PR23.100 Taken en middelen in balans van gemeenten

| 17 | Rapport Taken en middelen in balans - VNG

Zeker op het gebied van jeugdzorg gaan er geluiden op, om bij ouders meer in te spelen op het eigen verantwoordelijkheidsgevoel. Gemeenten zijn niet alleen verantwoordelijk voor de zorg en het welzijn van inwoners. In het kader van hervormingsmogelijkheden is ook het proefschrift14 over waarom het overheidsbeleid ten aanzien van passend onderwijs en jeugdzorg in Nederland al zeker veertig jaar de belangrijkste doelen niet bereikt, interessant. Dit onderzoek legt patronen bloot die maken dat het hervormingsbeleid oude problemen reproduceert, nieuwe problemen creëert en de uitvoering daarmee complexer en veelal duurder maakt. Geconcludeerd wordt dat beleid werkt als een boemerang: hervormingen worden primair ingegeven door de onbedoelde gevolgen van de daaraan voorafgaande hervorming.

2.4 Veiligheid op straat en het milieu 2.4.1 Wat doen gemeenten? Boa’s Gemeenten voeren taken uit in de handhaving van de openbare veiligheid en lokale regelgeving. Dit gebeurt onder andere door de inzet van boa’s (buitengewoon opsporingsambtenaren). Vanuit hun rol in handhaving en toezicht werken zij vaak ook samen met de politie. Boa’s krijgen steeds meer een eigenstandige rol in de aanpak van lokale leefbaarheid- en veiligheidsvraagstukken. Vaak vormen zij voor inwoners het eerste aanspreekpunt en weten zij wat er in de wijken speelt. Boa’s handhaven bijvoorbeeld bij verkeersovertredingen, afval op straat en hinderlijk gedrag van (hang)jongeren. Veiligheidsregio en Omgevingsdienst De Veiligheidsregio en de Omgevingsdienst zijn voor gemeenten gemeenschappelijke regelingen waaraan zij verplicht moeten deelnemen en waar zij een wettelijk takenpakket moeten beleggen. Gemeenten kiezen er soms voor om meer taken bij deze gemeenschappelijke regelingen te beleggen. Veiligheidsregio’s zorgen voor een integrale en gecoördineerde aanpak van rampenbestrijding, crisisbeheersing en publieke gezondheid. Sinds 1 januari 2013 zijn met de wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) Omgevingsdiensten als Gemeenschappelijke Regeling verplicht.

Doel van Omgevingsdiensten is het waarborgen van een gezonde en veilige leefomgeving in overeenstemming met de geldende milieu- en ruimtelijke wet- en regelgeving. Ondermijning Ondermijning verwijst naar situaties waarbij criminele activiteiten diep doordringen in de legale samenleving, waardoor de integriteit en het functioneren van de samenleving worden aangetast. Ondermijning ‘raakt’ veel gemeentelijke beleidsvelden. Waaronder in de preventieve sfeer van het voorkomen van ondermijning via het sociaal domein wanneer het gaat om de aanpak van schulden of het reageren op jeugdcriminaliteit. Ook hebben criminelen de gemeente nodig, bijvoorbeeld wanneer het gaat om het verlenen van vergunningen (zoals horeca- of bouwvergunningen). 14

Stellaard, S.D., 2023, Boemerangbeleid - Over aanhoudende tragiek in het passend onderwijs en jeugdzorgbeleid, februari 2023, p. 1-225

| 18 | Rapport Taken en middelen in balans - VNG

Tot slot heeft de gemeente via haar ambtelijk apparaat, bijvoorbeeld boa’s en jongerenwerkers, ‘voelsprieten in de samenleving’. Vanuit hun nabijheid bij de samenleving zijn zij in positie om ondermijning te signaleren. Digitale veiligheid Gemeenten moeten voldoen aan de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO). Dit is het basisnormenkader voor informatiebeveiliging binnen alle overheidslagen. De BIO wordt toegepast op basis van verplichtende zelfregulering. Er is vooralsnog geen wettelijke verankering voor de BIO. Uitgaven van gemeenten Tabel 4: Uitgaven cluster Veiligheid naar gemeentegrootteklassse Tot 20.000 inwoners

20.000 tot 50.000 inwoners

50.000 tot 100.000 inwoners

Meer dan 100.000 inwoners

Totaal

x€1 mln.

x€1 mln.

x€1 mln.

x€1 mln.

x€1 mln.

Per inw.

Per inw.

Per inw.

Per inw.

Per inw.

Crisisbeheersing/ brandweer

68

76

415

69

299

72

565

84

1.349

76

Openbare orde en veiligheid

27

30

175

29

152

37

503

74

857

48

Totaal

95

106

590

98

451

109

1.068

158

2.206

124

De totale netto uitgaven voor brandweerzorg en openbare orde en veiligheid bedragen € 2,2 miljard. Omgerekend per inwoner liggen de uitgaven in de grote steden hoger dan in de kleinere gemeenten. De hiernaast afgebeelde taartdiagram geeft de verhouding weer tussen de totale netto lasten op het in de tabel weergegeven cluster Veiligheid en de overige netto lasten van gemeenten. In tabel 1 is de vrije beleidsruimte berekend op € 0,7 miljard. Een teruggang van € 0,2 miljard (10% van € 3 miljard15) betekent een substantiële bezuiniging op dit beleidsdomein.

2.4.2 Wat zijn de gevolgen van het tekort van € 3 miljard op het Gemeentefonds vanaf 2026? Van de drie genoemde domeinen is het veiligheidsdomein financieel gezien het kleinst. Hier is dan ook maar een klein deel van de € 3 miljard te vinden. Gemeenten benoemden daarnaast ook dat hun individuele invloed op de Veiligheidsregio en de Omgevingsdienst beperkt is, omdat zij hier één van de deelnemers in een Gemeenschappelijke Regeling zijn. Hier gaat veel geld vanuit het veiligheidsdomein naar toe. 15

Op basis van de door gemeenten aangegeven verdeling zoals weergegeven in paragraaf 2.1: 40% fysiek domein; 50% zorgdomein en 10% veiligheidsdomein.

| 19 | Rapport Taken en middelen in balans - VNG

We benoemen deze daarom hieronder als apart onderwerp. De mogelijkheden op het veiligheidsdomein die door gemeenten genoemd worden zijn in te delen in vier onderwerpen: ● inzet boa’s; ● Veiligheidsregio en Omgevingsdienst; ● ondermijning en aanpak criminaliteit; ● digitale veiligheid. Inzet boa’s Hoewel het inzetten van minder boa’s door alle gemeenten genoemd wordt, is het financiële effect ervan voor kleinere gemeenten beperkt. Vaak gaat het dan in de huidige situatie om één of een paar (fte). Een forse besparing daarop resulteert in geen inzet van boa’s. Het inzetten van geen of minder boa’s heeft impact op het veiligheidsgevoel. Het negatief beïnvloeden daarvan raakt aan het vertrouwen dat burgers hebben in de overheid. Dat heeft effect op lokale overheden, maar straalt ook af op het Rijk. Gemeenten hebben met onder andere de inzet van meer boa’s in de afgelopen jaren de taken in de wijk opgepakt waar de politie die liet liggen. De gemeente raakt met het inzetten van minder boa’s ook een deel van haar voelsprieten in de samenleving kwijt, die juist in de afgelopen jaren een ontwikkeling hebben doorgemaakt. Het verlies van voelsprieten is ook al een effect van het niet meer inzetten van bijvoorbeeld jeugdwerkers en sportcoaches (zie paragraaf 2.3.2). Kort samengevat heeft het minder inzetten van boa’s effecten op het ‘schoon, heel en veilig’ van de buurten en dorpen.

Zo leidt een grotere afwezigheid van toezicht en handhaving naar verwachting tot verrommeling van de openbare ruimte, wat uitnodigt tot gedrag dat hier verder aan bijdraagt. Denk aan het achterlaten van zwerfafval en het veroorzaken van (geluids)overlast. Ook leidt dit tot een aantrekkelijker ‘klimaat’ voor (drugs)criminelen. Dit probleem doet zich niet alleen of vooral (meer) voor in Noord-Brabant, maar wordt vanuit veel regio’s benoemd. Ook jeugdcriminaliteit krijgt met minder toezicht meer ‘kansen’, met als gevolg een toename van deze problematiek met negatieve gevolgen voor zowel de jongeren als de samenleving. Voorbeeldcasus: in een 100.000+ gemeente wordt de inzet van boa’s gehalveerd Naast bovengenoemde effecten is de inzet van boa’s in grotere gemeenten ook verbonden aan inzet bij evenementen en demonstraties. Omdat demonstreren een grondrecht is, kan om de veiligheid te waarborgen de inzet hierop niet veel beïnvloed worden. De gemeente kan wel keuzes maken in de evenementen die een vergunning krijgen en kan voorwaarden stellen aan het waarborgen van de veiligheid. Hiermee wordt deze taak (voor een deel) overgelaten aan de markt. Marktpartijen hebben echter niet dezelfde bevoegdheden als boa’s.

Het gat dat valt zou ook gevuld kunnen worden door de politie, maar daar ontbreekt de capaciteit om dit te doen (in de afgelopen jaren heeft juist een verschuiving plaatsgevonden van de politie naar de gemeente). De meest veilige optie lijkt daarmee het afgeven van minder vergunningen: dat betekent bijvoorbeeld minder festivals, minder voetbalwedstrijden met publiek en minder sportevenementen, zoals hardloopwedstrijden.

| 20 | Rapport Taken en middelen in balans - VNG

Veiligheidsregio en Omgevingsdienst Veel gemeenten geven aan dat wanneer zij een forse bezuiniging op hun begroting moeten realiseren, ze deze ook voor een deel door zullen moeten en willen schuiven naar de Veiligheidsregio en de Omgevingsdienst. Hierover moeten de verschillende deelnemers binnen deze gemeenschappelijke regelingen het echter wel eens worden. Een individuele gemeente kan geen omvangrijke taakstelling opleggen. Veel gemeenten geven aan dat dit in het verleden vaak een moeizaam proces is geweest, omdat een ingrijpende taakstelling vraagt om het maken van keuzes op taakniveau. Dan gaat het bijvoorbeeld over het verminderen van het aantal controles (Omgevingsdienst) of het anders invullen van de duiktaak (bijvoorbeeld via samenwerking met een andere Veiligheidsregio of marktpartij). Het eens worden over ingrijpende keuzes met meerdere deelnemers blijkt lastig. Daarbij is het beeld van beide gemeenschappelijke regelingen dat ze weinig vet op de botten hebben in de vorm van reserves, en dat er in de budgetten die ze ontvangen van deelnemers voor de taken die ze voor gemeenten moeten uitvoeren niet veel ruimte zit. Het verminderen van taken van de Omgevingsdienst sluit niet aan bij het advies van de commissie Van Aertsen16, om te zorgen dat omgevingsdiensten effectiever en slagvaardiger op kunnen treden.

Ondermijning en aanpak criminaliteit Gemeenten geven aan dat hun inzet op ondermijning de afgelopen jaren is toegenomen. Op dit gebied ligt strikt genomen geen wettelijke taak van de gemeente. Het Rijk heeft wel aangegeven hier een taak voor gemeenten te zien, door in de ‘haarvaten’ van de samenleving te zitten. Bijvoorbeeld via het inzetten van gebiedsregisseurs om jeugdcriminaliteit te voorkomen of te verminderen. De middelen vanuit het Rijk rond ‘preventie met gezag’ bouwen voort op een basis die gemeenten verondersteld worden te hebben, bijvoorbeeld ten aanzien van jeugd- en jongerenwerk. Wanneer die basis verder onder druk komt te staan, is het niet mogelijk om aanvullende middelen vanuit het Rijk effectief in te zetten. Zo zijn burgemeesters gevraagd om met behulp van bestuursrechtelijke maatregelen het strafrecht te helpen door bijvoorbeeld panden te sluiten. Daar zouden ze mee kunnen stoppen, dat scheelt inzet van de organisatie, onder andere van juristen. Gevolg is echter wel dat een deel van de criminaliteit niet meer aangepakt wordt, omdat deze maatregel genomen is om een gat te vullen die het strafrecht liet vallen. Voorbeeldcasus: een gemeente met <50.000 inwoners en een groot landelijk gebied De gemeente heeft een beperkt aantal boa’s. Zeker wanneer dit aantal afgezet wordt tegen de oppervlakte die zij moeten bestrijken, is dit gering van omvang.

Een besparing op de inzet van boa’s betekent dat er in het buitengebied meer ongezien kan gebeuren: een boerderij die leeg komt te staan kan arbeidsmigranten huisvesten of een drugslab worden. Ook is het niet mogelijk om een jongerenwerker in te zetten op overlastgevende groepen jongeren, waar door middel van snelle en tijdige inzet erger (zowel voor samenleving als voor betrokken jongeren) voorkomen kan worden. Zo kunnen verschillende besparingen op het veiligheidsdomein bijdragen aan een groei van (ondermijnende) criminaliteit.

16

Adviescommissie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving, 2021, Om de leefomgeving - Omgevingsdiensten als gangmaker voor het bestuur, 4 maart 2021, p. 1-60.

| 21 | Rapport Taken en middelen in balans - VNG

Digitale veiligheid De inzet op digitale veiligheid is een taak die pas zichtbaar wordt als deze niet goed uitgevoerd is en wanneer de negatieve gevolgen daarvan zichtbaar worden. De eisen aan gemeenten op het gebied van het beschermen van (persoons)gegevens worden groter, om hackers voor te blijven is investeren in digitale veiligheid noodzakelijk. Door de onzichtbaarheid van deze taak is het echter wel een taak waarvan gemeenten aangeven dat daarop beknibbeld zou kunnen worden. De gevolgen daarvan worden immers niet direct zichtbaar. Dit kan echter wel zeer grote gevolgen hebben, die naast een effect op de gegevens en systemen van de gemeente een nadelig effect kunnen hebben op burgers (denk aan misbruik van gegevens) en het vertrouwen in de overheid zou schaden. In een evaluatierapport van Berenschot17 wordt aangegeven dat de BIO lang niet altijd als een verplicht normenkader gezien wordt. Het Rijk heeft aangegeven18 te streven naar een wettelijke basis voor de BIO, om de vrijblijvendheid in te perken.

2.4.3 Lonkend perspectief: als gemeenten wel voldoende middelen hebben om hun taak uit te voeren Met betrekking tot de inzet van boa’s zijn er kansen om tot slimmere inzet te komen door meer regionaal samen te werken. Dit geldt zowel voor de werving en het efficiënt inzetten van personeel als voor de te hanteren werkwijze in de samenwerking met bijvoorbeeld de politie. Regionale samenwerking kan ook bijdragen aan het versterken van de aanpak van ondermijning, door samen te leren van wat werkt. Hiervan zijn in het land voorbeelden te vinden. Door hun nabijheid zijn gemeenten via (bijvoorbeeld) wijkaanpak goed in staat om het verschil te maken in de aanpak van ondermijning en criminaliteit. Voldoende middelen om de basis die daarvoor nodig is op orde te blijven houden is daarbij wel randvoorwaardelijk. Het versterken van Omgevingsdiensten is volgens het rapport van de Commissie van Aertsen het aangrijpingspunt voor het voorzien in hoogwaardige zorg voor onze (leef)omgeving en daarmee het voorkomen van schade aan de leefomgeving, economische schade en bestuurlijke schade19. Dat vraagt ook om de bijbehorende financiering om te zorgen dat omgevingsdiensten hun taken op het gewenste niveau kunnen uitvoeren.

Het bundelen van de krachten in een Omgevingsdienst op dit taakgebied past daarnaast bij de toegenomen complexiteit van de regelgeving, bijvoorbeeld rond stikstof en natuurbescherming. Er liggen nog kansen om de invulling van de opdrachtgeversrol vanuit gemeenten door te ontwikkelen, en daarmee de werking van de Omgevingsdiensten verder te versterken. In een essay, geschreven op verzoek van de VNG20, worden ontwikkelingen en trends beschreven die de komende jaren voor het lokale veiligheidsbeleid van belang zullen zijn. Hoewel empirisch onderbouwd, is hierin ook een interpretatie en duiding gegeven aan empirische gegevens. In dit essay worden diverse ontwikkelingen benoemd waarin lokale overheden een belangrijke en vaak ook grotere rol zullen gaan spelen, waaronder ook onderwerpen die in de voorgaande paragraaf aan bod zijn gekomen, zoals ondermijning, digitale veiligheid en de rol van boa’s.

17

Berenschot, 2022, Evaluatie Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO), 17 november 2022, p. 1-33. Kamerstuk 26643, nr. 917. 19 Adviescommissie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving, 2021, Om de leefomgeving - Omgevingsdiensten als gangmaker voor het bestuur, 4 maart 2021, p. 1-60. 20 Tops. P ,Lokaal Veiligheidsbeleid in 2023 - Normaliseren, versnellen en alert blijven, maart 2023, p. 1-39. 18

| 22 | Rapport Taken en middelen in balans - VNG

H3 | Effecten op opgaven en doelen van het Rijk In het vorige hoofdstuk hebben we de gevolgen van besparingen in de drie domeinen uitgewerkt. In dit hoofdstuk maken we een expliciete verbinding met de opgaven en doelstellingen van het Rijk. Hierbij geven we aan welk effect de besparingen binnen gemeenten naar verwachting hebben op het aandeel dat zij leveren in de opgaven van het Rijk. Opgave

Rol gemeenten

Effect tekort € 3 miljard

Woningbouwopgave

Gemeenten hebben een belangrijke rol in de keten van woningbouw, waaronder: - opstellen bestemmingsplannen/ omgevingsplannen (realiseren transitie Omgevingswet); - verlenen van vergunningen, inclusief toezicht en handhaving; - stimuleren van woningbouw, bijvoorbeeld via bijdragen (onrendabele top); - realiseren van passende infrastructuur en voorzieningen; - organiseren participatie bij omgevingsplan/woonvisie.

Forse vertraging bij de realisatie van 900.000 woningen: gemeente vormt bottleneck (planvorming, financiering en vergunningverlening). Grotere kans op fouten bij planvorming en vergunningverlening, met meer kans op juridische procedures (kostbaar en tijdrovend).

Bijdragen aan doelen in de sectoren: - gebouwde omgeving; - mobiliteit; - landbouw & landgebruik - elektriciteit. Zie voor nadere uitwerking de Routekaart klimaat en energie voor gemeenten | VNG. Ook hebben gemeenten een rol in het bijdragen aan de doelstellingen rond klimaatadaptatie (o.a. aanpassen gebouwde omgeving, vergroening, biodiversiteit).

Vertraging, deels op eigen ambities van gemeenten maar ook bijdragen aan doelen. Gemis van koppelkansen woningbouwopgave en energietransitie. Door incidentele financiering staat het fundament binnen de gemeente onder druk. Doelstellingen akkoord worden niet (tijdig) gerealiseerd.

Via RES gezamenlijk plannen ontwikkelen voor het opwekken van duurzame energie en het verminderen van CO2-uitstoot. Stimuleren en faciliteren van lokale energietransitie (o.a. via subsidies, stimuleringsprogramma’s, planvorming, vergunningverlening).

Vertraging: gebrek aan lokale inzet en beleid om plannen RES te ondersteunen en tot uitvoer te brengen (fundament valt weg). Doelstellingen worden niet (tijdig) gerealiseerd.

Klimaatakkoord

Energietransitie

| 23 | Rapport Taken en middelen in balans - VNG

Inschatting moment van optreden: middellange en lange termijn, oplopend voor toekomstige projecten.

Inschatting moment van optreden: middellange en lange termijn, oplopend voor toekomstige projecten, mede door missen koppelkansen. Beperkt door middelen voor capaciteit en huidige hogere ambities van gemeenten.

Inschatting: middellange en lange termijn, vertraging al in planvormingsfase.

Mobiliteitstransitie

Investeren in de ontwikkeling van de juiste infrastructuur om duurzame mobiliteit te ondersteunen (o.a. laadpalen, aanleg van (snel)fietsroutes en toegankelijkheid openbaar vervoer). Organiseren van participatie en samenwerking.

Vertraging van ontwikkeling lokale infrastructuur. Doelstellingen worden niet (tijdig) gerealiseerd.

Zorgdomein

Zorg en ondersteuning aan te bieden voor hun inwoners, op het gebied van zorg, participatie en zelfredzaamheid, werk en jeugdhulp. Bieden van toegang tot ondersteuning, (regionaal) inkopen van zorg, financieren van zorgvraag. Met partners realiseren van Hervormingsagenda Jeugd.

Besparen op preventie past niet bij Hervormingsagenda Jeugd en akkoorden IZA en GALA: inhoudelijke en financiële doelstellingen zullen niet gerealiseerd worden. Kramp van bezuiniging zet rem op innovatie.

Aanpak (ondermijnende) criminaliteit

Inzet van ambtelijke capaciteit (boa’s, gebiedsregisseurs, jongerenwerkers) in de ‘haarvaten’ van de samenleving. Toezicht en handhaving. Preventie, bijvoorbeeld bij schuldenproblematiek. Bestuursrechtelijke maatregelen burgemeesters om strafrecht te ontlasten (ambtelijke capaciteit).

(Ondermijnende) criminaliteit wordt minder (snel) gesignaleerd: door afname van pakkans loont criminaliteit meer. Toename van (drugs)criminaliteit en jeugdcriminaliteit. Strafrechtketen stokt als inzet gemeenten wegvalt, hierdoor daalt het veiligheidsgevoel.

| 24 | Rapport Taken en middelen in balans - VNG

Inschatting moment van optreden: middellange en lange termijn, vertraging al in planvormingsfase.

Bijlage 1 | Gesprekkenlijst Voor dit onderzoek is naast het in kaart brengen van een aantal cijfers, vooral kwalitatief een inventarisatie gemaakt door middel van een groot aantal gesprekken. Hieronder volgt de opsomming van alle gesproken organisaties en rollen. Organisatie

Rollen

Gemeenten Zoetermeer

Ambtelijk

Enschede

Ambtelijk

Amersfoort

Ambtelijk

Zaanstad

Ambtelijk

Groningen

Ambtelijk

Oisterwijk

Ambtelijk

Amsterdam

Ambtelijk

Rotterdam

Ambtelijk

Beesel

Ambtelijk

Nederweert

Ambtelijk

Leidschendam-Voorburg

Ambtelijk

Oosterhout

Ambtelijk

Waadhoeke

Ambtelijk

Voorzitter G4

Bestuurlijk

Vertegenwoordiging P10

Bestuurlijk

Voorzitter en vertegenwoordiging commissie Veiligheid en bestuurszaken

Bestuurlijk

Voorzitter commissie onderwijs en zorg

Bestuurlijk

| 25 | Rapport Taken en middelen in balans - VNG

BMC-expertgroepen BMC Wonen

BMC-experts

BMC Energie en klimaat

BMC-experts

BMC Zorg

BMC-experts

BMC Sociaal Domein

BMC-experts

BMC Veiligheid

BMC-experts

VNG en stakeholder VNG Directie

Directie

VNG Fysiek

Beleid

VNG Fysiek Omgevingswet

Beleid

VNG Zorg

Beleid

VNG Veiligheid

Beleid

VNG team Samenleving

Beleid

Sociaal Werk Nederland

Directie

| 26 | Rapport Taken en middelen in balans - VNG

BMC Databankweg 26D 3821 AL Amersfoort Postbus 490 3800 AL Amersfoort (033) 496 52 00 info@bmc.nl www.bmc.nl KvK BMC Advies 32078667 IBAN NL91 ABNA 0504035754 BTW NL80.86.63.598 B.01

Colofon BMC 9 augustus 2023 Classificatie

:

Intern gebruik

Namen adviseurs

:

drs. G.W. (Erwin) Ormel T.E. (Tamar) Kinkel MSc T. (Tom) Plat MA

Projectnummer

:

PO036526

| 27 | Rapport Taken en middelen in balans - VNG