PR23.054 NVRR onderzoek ondersteuning volksvertegenwoordigers

Secretariaat: Het Rond 1 Zeist Gemeente Zeist: Postbus 513 3700 AM Zeist Telefoon 14 030 ▪ rekenkamer@zeist.nl

www.zeist.nl/rekenkamer

PR23.054/203247

Gemeente Zeist Postbus 513 3700 AM ZEIST

Datum:

25 april 2023

Behandeld door: Hans Verhorst

Onderwerp:

NvRR-rekenkameronderzoek ondersteuning volksvertegenwoordigers

Geachte leden van de raad, Met deze brief informeren wij u graag over de uitkomsten van het rekenkameronderzoek naar de ondersteuning van (decentrale) volksvertegenwoordigers, dat in december 2022 is afgerond. Het gaat hierbij om een onderzoek dat door de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NvRR) is geïnitieerd en door PBLQ is uitgevoerd. Lokale rekenkamers kunnen met dit landelijk onderzoek meedoen. Omdat het een actueel onderwerp is dat ook relevant is in Zeist, heeft Rekenkamer Zeist deelgenomen aan dit onderzoek. Namens de Rekenkamer Zeist hebben Hein Albeda en Hans Verhorst het onderzoek gevolgd en de uitkomsten verwerkt in deze notitie. In deze notitie van de rekenkamer zetten we de belangrijkste uitkomsten van het onderzoek voor Zeist op een rij en in perspectief. Daarbij haken we aan op de rapportage van PBLQ, die bestaat uit twee delen: een algemeen rapport met de bevindingen in breder perspectief en een aparte Zeist-factsheet, waarin de uitkomsten voor Zeist worden afgezet tegen die van alle deelnemende gemeenten en de gemeenten in dezelfde grootteklasse. Aangetekend moet worden dat vergelijking met landelijke cijfers en die van vergelijkbare gemeenten niet altijd goed mogelijk is omdat de situatie in elke gemeente specifiek is en afwijkend kan zijn. De PBLQ-rapporten vindt u hier.

We gaan in deze notitie in op de doelen van de ondersteuning en kijken daarna naar de kwantitatieve uitkomsten voor Zeist. Het algemene beeld is dat de ondersteuning onvoldoende is meegegroeid met de taken van de gemeenteraad. Omdat het om een landelijk onderzoek gaat, is de focus niet specifiek gelegd op de effectiviteit en doelmatigheid van ondersteuning van de raad in Zeist. Dat neemt niet weg dat er wel conclusies zichtbaar worden waaruit de rekenkamer enkele adviezen kan afleiden. Voordat we op de uitkomsten ingaan schetsen we de aanleiding voor het onderzoek en plaatsen we het onderzoek in een breder perspectief van eerder uitgevoerde onderzoeken.

Aanleiding en doel van het onderzoek Maatschappelijke uitdagingen, en daarmee de opgaven voor bestuursorganen, nemen sterk toe. Om als gemeenteraden de kaderstellende en controlerende rol van lokale en regionale overheden goed te kunnen blijven vervullen, is een goede ondersteuning onontbeerlijk. De Nederlandse Vereniging voor Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NvRR) heeft daarom een onderzoek ingezet om te situatie in kaart te brengen en verschillen tussen gemeenten te laten zien.

1

Doel van het onderzoek was om inzicht te krijgen in de omvang van de ondersteuning van de volksvertegenwoordiging in gemeenten en provincies. De inventarisatie geeft inzicht in de randvoorwaarden en uitgangspunten bij die ondersteuning. De concrete centrale onderzoeksvraag was: hoeveel is de volksvertegenwoordiging bereid voor haar eigen ondersteuning uit te geven? Er is gekeken naar de inrichting en formatie van de griffie, de mogelijkheid tot fractieondersteuning, de rekenkamerfunctie en de mogelijkheid voor ambtelijke bijstand en opleidingsprogramma’s. Aan het onderzoek hebben 70 gemeenten (en 6 provincies en 6 waterschappen) meegedaan; 14 gemeenten (inclusief Zeist) vallen in dezelfde grootteklasse als Zeist (50.000 tot 100.000 inwoners). Vergelijking met andere gemeenten biedt de kans om te kijken of de ondersteuning voldoet en of het nodig is budgetten te herijken. Dat wil overigens niet zeggen dat elke gemeenteraad dezelfde (budgetten voor) ondersteuning moet hebben. Het zegt weinig of een gemeenteraad veel of weinig aan ondersteuning uitgeeft: de kwantitatieve gegevens dienen een aanleiding te zijn om te kijken naar de doelen van de ondersteuning en of de kwaliteit voldoende is. Door mee te doen met dit onderzoek wil de Rekenkamer Zeist bevorderen dat de gemeenteraad afspraken vastlegt over ondersteuning en deze aan het einde van de bestuursperiode evalueert.

Eerdere onderzoeken: ondersteuning is onvoldoende mee gegroeid met taken van de raad De griffie, de rekenkamer, fractieondersteuning en opleidingen vormen de hulptroepen van de gemeenteraad. De raad is een lekenbestuur (en dus niet zélf de professional), maar dient vooral ondersteund te worden om als leek (dichtbij de burger, maar qua beschikbare tijd en dossierkennis op afstand van het college) het werk te doen. Ondersteuning van de raad staat de laatste tijd meer in de belangstelling. Door decentralisatie van taken naar gemeenten is het werk van de raad gegroeid. “De ondersteuning is onvoldoende meegegroeid”, zo is de indruk van griffiers en de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB). De ROB stelt in zijn advies “Goede ondersteuning, sterke democratie” dat “kwaliteit en kwantiteit van de ondersteuning geen tred (houdt) met de verzwaring en toenemende complexiteit van het takenpakket van het decentrale bestuur (decentralisaties, omgevingswet, regionalisering, behartigen van de belangen van de volksvertegenwoordiging)”1. Overigens vindt de ROB ook dat het wettelijk instrumentarium voor ondersteuning beter kan worden gebruikt. Denk hierbij aan het actief en passief recht op het verkrijgen van inlichtingen van het College, of aan hulp door het checken van een amendement of motie op onvolkomenheden.

Daarom adviseert de ROB gemeenteraden ook om meer verantwoordelijkheid te nemen en werk te maken van ondersteuning en om het gesprek aan te gaan over de functies en taken die de griffier moet vervullen. Daarbij vraagt de ROB aandacht voor democratische vernieuwing, burgerparticipatie, regionale samenwerking, strategisch advies en de volksvertegenwoordigende rol. Rond opleidingen adviseert de ROB vooral te investeren in de eigen kunde, kennis en vaardigheden om goed te functioneren als volksvertegenwoordiging. De ROB benadrukt dat het “verleidelijker (is) voor volksvertegenwoordigers om materiedeskundigheid te vergaren. Maar democratie heeft de legitimiteit nodig van de politicus die goed is aangesloten op wat in de maatschappij leeft. Gespecialiseerde kennis is het terrein van de vakman, de ambtenaar en de wethouder (…). Volksvertegenwoordigers zijn geen vaklui, het lekenbestuur is noodzakelijk voor de legitimiteit (…) en vormt zo juist het contrapunt van de steeds verder oprukkende specialisering.2 1 2

Raad voor het Openbaar Bestuur “Goede ondersteuning, sterke democratie” 2020 blz. 36. Raad voor het Openbaar Bestuur “Goede ondersteuning, sterke democratie” 2020 blz. 37 2

Adviesbureau Berenschot deed onderzoek3 naar de dualisering en gaat daarbij ook in op de ondersteuning. Uit gesprekken met raadsleden en griffiers constateert het bureau dat zowel griffiers als raadsleden behoefte hebben aan een meer strategische griffier, in plaats van vooral een administratief ondersteuner waarvan in veel gemeenten nog sprake is. Op het gebied van kaderstelling nemen volgens het bureau veel raden beperkt initiatief. Ze zijn daardoor weinig agenderend4. Oud-griffier en denker J.D. Pruim stelt in zijn essay “Ruimtemakers gezocht5” dat de taak van de griffie opnieuw overdacht moet worden. Hij meent dat aandacht nodig is voor wat hij “kamers” noemt voor de inrichting van de griffie. Daarbij introduceert hij nieuwe aandachtsgebieden naast kaderstelling, besluitvorming en controle: • • • •

de informatiekamer om de overvloedige informatie beter beschikbaar te maken: de inwonerskamer om de verbinding tussen raad en bewoners te verbeteren; de opgavenkamer om meer diepgaand aandacht te besteden aan complexe opgaven voor de lange termijn; de regiokamer om regionale kansen en opgaven te bespreken, alsook de regionale samenwerkingsverbanden en de effectiviteit en doelmatigheid van hun bijdragen en prestaties.

De discussie over de ondersteuning volgend is het goed om te kijken hoe uitgebreid of beperkt de ondersteuning in Zeist is.

Uitkomsten van het NvRR-onderzoek voor Zeist6 1. De gemeente Zeist had in 2022 een relatief kleine griffie, zowel wat betreft personele bezetting (3,1 fte) als wat betreft de begroting (ca € 300.000 per jaar) en de bijdrage per inwoner (< € 5). De raad is akkoord gegaan met vergroting van de formatie van de griffie (met 1 fte) vanaf januari 2023. Daarmee komt de griffie nu uit op ongeveer dezelfde formatie als gemiddeld in vergelijkbare gemeenten. 2. Het beschikbare geld voor trainingen en opleidingen voor volksvertegenwoordigers is in Zeist beperkt. Overigens wordt het beschikbare opleidingsbudget lang niet uitgeput. Dat is in veel andere gemeenten ook zo. Gebrek aan tijd lijkt hiervoor een belangrijke reden. Veel griffiers menen echter dat de opleidingsbehoefte onder volksvertegenwoordigers toeneemt. 3. Voor onderzoek en advies en communicatie voor raadsleden is in Zeist geen structureel budget gereserveerd. Als daar behoefte aan is, wordt het uit algemene middelen bekostigd. In andere gemeenten blijkt dit budget vooral voor integriteit-onderzoeken te worden ingezet. 4. Het budget voor fractieondersteuning ligt in Zeist (€ 17.500 per jaar) aanzienlijk lager dan in qua grootteklasse vergelijkbare gemeenten. Slechts een klein deel (10% tot 15%) van het budget wordt daadwerkelijk besteed en ook dit is minder dan gemiddeld.

Veel griffiers geven aan dat fracties verschillend met de budgetten omgaan en ook eigen budget hebben. 3

4 5 6

Berenschot Knelpunten en oplossingsrichtingen in de Gemeentewet, Provinciewet en Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) 2020. Idem blz. 12. J.D. Pruim, ‘’De griffie van morgen, ruimtemakers gezocht”, Raad van Almere 2020. Meer cijfers achter de uitkomsten zijn opgenomen in de rapportage van PBLQ en de factsheet voor Zeist.

3

De vorm verschilt ook: gemeenten werken soms met professionele fractieondersteuners, andere gemeenten doen dat niet. Het gevoel leeft onder griffiers dat er wezenlijk meer rendement te halen is uit een professioneel ingerichte fractieondersteuning. Volksvertegenwoordigers lijken daar weinig mee bezig te zijn. 5. Het budget voor de rekenkamerfunctie is in lijn met de gemeenten in deze grootteklasse. Voor de rekenkamerfunctie in Zeist is een budget beschikbaar van circa € 63.000 per jaar. De Rekenkamer Zeist heeft de mogelijkheid om een bedrag van max. € 45.000 als reserve aan te houden als het budget niet wordt gebruikt. Omgerekend komt in Zeist per inwoner bijna € 1 ten goede aan het rekenkamerbudget en ook dat is ongeveer gemiddeld. Doordat de secretariaatsfunctie bij sommige gemeenten wel en bij andere niet tot het rekenkamerbudget gerekend wordt, blijft de vergelijking moeilijk, maar de rekenkamer is niet onderbedeeld. 6. Zeist kent de mogelijkheid voor het verlenen van ambtelijke bijstand aan volksvertegenwoordigers, op grond van geformaliseerde afspraken. In de praktijk wordt regelmatig vanuit de ambtelijke organisatie, direct of via de griffie, informatie verstrekt. Dit wordt echter zelden bestempeld als ‘ambtelijke bijstand’. 7.

In veel gemeenten zijn de budgetten voor de griffie, fractieondersteuning en de rekenkamer de afgelopen jaren verhoogd, wat een indicatie vormt voor erkenning van het belang van goede ondersteuning aan volksvertegenwoordigers via communicatie en informatie. Ook is sprake van een meer gestructureerde en doelgerichte inzet van instrumenten, zoals fractieondersteuning en de P&C-cyclus en worden meer (proces- en inhoudelijke) afspraken gemaakt met het college en de ambtelijke organisatie. Veel betrokkenen vinden dat de toename van de ondersteuning achter blijft bij de toename van eisen en verwachtingen ten aanzien van de volksvertegenwoordiging. Het politieke discours, de versnippering in de volksvertegenwoordiging en de rol van sociale media leiden er immers toe dat ‘de waan van de dag’ meer aandacht opeist en om meer ondersteuning vraagt. In Zeist is met name het budget voor de griffie en voor gerichte ondersteuning van de raad lager dan gemiddeld en ook minder toegenomen. 8. Sinds enkele jaren zijn er initiatieven om de Planning- en Control-cyclus meer als informatieinstrument voor de volksvertegenwoordiging te benutten. Uit de beantwoording van de vraag hierover blijkt dat dit in de praktijk enig rendement oplevert: 49% van de invullers bij gemeenten geven aan dat de P&C-cyclus in sterke mate bijdraagt aan de informatievoorziening. 9.

Eén op de drie griffiers (35%) vindt dat er (veel) te weinig budget is om de ambities met betrekking tot de ondersteuning van de volksvertegenwoordiging waar te maken. De verwachting is dat dit aandeel zal toenemen: “in de aanvullende gesprekken is herhaaldelijk benadrukt dat er een grote druk op de griffie wordt gevoeld om op vele vlakken ondersteuning te verschaffen aan de volksvertegenwoordiging. Deze druk komt onder meer voort uit het inzicht dat de taken en verantwoordelijkheden van de volksvertegenwoordiging in de afgelopen jaren sterk zijn toegenomen, en dat in de toekomst zullen blijven doen”. Belangrijke kanttekening bij deze conclusies is nogmaals dat een goede vergelijking met andere gemeenten op veel punten moeilijk is omdat zaken op verschillende manieren georganiseerd en gefinancierd worden in gemeenten. Het budget van de griffie in Zeist is weliswaar lager dan gemiddeld, maar de lijntjes tussen de raad en het gemeentelijk apparaat zijn kort en veel diensten en aspecten waarvoor minder of geen specifiek budget beschikbaar is (bijv. opleidingen, onderzoek en communicatie) worden gefinancierd uit de algemene middelen en budgetten. Daarnaast is er het algemene werkbudget van de raad (i.c. € 26.000 per jaar), wat een vergelijking moeilijk maakt.

4

Conclusies en aanbevelingen De griffie De griffie was in vergelijking met andere gemeenten relatief klein. Dit is onderkend en per 1 januari 2023 is de griffie uitgebreid met 1 fte, waarmee de griffie qua omvang bijna op hetzelfde niveau komt als gemeenten met een vergelijkbare grootteklasse. De rekenkamer meent dat de griffier door de toenemende complexiteit een steeds strategischere rol krijgt rond informatievoorziening en de controlerende, kaderstellende en volksvertegenwoordigende taken van de raad. Daarnaast meent de rekenkamer dat de griffie kan ondersteunen bij de regionale taken, zoals de kaderstelling van en controle op regionale samenwerking. Bij gemeenschappelijke regelingen is de ondersteuning van controle vanuit de griffie nu beperkt, terwijl het belang ervan is toegenomen. Advies: De rekenkamer adviseert de raad om na te denken over de ondersteuning door de griffie en te evalueren wat goed gaat en wat beter kan en daarbij aandacht te geven aan de onderscheiden rollen van volksvertegenwoordiging, kaderstelling en controle. De ondersteuning rond kaderstelling bij en controle op gemeenschappelijke regelingen is daarbij punt van aandacht. Onder ondersteuning van de volksvertegenwoordigende rol valt ook het helpen van de raad om ontvankelijk te blijven voor participatie uit de samenleving en vernieuwing, zoals gesuggereerd door de ROB en Pruim.

De rekenkamer adviseert de gemeenteraad om afspraken vast te leggen over gewenste prioriteiten in de ondersteuning en deze te evalueren op een vast moment, zeker voor het einde van de bestuursperiode. Training en opleiding Het budget voor training en opleiding is beperkt, ook in vergelijking met gemeenten in dezelfde grootteklasse, maar wordt niet opgemaakt. De Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, waar ook de gemeenteraad van Zeist lid van is, geeft overigens handleidingen en (digitale) opleidingen aan leden. Daarnaast organiseren partijen eigen opleidingen en bijeenkomsten. Het gemeten budget werkt daardoor vertekenend. Tijd is hier de beperking en niet het budget. Advies: De rekenkamer adviseert de raad, in lijn met het advies van de ROB, om gezien de beperkte tijd van raadsleden in te zetten op training en opleiding rond de ‘echte’ rollen van raadsleden. Dus niet zozeer op specialistische kennis van een materiedeskundige, maar op de vaardigheden om als lekenbestuurder de unieke rollen te vervullen van kadersteller, controleur en volksvertegenwoordiger. Fractieondersteuning Het budget voor fractieondersteuning ligt in Zeist veel lager dan in qua grootteklasse vergelijkbare gemeenten. Toch blijkt uit het onderzoek dat van dit budget slechts een klein gedeelte wordt besteed. Momenteel is het € 1.500 per fractie en € 75 per lid.

Daarnaast krijgen de buitengewone raadsleden een vrijwilligersvergoeding rechtstreeks van de gemeente. Die vergoeding vindt de rekenkamer zeer bescheiden. De griffier geeft aan dat de raad dit in diverse bijeenkomsten al heeft geconstateerd. Hiervoor zijn reeds voorstellen in ontwikkeling. Advies: De rekenkamer wil niet adviseren over exacte bedragen per fractie en per lid. Een verhoging van het budget ligt voor de hand, maar belangrijker vindt de rekenkamer het om te kijken welke doelen de raad met de ondersteuning wil bereiken en vervolgens welke ondersteuning dan het beste past.

5

De rekenkamer Het budget van de rekenkamer is in lijn met dat van gemeenten in de zelfde grootteklasse. Advies: De rekenkamer adviseert de raad om het budget voor de rekenkamer te handhaven.

Tot slot We hopen dat we u met deze brief inzicht hebben gegeven in de ondersteuning van de raad. Dankzij het NvRR onderzoek kunnen we deze ondersteuning enigszins in perspectief plaatsen ten opzichte van andere gemeenteraden van vergelijkbare grootte. Met onze adviezen probeert de rekenkamer richting te geven aan het gesprek dat in onze ogen gevoerd zou moeten worden. Een goede ondersteuning van de raad draagt immers bij aan het functioneren ervan en daarmee aan de democratie in Zeist. Mocht er behoefte zijn aan een nadere toelichting op de bevindingen of de adviezen van de rekenkamer, dan gaan we graag met de raad in gesprek.

Daniëlle Fictorie Voorzitter Rekenkamer Zeist

6