PR23.016 Beleid en praktijk huisuitzettingen

128404

kinder ombudsman

0

nationale ombudsman

Retouradres: Postbus 93122, 2509 AC Den Haag

Aan het college van B&W

PR23.016/128404

Geachte college,

Pagina 1/3

Datum

Hierbij ontvangt u het rapport Als de overheid niet thuis geeft... Het betreft een gezamenlijk onderzoek door de Nationale ombudsman en de Kinderombudsman naar de vraag hoe de wetgeving, het beleid en de praktijk van huisuitzettingen van gezinnen zich verhouden tot de mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen van de overheid.

24 januari 2023 Onderwerp Aanbieding rapport Ons nummer

Aanleiding onderzoek Met enige regelmaat ontvangen wij klachten en signalen van ouders, kinderen en betrokken professionals over huisuitzettingen van gezinnen. De aard van deze signalen vormde de aanleiding om een gezamenlijk onderzoek in to stellen. Dat onderzoek werd in oktober 2021 aangekondigd en startte in het voorjaar van 2022. De actualiteit van stijgende prijzen voor levensonderhoud, energie en huisvesting, maakte ons onderzoek nog urgenter. Het risico op betaalachterstanden, en daarmee huurachterstanden, is hierdoor immers flink toegenomen.

3756 Contactpersonen Annemarie Tuzgol Laura van den Heuvel

Mensenrechtelijk en kinderrechtelijk toetsingskader We hebben in ons onderzoek gekeken naar de mensenrechtelijke en kinderrechtelijke verplichtingen van de overheid bij huisuitzettingen. Daarbij hebben wij ons onder meer gebaseerd op (internationale) verdragen, General Comments, rapporten van de Speciaal Rapporteur en jurisprudentie. Uit dit kader volgt dat een huisuitzetting moet voldoen aan mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen, waaronder de volgende algemene verplichtingen: Een huisuitzetting mag nooit leiden tot dakloosheid en/of andere mensenrechtenschendingen; dit betekent dat een huisuitzetting zoveel mogelijk moet worden voorkomen. Grondoorzaken van een huisuitzetting moeten — als onderdeel van het voorkomen van huisuitzettingen — worden aangepakt. Een huisuitzetting mag pas plaatsvinden als er zicht is op alternatieve adequate huisvesting. Een huisuitzetting mag niet discriminerend zijn. Een huisuitzetting mag alleen plaatsvinden op basis van omstandigheden die bij de wet zijn vastgelegd. De ontwikkeling en het welzijn van kinderen moeten altijd beschermd worden. Ook tijdens het proces van huisuitzetting. Daarnaast geldt nog een aantal specifieke verplichtingen:

Nationale ombudsman Bezuidenhoutseweg 151 2594 AG Den Haag Postbus 93122 2509 AC Den Haag T 070 356 35 63 www.nationaleombudsman.n1

kinderombudsman

De overheid moet voldoende rechtsbescherming bieden aan zowel ouders als kinderen. Hieronder vallen toegankelijke informatie over rechten en plichten en onafhankelijke clientondersteuning en een effectief rechtsmiddel. De overheid is verplicht 'betekenisvol' te consulteren met zowel volwassenen als kinderen. Uitkomsten onderzoek Wij constateren dat huisuitzettingen niet altijd aan mensenrechtelijke en kinderrechtelijke verplichtingen voldoen. Ons onderzoek toont aan dat mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen nauwelijks in (lokale) regelgeving en beleid zijn verankerd. Hierdoor is de verwezenlijking van de mensen- en kinderrechten in het huisuitzettingsproces afhankelijk van lokale kennis, keuzes in beleid en inzet van individuele gemeenteambtenaren en hulpverleners. Dat is onwenselijk, omdat dit te vrijblijvend is en kan leiden tot willekeur, ongelijkheid en uitsluiting. Daarnaast is het belang van kinderen gedurende het hele proces van huisuitzettingen onzichtbaar. De ontwikkeling en het welzijn van kinderen die een huisuitzetting meemaken, worden hierdoor onvoldoende beschermd. Uit ons onderzoek blijkt voorts dat, ondanks dat de overheid meer inzet op vroeg signalering bij huisuitzettingen vanwege betaalachterstanden, zij (nog) te weinig doet om huisuitzettingen van gezinnen te voorkomen.

Ook zien we dat vroegsignalering bij andere grondoorzaken, zoals overlast en (drugs)criminaliteit niet op deze manier wettelijk geregeld is. We constateren dat de overheid zich niet houdt aan de verplichting dat huisuitzettingen niet tot dakloosheid mogen leiden. Te vaak wijst de overheid op de 'eigen verantwoordelijkheid' of 'eigen schuld' van deze gezinnen en verzuimt daarbij de eigen zorgplicht in ogenschouw te nemen. Op het gebied van betekenisvolle consultatie en rechtsbescherming zien we dat de overheid haar verplichtingen onvoldoende nakomt. Aanbevelingen In het rapport doen wij aanbevelingen die ertoe moeten leiden dat het huisuitzettingsproces in lijn komt met mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen. Deze aanbevelingen doen we aan lokale overheden en de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. De aanbevelingen richten zich onder meer op de positie van kinderen in het huisuitzettingsproces, het regelen van fatsoenlijke alternatieve accommodatie en het verbeteren van de rechtsbescherming en ondersteuning van gezinnen. Publicatie Vandaag, op 24 januari 2023 wordt het rapport Als de overheid niet thuis gee ft gepubliceerd op onze beider websites. Het bijbehorend persbericht treft u eveneens aan in de bijlage bij deze brief.

nationale ombudsman

Pagina 2/3 Ons nummer 3756

kinderombudsman

nationale ombudsman

Pagina 3/3

Ons nummer 3756

Afschrift Wij sturen dit rapport met een aanbiedingsbrief ook de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Een afschrift van deze brief sturen wij tevens naar de gemeenteraad van uw gemeente. Met vriendelijke groet, de Nationale ombudsman en

de Kinderombudsvrouw

Reinier van Zutphen

Margrite Kalverboer

) nationale ombudsman Retouradres: Postbus 93122, 2509 AC Den Haag

Het college van burgemeester en wethouders

Geacht college, Hierbij informeer ik u over het onderzoek dat ik start naar de invloed van de burger op de uitvoering van de Participatiewet en op de beleidsvorming in het kader van die wet. In deze brief geef ik een nadere toelichting op de aanleiding van het onderzoek, het doel en de aanpak.

Pagina 1 Datum 16 januari 2023 Onderwerp Start onderzoek

Aanleiding lk vind het belangrijk dat (lokale) overheden burgers de kans geven invloed uit te oefenen op beslissingen en ontwikkelingen die hen rechtstreeks raken. Uit klachten die ik met regelmaat ontvang, blijkt dat een gebrek aan invloed en inspraak in de praktijk nog geregeld leidt tot problemen en onvrede bij burgers. Klachten zijn er bijvoorbeeld over de mate waarin bij arbeidstoeleiding rekening wordt gehouden met de persoonlijke situatie, zoals gezondheidsproblemen of zorgtaken. Klachten zijn er ook over de verplichtingen die soms worden opgelegd aan iemand die is aangewezen op de Participatiewet. lemand moet bijvoorbeeld een training volgen die voor hem of haar geen meerwaarde heeft. Of iemand moet arbeid verrichten die niet als passend wordt ervaren.

Ons nummer 202207424 Contactpersoon Annelie Jonquiere T 070 356 36 29 AJE/rt

Doel van ons onderzoek Met dit onderzoek willen wij meer inzicht krijgen in de mate waarin burgers invloed ervaren op de eigen situatie wanneer zij zijn aangewezen op de Participatiewet. Daarnaast willen wij inzicht krijgen in de mate waarin burgers invloed hebben op de beleidsvorming op het gebied van de Participatiewet, al dan niet via inspraakorganen. Daarbij willen wij ook weten wat het voor burgers betekent als de uitvoering van taken in het kader van de Participatiewet is overgedragen aan private partijen.1 Opzet van het onderzoek In het onderzoek richt ik mij op het inventariseren van klachten en signalen die ik van burgers heb ontvangen. lk ga daarnaast in gesprek met burgers die zijn aangewezen op voorzieningen op basis van de Participatiewet om te achterhalen of en zo ja in hoeverre zij ervaren dat zij invloed kunnen uitoefenen op hun situatie. Ook ga ik in gesprek met inspraakorganen, belangenorganisaties, belanghebbenden en ervaringsdeskundigen om na te gaan of er voldoende invloed mogelijk is op de beleidsvorming op het gebied van de Participatiewet en of die invloed effectief is. Daarnaast wil ik graag met een aantal - bij de Nationale ombudsman aangesloten - gemeenten in gesprek. De betreffende gemeenten ontvangen van mij apart een brief hierover.

Het is goed om te vermelden dat bij deze 1 Uitgangspunt van de Nationale ombudsman is dat gemeenten aanspreekbaar blijven voor hun

inwoners, ook als zij de uitvoering van hun taken hebben uitbesteed of overgedragen. Zie hiervoor ons rapport van 12 juli 2021 Gemeente blijft aanspreekbaar bij uitbestede diensten.

Nationale ombudsman Bezuidenhoutseweg 151 2594 AG Den Haag Postbus 93122 2509 AC Den Haag T 070 356 35 63 post@ nationaleombudsman.n1 www.nationaleombudsman.n1

0

0 OD 0 nationale ombudsman

selectie niet wordt gekeken naar het aantal klachten over deze gemeenten. Wel houden we rekening met een evenwichtige verdeling van gemeenten van verschillende grootte, verspreid over Nederland. Mijn bevindingen bespreek ik in het voorjaar van 2023 in een bijeenkomst, waarvoor de betrokken gemeenten ook worden uitgenodigd. Mijn onderzoek hoop ik voor de zomer 2023 of te ronden met een rapport met aanbevelingen. Onderzoeksvragen De centrale onderzoeksvragen in het onderzoek luiden: hoe ervaren burgers de mate van invloed op hun eigen situatie a/s zij • zijn aangewezen op de Participatiewet? • hoe ervaren burgers de mate van invloed op het beleid en de uitvoering? • wat betekent het voor burgers als de uitvoering van taken in het kader van de Participatiewet is overgedragen aan private partijen? Deelname en aanmelden Zoals ik al aangaf betrek ik een aantal gemeenten bij het onderzoek. Als u naar aanleiding van deze brief geInteresseerd bent en graag deelneemt dan vraag ik u contact op te nemen met de projectleider, Annelie Jonquiere, via 070-3563629 of a.jonquiere@nationaleombudsman.n1 Publicatie Deze brief wordt op 16 januari 2023 gepubliceerd op onze website en is dan openbaar. Afschrift Een afschrift van deze brief wordt naar de Vereniging van Nederlandse gemeenten (VNG) gestuurd.

Heeft u nog vragen? Als u nog vragen heeft over deze brief dan kunt contact opnemen met: • Annelie Jonquiere, projectleider, 070-356 36 29 ajonquiere@nationaleombudsman.n1 Jan Prins, senior-onderzoeker en contactpersoon aangesloten • gemeenten 070-356 35 34 j.prins@nationaleombudsman.n1

Met vriendelijke groet, de Na le ombudsman,

Reinier van Zutphen

Pagina 2 Ons nummer 202207424

Nieuwsbericht dinsdag 24 januari 2023

Wanneer de overheid niet thuis geeft

Mensen- en kinderrechten van gezinnen onvoldoende beschermd bij huisuitzettingen

Wanneer gezinnen gedwongen uit huis worden gezet, voldoet de overheid niet altijd aan haar mensenrechtelijke en kinderrechtelijke verplichtingen. Hierdoor worden de waardigheid, welzijn en ontwikkeling van volwassen en kinderen geschaad. Dit constateren de Nationale ombudsman en Kinderombudsman na een gezamenlijk onderzoek. Zij hebben hun bevindingen gepubliceerd en per brief gedeeld met Minister De Jonge voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en gemeenten in Nederland. Ook doen zij aanbevelingen om de situatie te verbeteren. Met regelmaat ontvangen de ombudsmannen klachten en signalen van ouders, kinderen en betrokken professionals over huisuitzettingen van gezinnen. Zij zijn daarom vorig jaar een onderzoek gestart naar de verplichtingen van de overheid en de knelpunten die gezinnen hierbij ervaren in de praktijk. Dakloos ondanks verbod Het recht op behoorlijke huisvesting is een fundamenteel mensenrecht. Toch kunnen gezinnen uiteindelijk uit huis worden gezet vanwege huurachterstand, overlast of (drugs)criminaliteit. Als dit gebeurt, moet er wel aan mensen- en kinderrechtelijke verplichten worden voldaan. Zo is het verboden dat gezinnen dakloos worden door een huisuitzetting. Ook moeten het welzijn en de ontwikkeling van kinderen tijdens het proces beschermd worden. De overheid heeft de plicht om ervoor te zorgen dat er aan deze rechten voldaan wordt.

Toch concluderen de ombudsmannen dat dit niet altijd gebeurt. Nationale ombudsman Reinier van Zutphen: "Ik zie dat er mensen dakloos dreigen te raken nadat ze hun huis uit zijn gezet en zelf verantwoordelijk worden geacht om nieuwe huisvesting te vinden. Als er wel hulp komt van gemeenten, belanden gezinnen vaak langdurig in allerlei tijdelijke woonoplossingen. Dan wordt hun leven overleven en kunnen zij niet aan hun toekomst werken. Deze mensen ervaren enorm veel stress en zijn dan feitelijk dakloos. De overheid realiseert zich dit onvoldoende en voldoet daarmee niet aan haar zorgplicht."

Nieuwsbericht

Pagina 1/2

Verplichtingen onvoldoende verankerd in regelgeving De ombudsmannen concluderen dat rechten en verplichtingen uit internationale verdragen onvoldoende verankerd zijn in regelgeving en beleid. Er is nog te veel afhankelijk van lokale kennis, keuzes in beleid en de inzet van individuele gemeenteambtenaren en hulpverleners. De ombudsmannen noemen dit onwenselijk en wijzen erop dat deze vrijblijvendheid kan leiden tot willekeur, ongelijkheid en uitsluiting. Volgens Kinderombudsvrouw Margrite Kalverboer zijn kinderen bij huisuitzettingen onzichtbaar. Kalverboer: "Er wordt nooit met kinderen gepraat, ze krijgen geen ondersteuning en ze worden niet voorbereid op wat de toekomst gaat brengen. Juist voor kinderen is de impact van huisuitzettingen enorm. We weten hoe belangrijk het is voor kinderen om in een stabiele en veilige omgeving op te groeien. Zij zouden dus extra goed beschermd moeten worden." Extra stappen op goede weg De ombudsmannen zien ook dat er al wel stappen in de goede richting worden gezet. In de afgelopen jaren is ingezet op vroegsignalering van betaalachterstanden waardoor huisuitzettingen kunnen worden voorkomen. Tijdens de coronacrisis was er een huisuitzettingsverbod. Reinier van Zutphen: "Vroegsignalering helpt, maar is slechts een deel van de puzzel.

De Kinderombudsman en ik roepen Minister De Jonge voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening dan ook op om extra stappen te zetten. Er moet op basis van een mensen- en kinderrechtentoets nieuw beleid en wetgeving komen waarbij de impact op sociale grondrechten centraal staat. Dit zal onder andere moeten leiden tot de verplichting van gemeenten om te zorgen voor behoorlijke alternatieve huisvesting en tot beleid voor gemeenten en woningcorporaties dat voorschrijft hoe je ouders en kinderen goed betrekt en informeert rondom en tijdens een huisuitzetting. Huisuitzettingen zullen altijd een nare ervaring zijn, maar de overheid speelt een cruciale rol bij het borgen van de toekomst van deze gezinnen."

Noot voor de redactie Neem voor meer informatie contact op met: Nationale ombudsman: Bram Inklaar 06- 21 94 77 98 B.inklaar@nationaleombudsman.nl en Kinderombudsman: Carla van Lomwel 06- 52 59 53 07 Carla.vanLomwel@kinderombudsman.nl Kijk voor meer nieuws, rapporten en achtergrondinformatie op www.nationaleombudsman.nl.

Nieuwsbericht

Pagina 2/2

Als de overheid niet thuis geeft… Een onderzoek naar de realisatie van mensenen kinderrechtelijke verplichtingen van de overheid bij huisuitzettingen van gezinnen in kwetsbare situaties.

kinderombudsman

nationale ombudsman

Onderzoeksteam Laura van den Heuvel, senior beleidsadviseur Kinderombudsman Marit Hopman, senior wetenschappelijk medewerker Kinderombudsman Zoey de Jong, rijkstrainee Kinderombudsman Hilde de Jonge, stagiaire Kinderombudsman Annemarie Tuzgöl, projectleider Nationale ombudsman Jan de Vries, extern onderzoeker Ingrid Wilke, onderzoeker Nationale ombudsman

Tekstopmaak Xerox/OSAGE Datum: Rapportnr:

24 januari 2023 KOM01/2023 en No 2023/001

Als de overheid niet thuis geeft…

2

kinderombudsman

nationale ombudsman

Inhoudsopgave Samenvatting

4

Kindersamenvatting Infographic 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7

7

9

Inleiding 10 Vooraf 11 Aanleiding onderzoek 12 Wonen is een mensen- en kinderrecht Doel en vraagstelling 13 Reikwijdte en afbakening 14 Aanpak 15 Leeswijzer 16

13

2 Mensenrechten en kinderrechten: het toetsingskader 17 2.1 Inleiding 17 Verplichtingen van de overheid 17 2.2 2.3 De mensen- en kinderrechtelijke beginselen 18 2.4 Het recht op huisvesting en bescherming tegen huisuitzettingen 20 2.5 Mensenrechtelijke en kinderrechtelijke verplichtingen tijdens huisuitzettingen

20

3 Huisuitzettingen en de algemene verplichtingen 23 3.1 Inleiding 23 3.2 De overheid is verplicht de grondoorzaken van huisuitzettingen te bestrijden 23 3.3 Verplichting van de overheid om te voorkomen dat huisuitzettingen leiden tot dakloosheid 3.4 De overheid moet zorgen voor alternatieve accommodatie 28 3.5 Resumerend 29

26

4 Huisuitzettingen en de specifieke verplichtingen 32 4.1 Inleiding 32 4.2 De overheid is verplicht rechtsbescherming te bieden 32 4.3 De overheid is verplicht ‘betekenisvol’ te consulteren 35 4.4 Resumerend 37 5 Conclusies en aanbevelingen 39 5.1 Inleiding 39 5.2 De waardigheid van gezinnen en ontwikkeling van kinderen worden onvoldoende beschermd tijdens een huisuitzettingsproces, omdat mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen nauwelijks in (lokale) regelgeving en beleid zijn verankerd 39 5.3 Cijfers ontbreken 43 5.4 Aanbevelingen 43 BIJLAGE 1: Schematisch overzicht van mensenrechtelijke- en kinderrechtelijke verplichtingen BIJLAGE 2: Handreiking het beste besluit voor het kind bij huisvestingsproblemen

Als de overheid niet thuis geeft…

44

46

3

kinderombudsman

nationale ombudsman

Samenvatting Aanleiding De Nationale ombudsman en de Kinderombudsman ontvangen met regelmaat klachten en signalen van ouders en betrokken professionals over huisuitzettingen van gezinnen. De aard van deze signalen vormde aanleiding een gezamenlijk onderzoek in te stellen. Inmiddels maakt de actualiteit dit onderzoek nóg urgenter want de prijzen voor levensonderhoud, energie en huisvesting zijn enorm gestegen. Hierdoor neemt het risico op betaalachterstanden en daarmee huurachterstanden, fors toe.

Aanpak De onderzoekers hebben een dossier- en literatuuronderzoek gedaan waarbij zij een mensen- en kinderrechtelijk kader hebben vastgesteld op basis van (internationale) verdragen, General Comments, rapporten van de Speciaal Rapporteur en jurisprudentie. Van de meldingen die bij de ombudsmannen zijn binnengekomen, hebben de onderzoekers een quick scan gedaan. Vervolgens is gekeken naar wettelijke en beleidskaders van verschillende soorten huisuitzettingen en literatuur over huisuitzettingsprocessen. De bevindingen zijn getoetst in bijeenkomsten met verschillende stakeholders, belangenbehartigers en juristen. Verder hebben de onderzoekers vertegenwoordigers van het ministerie van BZK, vier middelgrote gemeenten, de VNG, Platform 31, EropAf, Valente en Divosa geïnterviewd. Uit de bijeenkomsten en interviews kwam een aantal knelpunten bij huisuitzettingen naar voren. Tot slot zijn deze knelpunten bezien vanuit het - in dit rapport geformuleerde - mensen- en kinderrechtelijk kader.

Mensenrechten en kinderrechten: het toetsingskader Het recht op behoorlijke huisvesting is een fundamenteel mensenrecht. Dit betekent echter niet dat huisuitzettingen zijn verboden. Wel moet een huisuitzetting voldoen aan mensenen kinderrechtelijke verplichtingen, waaronder de volgende algemene verplichtingen: • Een huisuitzetting mag nooit leiden tot dakloosheid en/of andere mensenrechtenschendingen; dit betekent dat een huisuitzetting zoveel mogelijk moet worden voorkomen en dat • een huisuitzetting pas mag plaatsvinden als er zicht is op alternatieve huisvesting. • Een huisuitzetting mag niet discriminerend zijn. • Grondoorzaken van een huisuitzetting moeten – als onderdeel van het voorkomen van huisuitzettingen – worden aangepakt. • Een huisuitzetting mag alleen plaatsvinden op basis van omstandigheden die bij de wet zijn vastgelegd. • De ontwikkeling en het welzijn van kinderen moeten altijd beschermd worden. Ook tijdens het proces van huisuitzetting. Daarnaast geldt nog een aantal specifieke verplichtingen: • De overheid moet voldoende rechtsbescherming bieden. Hieronder vallen toegankelijke informatie over rechten en plichten én onafhankelijke cliëntondersteuning én een effectief rechtsmiddel. • De overheid is verplicht ‘betekenisvol’ te consulteren met zowel volwassenen als kinderen.

Als de overheid niet thuis geeft…

4

kinderombudsman

nationale ombudsman

Conclusies Huisuitzettingen voldoen niet altijd aan mensenrechtelijke en kinderrechtelijke verplichtingen. Het gaat voornamelijk om de volgende punten: a. De overheid doet te weinig om huisuitzettingen te voorkomen. b. De overheid houdt zich niet aan de verplichting dat huisuitzettingen niet tot dakloosheid mogen leiden en realiseert zich (nog) onvoldoende dat tijdelijke oplossingen feitelijke dakloosheid betekent. c. De overheid verzaakt gevolg te geven aan de verplichting tot betekenisvolle consultatie met als doel om een huisuitzetting te voorkomen en om alternatieve huisvesting te zoeken. d. De overheid zorgt niet voor voldoende rechtsbescherming, inclusief toegankelijke informatieverstrekking. De mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen zijn nauwelijks in (lokale) regelgeving en beleid verankerd. Hierdoor is de verwezenlijking van de mensen- en kinderrechten in het huisuitzettingsproces afhankelijk van lokale kennis, keuzes in beleid en inzet van individuele gemeenteambtenaren en hulpverleners. Dat is onwenselijk, omdat dit te vrijblijvend is en kan leiden tot willekeur, ongelijkheid en uitsluiting.

Aanbevelingen Aan de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening: • Voer een mensen- en kinderrechtentoets uit voor nieuw beleid en wetgeving en kijk daarbij naar de impact van beleid en wetgeving op sociale grondrechten. Betrek hierbij actief mensen met ervaringskennis en belangenbehartigers. • Hef belemmeringen - waarvan de uitvoeringspraktijk zegt dat die een integrale aanpak in de weg staan - zo snel mogelijk op. • Verplicht gemeenten fatsoenlijke alternatieve accommodatie te regelen voor gezinnen die uit hun huis worden gezet. • Zorg voor beleid op het gebied van betekenisvolle consultatie van volwassenen en kinderen dat geldt voor gemeenten en woningcorporaties. Maak concreet hoe betekenisvolle consultatie eruit dient te zien. Hieronder valt onder meer het verstrekken van begrijpelijke informatie, óók voor kinderen. • Verzamel en monitor betrouwbare data over huisuitzettingen en breng in kaart waar gezinnen naar toe gaan als zij hun huis onvrijwillig verlaten. Aan het College van Burgemeester en Wethouders (B&W) van gemeenten: • Neem verplichtingen uit het mensen- en kinderrechtenkader als richtlijn voor huisuitzettings-processen. • Treedt preventief op tegen dakloosheid. Zorg voor een fatsoenlijke woonvoorziening voor gezinnen die uit hun huis worden gezet. • Zet de tijdelijke sluiting van een woning op basis van de Wet Damocles in als laatste remedie.

Aan de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en de Colleges van B&W gezamenlijk: • Zorg voor een informatiepakket voor gezinnen die te maken krijgen met een (mogelijke) huisuitzetting. Deze informatie moet laagdrempelig en begrijpelijk zijn, óók voor kinderen. • Regel rechtsbijstand en onafhankelijke ondersteuning voor gezinnen waarbij een huisuitzettingsprocedure wordt begonnen.

Als de overheid niet thuis geeft…

5

kinderombudsman

nationale ombudsman

• Stel in alle stappen van een huisuitzettingsproces de belangen van kinderen op grond van artikel 3 van het Kinderrechtenverdrag en General Comment 14 van het Kinderrechtencomité voorop. Gebruik hiervoor de handreiking ‘Het beste besluit voor kinderen bij huisvestingsproblemen’ (zie bijlage 2). De rechtspraak wordt in overweging gegeven om bij elke vordering tot ontbinding van een huurovereenkomst na te gaan of er kinderen zijn betrokken in de voorliggende zaak.

Als de overheid niet thuis geeft…

6

kinderombudsman

nationale ombudsman

Kindersamenvatting Introductie In een gezin ontstaan soms problemen waardoor je je huis kunt kwijtraken. Bijvoorbeeld als je vader of moeder zijn of haar werk verliest en er te weinig geld overblijft om de huur of de hypotheek te betalen. Of als je ouders lawaai en ruzie maken in de buurt en zorgen voor overlast. Of ze doen strafbare dingen in huis die bijvoorbeeld met drugs te maken hebben. Over gezinnen die hun huis dreigen kwijt te raken vanwege schulden, overlast of dingen die volgens de wet niet mogen, gaat dit rapport. Welke rechten hebben ouders en kinderen als ze horen dat zij hun huis uitgezet worden? En hoe moeten overheden en organisaties jou als kind of ouder, hierbij helpen? Want iedereen heeft rechten. Die rechten krijg je vanzelf als je geboren wordt. Die rechten staan in een verdrag. Zo’n verdrag bestaat uit een lijst met afspraken waar bijna alle landen van de wereld hun handtekening onder hebben gezet. Ook Nederland. Rechten die heel speciaal voor kinderen gelden staan in het Kinderrechtenverdrag. Rechten die ook voor volwassenen gelden, staan in het Mensenrechtenverdrag. Deze rechten beschermen je en zijn voor iedereen belangrijk. Maar vooral als je in een moeilijke situatie terecht komt. We denken dat rechten van kinderen en volwassenen die hun huis dreigen te worden uitgezet niet goed genoeg beschermd worden.

Om dat ook zeker te weten, hebben we hier onderzoek naar gedaan. Hier hebben we dit rapport over geschreven. Wat hebben we gedaan? We hebben onderzocht welke rechten ouders en kinderen hebben als zij horen dat zij hun huis uitgezet worden. Hierbij kijken we naar drie redenen waarom dat soms gebeurt. 1. Als ouders te weinig geld hebben, waardoor zij de huur niet meer kunnen betalen. 2. Als ouders te veel lawaai maken, en de mensen in de buurt klagen over het gezin. 3. Als de politie en gemeente veel drugs vinden in het huis. We hebben goed gekeken naar alle wetten en regels die er in Nederland zijn als mensen te horen krijgen dat zij uit hun huis moeten. Daarbij hebben we speciaal gekeken naar de rechten van ouders en van kinderen. We hebben gekeken of deze rechten goed in de wetten en regels staan. We hebben ook met veel mensen gepraat die gezinnen helpen als ze hun huis uit moeten. En we hebben met ouders en kinderen gesproken die hier zelf mee te maken hebben gehad. Wat vinden we? Uit alle informatie die we verzameld hebben, blijkt dat rechten die ouders volgens internationale verdragen hebben niet goed in Nederlandse wetten en regels staan. Rechten van kinderen staan bijna nergens in Nederlandse wetten en regels. Dit heeft grote gevolgen. De overheid moet zorgen voor de rechten van ouders en kinderen. Oók als gezinnen hun huis uitgezet worden.

Maar uit de verhalen die wij gehoord hebben blijkt dat de overheid vaak denkt dat het de eigen schuld van ouders is dat zij problemen hebben. De overheid zegt dan dat zij dan maar zelf moeten zorgen voor een oplossing. Zo wordt er bijvoorbeeld niet altijd goed gezorgd voor een nieuw huis terwijl goede huisvesting voor kinderen wel een recht is. Gezinnen kunnen dakloos worden. Ook dat is verboden. Of gezinnen moeten heen en weer verhuizen tussen familie en vrienden. Dat maakt problemen alleen maar groter. Ouders en kinderen hebben dan veel stress: voor ouders is het moeilijk om te blijven werken. En kinderen gaan zich zo veel zorgen maken dat ze zich niet fijn voelen en zich moeilijk kunnen concentreren op school. Ook is het dan moeilijk om vrienden te blijven zien. Soms krijgen gezinnen tijdelijk hulp. Maar die hulp is dan vaak zo kort dat ze uiteindelijk toch dakloos worden.

Als de overheid niet thuis geeft…

7

kinderombudsman

nationale ombudsman

We hebben ook een heleboel mensen gesproken die hard hun best doen om deze gezinnen te helpen. Maar niet iedereen helpt even goed. Dit betekent dat gezinnen die hun huis uit moeten, geluk moeten hebben wie ze tegenkomen om hen te helpen. Of je hulp krijgt mag niet toevallig zijn, want rechten gelden altijd én voor iedereen. Ouders en kinderen die hun huis uitgezet worden, hebben veel zorgen en stress. Daar houdt de overheid niet altijd rekening mee. Ze luisteren niet altijd goed naar ouders. Of ze geven veel moeilijke informatie die ouders soms niet goed snappen. Met kinderen wordt eigenlijk nooit gesproken. Dit is juist heel belangrijk. En dit is ook een recht van kinderen. Wat moet er veranderen? En wie moet dat doen? In het rapport vertellen we wat de overheid anders moet doen waardoor de gezinnen beter geholpen worden. Er moet goed gezorgd worden voor de rechten van ouders en van kinderen. Dit is waarom we van de overheid vragen ervoor te zorgen dat: 1. Rechten van ouders en kinderen in de Nederlandse wetten en regels genoemd staan. 2. Zo weinig mogelijk gezinnen hun huis uit moeten. 3. Er beter met ouders en kinderen gepraat wordt als ze hun huis uit moeten. 4. Dat er ook altijd met kinderen gepraat wordt over wat het verlies van het huis betekent voor hun dagelijkse leven en hun toekomst. 5. Er altijd iemand is die het gezin helpt als zij hun huis uit gezet worden.

Die samen met ouders en kinderen kijkt welke rechten zij hebben. En welke oplossingen er zijn.

Als de overheid niet thuis geeft…

8

kinderombudsman

nationale ombudsman

Bij huisuitzettingen gelden mensen- en kinderrechten… Infographic Gewenste situatie Overheid handelt tijdens een huisuitzettingstraject binnen de mensenen kinderrechtelijke kaders: • Grondoorzaken bestrijden • Dakloosheid voorkomen • Alternatieve huisvesting aanbieden bij huisuitzetting • Volgens de wet handelen • Betekenisvolle consultatie • Niet discrimineren • Toegang tot rechtsbescherming, waaronder toegang tot informatie Voor kinderen specifiek: • Belang van kind onderzoeken en meewegen • Recht op leven en ontwikkeling

OVERHEID

…die niet of onvoldoende worden gerespecteerd (waarbij kinderen zelfs helemaal niet gezien worden) Huidige praktijk Overheid komt haar verplichtingen onvoldoende na, met huisuitzettingen en schending van mensenen kinderrechten tot gevolg.

OVERHEID

Als de overheid niet thuis geeft…

9

kinderombudsman

1

nationale ombudsman

Inleiding Moeder Dora: “Na mijn scheiding twee jaar geleden ben ik met mijn dochter in het huis blijven wonen. De rekeningen stapelden zich echter snel op en toen gingen ook nog de wasmachine en de auto kapot. Daardoor kon ik de huur niet op tijd betalen en dreigde de verhuurder met een huisuitzetting. Gelukkig konden we terecht in het appartement van mijn neef, die net was gaan samenwonen. Dat viel tegen. Het huis was in slechte staat. Er groeiden paddenstoelen in de douche, het tochtte aan alle kanten en de meterkast kon elk moment in brand vliegen. En toen bleek ook nog dat mijn neef het illegaal aan ons onderverhuurde. De hoofdhuurder wist er niks van. Vanaf dat moment zijn we de woning direct bij de hoofdhuurder gaan huren. Hij zou het appartement opknappen, maar is die belofte helaas niet nagekomen. We hebben de gemeente benaderd, maar die hielp ons niet. Integendeel. Ze verklaarden het huis onbewoonbaar. Mijn dochter en ik werden op straat gezet. We vonden tijdelijk onderdak in een stacaravan op de camping van vrienden. Het was klein, maar beter dan niks. Ik probeerde een urgentieverklaring bij de gemeente aan te vragen, maar die kregen we niet. We trokken overal aan de bel: rechtsbijstand, maatschappelijk werk. Niemand hielp ons. We werden van het kastje naar de muur gestuurd. En een stacaravan is ook maar een tijdelijke oplossing.

Uiteindelijk zag ik geen andere mogelijkheid dan samen met mijn dochter bij mijn ouders in te trekken. Daar wonen we nu sinds een half jaar en het is verre van ideaal. Het is 100 kilometer van onze eigen woonplaats vandaan en samen op zo’n kleine ruimte leven vraagt veel van elkaar. Er zijn steeds vaker ruzies in huis. Ik ben er heel onrustig van; volgens de huisarts ben ik depressief. Er is geen enkele zicht op een oplossing. Ik heb niet genoeg geld en inkomen om een huis te kopen. En ik sta pas sinds kort ingeschreven voor een sociale huurwoning. We zijn van alle kanten in de steek gelaten. We hebben het gevoel dat de gemeente er niet voor de burger, maar tegen de burger is. En dat zij geen oog heeft wat dit met kinderen doet.” Dochter Miriam (14 jaar): “Als ik mijn leven op dit moment een rapportcijfer moest geven? Ik denk een vijfenhalf. Dat heeft vooral te maken met alle onzekerheid over de toekomst. Ik zit in de tweede klas van de middelbare school en mis mijn vriendinnen. En zolang er geen duidelijkheid is over waar we gaan wonen, wil ik hier ook niet echt vriendinnen maken. Ik heb een vorm van bindingsangst en dat is alleen maar erger geworden. In onze oude gemeente was ik net in aanmerking gekomen voor jeugdzorg om hiermee om te leren gaan. Nu is het hele aanvraagtraject opnieuw begonnen en heb ik nog steeds geen hulp.

De gemeente heeft met al deze dingen geen rekening gehouden toen ze ons dwongen om ons huis te verlaten. Daar ben ik eigenlijk best wel boos over. Ze hebben mij nooit iets gevraagd. Wat de verhuizing voor mij betekende bijvoorbeeld. Natuurlijk was dat appartement ook geen goede omgeving met alle schimmels die daar groeiden, want ik heb astma. Maar daardoor moest ik van school en ga ik naar een nieuwe school waar ik het niet fijn vind. Ik voel me daar een buitenbeentje. Ook mis ik mijn vader. Ik zie hem veel minder dan voorheen. Maar ik probeer er het beste van te maken en vooral niet te ver vooruit te kijken. Ik weet dat ik tot de zomervakantie bij opa en oma ben. Maar wat daarna komt is onduidelijk. Dat vind ik wel lastig en het maakt me onrustig en onzeker.”

Als de overheid niet thuis geeft…

10

kinderombudsman

1.1

nationale ombudsman

Vooraf

Gezinnen die hun huis worden uitgezet verkeren in een kwetsbare situatie. Nieuwe huisvesting vinden is, zoals ook het verhaal van Dora en Miriam laat zien, een enorme uitdaging: huisvesting is schaars, veel huizen zijn te duur en voor de goedkopere woningen gelden lange wachtlijsten. Na een huisuitzetting kunnen gezinnen meestal - al dan niet tijdelijk - terecht in het eigen netwerk of in een door de gemeente geregelde plek in de crisis- of maatschappelijke opvang. Deze (tijdelijke) oplossingen zijn echter verre van ideaal en zorgen voor een voortzetting van de kwetsbare situatie. Onzekerheid over huisvesting en de onstabiliteit die daarbij ontstaat werkt bij kinderen door in hun volwassen leven.1 Ook voor ouders hebben huisuitzettingen een enorme impact op hun welzijn. Alleen al de dreiging van een huisuitzetting en het perspectief van dakloosheid (of zeer instabiele huisvestiging) zorgt voor stress. Bij Dora en Miriam dreigde een huisuitzetting als gevolg van betaalachterstanden. Betaalachterstanden2 zijn echter niet de enige reden dat gezinnen hun huis worden uitgezet. Huisuitzettingen kunnen óók het gevolg zijn van overlastgevend of crimineel gedrag van de bewoner.3 Overlastgevend gedrag zorgt voor omwonenden vaak voor (een gevoel van) onveiligheid in de wijk.

Aan dit gedrag ligt in veel gevallen psychische problematiek ten grondslag.4 In het onderstaande kader worden de verschillende typen huisuitzettingen kort toegelicht.

Huisuitzettingen vanwege betaalachterstanden Een verhuurder heeft de wettelijke mogelijkheid om een huurder die (langere) tijd zijn huur niet betaalt zijn huis uit te zetten. De verhuurder heeft namelijk recht op het in de huurovereenkomst overeengekomen bedrag. Dit vloeit voort uit art. 6:625 Burgerlijk Wetboek (BW). Het aantal huisuitzettingen vanwege huurachterstanden neemt de laatste jaren gestaag af.5 Steeds meer wordt ingezet op preventie en vroegsignalering om te voorkomen dat mensen met oplopende schulden hun huis worden uitgezet.6

1

https://www.ahuri.edu.au/sites/default/files/migration/documents/AHURI_Final_Report_No124-Housing-insecurity-andprecarious-living.pdf.

2

Er vinden ook huisuitzettingen plaats in de koopsector. Er is echter weinig bekend over de mate waarin dit plaatsvindt en het proces dat leidt tot een huisuitzetting en een executieverkoop.

3

Er zijn huisuitzettingen waarbij sprake is van betaalachterstanden én overlast. Overigens kunnen huisuitzettingen ook het gevolg zijn van sloop- en renovatietrajecten. In dit onderzoek komen huisuitzettingen vanwege betaalachterstanden en overlast (inclusief drugscriminaliteit) aan bod. Een onderzoek naar huisuitzettingen als gevolg van sloop- en renovatietrajecten volgt na publicatie van dit rapport.

4

Beschermd wonen en maatschappelijke ondersteuning zijn sinds 1 januari 2021 taken die onder de verantwoordelijkheid van gemeenten vallen. Gemeenten hebben de taak gekregen te zorgen voor de opvang van psychisch kwetsbare personen in hun stad of dorp. Steeds vaker gebeurt dit in de wijk in plaats van in een GGZ-instelling, nu de trend is mensen met psychiatrische of verslavingsproblematiek zo lang mogelijk thuis te laten wonen. Tegelijkertijd kampen gemeenten, en de GGZ zelf, met financiële problemen. Ambulante (jeugd) GGZ-zorg komt mede daardoor niet altijd goed van de grond. Los van dat deze personen niet de zorg krijgen die zij nodig hebben, klagen omwonenden over overlast, waarvoor zij bij gemeenten aankloppen.

5

Van 8.000 huisuitzettingen vanwege een huurachterstand in 2016 naar 3.000 huisuitzettingen in 2020. Zie ook: Naar nul huisuitzettingen. Zo doe je dat! Movisie (2022).

6

Sinds 1 januari 2021 is in de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening opgenomen dat verhuurders betaalachterstanden aan gemeenten moeten melden.

Als de overheid niet thuis geeft…

11

kinderombudsman

nationale ombudsman

Huisuitzettingen vanwege overlast Huisuitzetting vanwege overlast van een huurder is een civielrechtelijke procedure. Verhuurders kunnen ontbinding van de overeenkomst en ontruiming vorderen op grond van art.6:265 BW7, omdat overlast moet worden gezien als een tekortkoming in de huurovereenkomst. Huurders hebben zich in zulke gevallen niet gedragen als goede huurder en/of de woning is gebruikt voor niet overeengekomen doeleinden. Wet Damocles Burgemeesters hebben op basis van deze wet de mogelijkheid een woning te sluiten, een waarschuwing of een dwangsom af te geven (of op te leggen) als er drugs in de woning worden gevonden. Bij sluiting van het pand, moeten álle bewoners het pand verlaten. Deze sluiting is in beginsel tijdelijk. Vaak leidt dit tot ontbinding van de huurovereenkomst en dus tot een huisuitzetting. Dit kan buitengerechtelijk in geval van toepassing van art. 13b.8 Bij sluiting vanwege strafbare voorbereidingshandelingen bestaat deze mogelijkheid niet,9 maar kan ontbinding van de huurovereenkomst worden gevorderd bij de rechter.10 De grijze gebieden In de praktijk maken gezinnen in kwetsbare gezinnen soms noodgedwongen gebruik van ‘andersoortige woonvormen of contractvormen’.

In deze situaties is hun woonzekerheid beperkt, waardoor een huisuitzetting kan plaatsvinden zonder dat sprake is van een huisuitzettingsproces, bijvoorbeeld omdat de huisvesting van zeer korte duur is en er geen sprake is van huurbescherming (tijdelijke huur, anti-kraak of sloopwoning) of er sprake is van een illegale woonsituatie (permanente bewoning vakantiepark of onderhuur). De consequentie van onvrijwillig vertrek vanwege het gebruik van deze ‘andersoortige woonvormen of contractvormen’ is identiek aan die van een meer formele huisuitzetting. Gezinnen die zich in deze situaties bevinden ervaren permanente onzekerheid. Ook genieten zij minder rechtsbescherming. Vanuit mensen- en kinderrechtelijk oogpunt en vanuit behoorlijkheid is dit onwenselijk. In het kader van dit onderzoek wordt niet in detail ingegaan op deze grijze gebieden of de processen die hieraan ten grondslag liggen. Deze grijze gebieden hebben een eigenstandige dynamiek die om een apart onderzoek vragen. Waar relevant voor dit onderzoek, worden de grijze gebieden benoemd.

1.2

Aanleiding onderzoek

Het verhaal van Dora en Mirjam staat niet op zichzelf. De Nationale ombudsman en de Kinderombudsman ontvangen met enige regelmaat klachten en signalen van zowel ouders als betrokken professionals over huisuitzettingen van gezinnen. De aard van deze signalen was de aanleiding om een gezamenlijk onderzoek uit eigen beweging in te stellen. Inmiddels maakt de actualiteit dit onderzoek nóg urgenter want de prijzen voor levensonderhoud, energie en huisvesting zijn enorm gestegen. Hierdoor neemt het risico op betaalachterstanden en daarmee huurachterstanden, fors toe.11

7

Op grond van artikel 6:625 BW kan de verhuurder de huurder die zijn verplichting voortvloeiend uit de huurovereenkomst niet nakomt in gebreke stellen en ontbinding van de huurovereenkomst vorderen. In de praktijk heeft een rechter meer opties waardoor zowel voorafgaand aan deze vordering als in de stappen die volgen richting huisuitzetting, deze ontbinding kan worden voorkomen. Ook het niet nakomen van verplichtingen die voortvloeien uit tweede kans (of laatste kans) overeenkomsten zijn reden om (alsnog) over te gaan tot ontbinding van het contract.

8

Op basis van art. 7:231 lid 2 BW.

9

Rechtbank Rotterdam ECLI:NL:RBROT:2019:8000.

10 Op basis van art. 6:265 BW. 11

Prognoses van het Centraal Planbureau bevestigen dit.

Als de overheid niet thuis geeft…

12

kinderombudsman

1.3

nationale ombudsman

Wonen is een mensen- en kinderrecht

Wonen is een basisbehoefte en een mensenrecht. Een eigen (t)huis is een plek waar iemand veilig, waardig en vreedzaam kan wonen. Het recht op behoorlijke huisvesting vormt de basis van waaruit een (gezins)leven kan worden opgebouwd en kinderen zich kunnen ontwikkelen. Het recht op huisvesting is vastgelegd in verschillende mensenrechtenverdragen, zoals het Internationale Verdrag inzake Economische Sociale en Culturele Rechten (IVESCR), het Europees Sociaal Handvest (ESH) en het Kinderrechtenverdrag (IVRK). Het recht op huisvesting geeft geen (afdwingbaar) recht op een woning maar bevat verplichtingen voor overheden om te zorgen voor woningen, zodat mensen hun (huisvestings) rechten kunnen verwezenlijken. Overheden moeten zorgen voor woningen die beschikbaar zijn, die aanpasbaar zijn aan de behoeften van mensen, kwalitatief van een goed niveau zijn en tot slot (financieel) toegankelijk zijn. Artikel 22 Grondwet bevat eenzelfde soort zorgplicht voor de overheid. Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) verplicht de overheid de woning van burgers te respecteren. Een gedwongen huisuitzetting staat zowel haaks op deze verplichting als op de zorgplicht die uit het recht op huisvesting volgt. Huisuitzettingen zijn echter niet verboden, mits deze onder strikte mensenrechtelijke en kinderrechtelijke voorwaarden worden uitgevoerd.

De laatste jaren is de aandacht voor huisvesting exponentieel toegenomen, omdat steeds meer mensen hun recht op behoorlijke huisvesting niet kunnen realiseren. Er is een wooncrisis.

De Sustainable Development Goals Nederland heeft zich gecommitteerd aan de zeventien Sustainable Development Goals (SDG’s) van de Verenigde Naties. Deze doelen moeten zorgen dat we in 2030 in een eerlijkere en duurzamere wereld leven. Toegang tot huisvesting maakt deel uit van deze doelen: Tegen 2030 voor iedereen toegang voorzien tot adequate, veilige en betaalbare huisvesting en basisdiensten, en sloppenwijken verbeteren.12 Met hun onderzoek naar problemen die kwetsbare gezinnen ondervinden als zij hun huis worden uitgezet geven de Nationale ombudsman en de Kinderombudsman eveneens aandacht aan de SDG’s en dragen zij bij aan doelstellingen ervan.

1.4

Doel en vraagstelling

De ombudsmannen erkennen dat bij een besluit tot huisuitzetting meer belangen spelen dan alleen die van de betrokken gezinnen. Belangen waarmee rekening gehouden dient te worden. Daarbij moet echter niet uit het oog worden verloren dat de impact van een (dreigende) huisuitzetting, voor de ouders en kinderen die het betreft, enorm is. Het gaat om hun waardigheid, hun welzijn en hun ontwikkeling. Mensenrechten en kinderrechten beschermen de waardigheid, het welzijn en de ontwikkeling van deze ouders en hun kinderen. In huisuitzettingsprocessen is het van groot belang dat de rechten van ouders en kinderen worden nageleefd om de impact zo klein mogelijk te laten zijn. De ombudsmannen willen nagaan welke verantwoordelijkheden de overheid vanuit een mensenen kinderrechtelijk kader heeft en hoe deze op dit moment wettelijk zijn verankerd en worden nageleefd. Welke knelpunten of dilemma’s in wetgeving, beleid en praktijk spelen een rol als het gaat om het respecteren, beschermen en verwezenlijken van mensen- en kinderrechten bij huisuitzettingen voor ouders en kinderen? Met de resultaten van dit onderzoek willen de ombudsmannen de overheid aansporen om haar mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen ten aanzien van huisuitzettingen na te komen. Om hieraan bij te dragen focust het onderzoek zich op de volgende onderzoeksvraag:

12 Doel 11: ‘Maak steden en menselijke nederzettingen inclusief, veilig, veerkrachtig en duurzaam’.

Als de overheid niet thuis geeft…

13

kinderombudsman

nationale ombudsman

Hoe verhoudt de manier waarop verschillende huisuitzettingen in wetgeving en beleid zijn verankerd en in de praktijk worden uitgevoerd zich tot de mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen bij huisuitzettingen? De centrale onderzoeksvraag splitsen wij uit in een aantal deelvragen: • Wat zijn mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen ten aanzien van huisuitzettingen? • Wat zijn in Nederland wettelijke redenen om mensen uit huis te zetten of daarmee te dreigen? • Welke in Nederland geldende wetten en welk beleid zien op het proces van huisuitzettingen? • Tegen welke knelpunten lopen gezinnen aan die hun huis (dreigen te) worden uitgezet? • Welke mensen- en kinderrechtelijke waarborgen zijn expliciet en impliciet, verankerd in wetten, beleid en praktijk?

1.5

Reikwijdte en afbakening

Het onderzoek richt zich op het gehele huisuitzettingsproces: vanaf de (eerste) dreiging van huisuitzetting tot aan de daadwerkelijke huisuitzetting.13 Daarbij worden twee in de praktijk veelvoorkomende type huisuitzettingen onderzocht: huisuitzettingen vanwege huurachterstanden en huisuitzettingen vanwege overlast (inclusief drugscriminaliteit).14 De ombudsmannen hebben geen onderzoek gedaan naar de handelwijze van de afzonderlijke corporaties en gemeenten in Nederland als het gaat om huisuitzettingen van gezinnen. Zij realiseren zich dat - vanwege de beleidsvrijheid in gemeenten - er grote verschillen kunnen bestaan tussen gemeenten en de wijze waarop zij omgaan met (dreigende) huisuitzettingen van gezinnen. Omdat er geen landelijke afspraken zijn gemaakt over begrippen en definities zijn gemeenten niet goed met elkaar te vergelijken. Dit neemt niet weg dat de ombudsmannen signaleren dat gezinnen in dit soort situaties vastlopen en niet goed weten tot wie zij zich kunnen richten met hun probleem. Het doel van dit onderzoek is voor die situaties duidelijkheid te bieden waar rechten en plichten van overheden, instanties en de gezinnen niet duidelijk zijn.

Cijfers: wat we weten Cijfers over huisuitzettingen in Nederland zijn voor een deel onbekend.15 Niet alle huisuitzettingen worden structureel gemonitord. Dat wat bekend is, is afkomstig van Aedes en van deurwaarders en betreffen dus vooral de huisuitzettingen in de sociale huursector. Het geeft een incompleet beeld van het daadwerkelijke aantal huisuitzettingen. Zo is weinig bekend over hoeveel kinderen bij huisuitzettingen betrokken zijn.16 Exacte cijfers van huisuitzettingen bij koopwoningen zijn er niet en worden ook niet bijgehouden. Er wordt geschat dat ongeveer 7.500 huisuitzettingen plaatsvinden na een onderhandse verkoop of executieveiling.17 Over huisuitzettingen in de private huursector is eveneens

13 In verschillende fasen voor de huisuitzetting kan een bewoner besluiten zelf het huis te verlaten. Dan wordt de huisuitzetting weliswaar niet daadwerkelijk uitgevoerd, maar onder druk van de dreiging heeft de bewoner alsnog het huis onvrijwillig verlaten. 14 Er is een zekere overlap en beide redenen kunnen bij eenzelfde huishouden voorkomen. Ook kunnen gezinnen hun huis worden uitgezet wegens sloop- en renovatieprojecten. 15 Er is weinig bekend over de persoonskenmerken van de mensen die uit hun huis worden gezet of vertrekken tijdens het proces. Ook is nauwelijks iets bekend over wat er met mensen gebeurt die tijdens het huisuitzettingsproces vertrekken of na ontruiming moeten vertrekken. Het gebrek aan data, informatie en kennis over de mensen die uit hun huis gezet worden is vanuit mensen- en kinderrechtenperspectief problematisch. 16 Onderzoek uit 2015 van het Trimbosinstituut geeft cijfers over gezinnen in de opvang. Uit dat onderzoek blijkt dat er tussen 1.400 en 1.600 kinderen in de opvang zaten. Hoewel dit een indicatie kan zijn van het feit dat huisuitzettingen óók kinderen raakt, valt uit dit onderzoek niet het uiteindelijke aantal kinderen af te leiden (of gezinnen) dat getroffen wordt door een huisuitzetting. Niet alle gezinnen die uit huis worden gezet gaan het opvangsysteem in. Zie M. Planije & M.

Tuynman, “Gezinnen in de maatschappelijke opvang”, Trimbosinstituut 2015, p. 12-13. 17 Dit betreft een schatting. Het Kadaster houdt weliswaar cijfers bij van executieverkopen, maar in de praktijk wordt vaak overgegaan tot een onderhandse verkoop. Zie Vols, M. (2020). Voortdurend Verhuizen: De Impact Van Het Kinderrechtenverdrag Op Huisuitzettingen In Het Privaat- En Bestuursrecht. NJCM Bulletin. Nederlands Tijdschrift voor de Mensenrechten, 45(1), 3-24. [NTM/NJCM-bull. 2020/1]

Als de overheid niet thuis geeft…

14

kinderombudsman

nationale ombudsman

weinig bekend. Uit de cijfers van de gerechtsdeurwaarders kan worden opgemaakt dat er 7.700 ontruimingsbevelen waren waarvan er 3.300 zijn uitgevoerd.18 Maar, niet bij elke huisuitzetting is een gerechtsdeurwaarder in beeld. Een aanzienlijk deel van de mensen vertrekt al voordat er een ontruimingsbevel is.19 De meest accurate cijfers betreffen huisuitzettingen bij sociale huur. Aedes publiceert regelmatig monitorrapporten over huisuitzettingen en zoomt daarbij ook in op huisuitzettingen vanwege betaalachterstanden of overlast. In de sociale huursector is het aantal vonnissen gedaald van ongeveer 22.000 in 2015 tot 5200 in 2021. Het aantal daadwerkelijke ontruimingen is gedaald van 5.520 in 2015 naar 1.400 in 2021. De corporaties geven hierbij aan dat wanneer het tot een gedwongen ontbinding van een huurovereenkomst komt in 57% van de gevallen sprake is van een gedwongen huisuitzetting. In 19% van de gevallen levert de bewoner zelf de sleutel in en in 17% van de gevallen hebben ze te maken met ‘Noorderzonners’. In 58% van de uitgevoerde huisuitzettingen was er sprake van huurachterstand. In 16% was er sprake van overlast. In 8% van de gevallen speelde drugsproblematiek. Er is een zekere overlap als het gaat om huisuitzettingen vanwege betaalachterstanden en overlast. In die gevallen wordt de huisuitzetting meestal geregistreerd als betaalachterstand.

Uit de cijfers van 2020 is duidelijk geworden dat de overgrote meerderheid (bijna 90%) van de ontruimingen in de sociale huursector alleenstaanden, jonger dan 60 jaar, betreft. 7% van alle ontbindingen in de sociale huur betreft een buitengerechtelijke ontbinding vanwege toepassing van de Wet Damocles.20

1.6

Aanpak

In dit onderzoek hebben onderzoekers van de Nationale ombudsman en Kinderombudsman samengewerkt met extern onderzoeker Jan de Vries. Allereerst hebben zij een dossier- en literatuuronderzoek gedaan waarbij onder meer een mensen- en kinderrechtelijk kader is vastgesteld op basis van (internationale) verdragen, General Comments21, rapporten van de Speciaal Rapporteur en jurisprudentie. Daarna hebben de onderzoekers gekeken naar wettelijke en beleidskaders van verschillende soorten huisuitzettingen en literatuur over huisuitzettingsprocessen. De bevindingen van dit dossier- en literatuuronderzoek zijn vervolgens getoetst in twee focusgroepbijeenkomsten met verschillende stakeholders, belangenbehartigers en juristen, zoals Defence for Children en Straatjuristen. Verder hebben de onderzoekers een aantal belangrijke stakeholders geïnterviewd, waaronder vertegenwoordigers van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), vier middelgrote gemeenten, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), Platform 31, EropAf, Valente en Divosa. Zowel de focusgroepbijeenkomsten als de individuele interviews leverden input op de praktijk en de daarin ervaren knelpunten bij huisuitzettingsprocessen. Deze knelpunten zijn vervolgens vanuit een mensen- en kinderrechtelijk kader bezien.

Tot slot hebben de onderzoekers een quick scan gedaan van de meldingen die de afgelopen drie jaar bij de Nationale ombudsman en Kinderombudsman zijn binnengekomen. Deze quick scan diende enerzijds om zicht te krijgen op de belangrijkste knelpunten voor gezinnen bij huisuitzettingen. Anderzijds diende de scan om casuïstiek te vinden voor de interviews voor de profielen in dit rapport. In totaal zijn 4 individuele interviews afgenomen met gezinnen die te maken hebben (gehad) met huisuitzettingen.

18 De Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders, (KBvG) jaarverslag 2021, 2022, p.4. 19 Ook wel aangeduid als “Noorderzonners”. 20 “Corporatiemonitor Huurachterstand en huisuitzettingen 2022”, Aedes. 21 Een General Comment is een gezaghebbende uitleg van een specifiek recht of onderdeel van een verdrag. In die uitleg staat vaak ook welke verplichtingen voortvloeien uit een bepaald recht. General Comment 4 van het Internationaal Comité inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten legt bijvoorbeeld uit wat moet worden verstaan onder het recht op huisvesting in art. 11 lid 1 van Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten.

Als de overheid niet thuis geeft…

15

kinderombudsman

1.7

nationale ombudsman

Leeswijzer

Hoofdstuk 2 bevat een mensenrechten- en kinderrechtenkader. Hierin wordt uitgelegd welke mensen- en kinderrechten van toepassing zijn op huisuitzettingen en wat de verplichtingen van de overheid zijn. In hoofdstuk 3 en hoofdstuk 4 staan respectievelijk de algemene en specifieke verplichtingen bij huisuitzettingen beschreven. Hoofdstuk 5 bevat de conclusies en aanbevelingen aan de rijksoverheid en gemeenten. Tot slot zijn aan het eind van dit rapport twee bijlagen opgenomen. Bijlage 1 bevat een overzicht van mensenrechtelijke en kinderrechtelijke verplichtingen. In bijlage 2 is de handreiking ‘Het beste besluit voor kinderen bij huisvestingsproblemen’ opgenomen. De ombudsmannen geloven in de kracht van het persoonlijk verhaal. Daarom begint dit rapport met het verhaal van Dora en Miriam.22 Het verhaal is geconstrueerd naar aanleiding van twee interviews met gezinnen die uit hun huis zijn geplaatst. Daarnaast staat na elk hoofdstuk een voorbeeld van een verzoekschrift of een interview met een gezin beschreven. De casus, het verzoekschrift en interviews helpen de lezer de onderzoeksbevindingen te begrijpen vanuit het perspectief van deze gezinnen: die van volwassenen én van hun kinderen.

22 De namen in de interviews en het verzoekschrift zijn gefingeerd.

Als de overheid niet thuis geeft…

16

kinderombudsman

nationale ombudsman

2 Mensenrechten en kinderrechten: het toetsingskader 2.1

Inleiding

Huisuitzettingen zijn niet verboden ondanks dat zij een enorme impact hebben op het welzijn van gezinnen en op het welzijn en de ontwikkeling van de kinderen in deze gezinnen. Om deze impact zo klein mogelijk te laten zijn, moeten mensen- en kinderrechten worden gerespecteerd gedurende het hele huisuitzettingsproces. Om duidelijkheid te krijgen welke mensen- en kinderrechtelijke verplichtingen er spelen tijdens het huisuitzettingsproces, wordt in dit deel het mensenrechten- en kinderrechtenkader op (dreigende) huisuitzettingen geschetst. Welke mensenrechten en daaruit voortvloeiende verplichtingen zijn tijdens dit proces van toepassing? En welke specifieke kinderrechten zouden in die situaties moeten gelden? Het kader helpt de ombudsmannen de praktijk te toetsen of aan deze verplichtingen wordt voldaan en te duiden waar de verantwoordelijkheid van de overheid ligt of zou behoren te liggen.

2.2

Verplichtingen van de overheid

Mensenrechten zijn verankerd in internationale en regionale verdragen en in de Nederlandse Grondwet. Internationale verdragen zijn verdragen op VN-niveau; regionale verdragen die relevant (kunnen) zijn op Europees niveau (Raad van Europa en Europese Unie). Het gaat bijvoorbeeld om het Europees Verdrag inzake de Rechten van de Mensen (EVRM) of het Europees Sociaal Handvest (ESH). Met het ratificeren van deze verdragen neemt de overheid23 verplichtingen op zich om de rechten in de verdragen na te komen en ervoor te zorgen dat mensen de rechten kunnen realiseren. In het Kinderrechtenverdrag staan rechten die ook in andere verdragen vermeld worden. Deze rechten zijn echter specifiek ingericht op de belangen en ontwikkeling van kinderen, en krijgen – in hun status van lex specialis – voorrang boven de rechten uit andere verdragen wanneer het kinderen betreft. De verplichtingen zijn onder te verdelen in drie typen. Zo heeft de overheid de verplichting tot: • Respecteren: de overheid zorgt ervoor dat het zelf, door personen die handelingen verrichten namens haar, rechten respecteert (en niet schendt). • Beschermen: de overheid zorgt ervoor dat mensen beschermd worden voor schendingen door derde partijen. • Verwezenlijken: de overheid doet er alles aan om ervoor te zorgen dat rechten volledig waargemaakt worden. Bijvoorbeeld met beleid, programma’s en wetgeving.

Alle rechten hebben elementen waarvan kan worden gesteld dat ze niet direct te garanderen zijn. Dit geldt doorgaans voor sociaal, economische en culturele rechten (waaronder het recht op huisvesting in algemene mensenrechtenverdragen en het kinderrechtenverdrag) en in nog grotere mate voor de verwezenlijking van collectieve rechten. De overheid heeft de verplichting deze rechten progressief te realiseren (of geleidelijk te verwezenlijken) door daadwerkelijk passende stappen te nemen en hiervoor de maximaal beschikbare middelen te gebruiken. Het nemen van passende stappen is een onmiddellijke verplichting.24

23 Waar in verdragen veelal gesproken wordt over de ‘staat’ wordt in dit rapport veelal de term ‘overheid’ gebruikt. Met ‘overheid’ wordt zowel de Nationale als de lokale overheid bedoeld. 24 Deze verplichting staat bijvoorbeeld in art. 2, lid 1 IVESCR en artikel 4 IVRK. Naast het nemen van passende stappen voor progressieve realisatie, is het uitbannen van discriminatie een onmiddellijke verplichting van de overheid. Ook bescherming van groepen in kwetsbare situaties, mensen in armoede of gemarginaliseerde groepen is een verplichting die onmiddellijk moet worden verwezenlijkt.

Als de overheid niet thuis geeft…

17

kinderombudsman

nationale ombudsman

Ook is de overheid gebonden aan het zogenaamde non- regressiebeginsel, op grond van General Comment 3 van het Internationale Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (IVESCR) en General Comment 5 van het Kinderrechtencomité. Hiermee wordt bedoeld dat de verwezenlijking van het recht alleen maar vooruit mag gaan en niet achteruit. Anders dan bij mensenrechten dient de overheid bij kinderrechten rekening te houden met de rol van ouders. Daar waar overheden in mensenrechtenverdragen de primaire verantwoordelijkheid hebben rechten voor hun burgers te verwezenlijken, hebben ouders op grond van artikel 5 uit het Kinderrechtenverdrag de primaire verantwoordelijkheid om rechten uit het Kinderrechtenverdrag – zoals het recht op huisvesting – voor hun kinderen te verwezenlijken. Artikel 5 van het Kinderrechtenverdrag bepaalt echter ook dat als ouders hiertoe niet in staat zijn, zij recht hebben op passende bijstand van de overheid. De overheid past hierin een ondersteunende, faciliterende en dienende rol.

2.3

De mensen- en kinderrechtelijke beginselen

Mensen- en kinderrechtelijke beginselen zijn leidend voor de wijze waarop de overheid haar verplichtingen ten opzichte van burgers en kinderen moet vormgeven. Mensenrechten- en kinderrechtenbeginselen lopen grotendeels parallel aan elkaar. De beginselen zie je terug in de vier kernrechten die in het Kinderrechtenverdrag centraal staan. Deze vier kinderrechten zijn artikelen 2 (het recht op gelijke behandeling), 3 (het belang van kinderen staat voorop in alle beslissingen die impact hebben op het leven van kinderen), 6 (het recht op leven en ontwikkeling) en 12 (recht op participatie). Deze vier rechten moeten in onderlinge samenhang worden gezien en alle andere kinderrechten moeten aan de hand van deze onderling samenhangende kinderrechten worden geïnterpreteerd. De mensenrechtelijke beginselen zoals hieronder vermeld vinden hun weerslag in verschillende mensenrechten(-verdragen) op zowel internationaal en Europees niveau als in de Nederlandse grondwet.25 Het belangrijkste mensenrechtelijke beginsel is waardigheid. Waardigheid is, samen met bescherming tegen de macht van de overheid, het doel van alle mensenrechten en kinderrechten. Mensen moeten een waardig en een zo veilig mogelijk leven kunnen leiden en, aanvullend in het geval van kinderen, zo goed mogelijk opgroeien en zich ontwikkelen.