Onderzoek Verstoringen - Nota van conclusies en aanbevelingen 202206
Tekst van het document
ALLES ONDER CONTROLE? CONTROLE?
Nota van conclusies en aanbevelingen naar aanleiding van het onderzoek Grip op verstoringen
Rekenkamer Zandvoort mw. I.T. Prins (voorzitter) mw. L.M.A. Gimbrère dhr. R.J.E. Douma
November 2021
2
Inhoud 1
Aanleiding en leeswijzer ........................................................................................................ 4 1.1
Aanleiding .............................................................................................................................. 4
1.2
Leeswijzer .............................................................................................................................. 4
2
De controlerende en toezichthoudende rol van de gemeenteraad ..................................... 5 2.1
De controlerende rol van de gemeenteraad ......................................................................... 5
2.2
De toezichthoudende rol van de gemeenteraad .................................................................. 6 Verantwoording en doelstelling ............................................................................................ 8
3 3.1
Verantwoording .................................................................................................................... 8
3.2
Doelstelling ............................................................................................................................ 8
3.3
Potentiële verstoringen ......................................................................................................... 8
3.4
Centrale vraag ....................................................................................................................... 9 Conclusie overall en beantwoording hoofd- en deelvragen ............................................... 10
4 4.1
Conclusies overall ................................................................................................................ 10
4.2
Antwoord op de hoofd- en deelvragen: .............................................................................. 13
5.
Aanbevelingen ..................................................................................................................... 16
5
Slot ....................................................................................................................................... 17
Bijlage 1: Betekenis van de cijfers....................................................................................................... 18 Bijlage 2: Bronnen van potentiële verstoring in de 6 beleidsfasen .................................................... 19
Dit rapport is onderdeel van een tweeluik. Dit deel is de nota van conclusies en aanbevelingen en draagt de titel Alles Onder Controle. Het andere deel is de nota van bevindingen en heeft als titel Grip Op Verstoringen. In de nota van bevindingen worden vier cases beschreven en conclusies per case getrokken. In de nota van conclusies en aanbevelingen worden de conclusies uit de vier cases samengetrokken, om zo algemene conclusies te kunnen trekken.
3
1
Aanleiding en leeswijzer
1.1 Aanleiding De rekenkamer van de gemeente Zandvoort heeft een onderzoek laten uitvoeren met betrekking tot controle en (bij)sturing van beleidsprocessen en -projecten door de gemeenteraad. Het onderzoek is gebaseerd op signalen en zorgen uit de raad: • • • •
Vanuit de gemeenteraad zijn er zorgen geuit over oplopende kosten; De gemeenteraad ziet (voelt) zich voor voldongen feiten geplaatst; De gemeenteraad heeft geen (in)zicht in de oorzaak; Men heeft het gevoel dat grip op uitgaven ontbreekt.
De rekenkamer heeft hierop een vraagstelling geformuleerd met het doel om hier een antwoord op te vinden. De rekenkamer stond de volgende hoofdlijn voor het onderzoek voor ogen: • • •
Heeft het college de financiën goed in de hand? Is het college in staat om de raad te laten zien, dat ze het in de hand heeft? Is de raad goed in positie en wat kan er verbeterd worden om de raad in positie te brengen?
Bij de uitwerking van het onderzoek heeft de rekenkamer besloten om een of meer patronen vast te leggen om zichtbaar te maken hoe verstoringen in de beleidscyclus van invloed zijn op de politieke en bestuurlijke sturing. Met andere woorden, hoe is de controle op de uitvoering georganiseerd, op welk moment wordt ingegrepen, welke beleidskeuzes liggen daaraan ten grondslag, wie is daartoe bevoegd en, en dat is voor de raadsleden van belang, hoe wordt de raad bij die keuzes betrokken?
1.2 Leeswijzer Voordat we nader ingaan op de inhoud nog even dit. De rapportering van dit onderzoek bestaat uit twee delen. U leest nu de nota van conclusies en aanbevelingen. Het andere deel is de nota van bevindingen. Daarin kunt u lezen hoe het onderzoek is opgezet en wat daarvan bij een viertal onderzochte cases de resultaten zijn. Dit zijn de ruwe data die in dit deel, de nota van conclusies en aanbevelingen, wordt benut om voor de gemeente Zandvoort algemeen geldende conclusies te trekken. De nota die u nu leest, is een samenvatting van de nota van bevindingen en vat de antwoorden op de onderzoeksvragen samen in conclusies en aanbevelingen. Het doel is dat dit deel zelfstandig kan worden gelezen. Daarom begint dit rapport met een inleiding over de controlerende en toezichthoudende rol van de raad. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 vanuit de verantwoording toegewerkt naar de formulering van de centrale vraag die de rekenkamer zich heeft gesteld. In hoofdstuk 4 vindt u de samenvatting die leidt tot de conclusies en de beantwoording van de onderzoeksvragen, terwijl hoofdstuk Fout! Verwijzingsbron niet gevonden. een aantal aanbevelingen waardoor die de raad helpen beter grip te krijgen op de beleidsprojecten en -processen.
De nota van bevindingen en de nota van conclusies en aanbevelingen vormen samen het rapport waarin de vragen die de rekenkamer zich heeft gesteld worden beantwoord.
4
2
De controlerende en toezichthoudende rol van de gemeenteraad De gemeenteraad is volgens Grondwet en Gemeentewet het ‘hoofd’ van de gemeente en het belangrijkste recht dat daaruit voortvloeit, is het begrotingsrecht. De gemeenteraad heeft de bevoegdheid om financiële middelen beschikbaar te stellen. Dit begrotingsrecht - of ‘budgetrecht’ -houdt in dat de gemeenteraad door de begroting vast te stellen het college toestemming geeft om geld uit te geven aan de afgesproken activiteiten. De begroting is dan ook voor ieder raadslid van cruciaal belang voor het houden van grip op het gemeentebestuur. In het voorjaar voor een nieuw begrotingsjaar worden de grote lijnen van de nieuwe begroting aangegeven in de Voorjaarsnota. Soms wordt de Voorjaarsnota ook wel ‘voorjaarsnota’ of ‘perspectiefnota’ genoemd. Het college geeft hierin de prioriteiten aan waarop in het najaar de begroting voor het komende jaar gebaseerd wordt. De gemeenteraad kan op dat moment nog daadwerkelijk keuzes maken en aangeven waaraan meer of minder moet worden uitgegeven. Tijdens de begrotingsbehandeling in het najaar gaat het vaak om beperkte bijstellingen van de in het voorjaar en eerder afgesproken kaders. In de loop van het begrotingsjaar behoort de gemeenteraad de vinger aan de pols te houden. De raad kan tussenrapportages vragen over de wijze waarop de begroting wordt uitgewerkt en hoe deze wordt uitgevoerd.
Raad en college maken afspraken op welke wijze en voor welke onderdelen die tussenrapportages noodzakelijk zijn. Vooral als het gaat om grotere projecten - waar nogal eens budgetoverschrijdingen door tegenvallers voorkomen, is het veelal gewenst om met enige regelmaat te beschikken over een tussentijds verslag van de gang van zaken. Na afloop van het begrotingsjaar stelt het college de jaarrekening op. De rekening wordt ook aan de raad aangeboden. Hiermee kan de raad controleren in hoeverre de doelstellingen van de begroting zijn behaald en hoe gedurende het begrotingsjaar daarop door college en soms ook door de raad is geacteerd. De jaarrekening is naast een middel voor controle ook een middel voor de raad (en college) om kennis op te doen die gebruikt kan worden bij het vast- of bijstellen van toekomstige begrotingen.
2.1 De controlerende rol van de gemeenteraad De rol die de gemeenteraad heeft bij de begroting kan als volgt worden onderscheiden: In de eerste plaats beleidsmatig: welke maatschappelijke effecten wil de raad bereiken? Welke voorzieningen voor welk niveau streeft de gemeente na? Welke prioriteiten stelt de raad daarbij? In de tweede plaats financieel: volgens de Gemeentewet (art. 189) heeft de raad expliciet als taak om ervoor te zorgen dat er geen financieel tekort is (de begroting moet in ieder geval meerjarig, sluitend zijn). Ook is de raad verantwoordelijk voor het toekennen van geld aan de diverse gemeentelijke taken. Het gaat daarbij niet alleen om de uitgaven en inkomsten in een jaar, maar om de financiële positie over de jaren heen. Ook investeringen, grondbeleid, reserves en voorzieningen worden meegewogen in de beslissingen. In de derde plaats moet de gemeenteraad sturen op de regie-voering van andere organisaties die taken voor de gemeente uitvoeren. Het gaat dan om zogeheten verbonden partijen (gemeenschappelijke regelingen en bv’s en nv’s waarvan de gemeente aandelen heeft) en om instellingen die de gemeente subsidieert of waarvan zij producten inkoopt. Belangrijke vragen daarbij zijn: doen deze partijen wat beleidsmatig nodig is? Welke financiële consequenties zijn eraan verbonden?
5
Tot slot controlerend: de raad moet controleren of de afspraken op een doelmatige en rechtmatige wijze zijn nagekomen. De raad wordt daarbij ondersteund door met name de accountant en de lokale rekenkamer.
2.2 De toezichthoudende rol van de gemeenteraad In 2012 trad de Wet revitalisering generiek toezicht in werking. Die wet beoogde het verticale toezicht van de hogere op de lagere overheden aanzienlijk te vereenvoudigen en te verdunnen. En ook werd het werk van rijksinspecties gedeeltelijk afgebouwd. De operatie leverde een miljoenenbezuiniging op voor het rijk. Allerlei vormen van horizontaal toezicht zouden in de plaats moeten komen van het verticale toezicht, waaronder toezicht door de gemeenteraad. Uitgangspunt is de gedachte dat hoe beter controle en verantwoording vorm en inhoud krijgen binnen de gemeente, des te minder aanleiding er is voor verticaal toezicht van buiten de gemeente. Het spreekt vanzelf dat de noodzaak voor dit interne horizontale toezicht een enorme impuls heeft gekregen door de grote overheveling van budget en taken in het kader van de decentralisaties. Een middelgrote gemeente kreeg bijvoorbeeld een bedrag van ongeveer 70 miljoen euro overgeheveld voor het sociaal domein. Dat leidde niet alleen tot een grote en nieuwe uitvoeringstaak, maar vergrootte ook de kans op allerlei risico’s en aansprakelijkheden. Het horizontale toezicht is derhalve een wettelijke taak voor onder meer de gemeenten geworden.
In alle gemeenten werd nagedacht over en gewerkt aan manieren om grip en controle te houden op de taakstellingen in de grotere beleidsvelden, waaronder het sociaal domein en ten aanzien van grotere gemeentelijke projecten. Tijdigheid van informatie, heldere besluitvormingsprocedures, adequaat inzicht in het functioneren van de praktijk en alertheid in de sfeer van klachten en knelpunten zijn nodig om de beleids- en controlekaders te actualiseren en te vernieuwen. Belangrijk is nu de vraag wat het verschil is tussen de reguliere controle van de raad en het horizontale toezicht. In het algemeen kan worden gezegd dat controle de generalis is en toezicht de specialis. Als de raad op eigen titel toezicht houdt, is dat een specifieke vorm van controle, waar ook andere middelen voor kunnen worden gebruikt dan bij de reguliere controle. Bij toezicht – als uitwerking van het zogenaamde horizontale toezicht – kan in ieder geval een kenmerk zijn dat de raad op eigen kracht informatie verzamelt en daarbij niet per se afhankelijk is van informatie die door het college wordt verstrekt. Bij reguliere controle kan dat soms ook, bijvoorbeeld door een lokale enquête te houden, maar bij deze reguliere controle is de raad geheel afhankelijk van de informatie die door het college wordt gegeven.
Wanneer is er nu aanleiding voor de raad om de specifieke toezichtvorm te gebruiken? Indien de medebewindswetgeving een omvangrijke uitvoeringstaak in het leven roept voor de gemeenten en die uitvoeringstaak niet beleidsarm is, kan de raad overwegen om hier een specifieke controle op los te laten in de vorm van horizontaal toezicht.
In de sfeer van het sociaal domein, de sterk uitdijende taakstelling van de burgemeester op het punt van orde en veiligheid, de energie-transitie, grote projecten etc. kan er aanleiding zijn voor gemeenteraden om aanvullende arrangementen van horizontaal toezicht in het leven te roepen. Doen zich verstoringen voor in een bepaalde beleidssector of bij grote projecten dan kunnen er ook ad hoc arrangementen worden ingezet. In gemeenteland wordt hier op allerlei
6
manieren mee geëxperimenteerd, zoals hoorzittingen, een aanvullende taakstelling voor de rekenkamer, onderzoekers bij de griffie etc. De gemeenteraden zetten dan een tandje bij. En daar is veel aanleiding voor. Gemeenschappelijk aspect van deze aanvullende arrangementen van horizontaal toezicht is de noodzaak van een goede informatievoorziening. Te vaak komt het voor dat verstoringen bij de uitvoering van de begroting lang blijven hangen in de ambtelijke organisatie, te laat het college of de burgemeester bereiken en nog langer onzichtbaar blijven voor de gemeenteraad. Voor welke arrangementen men ook kiest, onder alle omstandigheden moet er een garantie worden georganiseerd dat de eventuele verstoringen bij de uitvoering van de begroting - van welke aard deze verstoringen ook zijn - snel en adequaat worden gedeeld met college, de burgemeester als afzonderlijk bestuursorgaan - voor zover van toepassing - en de gemeenteraad. Alleen dan kan de raad grip houden op het gemeentebestuur.
7
3
Verantwoording en doelstelling
3.1 Verantwoording Om zicht te krijgen op de vraag of, en in welke mate, de gemeenteraad van Zandvoort grip heeft op de uitvoering van zijn kerntaak, namelijk het bewaken van zijn begrotingsrecht zijn onderstaande vier beleidsterreinen onderzocht. Hierbij is een recente verstoring in het beleidsproces het startpunt geweest. Het begrip ‘verstoring’ is verder uitgewerkt in de nota van bevindingen. De beleidsterreinen zijn aangedragen door leden van de gemeenteraad Binnen elk beleidsterrein heeft het onderzoeksbureau in overleg met de rekenkamer een casus geselecteerd. Case Watertorenplein Jeugdzorg Parkeren ODIJmond
Verstoring Een verloren rechtszaak Stijgende kosten jeugdzorg Niet realiseren voornemen nieuw parkeerbeleid te maken Groei aantal aanvragen bouwvergunningen
Herkomst verstoring Rechterlijke macht Maatschappelijke ontwikkeling Samenspel college/raad Maatschappelijke ontwikkeling
Na een documentenstudie zijn er gesprekken geweest met de meest betrokken ambtenaren en vervolgens met de portefeuillehouders. De nota van bevindingen is vervolgens voorgelegd ter feitelijke verificatie aan de gemeentesecretaris. De opmerkingen en aanvullingen zijn, voor zover relevant voor dit onderzoek, verwerkt.
3.2 Doelstelling De doelstelling van het onderzoek is de raad in positie te brengen om adequate besluiten te nemen die reageren op de gevolgen van de storing. Dat kan zijn te kiezen voor het bijstellen van beleidsdoelstellingen of door meer middelen in te zetten zodat de doelen opnieuw binnen bereik zijn. Gezien de invalshoek die de onderzoekers met de rekenkamer is overeengekomen, wordt de aandacht niet in de eerste plaats gericht op het financiële aspect, maar op alle aspecten van de beheersbaarheid van beleid – waaronder uiteraard ook het financiële aspect. De door de onderzoekers geherformuleerde zorgen: • • •
Heeft het college de gevolgen van beleidsverstoringen goed in de hand; Is het college in staat om de raad te laten zien, dat ze het in de hand heeft; Is de raad goed in positie en wat kan er verbeterd worden om de raad in positie te brengen;
kunnen verschillende bronnen hebben. Het doel van dit onderzoek is om de patronen zichtbaar te maken die leiden tot het al dan niet tijdig en adequaat informeren en in positie brengen van de raad. Als die patronen zichtbaar zijn, kunnen aanbevelingen worden gedaan die kunnen helpen om de patronen in positieve zin bij te stellen.
3.3 Potentiële verstoringen Verstoringen kunnen zich ieder moment en bij elke stap van een beleidsproces voor doen. Ook de diverse belanghebbenden, van gemeenteraad tot burger, kunnen een verstoring
8
veroorzaken. In de bijlage hebben wij een, niet uitputtend, overzicht gemaakt van de meest voorkomende potentiële verstoringen. De onderzoekers hebben daar in hun analyse gebruik van gemaakt.
3.4 Centrale vraag Bij dit onderzoek zijn wij ervan uitgegaan dat de gemeente Zandvoort haar P&C cyclus correct uitvoert. Tijdens het onderzoek is van het tegendeel ook niet gebleken. De kern van het onderzoek richt zich daarom op verstoringen van de geplande gang van zaken, de mate waarop het college en de raad daar zicht op hebben en vervolgens op kunnen acteren. De centrale onderzoeksvraag hebben wij als volgt geformuleerd: In hoeverre beheerst de raad van de gemeente Zandvoort het door haar geformuleerde beleid? De onderzoeksvraag is uitgewerkt in deelvragen. Die leiden vervolgens naar het normen die in het volgende hoofdstuk worden gebruikt. In het bevindingenonderdeel van dit rapport, Grip Op Verstoringen, worden de tussenliggende stappen beschreven.
9
4
Conclusie overall en beantwoording hoofd- en deelvragen
Figuur 1: Beleid en doel
Figuur 2: Er treedt een verstoring op
In dit hoofdstuk worden de gegevens uit de nota van bevindingen samengebald in één tabel, zodat hieruit conclusies kunnen worden getrokken. Die tabel is gebaseerd op het normenkader die uiteraard is gebaseerd op de deelvragen (zie nota van bevindingen). De onderstaande tabel vat samen hoe in de onderzochte cases procesmatig is gereageerd op de verstoring. Die reactie kan zeer divers zijn. Als het goed is, formuleert de raad op een bepaald moment beleid (Figuur 1). Onderdeel van dit beleid is een doel. Niet zelden wordt dat doel onbereikbaar door een verstoring. (Figuur 2). De verstoring heeft tot gevolg dat het doel niet wordt bereikt. Uiteraard is dit de ongewenste situatie en moet worden gezocht naar een manier om het doel, of een bijgesteld doel, toch te bereiken. Dit moet worden bereikt met een adequate reactie op de verstoring (Figuur 3). Omdat het hier gaat om beleid, is het van belang dat de raad op zijn minst op de hoogte is hoe de ongewenste situatie het hoofd wordt geboden en zo nodig in positie wordt gebracht om de politieke keuzes te maken die nodig zijn. De politieke keuzes kunnen vragen om de inzet van extra middelen in geld of ambtenarenkracht, maar kan ook bestaan uit het bijstellen van het doel.
Figuur 3: Raad reageert op de verstoring:
Het gaat in dit onderzoek om de vraag of de raad goed is geïnformeerd over de verstoring en voldoende in positie is gebracht om de
noodzakelijke politieke keuzes te nemen.
4.1 Conclusies overall In de nota van bevindingen zijn vier cases punten gegeven. Voor de overall conclusies zijn de afzonderlijke cases niet relevant. Het gaat bij de overall conclusies om de zoektocht naar die problemen bij reacties op verstoringen die het vaakst voorkomen. Een probleem dat bij elk van de vier cases opduikt, zal hoogstwaarschijnlijk structureel zijn en ook in andere gevallen opduiken. Het beschrijven van die problemen zal daardoor niet alleen behulpzaam zijn bij het begrijpen van de vier cases, maar kan ook behulpzaam zijn bij het oplossen van de meest voorkomende problemen op het gebied van het niet in positie brengen van de raad bij het oplossen van verstoringen in de toekomst.
10
De vier cases die in de nota van bevindingen zijn uitgewerkt maken het mogelijk de gegevens naast elkaar te plaatsen. Daarbij kunnen de JA, NEE en Deels worden gescoord. JA en N.V.T. scoren nul minpunten, Deels scoort vijf en NEE scoort tien minpunten. Vervolgens wordt een gemiddelde genomen van het aantal scores met JA, NEE en Deels om het effect van N.V.T. te neutraliseren. Bij het lezen van onderstaande tabel moet wel in acht worden genomen, dat het om zeer ruwe data gaat. Dat heeft als voordeel dat verschillen goed zichtbaar zijn, maar het nadeel is dat ze niet zonder meer kunnen worden gebruikt. De raad goed informeren is geen wiskunde. Cases Normen a. De raad is op de hoogte is van de verstoring b. De raad is op de hoogte is van mogelijke maatregelen c. De raad krijgt inzicht in de effecten van de mogelijke maatregelen d. De raad krijgt inzicht in secundaire verstoringen e. De raad krijgt inzicht in nieuwe verstoringen f. De raad kan kiezen uit één of meer alternatieven om de effecten van de oorspronkelijke verstoring en zo nodig ook de effecten van de aanvullende verstoringen teniet te doen g. De raad krijgt inzicht in de verwachte kosten en baten van het inzetten van de alternatieven h. De raad kiest een door haar gewenst alternatief i. De raad maakt zelf geen verstorende keuzes
Watertorenplein
Jeugdzorg
Parkeren
ODIJmond
Minpunten1
JA
NEE
NEE
JA
5,00
JA
JA
Deels
JA
1,25
JA
Deels
NEE
Deels
5,00
N.V.T.
NEE
NEE
N.V.T.
10,00
Deels
N.V.T.
Deels
N.V.T.
5,00
11
JA
JA
Deels
JA
1,25
JA
Deels
Deels
N.v.t.
3,33
JA
Deels
NEE
JA
3,75
NEE
NEE
NEE
Deels
8,75
Het hoogst scoren de normen d. en i. Bij norm d. gaat het om een secundaire verstoring – dus om verstoring die een gevolg zijn van de oorspronkelijke verstoring. Dit komt naar voren bij twee van de vier cases. Bij die twee cases is de primaire verstoring ook onvoldoende in beeld
1
Een perfecte score is nul minpunten en tien minpunten is de meest slechte score. Voor een nadere beschrijving van de betekenis van de cijfers verwijzen we naar Bijlage 1, p. 17.
bij het college. Het spreekt voor zich dat als de primaire verstoring onvoldoende in beeld is, dat het college dan niet ook nog kan worden verweten dat ze de secundaire verstoring niet in beeld hebben. Dat betekent dat verstoring i op zijn best een punt van aandacht is.
raad geen verstorende factor
raad kiest
raad kent kosten baten alternatieven
raad kan kiezen
raad op hoogte 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
raad kent oplossingen
raad kent effecten van oplossingen
raad kent secundaire verstoring raad kent nieuwe verstoring
Figuur4: tabel in grafiekvorm weergegeven
De rol van de raad (norm i) is wel interessant. Bij drie van de vier cases is de besluitvorming van de raad neemt de raad verstorende besluiten. Dat betekent overigens niet dat de raad fouten heeft gemaakt. De raad is onafhankelijk en dus nooit verplicht om bepaalde doelen na te streven. Maar het is wel van belang dat de raadsleden bewust zijn van hun macht. Zij kunnen met hun besluiten bepaalde eerder gestelde doelen moeilijker haalbaar maken. Dat mag en kan zelfs een bewuste keuze zijn. Het beleidsdoel om parkeerbeleid te formuleren is het meest duidelijke voorbeeld waar de raad hinderlijk was voor het behalen van dat doel. Nadat de raad had besloten beleid uit te rollen werd, vanwege protesten uit de bevolking, de invoering stopgezet. De vraag die de raad zich moet stellen is of dat een verstandige keuze was. Raadsleden van Zandvoort kunnen daarbij de leus die op de voorzijde van hun gemeentehuis is te lezen, ter harte nemen ( Figuur 5). Zeker bij een onderwerp als het parkeerbeleid kan dat de raad helpen haar besluiten onafhankelijk te nemen. Zoals hierboven is opgemerkt kan periodieke (zelf)evaluatie van belangrijke besluitvormingstrajecten door de raad behulpzaam zijn bij het versterken van de kaderstellende en controlerende rollen.
12
Figuur 5: Tekst onder ingang gemeentehuis Zandvoort
De vraag die hieruit volgt is wie de zelfreflectie moet organiseren. Het ligt niet voor de hand dat het college dat organiseert, dus moet het wel vanuit de raad komen. De raad wordt bij de helft van de cases goed op de hoogte gesteld van de verstoring, terwijl bij nieuwe verstoringen de raad slechts deels inzicht krijgt in het effect van deze verstoring. Beide kunnen als onvoldoende worden beschouwd. Bij parkeren èn bij jeugdzorg wordt de raad laat op de hoogte gebracht van de verstoring. Bij parkeren constateerden we dat de ambtelijke organisatie soms onvoldoende capaciteit had om parkeerbeleid voor te bereiden. Dit is pas naar voren gekomen op een moment dat het college niet anders kon. Bij jeugdzorg heeft het college zich tweemaal laten verrassen, waardoor de raad als gevolg daarvan ook werd verrast door de onverwacht forse stijging van de kosten. De eerste maal is dat begrijpelijk, maar de tweede maal kan toch wel gezien worden als een erg optimistische schatting. De meeste andere gemeenten in Nederland hebben anders gereageerd. Zoals we zagen heeft het college zich het laatste jaar wel minder optimistisch opgesteld.
4.2 Antwoord op de hoofd- en deelvragen: De hoofdvraag van dit onderzoek is: ‘In hoeverre beheerst de raad van de gemeente Zandvoort het door haar geformuleerde beleid?’ Het samenvattende antwoord is dat er moet worden geconstateerd dat
de raad heeft soms wel grip en soms geen grip op het door haar geformuleerde beleid. Dit antwoord is gebaseerd op de analyse van het bevindingenonderzoek waarin we de conclusies trekken. Een aantal van de onderzochte cases laat zien dat het gemeentebestuur goed reageert op een verstoring. De wijze waarop het college sinds de verloren rechtszaak de raad informeert over het Watertorenpleinproject mag zonder meer voorbeeldig worden
13
genoemd. Bij de case van het parkeren en jeugdbeleid lijkt deze werkwijze meer recent te zijn overgenomen. Patronen van verstoringen, conclusies op basis van de 4 cases Het onderzoek heeft een 4-tal patronen van de verstoringen opgeleverd dat kan helpen de focus van het college en/of de raad te richten op die oorzaken van verstoringen waar ze zelf invloed op hebben: 1. Interventies gemeenteraad en samenleving a. Een belangrijk deel van de verstoringen is te verklaren door interventies van de gemeenteraad. Deze interventies zijn legitiem, maar de raad zal zich moeten realiseren dat ze daardoor voor zowel het bestuur, de ambtelijke dienst, de samenwerkingspartners als de samenleving onzekerheden creëren. Deze onzekerheden vertalen zich in het gevoel bij de raad dat ze geen grip op de (financiële) uitkomsten heeft; b. Beleidstrajecten die in gemeentelijke autonomie worden uitgevoerd kennen vooral verstoringen vanuit de raad én vanuit de samenleving. 2. Informatieachterstand c. De raad beschikt niet altijd over voldoende informatie over de neveneffecten van de aan de raad voorgestelde maatregelen. Deze informatie wordt niet altijd voldoende door het college geleverd, maar het college wordt hierop ook zelden door de raad bevraagd. 14 3. Omgevingsfactoren d.
Beleidstrajecten waarbij het college het bestuur voert kennen niet zelden verstoringen die deels buiten de macht van het college liggen. Hierbij moet gedacht worden aan mandaat en delegatie naar uitvoerende organisaties en door (telkens veranderende) wetgeving of maatschappelijke ontwikkelingen. Dit ontslaat het college niet van de plicht de raad te informeren en bij verstoringen oplossingen te zoeken. 4. Bureaucratische (on)beheersbaarheid e. Een niet te onderschatten verstoring is personeelsgebrek en personeelsverloop, zowel bij de eigen (fusie) organisatie als bij externe samenwerkingspartners. Dit verloop brengt met zich mee dat dossierkennis en ervaring weglekt en processen soms opnieuw opgestart moeten worden. Dit fenomeen doet zich ook voor bij recente bestuurswisselingen; f.
De dienstverleningsovereenkomst met de gemeente Haarlem betekent ook dat de ambtelijke structuur, cultuur en werkwijze van invloed is op de prosessen en projecten. Een inpassing in de Grootstedelijke werkwijze van Haarlem vereist een andere opdrachtgeverschap van de raad van Zandvoort;
g. Een belangrijke verstoring wordt ook veroorzaakt door verlengd bestuur.2 Een samenwerkingspartner moet wettelijk zeer vroegtijdig de begroting bij de gemeente indienen, die deze dan moet vertalen in de eigen gemeentelijke begroting. Een samenwerkingspartner wordt dan geconfronteerd met het feit dat ze meer dan een jaar vooruit moeten kijken, terwijl de dagelijkse dynamiek snel schakelen vereist. Overige conclusies op basis van de deelonderzoeken Er kunnen ook conclusies worden getrokken naar aanleiding van de vier deelonderwerpen die de onderbouwing vormden voor de algemene conclusies van dit onderzoek. Deze conclusies vindt u hier: 1. Het college heeft sinds de verloren rechtszaak bij het Watertorenplein de raad goed meegenomen bij de ontwikkelingen, zodat de raad in staat is gebleken invloed te hebben op de uitkomst. Deze intensiteit kan niet worden overgenomen voor alle onderwerpen waar de raad over gaat. De raad moet dan ook keuzes maken waar zij op wil focussen; 2. Bij de onderwerpen parkeren en jeugdzorg is eind 2020 begonnen aan het verbeteren van de informatiepositie van de raad; 3. Bij het onderwerp parkeren was de raad verstorende besluiten neemt door niet vast te houden aan eerder genomen besluiten; 4. Bij het onderwerp jeugdzorg hebben raad èn college verzuimd de beschikbare kennis te benutten bij begroting voor jeugdzorg in 2020.
Hierdoor ontstond onvermijdbaar een tekort; 5. Bij door het college gesignaleerde verstoringen kan het college de raad actiever informeren buiten de planning en control-cyclus en de kwartaalrapportages over ODIJmond.3
2
Onder verlengd bestuur wordt begrepen bestuur dat wordt uitgevoerd door anderen dan de eigen ambtenaren. Denk hierbij aan gemeenschappelijke regelingen en opdrachten aan externe partijen. 3
In de casus ODIJmond ontstond door marktontwikkelingen dat de capaciteit van ODIJmond tekort schoot. Hierdoor moest er extra capaciteit worden ingezet. Dit heeft financiële gevolgen. Op zich bleek dit oplosbaar, maar door de formele momenten af te wachten, werd de raad laat op de hoogte gesteld. Een mededeling tijdens een raadsvergadering was mogelijk geweest.
15
5. Aanbevelingen Op grond van de conclusies doet de rekenkamer van Zandvoort de volgende 3 aanbevelingen voor de gemeenteraad: 1. Bewaak de kwaliteit van de raadsvoordrachten Zorg dat de kwaliteit van de raadsvoorstellen zodanig is dat het de raad enerzijds helder (amendeerbaar) is waarover ze besluit en anderzijds voldoende speling geeft aan het college om binnen vastgestelde grenzen van het besluit te mogen afwijken. Hiermee weet de raad van tevoren wat de consequenties zijn van haar besluit en de kaders waarbinnen dit besluit dient te worden uitgevoerd. 2. Stel een Lange Termijn Agenda op Voor het verkrijgen van grip op beleid is het van belang dat de raad zich focust op de natuurlijke en afgesproken controlemomenten. De zijn het best te bewaken door afspraken te maken met het college door middel van een zogenoemde Lange Termijn Agenda. Hierin staan de belangrijkste projecten en processen en de momenten waarop het college verantwoording aflegt. 3. Verifieer bij beleidswijzigingen de effecten daarvan Als de gemeenteraad, ad hoc of via de LTA tot wijzigingen van staand beleid beluit dient ze het college tevens opdracht te geven om, alvorens definitief tot wijziging over te gaan, de financiële, organisatorische en inhoudelijke gevolgen van dat besluit inzichtelijk te maken.
Het spreekt vanzelf dat bovenstaande aanbevelingen gericht zijn op de grotere of maatschappelijk gevoeligere projecten. Het hoofdschap van de raad geeft deze de bevoegdheid om te allen tijde gebruik te maken van haar recht om het beleid en bestuur van de gemeente te controleren op de wijze die haar (en de individuele leden) goeddunkt.
16
5
Slot De rekenkamer heeft zich in dit onderzoek geconcentreerd op het verantwoordingsproces en de kwaliteit van informatievoorziening aan de gemeenteraad, door middel van onderzoek van vier dossiers. Het heeft zich daarbij laten leiden door de kaderstellende en controlerende taken van de raad. De rekenkamer wil met dit onderzoek een bijdragen in stimulerende zin leveren aan de kwaliteit van het gemeentebestuur van Zandvoort. De rekenkamer dankt de betrokken, ambtenaren, wethouders en onderzoekers voor hun bijdrage aan het onderzoek.
17
Bijlage 1: Betekenis van de cijfers Uit de vier cases zijn data gedestilleerd die nauwkeurig aangeven in hoeverre de raad in dit geval adequaat is geïnformeerd en in positie gebracht om te reageren op verstoringen. Elke case afzonderlijk zegt weinig over hoe het bij andere cases gaat. Het wordt pas interessant als meerdere cases worden onderzocht. Hierbij is de methode gebruikt dat vier sterk verschillende cases worden onderzocht. Daarbij is steeds gestart vanuit een primaire verstoring en vervolgens onderzocht hoe, al dan niet geplaagd door secundaire en nieuwe verstoringen, gewerkt wordt naar een oplossing. Daarbij staat de vraag steeds centraal in hoeverre de raad haar rol als volksvertegenwoordiger van de gemeente heeft kunnen uitvoeren. Als bij onderling sterk verschillende cases steeds dezelfde problemen opduiken, is het waarschijnlijk dat deze problemen ook in andere gevallen hindernissen vormen voor het oplossen van de verstoringen. Om daar achter te komen is bij elke case een tabel opgesteld (zie nota van bevindingen) waarin aan elke case aan dezelfde norm wordt afgemeten. Deze normen zijn terug te vinden in de tabel met de totaalnormen (zie hoofdstuk 4). Door er getallen aan te hangen, kan in een diagram (zie hoofdstuk 4) worden getoond welk probleem het meest vaak voorkomt en dus hoogstwaarschijnlijk het meest structurele probleem is.
Dit is de wijze waarop het onderzoek tot zijn conclusies komt.
18
Bijlage 2: Bronnen van potentiële verstoring in de 6 beleidsfasen
19