Notitie Onderzoek Sandevoerde

NOTITIE Aan

: Gemeenteraad van Zandvoort

Van

: W.J.E. Van der Werf

Datum Referentie Betreft

: 11 juni 2024 : 20249009/WJEVdW : Gemeenteraad van Zandvoort / advies Sandevoerde

t.a.v. mr. Gideon van Driel

1.

Inleiding

1.1.

Tijdens de vergadering van de raadscommissie van 15 mei 2024 heeft de raadscommissie aan de griffier van de gemeenteraad van Zandvoort gevraagd om in samenspraak met het college opdracht te geven voor een onderzoek door een onafhankelijke derde om de volgende vragen te beantwoorden.

1.2.

Deze vragen luiden als volgt: -

Vraag 1: Vallen de kampeermiddelen (‘chalets’) die de eigenaar wil realiseren op het park Sandevoerde naar aard en gebruik binnen de definities (van kampeermiddelen) zoals opgenomen in het bestemmingsplan Kostverlorenstraat e.o. uit 2015?

-

Vraag 2: Is tijdens het proces van vaststelling van het bestemmingsplan Kostverlorenstraat e.o. 2015 in het plan of de toelichting daarop of tijdens de bespreking ervan in de raad of commissie op richtinggevende wijze gesproken over de aard en/of het gebruik van de kampeermiddelen?

1.3.

Er zijn daarna aanvullende vragen opgekomen. -

In de derde plaats de vraag van de raadscommissie of ‘het functioneel overeenkomen’ uit de begripsbepaling van ‘een chalet’ ook ziet op het mobiele aspect van een stacaravan. Met andere woorden: ziet de overeenkomst met een stacaravan alleen op de functie als ‘recreatief onderkomen’ of – los van de (houten) vormgeving – tevens op andere kenmerken van een stacaravan.

-

In de vierde plaats de vraag of het is toegestaan om vergunningen en toestemmingen gefaseerd aan te vragen. De recreanten en omwonenden beschouwen dit als een salamitactiek die hen bovendien op extra kosten jaagt

DMS03-1805049688-15

omdat zij meerdere bezwaar en beroepsprocedures moeten voeren. Zij vrezen dat op enig moment in het traject vergunningen en toestemmingen verleend zullen

1/9

gaan worden ‘omdat eerdere vergunningen en toestemmingen ook zijn verleend’. 1.4.

Deze vier vragen zal ik voor zover mogelijk beantwoorden. Bij de voorbereiding van deze notitie heb ik het bestemmingsplan Kostverlorenstraat e.o. uit 2015 bestudeerd, inclusief de bijbehorende raadsstukken. Tevens heb ik naar het audioverslag van de commissievergadering van 10 juni 2015 en de raadsvergadering van 23 juni 2015 geluisterd.

1.5.

Hierna start ik omwille van de leesbaarheid met mijn conclusie.

2.

Conclusie

2.1.

Gelet op de in dit advies genoteerde bevindingen kom ik tot de volgende conclusies ten aanzien van de gestelde vragen: -

De op het Park Sandevoerde beoogde chalets zijn, voor zover passend binnen de bouwregels, zonder meer toegestaan binnen de bestemming (nu: functie) “Recreatie – Verblijfsrecreatie” van het bestemmingsplan Kostverlorenstraat e.o. uit 2015, gelet op de diverse geciteerde definitiebepalingen, artikel 9 alsmede passages uit de toelichting op het bestemmingsplan in onderlinge samenhang bezien. Bovendien bepalen de planregels onder de definitiebepalingen bij “chalet” dat sprake moet zijn van een bouwwerk: o

(i) dat functioneel overeen komt met een stacaravan, maar

o

(ii) dat zich door de (houten) vormgeving onderscheidt van een stacaravan, en

-

o

(iii) dat bestemd is voor recreatief dag- en nachtverblijf, en

o

(iv) waarbij de gebruikers hun hoofdgebouw elders hebben.

Uit de geraadpleegde stukken en de audioverslagen valt niet af te leiden dat er discussie is gevoerd over de aard en/of het gebruik van de kampeermiddelen, in die zin dat er een onderscheid werd gemaakt tussen stacaravans en chalets. Mijn beeld is dat de wens om chalets te plaatsen naast of in plaats van stacaravans, zonder inhoudelijke discussie is afgedaan. Wel is door de Commissie Ruimte en Economie op de vergadering van 10 juni 2015 bevestigd dat op het Park Sandevoerde geen permanente woningen mogen worden gebouwd in verband met een motie hierover zijdens de provincie Noord-Holland. Dat laatste is mijn inziens een indicatie dat het functionele onderscheid planologisch niet relevant is.

-

Of het ‘functioneel overeenkomen’ van het gedefinieerde begrip ‘chalet’ ook ziet op het mobiele aspect van een stacaravan, beantwoorden wij ontkennend in die zin dat bij het recreatief gebruik van het kampeerterrein de nadruk niet ligt op de

2/9

verplaatsbaarheid van de bouwwerken. De geraadpleegde stukken wijzen er niet op dat de bouwwerken niet ‘aard en nagelvast’ mogen zitten, wat bij een chalet in de praktijk regelmatig het geval is. De nadruk ligt op het recreatieve aspect, ofwel dat bewoners hun hoofdverblijf elders hebben. -

Gefaseerde aanvragen voor de realisatie van het kampeerterrein zijn toegestaan voor zover die aanvragen aan de orde zijn en voorgeschreven zijn. De bezwaren van de huidige recreanten hangen overigens samen met een wijziging door de komst van chalets (inclusief gevolgen voor verkeersbewegingen), iets wat een debat betreft op planniveau en niet zozeer bij afzonderlijke toestemmingen kan worden bestreden. Het is maar de vraag of het debat over de chalets juridisch nog vruchtbaar kan zijn gelet op de onherroepelijkheid van het bestemmingsplan Kostverlorenstraat e.o.

3.

Vraag 1: Vallen de kampeermiddelen (‘chalets’) die de eigenaar wil realiseren op het park Sandevoerde naar aard en gebruik binnen de definities (van kampeermiddelen) zoals opgenomen in het bestemmingsplan Kostverlorenstraat e.o. uit 2015?

3.1.

Ter beantwoording van deze vraag bespreek ik hierna eerst de relevante planregels.

3.2.

Op grond van het bestemmingsplan Kostverlorenstraat e.o. uit 2015, dat sinds 1 januari 2024 deel uitmaakt van het tijdelijke deel van het omgevingsplan, is aan de gronden van Park Sandevoerde de enkelbestemming (nu: functie) “Recreatie – Verblijfsrecreatie” toegekend (nu: toegedeeld).

3.3.

Op grond van art. 9.1, aanhef en onder a van de planregels zijn de voor “Recreatie – Verblijfsrecreatie” aangewezen gronden o.a. bestemd voor (a.) kampeerterrein.

3.4.

In art. 9.2 van de planregels zijn bouwregels neergelegd. In art. 9.2.2 onder (a.) is het volgende bepaald: “gebouwen, met uitzondering van stacaravans en chalets, dienen binnen het bouwvlak te worden gebouwd”. Hieruit kan worden afgeleid dat stacaravans en chalets niet binnen het aangegeven bouwvlak hoeven te worden gebouwd, maar ook daarbuiten kunnen worden gebouwd. Ook in de rest van het artikel zijn nadere bouwregels gesteld die steeds zowel op stacaravans als op chalets van toepassing zijn.

3.5.

Volgens art. 1.43 van de planregels wordt een “kampeerterrein” gedefinieerd als: “een terrein met daarbij behorende voorzieningen, ter beschikking gesteld voor het houden van recreatief nachtverblijf dan wel geplaatst houden van kampeermiddelen”.

3/9

3.6.

Volgens art. 1.42 van de planregels wordt onder een “kampeermiddel” verstaan “een tent, een tentwagen, een kampeerauto, een chalet of een caravan of een stacaravan, dan wel enig ander daarmee vergelijkbaar voertuig of onderkomen, dat geheel of ten dele is bestemd of opgericht dan wel wordt of kan worden gebruikt voor recreatief nachtverblijf;

3.7.

Volgens art. 1.59 van de planregels wordt onder “recreatief verblijf” verstaan “het gedurende niet meer dan vier maanden achtereen aan dezelfde persoon aanbieden en verstrekken van nachtverblijf voor toeristische doeleinden.”

3.8.

De term “recreatief nachtverblijf” is niet gedefinieerd, maar kan wel uit de term “recreatief verblijf” worden herleid.

3.9.

Verder is de term “chalet” in art. 1.27 van de planregels gedefinieerd als “een recreatief onderkomen, dat functioneel overeenkomt met een stacaravan, maar dat zich door de (houten) vormgeving onderscheidt van een stacaravan, bestemd als recreatief dag- en nachtverblijf en waarbij de gebruikers hun hoofdgebouw elders hebben.”

3.10.

De term “recreatief dagverblijf” of “recreatief dag- en nachtverblijf” is niet gedefinieerd, maar lijkt eveneens uit art. 1.59 van de planregels te kunnen worden afgeleid.

3.11.

Van belang is voorts de definitie van “stacaravan”, die volgens art. 1.65 van de planregels is gedefinieerd als “een caravan, die, ook als hij niet omgevingsvergunningplichtig is, toch als een gebouw valt aan te merken.”

3.12.

De term “caravan” zelf is niet gedefinieerd, zodat hiervoor aansluiting kan worden gezocht bij het taalgebruik.

3.13.

In art. 1.35 van de planregels lezen we dan de gebruikelijk definitief van een “gebouw” terug: “elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.” N.B. Verder zien we nog de term “recreatiewoning” terug, maar aangezien die slechts een rol speelt bij de bestemming “Wonen – 1”, die is neergelegd in art. 13 van de planregels, en niet bij art. 9 van de planregels inzake de bestemming “Recreatie – Verblijfsrecreatie”, is die term voor de beantwoording van de voorliggende vraag niet relevant.

3.14.

Indien men de hiervoor beschreven planregels en de definities in onderlinge samenhang beziet, kan mijns inziens worden vastgesteld dat chalets binnen de in art. 9 van de planregels neergelegde bestemming “Recrecatie – Verblijfsrecreatie” passen.

4/9

3.15.

Uiteraard geldt dat moet worden voldaan aan de in art. 1.27 van de planregels neergelegde eisen dat sprake is van een bouwwerk (i) dat functioneel overeenkomt met een stacaravan, maar (ii) dat zich door de (houten) vormgeving onderscheidt van een stacaravan, en (iii) dat bestemd is voor recreatief dag- en nachtverblijf en (iv) waarbij de gebruikers hun hoofdgebouw elders hebben.

3.16.

Naast de planregels heb ik de toelichting op het bestemmingsplan geraadpleegd. Hierin is onder meer het volgende opgenomen onder “6.4.2 Hoofdstuk 2 bestemmingsregels”: “Recreatie - Verblijfsrecreatie De camping is bestemd tot "Recreatie - Verblijfsrecreatie". Naast een kampeerterrein en centrale voorzieningen zijn hier ook ondergeschikte horeca-activiteiten toegestaan. Stacaravans en chalets worden gezien als 'gebouw'. De gezamenlijke oppervlakte van een stacaravan met bijgebouw of een chalet met bijgebouw bedraagt maximaal 55 m2. Het maximum van een bijgebouw bedraagt maximaal 10 m2. Daarnaast is een maximum bouwhoogte van 4 meter toegestaan voor een stacaravan of chalet en een maximum bouwhoogte van 3 meter voor een bijgebouw. De stacaravans en chalets (met bijbehorende bijgebouwen) mogen overal, ook buiten de bouwvlakken, worden gebouwd, behalve ter plaatse van de aanduiding 'groen'. Deze aanduiding beoogt een bufferzone te behouden tussen de camping en de omliggende woningen en het duingebied. De zone mag dan ook alleen gebruikt worden voor groenvoorzieningen en niet voor verblijfsrecreatie. Tevens dient de zone onbebouwd te blijven. In de bestemming is specifiek bepaald hoeveel standplaatsen zijn toegestaan gedurende bepaalde periodes in het jaar. Maximaal 550 standplaatsen zijn toegestaan, waarvan maximaal 370 jaarplaatsen.”

In de toelichting is dus uitdrukkelijk ingegaan op stacaravans en chalets. Uit de tekst kan ik geen andere conclusie trekken dan dat in plaats van stacaravans ook chalets zijn toegestaan, en dat daarvoor dezelfde bouwregels gelden. 3.17.

Uit het Advies van de adviescommissie raad inzake het ontwerpbestemmingsplan “Kostverlorenstraat e.o.” d.d. 4 mei 2015 leid ik af dat namens Camping Sandevoerde een zienswijze is ingediend. Deze zienswijze had onder andere betrekking op de bergingen en oppervlakte stacaravan/chalet. De adviescommissie heeft daarop als volgt geantwoord: “In het ontwerpbestemmingsplan is geen bijgebouwenregeling opgenomen. Het voorstel van reclamant om het bebouwd oppervlak gelijk te houden door het aantal standplaatsen te verlagen van 450 naar 370 en een regeling op te nemen voor de bijgebouwen, betreft een beleidsmatige afweging waar de adviesadviescommissie niet in kan treden. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad immers beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht.”

5/9

3.18.

In het raadsbesluit van 23 juni 2015 is – in aanvulling en/of in afwijking van het Advies van de adviescommissie – het volgende bepaald: “Het verzoek om een bijgebouwenregeling op campingpark Sandevoerde (zienswijze 14, punt 2)” Reactie college: De gemeente heeft in de Structuurvisie Parel aan Zee + vastgesteld op 26 januari 2010 de gemeentelijke ambities tot 2025 vastgelegd. Voor campingpark Sandevoerde geldt dat in de Structuurvisie is aangegeven dat voor de camping een duinmilieu wordt nagestreefd. De wens is de standplaatsen te integreren in een duinachtige setting. Om dit te bereiken is het belangrijk dat er voldoende onbebouwde ruimte op de camping aanwezig is. Verder zet de Structuurvisie in op een kwaliteitsverbetering van het campingpark. Het betrekken van het voormalige voetbalveld bij het campingpark draagt bij aan de gewenste kwaliteitsverbetering. Ingezet wordt dus op kwaliteit en niet op kwantiteit. Campingpark Sandevoerde vraagt om de oppervlakte van de stacaravans/chalets te vergroten van 45m2 naar 55m2. De 55m2 is inclusief eventueel een bijgebouw van maximaal 10 m2. Door het maximaal toegestane aantal jaarstandplaatsen te verlagen van 450 naar 370 stuks blijft het bebouwde oppervlak gelijk.

Door de bebouwingsmogelijkheden per standplaats te vergroten is het mogelijk grotere en moderne chalets te plaatsen (al dan niet met berging), hetgeen bijdraagt aan de gewenste kwaliteitsverbetering. Door het maximaal toegestane aantal standplaatsen te verlagen blijft het maximaal te bebouwen oppervlakte op de camping gelijk, waardoor er voldoende onbebouwde ruimte overblijft om het gewenste duinmilieu te realiseren. Conclusie: Er zijn geen ruimtelijke bezwaren om deze zienswijze in te willigen. Het college stelt voor om in aanvulling/afwijking van het advies van de adviescommissie dientengevolge zienswijze 14 punt 2 gegrond te verklaren en het bestemmingsplan als volgt aan te passen: - Artikel 9.2.2. lid a: achter het woord stacaravans toevoegen: “en chalets” - Artikel 9.2.2.lid d gaat in zijn geheel als volgt luiden: “in afwijking van het bepaalde onder a t/m c geldt dat op standplaatsen kampeermiddelen mogen worden geplaatst, waarvan een stacaravan of een chalet geen grotere bouwhoogte dan 4,00 m mogen hebben”. - Artikel 9.2.2.lid e invoegen dat als volgt luidt: in afwijking van het bepaalde onder a t/m c geldt dat per stacaravan of per chalet maximaal 1 bijgebouw mag worden gebouwd met een maximale oppervlakte van 10 m2 en een maximale bouwhoogte van 3,00 m.

- Artikel 9.2.2.lid f toevoegen dat als volgt luidt: De gezamenlijke oppervlakte van een stacaravan of een chalet inclusief bijgebouw mag maximaal 55 m2 bedragen - Artikel 9.3 lid a: het getal 450 wijzigen in 370. Toelichting: bovengenoemde onderbouwing voor de bijgebouwenregeling in de toelichting opnemen.”

6/9

3.19.

De raad heeft kortom in aanvulling/afwijking van de adviescommissie het nodige aan de planregeling toegevoegd om de realisatie van chalets (naast of in plaats van stacaravans) te faciliteren. Tevens is een vergroting van de bebouwingsmogelijkheden toegestaan, terwijl het aantal standplaatsen is teruggebracht. Hiermee kon per saldo het bebouwde oppervlak gelijk blijven.

4.

Vraag 2: Is tijdens het proces van vaststelling van het bestemmingsplan Kostverlorenstraat e.o. 2015 in het plan of de toelichting daarop of tijdens de bespreking ervan in de raad of commissie op richtinggevende wijze gesproken over de aard en/of het gebruik van de kampeermiddelen?

4.1.

Tijdens de behandeling van het bestemmingsplan in de commissie en de raad is, voor zover ik door raadpleging van de audioverslagen kon nagaan, niet gesproken over de aard en/of het gebruik van de kampeermiddelen. De discussies gingen over andere locaties.

4.2.

Gelet op de hiervoor weergegeven beschrijving van de zienswijze, de behandeling daarvan in de adviescommissie, die heeft geleid tot een advies, en het gewijzigde voorstel van het college aan de raad, ga ik er wel van uit dat er achter de schermen druk overleg heeft plaatsgevonden over de zienswijze.

4.3.

Dat overleg heeft geleid tot het faciliteren in de planregels van de wens van Park Sandevoerde om tot een kwaliteitsverbetering te komen met minder standplaatsen maar met ruimere stacaravans en/of chalets. Die chalets werden nieuw toegevoegd. Deze plannen pasten volgens het college binnen de ambitie van de Structuurvisie om tot een kwaliteitsverbetering te komen. De raad heeft dat standpunt door de aanvaarding van de gewijzigde planregeling overgenomen.

4.4.

Uit de geraadpleegde stukken en de audioverslagen kan ik echter niet afleiden dat er discussie is gevoerd over de aard en/of het gebruik van de kampeermiddelen, in die zin dat er een onderscheid werd gemaakt tussen stacaravans en chalets. Mijn beeld is dat de wens om chalets te plaatsen naast of in plaats van stacaravans, zonder inhoudelijke discussie is afgedaan.

4.5.

Wel is door de Commissie Ruimte en Economie op de vergadering van 10 juni 2015 bevestigd dat op het Park Sandevoerde geen permanente woningen mogen worden gebouwd in verband met een motie hierover zijdens de provincie Noord-Holland. Dat laatste is mijns inziens een indicatie dat het functionele onderscheid planologisch niet relevant is.

7/9

5.

Vraag 3: Ziet ‘het functioneel overeenkomen’ uit de begripsbepaling van ‘een chalet’ ook op het mobiele aspect van een stacaravan?

5.1.

De derde vraag is of de overeenkomst met een stacaravan alleen op de functie als ‘recreatief onderkomen’ ziet of – los van de (houten) vormgeving – tevens op andere kenmerken van een stacaravan, zoals het mobiele aspect.

5.2.

Zoals hiervoor is aangegeven, is de term “chalet” in art. 1.27 van de planregels gedefinieerd als “een recreatief onderkomen, dat functioneel overeen komt met een stacaravan, maar dat zich door de (houten) vormgeving onderscheidt van een stacaravan, bestemd als recreatief dag- en nachtverblijf en waarbij de gebruikers hun hoofdgebouw elders hebben;”. Volgens art. 1.65 wordt onder “stacaravan” verstaan “een caravan, die, ook als hij niet-omgevingsvergunningplichtig is, toch als een gebouw valt aan te merken”.

5.3.

Of het ‘functioneel overeenkomen’ van het gedefinieerde begrip ‘chalet’ ook ziet op het mobiele aspect van een stacaravan beantwoorden wij ontkennend in die zin dat bij het recreatief gebruik van het kampeerterrein de nadruk niet ligt op de verplaatsbaarheid van de bouwwerken.

5.4.

De geraadpleegde stukken wijzen er niet op dat de bouwwerken niet ‘aard en nagelvast’ mogen zitten, wat bij een chalet in de praktijk regelmatig het geval is. De nadruk ligt op het recreatieve aspect, ofwel dat bewoners hun hoofdverblijf elders hebben.

6.

Vraag 4: Is het toegestaan om vergunningen en toestemmingen gefaseerd aan te vragen? De recreanten en omwonenden beschouwen dit als een salamitactiek die hen bovendien op extra kosten jaagt omdat zij meerdere bezwaar en beroepsprocedures moeten voeren. Zij vrezen dat op enig moment in het traject vergunningen en toestemmingen verleend zullen gaan worden ‘omdat eerdere vergunningen en toestemmingen ook zijn verleend’.

6.1.

Gefaseerde aanvragen voor de realisatie van het kampeerterrein zijn toegestaan voor zover die aanvragen aan de orde zijn en voorgeschreven zijn.

6.2.

De bezwaren van de huidige recreanten hangen overigens samen met een wijziging door de komst van chalets (inclusief gevolgen voor verkeersbewegingen). Dit betreft een debat op planniveau dat niet zozeer bij afzonderlijke toestemmingen kan worden

8/9

bestreden. 6.3.

Het is – gelet op de vraagstelling – maar de vraag of het debat over de chalets juridisch nog vruchtbaar kan zijn gelet op de onherroepelijkheid van het bestemmingsplan Kostverlorenstraat e.o.. Zoals hiervoor is vastgesteld, bevat dat bestemmingsplan de juridische grondslag voor het kunnen realiseren van chalets. ***

9/9