Bijlage 3. Contourennota Financieringssystematiek omgevingsdiensten

Contourennota Financieringssystematiek omgevingsdiensten Arena Consulting met ondersteuning van Buiten Organisatieadvies

4 oktober 2023

Opbouw Wat bereiken? Robuuste omgevingsdiensten met een stabiele financiering voor hun taken en opgaven. Deze nota bevat de contouren van de rapportage die begin 2024 wordt opgeleverd. Deze contourennota dient ter consultatie met de achterban in de periode 5 oktober t/m 7 november 2023. Opdrachtgever Werkgroep financiering pijler 1, op verzoek van Stuurgroep Interbestuurlijk programma VTH en hun deelnemers. Gemandateerd opdrachtgever Marc du Maine. Werkwijze • Documentenstudie • Interviews werkveld • Quick-scan vergelijking andere samenwerkingsverbanden • Consultatie juridisch, financieel en bestuurskundig experts • Eindoordeel en advies

Inhoudsopgave Pagina

1.

Inleiding

2

2.

Financiering van omgevingsdiensten 3

3.

Opgaven

5

4.

Toekomstperspectief

7

5.

Voorstel financieringssystematiek

8

6.

Landelijke financiering

17

7.

Reflectie

18

Bijlage A.

Huidige situatie financiering

19

B.

Andere samenwerkingsverbanden 23 1

1. Inleiding De afgelopen jaren is een impuls gegeven aan het VTH-stelsel: • De omgevingsdiensten (OD’s) zijn landsdekkend gevormd. • VTH-taken voor Brzo-bedrijven zijn belegd bij 6 diensten. • Het basistakenpakket is de minimale uitvoeringsbasis voor elke dienst. De Adviescommissie VTH (Van Aartsen, Om de Leefomgeving, 2021) constateerde dat het stelsel nog niet optimaal functioneert. Een van de bevindingen is dat er nog geen eenduidig beeld is over de robuustheid, effectiviteit en slagvaardigheid van de diensten. Ook verschilt de wijze, stabiliteit en omvang van financiering van de diensten. Het Interbestuurlijk programma (IBP) versterking VTH-stelsel bevat de gezamenlijk ambities om de uitvoering te verbeteren én bij te dragen aan de transitieopgaven. De ambities en aanpak is ondergebracht in zes pijlers. Pijler 1 van het IBP richt zich op de robuustheid van OD’s. Eén van de ambities van pijler 1 is het komen tot een adequate financiering van de OD’s. Vraagstelling De werkgroep Financiering van pijler 1 heeft als opdracht: 1. Ontwerp een financieringssystematiek voor OD’s als basis voor robuuste taakuitvoering. 2. Bepaal de mogelijkheden voor verankering van deze systematiek. Doel van de contourennota In voorliggende contourennota is een eerste uitwerking gemaakt van de financieringssystematiek.

Deze nota heeft tot doel de betrokken partijen mee te nemen in de problematiek en oplossingsrichting. Hiermee consulteren: 1. de werkgroepleden hun achterban. 2. de adviseurs van Arena Consulting de juridisch, financieel en bestuurskundige experts.

Het consulteren gebeurt in de periode 5 oktober t/m 7 november 2023. Op basis van de reacties uit de consultatie wordt in november en december verdiept in systematiek, haalbaarheid en tijdpad en wordt de concept rapportage met de financieringssystematiek uitgewerkt. Over de rapportage wordt de achterban in januari wederom geconsulteerd, zodat de definitieve rapportage begin maart 2024 door de werkgroep aan de Stuurgroep IBP kan worden aangeboden. Uitgangspunten voor proces • De uitwerking van de systematiek vindt plaats binnen de huidige juridische kaders en bestuursrechtelijke verhoudingen tussen partijen. • Het VTH-stelsel is flink in beweging. Keuzen die in andere pijlers worden voorbereid, kunnen leiden tot wijziging van bevindingen, toekomstperspectief en voorstel. • Bij de totstandkoming van de rapportage is gebruik gemaakt van de kennis en ervaring van de werkgroep Financiering van pijler 1. De werkgroep Financiering biedt de rapportage met oplegnotitie aan bij de Stuurgroep IBP. De Stuurgroep IBP bepaalt hoe besluitvorming plaatsvindt. Leeswijzer In hoofdstuk 2 gaan we in op de financiering van OD’s en verdiepen in de ‘financieringssystematiek’. Hoofdstuk 3 bevat de opgaven: voor welke uitdagingen staan we? In hoofdstuk 4 beschrijven we waar we de komende jaren naar toe willen groeien: het toekomstperspectief.

De financieringssystematiek die bij dit toekomstperspectief hoort, is uitgewerkt in hoofdstuk 5. In hoofdstuk 6 gaan we in op de mogelijkheden van landelijke financiering. In hoofdstuk 7 reflecteren we op het uitgewerkte perspectief. De nota wordt afgesloten met twee bijlagen: (A) een verdieping in de huidige situatie (IST) én (B) een vergelijking met andere samenwerkingsverbanden. 2

2. Financiering van omgevingsdiensten (1 van 2) Toelichting op het stelsel

Provincies en gemeenten zijn het bevoegd gezag voor VTH-taken. Zij fungeren als eigenaar én opdrachtgever van OD’s die de taken uitvoeren. Er is een landsdekkend stelsel van OD’s. Er zijn zes diensten aangewezen voor de uitvoering van taken voor de Brzo en Rie-4 bedrijven. Het stelsel van OD’s, hun taken en bevoegdheden is vastgelegd in de Wet vergunningverlening, toezicht en handhaving. De OD’s zijn verlengd bestuur en kennen allemaal de juridische vorm van een gemeenschappelijke regeling. De financiering van OD’s is hoofdzakelijk via de provincies en gemeenten. De rijksoverheid keert via een algemene uitkering in het gemeente- en provinciefonds middelen uit voor dekking van de kosten van de bevoegde gezagen. Via enkele specifieke uitkeringen is er een tijdelijke directe financiering van OD’s vanuit het Rijk. Tenslotte kunnen OD’s middelen verkrijgen via subsidies en van andere opdrachtgevers buiten de eigenaren. Het financieel toezicht op de OD’s ligt bij het ministerie van BZK. Zij beoordeelt of de begroting en meerjarenraming structureel en reëel in evenwicht is. Het ministerie van I&W is verantwoordelijk voor het functioneren van het stelsel als geheel. Zij bewaakt de afspraken binnen het stelsel. Financieringssystematiek belicht Er is behoefte en noodzaak om tot een heldere beschrijving van een financieringssystematiek te komen.

In praktijk lopen begrippen als financiering, systematiek, methoden en modellen vaak door elkaar.

We hanteren de volgende definities: • Financiering is de bekostiging van een organisatie. • Een financieringssystematiek is de manier waarop de financiële middelen worden toegewezen, beheerd en verdeeld aan en binnen een organisatie. Een financieringssystematiek omvat het geheel van methoden, regels en afspraken die worden gebruikt om de financiële middelen toe te wijzen, te beheren en te verdelen. OD’s verschillen in ontstaansgeschiedenis, omvang, context, type eigenaren en in takenpakket. Daardoor heeft iedere OD een eigen wijze van financiering. OD’s benoemen in de praktijk de volgende typen: 1. Inputfinanciering: bekostiging met vooraf bepaalde inbreng van deelnemers zonder verrekening naar werkelijk gebruik. 2. Throughputfinanciering: bekostiging op basis van geplande en gerealiseerde ureninzet en uurtarieven. 3. Outputfinanciering: bekostiging op basis van geplande en gerealiseerde afname (producten en diensten) tegen een verrekenprijs (kental of productprijs). 4. Outcomefinanciering: bekostiging op basis van verwacht en gerealiseerd effect of resultaat. Het gebruik en invulling van deze typen is in de praktijk weinig uniform. Diensten hanteren een combinatie van de hierboven beschreven typen. Voor verschillende takenpakketten of type opdrachtgevers worden verschillende wijzen van financiering gehanteerd.

Ook zijn er verschillen tussen diensten over hoe een bepaald type feitelijk is ingericht. Vanwege deze verscheidenheid in de toepassing van deze typen, gebruiken we ze niet verder in de uitwerking van de financieringssystematiek.

3

2. Financiering van omgevingsdiensten (2 van 2)

De vier bouwstenen zijn: A. Begroten: Het bepalen van de benodigde middelen en de verdeling van de inbreng van de middelen over de deelnemers B. Plannen en programmeren: Het vertalen van het werkpakket naar een uitvoeringsprogramma C. Sturen: Het inzichtelijk maken en bewaken van de voortgang van de realisatie van het uitvoeringsprogramma en de inzet van de beschikbare middelen D. Afrekenen: Het bepalen van de werkelijke bijdrage van deelnemers en de bestemming van een resultaat conform jaarrekening Bij de taken onderscheiden we:

Lokale taken

In de financieringssystematiek hanteren we vier bouwstenen om de systematiek te duiden (het hoe) en drie type taken waar de systematiek over gaat (het wat). Hieronder lichten we de bouwstenen en type taken toe.

Regionale taken

Bouwstenen financieringssystematiek

A. Regionale taken

Taken die voortkomen uit bestuurlijke afspraken, zoals uit de uitvoerings- en handhavingsstrategie. Uit deze afspraken blijkt wat het verwachte uitvoeringsniveau van de OD is. • De regio is gelijk aan het werkgebied van de OD. • De regionale taken betreffen minimaal de basistaken (milieu, bodem en asbest). Ook overige taken kunnen regionaal zijn, als over de uitvoering daarvan uniforme afspraken zijn gemaakt tussen alle opdrachtgevers die deze taak inbrengen.* • Tot de regionale taken behoren ook collectieve taken, zoals vrijeveld-, ketentoezicht, piket, klachtencentrale. Taken waarvan een opdrachtgever individueel het uitvoeringsniveau bepaalt. Onder het uitvoeringsniveau verstaan we de mate waarin (frequentie) en de intensiteit waarmee (diepgang) de taak wordt uitgevoerd. Lokale taken zijn: • een aanvulling op het regionale uitvoeringsniveau (bijv. extra controles bij activiteiten onder het basistakenpakket) of • een aanvulling op de regionale taken (bijv. aanvullend toezicht op overlastgevende horeca of duurzaamheidsadvies bij gebiedsontwikkelingen).

C. Bedrijfsvoering De afbakening van deze drie taakgroepen is in de tabel hiernaast beschreven. Dit onderscheid is gemaakt, omdat ieder van deze taakgroepen andere eisen stelt aan de wijze van financiering.

Bedrijfsvoering

B. Lokale taken Taken die samenhangen met de bedrijfsvoering van de OD en die geen directe relatie hebben met de productie. Het gaat over: • overhead (materieel en personeel), • materiele kosten primair proces (o.a. VTH-software, wagenpark) en • innovatie en ontwikkeling * Indien in de regio over de uitvoering van bijv. de bouwtaken regionale afspraken zijn gemaakt, dan gelden deze taken ook als regionale taken voor de gemeenten die deze taak bij de OD hebben belegd. 4

3. Opgaven (1 van 2) De hoofdconclusie van de Adviescommissie VTH is dat het VTH-stelsel wordt gekenmerkt door fragmentatie en vrijblijvendheid en dat daardoor vermijdbare schade ontstaat. OD’s zijn “onvoldoende robuust om vanuit professionele distantie hun rol te kunnen spelen”, waarbij de negatieve effecten van outputfinanciering op handhaving, kennisontwikkeling en deskundigheidsbevordering een belangrijke rol spelen. Het probleem van outputfinanciering is volgens de commissie dat de taken van de dienst niet zijn afgeleid van een regionale risico-inventarisatie en regionale handhavingsstrategie, maar dat opdrachtgevers zelf bepalen wat de dienst doet.

De aanbeveling van de Adviescommissie is om over te gaan tot landelijke normfinanciering om dit knelpunt te ondervangen. Hieronder wordt verstaan dat landelijk parameters worden benoemd die inzicht bieden in de hoeveelheid inspanning (en overhead) die de OD moet verrichten om taken uit te voeren voor de regionale opgaven (direct-productieve uren). Op basis van juridisch onderzoek naar de verankering van de aanbevelingen is geconcludeerd dat landelijke normfinanciering niet mogelijk is binnen het huidige stelsel, waarbij de bevoegdheid van de taken bij provincies en gemeenten ligt. De Financiële verhoudingen wet (Fvw) biedt geen ruimte om de middelen in het gemeente- en provinciefonds ‘hard’ te oormerken.

De opgave is om een financieringssystematiek te ontwikkelen die recht doet aan de bestuurlijke verhoudingen binnen het VTH-stelsel, maar die ook waarborgen biedt dat alle OD’s hun taken robuust uitvoeren.

Knelpunten

De werkgroep Financiën heeft voor de zomer 2023 een enquête uitgezet onder de OD’s (zie bijlage A. Situatieschets) en heeft daarbij gevraagd naar knelpunten bij huidige financiering. Uit de enquête komt het beeld naar voren dat de meeste OD’s tevreden zijn met hun ‘eigen’ financieringssystematiek. De systematiek is in samenspraak met deelnemers opgesteld en kan daarmee rekenen op draagvlak. Knelpunten worden ervaren met betrekking tot de hoge administratieve lasten van de systematiek en het omgaan met schommelingen in de productie. Op basis van de documentanalyse en verdiepende interviews zijn de in de enquête genoemde knelpunten nader te duiden. Ook komen andere knelpunten in de financiering naar voren. 1. Niet bij alle OD’s zijn de beschikbare middelen gebaseerd op het takenpakket, de problematiek in de regio, ambities van opdrachtgevers en maatschappelijke ontwikkelingen (o.a. energie, klimaat, stikstof). In diverse regio’s wordt de benodigde inzet bepaald op basis van de bijdrage zoals die historisch is bepaald. Daarnaast komt het voor dat opdrachtgevers, ondanks gezamenlijke beleid, individueel de omvang van de bijdrage naar beneden bijstellen. De toenemende druk op de gemeentelijke financiën kan leiden tot onwenselijke keuzes in de af te nemen diensten. 2. OD’s zijn sterk gericht op het leveren van de jaarproductie voor individuele opdrachtgevers.

In begrotingen worden (te) weinig middelen gereserveerd voor collectieve taken als ketentoezicht, milieucriminaliteit en instrumenten als vrije veld toezicht. Ook beschikken OD’s over onvoldoende budget voor kennisontwikkeling en innovatie.

5

3. Opgaven (2 van 2) Knelpunten (vervolg)

3. Bij veel OD’s wordt afgerekend op basis van het aantal producten of uren dat een bevoegd gezag heeft afgenomen (P*Q). Deze afrekening is rechtvaardig; een opdrachtgever betaalt naar rato van de inzet die de OD daadwerkelijk levert. Echter deze wijze van afrekenen brengt ook een tweetal knelpunten met zich mee: A. De regionale opgave staat niet centraal, maar de inzet voor een individuele opdrachtgever. Er is een financiële prikkel om in de uitvoering dicht bij de begroting te blijven. Daardoor kan de OD minder goed vanuit een professionele distantie opereren en dus vanuit de regionale opgave bepalen waar de beschikbare capaciteit het best kan worden ingezet. B. De OD krijgt te maken met schommelende opbrengsten. Dit levert een financieel risico op omdat een groot deel van de bedrijfsvoeringskosten (overhead, VTH-systeem) vast is. Er is voldoende weerstandsvermogen nodig om dit risico op te kunnen vangen. 4. Een directe relatie tussen (1) de opbouw en ontwikkeling van het gemeenteen provinciefonds en (2) de benodigde bijdrage voor de taken van de OD ontbreekt. A. Om te komen tot robuuste taakuitvoering zullen er bij diverse OD’s waarschijnlijk meer middelen nodig zijn. Tegelijkertijd is er veel onzekerheid over de omvang van de algemene uitkering vanaf 2026. B. Momenteel worden diverse landelijke ambities via specifieke uitkeringen (SPUK) gefinancierd.

Het nadeel is dat deze financiering een tijdelijk karakter kent, gemeenten en provincies er geen zeggenschap op kunnen uitoefenen en dat het hoge verantwoordingslasten met zich meebrengt.

5. Het stelsel kenmerkt zich door fragmentatie; iedere OD is op een verschillende wijze gefinancierd. Niet alleen verschilt de wijze van begroten, programmeren en afrekenen per OD, maar ook definities en begrippen worden verschillend gehanteerd. Landelijke normen ontbreken. De grote verscheidenheid leidt ertoe dat: a. het ministerie van I&W (stelselverantwoordelijke) niet kan beoordelen of OD’s adequaat zijn gefinancierd om tenminste de wettelijke basistaken uit te voeren. b. Iedere OD afzonderlijk veel tijd kwijt is met het ontwikkelen en in stand houden van de bouwstenen uit de systematiek, zoals het maken en onderhouden van een producten en dienstencatalogus en kengetallen. De opgave De huidige knelpunten leiden tot de conclusie dat er op stelselniveau weinig waarborgen zijn om ervoor te zorgen dat OD’s over voldoende middelen beschikken om de taken uit te voeren. Voor een robuuste taakuitvoering is het van belang dat: • De financiering van de OD is gekoppeld aan het takenpakket, regionale opgaven, ambities van opdrachtgevers en maatschappelijke ontwikkelingen (landelijke opgaven); • De financiering stabiel en toekomstgericht is, zodat OD’s onafhankelijk én met een professionele distantie kunnen opereren nu en in de toekomst.

6

4. Toekomstperspectief Robuuste financiering van het stelsel en de individuele diensten Een financieringssystematiek is een middel om een doel te bereiken. In dit toekomstperspectief schetsen we het doel: de stip op de horizon van een financieel robuust stelsel met financieel robuuste diensten.

8. De financiële bijdrage van opdrachtgevers is voor regionale taken en bedrijfsvoering gelijk aan de in de begroting beschikbaar gestelde bijdrage. Eventuele financiële voor- en nadelen worden bestemd bij het rekeningresultaat.

1. OD’s zijn verlengd lokaal bestuur in de vorm van een gemeenschappelijke regeling waarbij de zeggenschap bij provincies en gemeenten ligt. De directe bekostiging van de OD’s loopt in hoofdzaak via de bijdrage van de deelnemers.

9. De financieringssystematiek is overzichtelijk, begrijpelijke en administratief uitvoerbaar. De administratieve lasten voor toepassing van de systematiek zijn zo beperkt mogelijk, zodat de focus blijft liggen op de taakuitvoering.

2. Via een specifieke uitkering in gemeente- en provinciefonds draagt de rijksoverheid financieel bij aan de realisatie van landelijke prioriteiten en landelijke opgaven door OD’s. De bijdrage is gekoppeld aan een uitvoerbare verantwoordingswijze op de inzet van middelen en geleverde prestaties. Er is alleen bij uitzondering sprake van directe financiering aan OD’s vanuit de rijksoverheid.

10. Het ministerie I&W kan als stelselverantwoordelijke de robuustheid beoordelen. Het stelsel hanteert een aantal gezamenlijke standaarden: een landelijk basisniveau voor de uitvoering van basistaken, harmonisatie van begrippen en kostenindelingen ten behoeve van landelijk inzicht.

3. De rijksoverheid neemt de verantwoordelijkheid voor voorzieningen en faciliteiten voor het gehele stelsel die OD’s ten dienste staan.

4. OD’s beschikken over financiële middelen van de opdrachtgevers die zijn afgestemd op regionaal bepaalde opgaven (level playing field). De middelen zijn afdoende om producten en diensten naar aard en intensiteit in te zetten voor de opgaven. 5. De financiële middelen stellen de OD’s in staat om de organisatie op de toekomst te richten. De omvang voldoet aan de landelijke normen met kritische prestatie indicatoren (kpi’s) op: kennisontwikkeling, innovatie, businessintelligence, volwaardige bedrijfsvoering en weerstandvermogen om risico’s op te vangen.

Essenties 1. Bekostiging hoofdzakelijk door de deelnemers 2. Rijksbijdrage voor landelijke opgaven en prioriteiten via decentrale uitkering 3. Verzorgen van stelselvoorzieningen vanuit de rijksoverheid 4. Middelen afgestemd op de opgaven 5. Voldoende ontwikkelingskracht 6. Rechtvaardige verdeling van de bijdrage over opdrachtgevers 7. Onafhankelijke inzet voor bescherming leefomgeving 8. Regionale taken en bedrijfsvoering afrekenen op begrotingsbasis 9. Uitvoerbare systematiek 10. Landelijke beoordeling stelselrobuustheid

6. De financiële bijdrage is rechtvaardig verdeeld over de opdrachtgevers. De bijdrage is opgebouwd naar regionale taken, lokale taken en bedrijfsvoering. 7. De OD’s kunnen bij de uitvoering van de regionale taken onafhankelijk besluiten om (binnen de beschikbare middelen) specifieke producten en diensten in te zetten om de kwaliteit van de leefomgeving te beschermen.

7

5. Voorstel financieringssystematiek (1 van 9) Voordat het voorstel wordt toegelicht, benoemen we een essentieel uitgangspunt : de regionale VTH-strategie van iedere OD vormt de basis voor een regionaal werkpakket. De aanwezigheid van een concrete regionale uitvoerings- en handhavingsstrategie (VTH-strategie) is het fundament van de toekomstige financieringssystematiek van OD’s. Een VTH-strategie is al langer verplicht. De wettelijke eisen die hieraan gesteld worden zijn verankerd in afd. 13.2 van het Omgevingsbesluit.

Uitgangspunt: regionale VTH-strategie voor regionale werkpakket

Landelijke uitvoerings -norm

Om voor de financiering van de regionale taken als basis te kunnen dienen, dient de VTH-strategie een (bij voorkeur meerjarige) uitwerking te bevatten van in ieder geval: 1. Landelijke uitvoeringsnormen, prioriteiten en transitieopgaven en de wijze waarop deze doorwerken in de regio. 2. Minimale frequenties, gebaseerd op prioriteiten, voor de VTH-producten en diensten voor in ieder geval de basistaken: asbest, bodem, branches en/of milieubelastende activiteiten (mba’s). 3. Wijze waarop regionaal benodigde uren voor onder meer adviezen en collectieve taken (vrijeveld- en ketentoezicht, piket, regionale projecten) worden bepaald.

4. Werkwijze (strategie) bij de uitvoering van de VTH-taken. Op basis van (A) de regionale VTH-strategie en (B) het locatie- en activiteitenbestand kan het regionale werkpakket worden bepaald. Dit is het pakket waar de opdrachtgevers regionale afspraken over hebben gemaakt.

Regionale VTHstrategie (meerjarig)

Bepaalt: • Kwaliteitseisen, kpi’s • Minimale controlefrequenties

Bepaalt: • Branches/mba’s • Minimale regionale controlefrequenties en mutatiegraden • Regionale ambities voor collectieve taken • Regionale VTH-doelen • Regionale strategie Op basis van • Ambities van opdrachtgevers • Landelijke uitvoeringsnorm • Landelijke prioriteiten en transitieopgaven • Probleem- en risicoanalyse

Locatie- en activiteitenbestand (milieu, bodem, asbest) Inzicht in aantal locaties met branche X of mba Y

Regionale werkpakket Minimaal benodigde producten/diensten

PDC met kentallen

8

5. Voorstel financieringssystematiek (2 van 9) Plannen, programmeren

Bedrijfsvoering

Lokale taken

Regionale taken

Begroten

Regionale werkpakket Minimaal benodigde producten/diensten

PDC

x

met kentallen

x Uurtarief

Begroting voor = regionale taken

Regionale VTHstrategie (meerjarig)

+

Uitvoerings= programma Uitvoerings- voor regionale taken prioriteiten door OD

Lokaal beleid / ambities

PDC

x

met kentallen

Aantal uren

=

x Uurtarief

Begroting voor lokale taken

Met garanties voor meerjarige inbreng

Uitvoerings= programma voor lokale Eigen gemeentelijke taken keuzen binnen mogelijkheden van OD

Sturen

Afrekenen

Excessen met meerwerk Sturen door OD binnen regionale kaders (o.a. onvoorziene taken)

Eigen gemeentelijke keuzen binnen mogelijkheden van OD

Afrekenen conform begroting

Afrekenen op basis van werkelijke kosten

Begroting voor = bedrijfsvoering Afrekenen conform begroting

9

5. Voorstel financieringssystematiek (3 van 9) De plaat op pagina 9 bestaat uit een aantal voorstellen die de kern vormen van de toekomstige financieringssystematiek van OD’s. De voorstellen worden hieronder ieder separaat toegelicht en onderbouwd. Ze hangen samen, maar zijn ook afzonderlijk te waarderen. Je kan het immers eens zijn met de een, maar niet met de ander. Na de consultatie komen we in de concept rapportage met de financieringssystematiek (december) tot een definitieve uitwerking. De onderdelen van het voorstel: 1. Regionale normfinanciering met periodieke evaluatie: A. Fase 1: Regionale taken regionaal begroten. B. Fase 2: Regionale taken ook regionaal programmeren. C. Fase 3: Regionale taken ook regionaal afrekenen. 2. Garantie voor meerjarige inbreng van lokale taken. 3. Lokale taken afrekenen op basis van daadwerkelijke kosten. 4. Vaste dekking voor bedrijfsvoering. 5. Landelijke uitvoeringsnormen voor VTH-taken. 6. Landelijke normen (kpi’s) voor een toekomstbestendige OD. 7. Landelijke uniformiteit in opzet begroting. 8. Landelijke uniformiteit in definitie productiviteitsnorm.

Ad 1A – Regionale normfinanciering: fase 1 regionaal begroten

Waarom?

• Borgen dat er een relatie is tussen de omvang van de opgaven in een gebied en de beschikbare middelen van een OD.

Wat is ‘t?

• Een uniforme wijze van berekening van de minimale bijdrage van iedere partner aan de begroting van de OD voor wat betreft de uitvoering van regionale taken. Bij wijziging van het regionale werkpakket wijzigt ook de minimale bijdrage.

Wat betekent ‘t?

• Het regionale werkpakket wordt bepaald op basis van de regionale VTHstrategie en het regionale locatie- en activiteitenbestand (zie uitgangspunt op pagina 8). • In de PDC zijn kentallen opgenomen voor de producten uit het regionaal werkpakket. • Werkpakket, kentallen en uurtarief leiden tezamen tot een begroting van de regionale taken. • Het totaal van het begroting van regionale taken wordt naar rato over de opdrachtgevers verdeeld. De verdeelsleutel bepaalt het AB, waarbij een relatie met het werkpakket per opdrachtgever voor de hand ligt. • In de begroting voor de regionale taken wordt rekening gehouden met onvoorziene werkzaamheden om de OD afwegingsruimte te geven. 10

5. Voorstel financieringssystematiek (4 van 9) Ad 1B – Regionale normfinanciering: fase 2 ook regionaal programmeren

Voorbeeld uit de praktijk - OMWB Sinds 2019 werkt de OMWB op basis van een regionale norm, de MWB-norm. Per type inrichting is in de regio vastgesteld op basis van welke controlefrequenties (afkomstig uit het regionale Gemeenschappelijke Uitvoeringskader = regionale VTH-strategie) en kentallen de bijdrage van iedere deelnemer wordt bepaald. In deze bijdrage zit ook een opslag voor hercontroles, repressief en vergunningverlening. Het aantal ingebrachte inrichtingen bepaalt zodoende tezamen met de kentallen en frequenties de MWB-norm. Ook voor de niet-inrichtinggebonden taken is een level playing field vastgesteld. De begroting van de OMWB wordt voor deze taken dus volledig bepaald door de regionale afspraken.

Waarom?

• Borgen dat er een relatie is tussen de omvang van de opgaven in een gebied, de beschikbare middelen van een OD én programmering van de uitvoering in de regio. • Deelnemers sturen gezamenlijk op regionale ambities, doelbereik en taakuitvoering, binnen de kaders van de regionale VTH-strategie en begroting voor regionale taken. Sturen op (eigen) optimalisatie voor een individuele deelnemer wordt zo verminderd.

Wat is ‘t?

Aanvullend aan regionaal begroten (zie Ad 1A): • Een uniforme wijze van programmeren van de taken over de regio als geheel.

Wat betekent ‘t?

Aanvullend aan regionaal begroten (zie Ad 1A): • Op basis van VTH-strategie en begroting voor regionale taken stellen van uitvoeringsprioriteiten (bijv. bepaalde mba’s, branches, gebiedstypen) en opstellen regionaal uitvoeringsprogramma. • Uitvoeringsprogramma bevat niet alleen productieaantallen (output), maar ook beoogde effecten (outcome) en de benodigde inzet. • De OD heeft afwegingsruimte. Gedurende het begrotingsjaar bepaalt de OD hoe de beschikbare capaciteit het best kan worden ingezet. • Indien sprake is van excessen in de benodigde inzet, worden met een deelnemer meerwerkafspraken gemaakt.

11

5. Voorstel financieringssystematiek (5 van 9) Ad 1C – Regionale normfinanciering: fase 3 ook regionaal afrekenen

Voorbeeld uit de praktijk – RUD Zuid-Limburg

Waarom?

• Door af te rekenen op begrotingsbasis is voor opdrachtgevers vooraf duidelijk welke bijdrage ze aan het einde van het jaar dienen te leveren én heeft de OD een gegarandeerde dekking van kosten (stabiele financiering).

Wat is ‘t?

Aanvullend aan regionaal programmeren (zie Ad 1B): • De bedragen die de OD in rekening brengt zijn conform begroting en staan los van de feitelijke productie die de OD aan de betreffende deelnemer heeft geleverd. Het ene jaar kan de deelnemer meer producten ontvangen voor hetgene betaald wordt, het andere jaar minder. Meerjarig dient sprake te zijn van een rechtvaardige verdeling.

Wat betekent ‘t?

Aanvullend aan regionaal programmeren (zie Ad 1B): • Een eventueel financieel overschot of tekort landt in het jaarrekeningresultaat van de OD • Een rechtvaardige verdeling is, kijkend vanuit een meerjarig perspectief, mogelijk door de methodiek van begroten te evalueren en aan te passen indien daar aanleiding toe is. • Als de feitelijke urenbesteding op zaakniveau fors boven de regionale standaard ligt (excessen), komen deze niet ten laste van alle deelnemers. Hierover worden meerwerkafspraken met de betreffende deelnemer gemaakt. • In het jaarverslag verantwoordt de OD over de geleverde producten en diensten (ouput) en bereikte resultaten (outcome). Dit bevordert het gesprek tussen OD en opdrachtgevers.

De RUD heeft met haar opdrachtgevers bepaalt op welk niveau zij haar taken uitvoert. Voor ieder van de verschillende type inrichtingen onder de basistaken is rekening gehouden met de verwachte meldingen, vergunningen, controles (volgens risicoanalyse), klachten en handhavingsverzoeken. Tezamen vormt dit een pakket per type inrichting, waarvoor ook één prijs per type inrichting begroot en aan het einde van het jaar afgerekend wordt.

Iedere opdrachtgever weet dus, op basis van het bedrijvenbestand, hoeveel dient te worden bijgedragen. Dit geeft de RUD én de opdrachtgevers een stabiele wijze van begroten en afrekenen. In een specifiek jaar kan een opdrachtgever dus meer of minder diensten hebben ontvangen dan waarvoor betaald is, bijv. doordat er minder aanvragen, meldingen of klachten zijn ontvangen dan werd verwacht. Doordat bij het bepalen van de pakketten gebruik is gemaakt van meerjarige gemiddelden, kan dit in het jaar erna andersom zijn. Deze schommelingen worden door de regio dus opgevangen. Excessen in urenbesteding worden wel verrekend.

12

5. Voorstel financieringssystematiek (6 van 9) Ad 2 –Garanties voor meerjarige inbreng van lokale taken

Waarom?

• Met garanties wordt geborgd dat het lokaal takenpakket jaarlijks (binnen bandbreedte) stabiel blijft en daarmee benodigde formatie en bedrijfsvoeringskosten geen grote schommelingen hebben. Hiermee worden nadelige (financiele) gevolgen voor OD en overige deelnemers beperkt.

Wat is ‘t?

• Een afspraak tussen de deelnemers over de wijze waarop wordt geborgd dat individuele deelnemers de omvang van hun lokale takenpakket stabiel houden.

Wat betekent ‘t?

• Dergelijke afspraken kunnen op verschillende wijzen worden gemaakt. Voorbeelden zijn afspraken via meerjarige programmering, afnamegaranties, frictiekostenregeling bij terughalen van taken of een risico-opslag bij een afname van producten.

Ad 3 –Lokale taken afrekenen op basis van daadwerkelijke kosten

Waarom?

• Door de lokale taken af te rekenen op basis van de werkelijke kosten wordt voorkomen dat afwijkingen ten opzichte van de begroting worden afgewenteld op andere deelnemers.

Wat is ‘t?

• Op basis van feitelijk gemaakte uren en feitelijke uurtarieven betalen opdrachtgevers van lokale taken hun ontvangen producten.

Wat betekent ‘t?

• In overleg met de gemeente bepaalt de OD de prioriteiten in het werk. • Urenregistratie ter onderbouwing van de afrekening per deelnemer. • De werkelijke ureninzet wordt tegen het werkelijk gerealiseerde uurtarief afgerekend

13

5. Voorstel financieringssystematiek (7 van 9) Ad 4 – Vaste dekking voor bedrijfsvoering

Waarom?

• Zekerheid van dekking op de bedrijfsvoeringskosten, voorkomen van fluctuaties.

Wat is ‘t?

• Kenmerkend voor de bedrijfsvoeringskosten is dat er geen directe relatie met de productieomvang is. Deze kosten zijn grotendeels vast. Door de kosten op begrotingsbasis af te rekenen, is er direct zekerheid over de dekking en de hoogte van de bijdrage van deelnemers.

Wat betekent ‘t?

• Het totaal van de begroting voor bedrijfsvoering wordt naar rato over de deelnemers verdeeld. De verdeelsleutel bepaalt het AB, waarbij een relatie met de ingebrachte omvang van regionale en lokale taken per deelnemer voor de hand ligt. • In de uurtarieven voor de lokale en regionale taken worden geen kosten voor bedrijfsvoering opgenomen, deze zijn immers al gedekt.

Ad 5 – Landelijke uitvoeringsnormen voor VTH-taken Waarom?

• Landelijke basis voor robuuste uitvoering door OD’s. • Level playing field met mogelijkheid voor maatwerk op basis van regionale risicoanalyse voor het werkgebied. • Minder administratieve lasten van afzonderlijke OD’s.

Wat is ‘t?

• Uniforme productdefinities en productendienstencatalogus. Voor de producten en diensten wordt landelijk een minimaal kwaliteitsniveau, - uitvoeringsniveau en - kental (ureninzet) vastgelegd. • Interbestuurlijke aanpak van ministerie, koepels en OD’s om de landelijke normen te bepalen en te onderhouden (bestaande voorbeelden zijn er zoals voor Brzo en IPPC).

Wat betekent ‘t?

• Elke OD heeft een landelijke basis om het regionaal en lokaal pakket voor het werkgebied te bepalen en met de deelnemers vast te stellen. • Elke OD kan beoordelen of het uitvoeringsniveau qua kwaliteit, inzet en middelen voldoet aan de landelijke normen. • OD’s worden ontzorgt in het beheer van de PDC.

14

5. Voorstel financieringssystematiek (8 van 9) Ad 6 – Landelijke normen (kpi’s) voor een toekomstbestendige OD

Waarom?

• Landelijke ondergrens voor toekomstbestendige OD’s.

Wat is ‘t?

Vastgestelde kpi’s voor robuuste OD’s. De volgende kpi’s zijn al vastgesteld én hebben een relatie met de financieringssystematiek: • Opleidingsbudget voor onderhoud van kennis, kunde en vaardigen van ten minste 3% van de loonsom. • Strategie voor business intelligence, advies minimaal 3 FTE. • Weerstandsratio is minimaal 0,8 tenzij de deelnemers expliciet vastleggen dat zij de risico’s opvangen. • Vrij besteedbaar budget voor innovatie van minimaal 1 % van de begroting.

Wat betekent ‘t?

• Elke OD toetst aan de indicatoren en zorgt dat de bijdrage van de deelnemers afdoende is om te voldoen aan de ondergrens.

Ad 7 – Landelijke uniformiteit in opzet begroting en jaarrekening

Waarom?

• Vergelijkbaarheid van financiële gegevens van alle diensten op stelselniveau. • Ministerie van I&W kan financiële robuustheid van het stelsel op de basistaken beoordelen en krijgt uniform inzicht.

Wat is ‘t?

• Alle OD’s richten hun financiële administratie (begroting, kwartaalcijfers, jaarrekening) in conform informatievoorschriften Iv3 (informatie voor derden). Dit is nu al verplicht bij een omzet > € 20 miljoen. • Alle OD’s maken in de financiële begroting en jaarrekening een onderscheid in basistaken en overige taken.

Wat betekent ‘t?

• OD’s met een omzet onder de € 20 miljoen voldoen ook aan Iv3. Met het CBS worden afspraken gemaakt over de aanlevering van gegevens. • OD’s dienen de basistaken in de administratie te onderscheiden en de begroting en jaarrekening expliciet te verbijzonderen op de basistaken.

15

5. Voorstel financieringssystematiek (9 van 9) Ad 8 – Landelijke uniformiteit in definitie productiviteitsnorm

Waarom?

• Voorkomt discussie tussen OD en deelnemers over de bepaling van de productiviteitsnorm.

Wat is ‘t?

• Standaardisatie in definitie en berekeningswijze van de productiviteit. • De productiviteit is het aantal directe productieve uren per formatieplaats. Het aantal productieve uren is nodig om de kosten te vertalen naar een uurtarief.

Wat betekent ‘t?

• Elke OD hanteert de landelijke definitie en berekeningswijze en bepaalt zelf, binnen deze kaders, de omvang van de productiviteitsnorm. • Landelijke vergelijking van productiviteitsnormen is mogelijk door gebruik te maken van dezelfde definitie en berekeningswijze.

16

6. Landelijke financiering Om de OD’s te financieren staat het Rijk de volgende instrumenten ter beschikking.

Analyse

Algemene uitkering: gemeenten en provincies ontvangen van het Rijk een algemene uitkering uit het gemeente- en provinciefonds om algemene taken te bekostigen. Met dit geld financieren zij (naast inkomsten uit leges) onder andere de OD’s. Kenmerkend voor de algemene uitkering is dat er door het Rijk geen eisen kunnen worden gesteld aan hoe de middelen worden besteed. De verantwoording over deze uitgaven legt het College van B&W of Gedeputeerde Staten af aan de gemeenteraad of Provinciale Staten

1. In het huidige VTH-stelsel is de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de VTH-taken belegd bij de decentrale overheden. Stelregel is financiering volgt taken en sturing. In het huidig stelsel is daardoor financiering van de OD’s logisch via de algemene uitkering van het gemeente- en provinciefonds.

Specifieke uitkering (SPUK): bij een SPUK kan het Rijk de OD rechtstreeks financieren of specifieke middelen aan de gemeente/provincie beschikbaar stellen. Hieraan zijn voorwaarden verbonden. De essentie is dat het een duidelijk afgebakende opdracht betreft, waarbij het Rijk bepaalt waaraan de middelen worden besteed. Als de SPUK rechtstreeks aan de OD wordt gegeven, hebben de deelnemers aan de OD er beperkt zeggenschap over. Ze kunnen niet bepalen waaraan het besteed wordt, maar wel hoe het besteed wordt. De uitkering gaat samen met verantwoordingseisen die de nodige administratieve lasten voor de OD’s met zich meebrengen.

3. Bij stelselbrede opgaven is een directe bijdrage van het Rijk aan de OD’s wenselijk. Hierbij gaat het om opgaven die het gehele stelsel ten goede komen. Meerjarige financiering vanuit het Rijk is wenselijk voor zekerheid, stabiliteit én uniformiteit in de uitvoering. Dit geldt voor stelselopgaven:

Een vorm van een SPUK is een Brede doeluitkering. Dit is een uitkering waarbij de middelen besteed mogen worden aan een ruim geformuleerd doel, zolang de besteding bijdraagt aan het bereiken van het doel. Veiligheidsregio’s zijn de enige regionale samenwerkingsverbanden waarbij het Rijk structureel en direct bijdraagt aan de bekostiging (VNG, Onderzoek naar optimale regionale bekostiging, 2022).

2. Een verhoging van het gemeente- en provinciefonds bij landelijke prioriteiten en transitieopgaven komt maar voor een deel ten goede aan de OD’s.

•

voor landelijke transities (zoals stikstof, klimaat, ZZS en waterstof), milieucriminaliteit en ketentoezicht via een specifieke uitkering met een verantwoordingskader dat is vastgelegd met de koepelorganisaties.

•

voor faciliteiten die het gehele stelsel betreffen via het direct financieren en aanbieden/beheren van deze faciliteiten. Dit leidt tot kostenbesparing voor OD’s.

Daarnaast kan het Rijk landelijke subsidies verstrekken én direct faciliteiten financieren die door OD’s gebruikt kunnen worden.

17

7. Reflectie Met voorliggende voorstellen zetten we een grote stap om van de huidige sterk verschillende wijzen van financiering van de omgevingsdiensten te komen tot een meer eenduidige systematiek op stelselniveau. Meer eenheid in het stelsel. Antwoord op de opgave De diverse voorstellen in de financieringssystematiek (in hoofdstuk 5) bieden op stelselniveau waarborgen dat OD’s over voldoende middelen beschikken om de taken te kunnen uitvoeren.

• De financiering van de OD’s is met een regionale norm gekoppeld aan het regionale takenpakket. Dit regionale takenpakket komt voort uit regionale opgaven, ambities van deelnemers en maatschappelijke ontwikkelingen (landelijke opgaven). Daarmee sluit de financiering aan bij de opgaven in de regio en landelijke transities. Door regionale taken ook regionaal te programmeren kunnen OD’s onafhankelijk binnen de kaders van de regionale afspraken en dus met een professionele distantie opereren. • De financiering is stabiel en toekomstgericht. Dit wordt geborgd door een meerjarig werkpakket voor de regionale taken, garanties voor meerjarige inbreng van lokale taken, gegarandeerde dekking voor bedrijfsvoeringskosten en landelijke normen voor toekomstgerichte OD’s. Beperkte inspiratie door andere samenwerkingsverbanden Bij vijf verschillende typen samenwerkingsverbanden is gezocht naar lessen voor de opgaven van de OD’s. Bij deze samenwerkingsverbanden (zie bijlage B) zijn geen landelijke normen of geharmoniseerde standaarden aangetroffen voor de taakuitvoering of voor (onderdelen van) de bedrijfsvoering.

Bij diverse samenwerkingen zoals de veiligheidsregio’s en gezondheidsdiensten wordt in landelijke analyses en benchmarks geconstateerd dat er ook onvoldoende vergelijkbaarheid is tussen de verschillende samenwerkingen om gefundeerde uitspraken te doen over de financiering en over bedrijfsvoeringselementen. Het takenpakket en de indeling van de kosten zijn te verschillend. We zien bij andere samenwerkingsverbanden dat de wijze van bekostiging vrij stabiel is. Zij hanteren direct herleidbare maatstaven om de totale kosten van de samenwerkingsorganisatie om te slaan naar de deelnemers voor het wettelijk bepaalde of door alle deelnemers ingebrachte takenpakket.

Deze maatstaven (zoals inwoneraantal, hoogte gemeentefonds of vaste staffels) sluiten in het werkveld van de OD’s onvoldoende aan bij het werkpakket en zijn zodoende niet rechtvaardig. De maatstaf die voor OD’s het beste aansluit betreft de risico’s in het gebied. De VTH-strategie (met risicoanalyse) is hiervoor het geschikte fundament, al is deze maatstaf veel lastiger herleidbaar dan inwoners, hoogte van het gemeentefonds of vaste staffel. Een regionaal vastgelegde VTHstrategie gebaseerd op een risicoanalyse is een uitstekende basis voor regionale normfinanciering. Vervolg Deze contourennota én de reacties daarop worden verwerkt tot een concept rapportage in december. Om voorliggend voorstellen in de praktijk te gaan brengen, dienen alle partijen in het stelsel hun verantwoordelijkheid te pakken. Zowel ministeries, bevoegde gezagen en omgevingsdiensten zijn aan zet. Daarbij zal de impact in de ene regio een stuk groter zijn dan in de andere.

18

Bijlage A – Situatieschets financiering OD’s

Bijlage A. Situatieschets (1 van 3) In dit hoofdstuk is een situatieschets gegeven van de financiële omvang van OD’s en de wijze waarop zij nu worden gefinancierd. Het beeld is gebaseerd op de resultaten uit een recente vragenlijst over de financiering van OD’s, die de werkgroep Financiering in het voorjaar 2023 heeft verspreid onder de hoofden bedrijfsvoering van de OD’s. De informatie is verrijkt met gegevens uit de interviews en de inventarisatie voor Omgevingsdiensten in beeld d.d. 1 september 2021.

In de enquête hebben 23 van de 29 OD’s een inschatting gemaakt van welk deel van de begroting wordt besteed aan basistaken. Bij deze diensten was dit gemiddeld 51%. Ook daar zijn uitschieters naar beneden (22%) en boven (92%). Indien dit gemiddelde representatief is voor de 29 diensten, dan is landelijk € 295 miljoen beschikbaar voor uitvoering van de basistaken.

Uit de situatieschets komt naar voren dat er grote verschillen zijn in de omvang en wijze waarop OD’s zijn gefinancierd.

Een belangrijke kostendrijver is het aantal inrichtingen (locaties) waar OD’s de VTH-taken uitvoeren. Uit de gegevens van 28 van de 29 OD’s blijkt dat zij in 2020 de VTH-taken uitvoerden voor 283.000 inrichtingen (niet zijnde cat. A). Landelijk gezien was 94% meldingsplichtig, 2% IPPC en 4% overig vergunningplichtig.

Omvang begroting In 2020 hadden de gezamenlijke OD’s een totale begrotingsomvang van € 575 miljoen. Het grootste deel van de OD’s (23 van de 29) had een begroting tussen de € 10 en € 33 miljoen. Twee OD’s zijn een stuk groter. Vier OD’s zijn kleiner. Het figuur hieronder toont de spreiding van de begrotingsomvang. De rode stippen zijn de OD’s met Brzo-taken.

Inrichtingenbestand

In de onderstaande grafiek staat op de horizontale as het begrote bedrag voor de basistaken per OD (van de OD’s die de basistaken apart begroten) uitgedrukt in een bedrag per inrichting. Op de verticale as staat het % meldingsplichtige inrichtingen. De beschikbare middelen variëren tussen € 251,- en € 2.683 per inrichting. Bij OD’s met relatief weinig meldingsplichtige inrichtingen is het beschikbare bedrag hoger per inrichting. Opgemerkt wordt dat onder de basistaken ook niet inrichting-gebonden activiteiten vallen, zoals bodem en asbest. Doordat de OD’s met Brzo-taken (rode stippen) relatief hoge bedragen per inrichting begroten, is het vermoeden dat de spreiding veroorzaakt wordt door verschillen in complexiteit van het takenpakket.

20

Bijlage A. Situatieschets (2 van 3) Begroten, plannen en afrekenen

Uit de recente (voorjaar 2023) uitvraag van de werkgroep Financiering blijkt dat de begrotingen van de OD’s op verschillende manieren worden opgebouwd. De diensten maken onderscheid in het begroten van: • collectieve taken: taken waarvoor de inzet door alle opdrachtgevers gezamenlijk gedragen wordt. Het betreft onder meer de overhead (PIOFACHtaken), die bij 89% van de OD’s doorberekend wordt in het uurtarief. Andere diensten begroten bijvoorbeeld de collectieve kosten via een vaste bijdrage of omslag (lumpsum). • individuele taken: taken die worden geleverd aan specifieke opdrachtgevers. Iedere opdrachtgever maakt hier, mogelijk begrensd binnen regionale kaders, eigen keuzen. Een deel van de begroting van de OD’s wordt ingebracht door niet-deelnemers in de vorm van projectfinanciering. Het betreft o.a. bijdragen van waterschappen en ministeries, bijvoorbeeld in de vorm van SPUK-gelden voor energietoezicht en IBP. Hiervoor worden door deze derden specifieke afspraken gemaakt met de OD’s. Deelnemers hebben op de uitvoering daarvan geen of maar beperkt grip.

OD’s zijn conform BBV verplicht een meerjarenraming in de begroting op te nemen, die voor drie jaren volgend op het begrotingsjaar een geprognosticeerde begin- en eindbalans en een raming van de financiële gevolgen bevat. De omvang en samenstelling van de overheadtaken (PIOFACH) verschilt tussen OD’s als gevolg van onder meer de omvang van de OD, kostenverschillen, afspraken met opdrachtgevers over taakuitvoering en afspraken met gastheren (deelnemers die diensten leveren aan de OD, zoals huisvesting en ICT). Er wordt verschillend omgegaan met de financiering van grote investeringen.

Bij veel . OD’s worden grote investeringen apart gefinancierd door de deelnemers, waardoor de kosten in de bedrijfsvoering lastig te vergelijken zijn. In het Toetsingskader robuuste omgevingsdiensten (14 september 2023) zijn over de volgende onderwerpen kpi’s benoemd: Het merendeel van de diensten hanteert een opleidingsbudget van circa 2% tot 2,5% van de loonsom. De afbakening welke taken onder de ‘collectieve taken’ vallen, verschilt per dienst. Ketenhandhaving wordt bijna niet apart begroot. Ketentoezicht is veelal als collectieve taak (project/programma) benoemd, maar soms ook als individuele taak in de uitvoeringsprogramma’s van de deelnemers opgenomen. Het budget voor innovatie en kennisopbouw wordt bij het merendeel van de OD’s apart begroot. In 2021 bleek gemiddeld 1,5% van de begroting hiervoor beschikbaar, waarbij het gemiddelde wordt vertekend door twee uitschieters. Zonder de twee uitschieters was het gemiddelde budget voor innovatie 0,9% van de totale begroting. Voor de meeste OD’s is de term Business Intelligence (BI) een nieuw fenomeen. Alle OD’s hebben één of meerdere medewerkers die informatie verzamelen, analyseren en presenteren. Het gaat hier om functies als informatieanalist, dataanalist, GIS-specialist, business-analist en bedrijfskundig adviseur. Enerzijds worden deze meestal niet onder de noemer BI gelabeld.

Anderzijds is niet al het werk dat onder deze functies valt, onder de noemer BI te brengen. Er zit veel variëteit tussen OD’s in de wijze waarop de benodigde ureninzet voor taken worden begroot, geprogrammeerd en afgerekend. De variëteit in methodieken komt niet alleen voor tussen OD’s, maar ook binnen de OD zelf worden er vaak meerdere methodieken toegepast voor de verschillende taken. In de tabel op de volgende pagina worden de opties benoemd. 21

Bijlage A. Situatieschets (3 van 3) Er zit veel variëteit tussen OD’s in de wijze waarop de benodigde ureninzet voor individuele taken worden begroot en geprogrammeerd. • Ureninzet wordt volledig door opdrachtgever bepaald; • Ureninzet wordt bepaald door regionale kentallen met productieraming (aantallen/frequentie) door opdrachtgever; • Ureninzet wordt volledig door regionale afspraken bepaald, bijvoorbeeld door een vaste bijdrage (lumpsum) of regionale kentallen en regionale productieramingen (regionale frequenties). Regionale afspraken zijn in regionaal beleid verankerd en meerjarig. Daardoor is bij een deel van de OD’s voor een deel van de taken sprake van een meerjarig geborgde taakuitvoering van individuele taken. Ook bij het afrekenen zijn er verschillen tussen de OD’s. Voor de collectieve taken wordt door vrijwel alle diensten afgerekend conform begroting. Voor de individuele taken is er verschil tussen OD’s. Ook zijn er verschillen binnen OD’s tussen taken en soms nog tussen overheden (gemeenten/provincie) waarbij wordt afgerekend: • op basis van begroting; • op basis van feitelijk afgenomen producten (outputfinanciering) én een regionaal kental, tegen het begrote of feitelijke uurtarief; • op basis van feitelijk afgenomen producten (outputfinanciering) en feitelijke urenbesteding, tegen het begrote of feitelijke uurtarief.

Bij afrekening op basis van begroting berust het risico op overschrijdingen bij de OD. Het risico verschuift naar deelnemers indien wordt afgerekend op basis van feitelijke bestedingen. Begroten en afrekening op basis van outcome (effectfinanciering) is een ambitie van diverse opdrachtgevers van OD’s, maar vindt in de praktijk nog niet plaats. Oorzaakgevolg relaties zijn moeilijk te leggen door omgevingsfactoren. Het is lastig de (bereikte) effecten te benoemen en te bepalen welk deel daarvan komt door de inzet van de OD en welke inzet daarbij passend is.

OD’s hebben moeite de opgedragen taken op het vereiste of vastgestelde niveau te realiseren. Personeel is schaars, waardoor de bezetting lager is dan begroot en gepland. In 2020 werd door de 29 OD’s voor € 87,5 miljoen extern ingehuurd. Dit is circa 15% van de totale begroting van de diensten. Diverse diensten hebben oplopende begrotingen, maar kunnen het - benodigde - werk niet realiseren door onderbezetting. Risicobeheersing

Bij positieve resultaten vindt bij de OD’s besluitvorming plaats in het AB om het resultaat (1) toe te voegen aan de algemene reserve, (2) een bestemmingsreserve te vormen of (3) een uitkering te doen aan de deelnemers (veelal op basis van aandeel in de omzet) door een eenmalige terugbetaling of vermindering van de volgende jaarbijdrage. Alle OD’s hebben de juridische entiteit van een GR. Consequentie hiervan is dat de deelnemers (gemeenten en provincies) zelf altijd als achtervang dienen, indien het weerstandsvermogen in enig jaar niet toereikend is om de risico’s op te vangen. Het weerstandsvermogen dient om te voorkomen dat iedere financiële tegenvaller direct tot hogere lasten leidt voor de deelnemers. Bij negatieve resultaten wordt in het AB besloten (1) gebruik te maken van het weerstandsvermogen of (2) een extra bijdrage van de deelnemers te vragen. Er zit veel verschil in de wijze waarop OD’s de omvang en kans van financiële risico’s inschatten. Deze verschillen zijn deels te verklaren omdat diensten verschillen: in omvang, in takenpakket, in de wijze waarop de bedrijfsvoering is georganiseerd en de wijze waarop kosten worden afgerekend met deelnemers.

22

Bijlage B – Quickscan financiering andere samenwerkingsverbanden

Bijlage B. Lessen uit andere samenwerkingen (1 van 4) Aanpak

Lessen financiering

Er is een quick-scan uitgevoerd naar de financieringswijze en harmonisatie in de financiering van samenwerkingsverbanden in andere domeinen. De quick-scan is uitgevoerd door documentenanalyse en enkele aanvullende interviews.

De lessen uit de quick-scan zijn: ▪

Bij andere samenwerkingsverbanden is de wijze van bekostiging vrij stabiel met maatstaven om de totale kosten van de samenwerkingsorganisatie om te slaan naar de deelnemers voor het wettelijk bepaalde of door alle deelnemers ingebrachte takenpakket.

▪

Als maatstaf (of verdeelsleutel) voor het omslaan van het grootste deel van de kosten over de deelnemers hanteren de samenwerkingsverbanden:

Er is gekeken naar de volgende samenwerkingen:

▪

Veiligheidsregio’s

▪

Werkbedrijven (Participatiewet)

▪

Archiefinstellingen

▪

Verhouding middelen betreffende taken in gemeentefonds

▪

Gemeentelijke Gezondheidsdiensten (GGD)

▪

Bijdrage per inwoner

▪

Afvalinzameling

▪

Vaste staffel

▪

Door de systematiek om de totale kosten via een vaste maatstaf om te slaan is er meer rust en stabiliteit in de financiële bijdrage voor de deelnemer en voor de samenwerkingsorganisatie.

▪

De systematiek om te werken met een maatstaf als kostenverdeling vraagt om onderlinge solidariteit van de deelnemers. Er is immers geen 100% directe relatie tussen financiële bijdrage en geleverde prestaties voor een individuele deelnemer.

▪

Aanvullende taken worden bekostigd via maatwerkafspraken met een individuele deelnemer

Lessen harmonisatie Bij de beoordeelde samenwerkingsverbanden zijn geen landelijke normen of geharmoniseerde standaarden aangetroffen voor de taakuitvoering of voor (onderdelen van) de bedrijfsvoering. Bij diverse samenwerkingen zoals de veiligheidsregio’s en gezondheidsdiensten constateren landelijke analyses en benchmarks dat er onvoldoende vergelijkbaarheid is tussen de verschillende samenwerkingen om gefundeerde uitspraken te doen over de financiering en over bedrijfsvoeringselementen. Het takenpakket en de indeling van de kosten zijn te verschillend. Op het gebied van harmonisatie of landelijke standaarden is er geen wenkend voorbeeld aangetroffen bij de andere samenwerkingen.

In de andere stelsels is er een zeer beperkte landelijke vergelijkbaarheid op bedrijfsvoeringsaspecten op stelselniveau. Dit komt door de grote vrijheid en daarmee verschillen in de wijze van administratie en opbouw van de kosten.

Voor wettelijke bepaalde of door alle deelnemers ingebrachte taken wordt vaak een algemene verdeelsleutel gehanteerd om de totale kosten te verdelen over de deelnemers.

24

Bijlage B. Lessen uit andere samenwerkingen (2 van 4) Analyse Veiligheidsregio ▪ 6 tot 26 gemeenten, 0.25 tot 1.3 mln inwoners ▪ Taken: Brandweer (ruim 80% kosten), crisisbeheersing, geneeskundige hulpverlening, meldkamer, bevolkingszorg ▪ Bijdrage is 87% gemeenten en 13% rijk (= doeluitkering rampenbestrijding, dit is een directe bijdrage aan iedere veiligheidsregio) ▪ Bijdrage van gemeenten is: ▪ 72% naar de verdeling van middelen in het gemeentefonds ▪ 10% naar een historische bijdrage ▪ 9% naar een bedrag per inwoner ▪ 7% naar een staffel ▪ 2% naar maatwerk ▪ Omgerekend naar een bedrag per inwoner variëren de totale koten van € 55 tot € 83 per inwoner. Verschilt door ▪ Risicoprofiel (bedrijvigheid, brandonveilige locaties, water) ▪ Voorzieningenniveau (bijv vrijwillige brandweer) ▪ Taken die gemeenten zelf verrichten (bijv huisvesting, materieel) ▪ Kostenniveau

Observaties: • Financiering door gemeenten vindt plaats met meerdere typen verdeelsleutels. Groot deel gebeurt via verdeling gemeentefonds en bedrag per inwoner. • Directe financiering van het Rijk d.m.v. doeluitkering. Deze uitkering is op basis van grove kenmerken die weinig relatie hebben met de opgaven. • Ruimte om af te wijken van regionale standaard is klein.

Analyse samenwerking Participatiewet ▪ Kern van de taken: behandelen uitkeringsaanvragen en verstrekken uitkeringen, begeleiden doelgroepers naar werk of participatie, aanverwante taken zoals beschut werk, minima, inburgering, schuldhulp ▪ De bekostiging van gemeenten is niet voldoende voor de uitgaven (jaarlijks structureel tekort) en loopt via 1) Gemeentefonds (BZK): inzetbaar voor uitvoering, begeleiding, minima 2) Integratie uitkering participatie: vrij besteedbaar binnen sociaal domein 3) BUIG-budget: geoormerkt voor uitkeringen en loonkostensubsidie ▪ Er zijn geen rijksmiddelen die direct naar de samenwerkingsverbanden gaan. Er is geen verplichting tot samenwerking. Uitzondering zijn 35 arbeidsmarktregio’s voor dienstverlening werkgevers en werkzoekenden. ▪ Samenwerking is wettelijk niet verankerd en zeer uiteenlopend. Uitvoering kan geheel bij individuele gemeenten liggen en bij samenwerkingsverbanden die verschillen in omvang, vorm en taken ▪ Vorm is doorgaans een gemeenschappelijke regeling met daarbinnen stichtingen, coöperaties, BV’s voor organiseren werk voor de doelgroep.

▪ Bekostiging samenwerking is verschillend en bestaat doorgaan op hoofdlijnen uit ▪ ‘doorstorten’ van de rijksbijdrage BUIG (uitkering) en voormalige Wet Sociale werkvoorziening als een lumpsum ▪ Bijdrage aan de organisatiekosten ▪ Bijdrage per deelnemer of per traject (P*Q) ▪ De beleids- en bekostigingsvrijheid leidt tot verschillen in de mate en vorm van begeleiding van de doelgroep

Observaties: • Grote diversiteit in uitvoeringsstelsel. • Bij samenwerking bekostiging deels via ‘doorstorten’ gemeentefonds en deels via P*Q.

25

Bijlage B. Lessen uit andere samenwerkingen (3 van 4) Analyse regionaal historisch centrum ▪ Er zijn regionale samenwerkingsverbanden die de archieftaken uitvoeren in opdracht van gemeenten (naast het feit dat er rijksarchiefinstellingen zijn). ▪ Er is geen verplichting tot samenwerking. De juridische vorm is een gemeenschappelijke regeling of stichting. ▪ De bekostiging van een regionale archiefdienst is beoordeeld ▪ Elke gemeente heeft dezelfde taken ingebracht in de samenwerking ▪ De gemeentelijke bijdrage bestaat uit een bedrag per inwoner ▪ De dienstverlening is gespecificeerd en cijfermatig toebedeeld naar individuele gemeenten (depotruimte, archief, diensten) en naar collectieve voorzieningen (expositie) ▪ Er is geen beprijzing van diensten, de enige verdeelsleutel van de totale kosten is het inwoneraantal

Observaties: • Omslag van de totale kosten o.b.v. bijdrage per inwoner. • Dienstverlening per deelnemer is inzichtelijk en transparant; de dienstverlening (en prestaties) zijn niet direct gerelateerd aan de financiering.

Analyse GGD ▪ 25 gemeentelijke gezondheidsdiensten, organisatie geregeld via Wet op de publieke gezondheid (Wpg). Minister VWS is stelselverantwoordelijk ▪ Gemeenschappelijke regelingen van gemeenten. Wpg schrijft de taken voor die gemeenten moet toewijzen aan GGD’s, taakuitvoering is landelijke geuniformeerd. Daarbij voeren GGD maatwerktaken uit (regionaal of lokaal) ▪ GGD Nederland verzorgt een uitvoerige benchmark van de GGD’s met inhoudelijke vergelijkingen op zeer veel taakonderdelen. Er is geen vergelijking mogelijk op de bedrijfsvoering omdat de onderlinge verschillen in takenpakket, financiering en bedrijfsvoering te groot zijn. De administratie van GGD’s is niet ingericht om goed onderscheid te maken in basistaken en plustaken. Daardoor is er geen eenduidig beeld van de kosten voor de basistaken. ▪ Financiering is uit verschillende bronnen. De structurele bijdrage verschilt tussen GGD’s van 30 tot 80 %. Dit is dus de bijdrage die los staat van de bijdrage voor maatwerkafspraken met gemeenten. Maatwerkafspraken kunnen wel langjarig in de begroting lopen, maar zijn niet structureel ondergebracht bij de GGD. ▪ Basisfinanciering obv verplichtie wettelijke taken is op een bedrag per inwoner; hoogte bepaald iedere GGD, er is geen landelijke normering of harmonisatie ▪ Er is geen doeluiterking, financieirng via gemeentefonds.

▪ Alle overig taken is maatwerkafspraken en financiering.

Observaties: • Landelijke uniformering van de taakuitvoering die gemeenten bij wet toewijzen aan GGD. • Onvergelijkbaarheid tussen GGD op takenpakket, financiering en bedrijfsvoering; basistaken zijn op stelselniveau niet betrouwbaar inzichtelijk. • Wettelijke basistaken via bedrag per inwoner. 26

Bijlage B. Lessen uit andere samenwerkingen (4 van 4) Analyse afvalinzameling ▪ Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de afvalstoffeninzameling (Wet milieubeheer). Op rijksniveau worden doelen gesteld over de omvang en samenstelling van het ingezamelde huishoudelijk afval, maar deze zijn niet afdwingbaar. Gemeenten zijn autonoom om het inzamelbeleid vormgeven. ▪ Gemeenten heffen leges aan huishoudens om de kosten van de afvalinzameling te betalen. Veel gemeenten - maar lang niet alle - hanteren prijsprikkels om stromen gescheiden in te zamelen en restafval te verminderen (DIFTAR). Daarnaast betaalt het verpakkend bedrijfsleven een vergoeding aan gemeenten voor de inzameling van plastic verpakking en drankkartons. De kosten van afvalinzameling drukken – bij kostendekkende leges – niet op de gemeentelijke exploitatie. ▪ Gemeenten hebben de inzameling zelf verschillend georganiseerd. De grootste gemeenten voeren het zelf uit. De meeste andere gemeenten hebben de taak belegd bij een samenwerkingsverband of hebben het aanbesteed aan marktpartijen. De samenwerkingsverbanden kennen vaak de juridische entiteit van een overheids NV, echter ook gemeenschappelike regelingen komen voor. ▪ De wijze waarop de samenwerkingsverbanden worden bekostigd verschilt.

Meestal worden per gemeente de kosten bepaald op basis van het inzamelbeleid van de gemeente en de daarvoor benodigde inzet van personeel en materieel. Vervolgens worden deze kosten omgeslagen in een prijs per huishouden. Aan het eind van het jaar wordt er afgerekend op basis van het daadwerkelijke aantal huishoudens. Wanneer de gemeente de inzamelfrequentie wijzigt, wordt dit aanvullend afgerekend.