Bijlage 1 - Rapport Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort
Tekst van het document
RAPPORT
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort Bestuurskrachtmeting en toekomstoriëntatie
14 december 2021
RAPPORT
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort Bestuurskrachtmeting en toekomstoriëntatie Philip van Veller Anne van Heerwaarden Judith van Niekerk Daniël Huisman Lars Bos Eleonore Stockmann
14 december 2021
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
Inhoudsopgave Een onderzoek in twee delen: bestuurskracht en toekomst.......................................4
6.
Organisatie............................................................... 44
6.1
Robuuste organisatie legt goede basis, extra aandacht Zandvoortse dossiers..................................45
Deel 1..................................................................................... 5 1.
2.
Beeld van de bestuurskracht en mogelijke organisatievormen langs acht vragen en antwoorden................................ 6 Kosten in relatie tot de vorm van de organisatie ................................................ 18
3.
Conclusies en aanbevelingen........................... 23
3.1
Conclusie: bestuurskracht verbeterd, en opgaven liegen er nog steeds niet om.......................24
6.2 Ontwikkeling in coördinatie op Zandvoortse opgaven, met ruimte en behoefte tot verbetering....................................................................................... 52 6.3 Winst in kwaliteit en kwetsbaarheid, vraag om meer slagkracht en wendbaarheid.............. 53 6.4 Nabijheid en betrokkenheid met (stakeholders in) Zandvoort kan krachtiger worden vormgegeven...................................................................... 55
7.
Financiën ..................................................................56
7.1
Verschillen programmabegroting en programmarekening in 2019 en 2020
3.2 Aanbevelingen: verbeteringen binnen de huidige samenwerkingsvorm............................................ 25
Deel 2...................................................................................28
vooral door resultaten grondexploitaties..........................57 7.2 Meerjarenbegroting 2021-2024 is sluitend; opvallende daling van totaal begroting.............................58 7.3 Stijging balanstotaal 2019-2024 vooral dankzij verkoop Eneco-aandelen...........................59
4.
Opgaven van Zandvoort......................................29
4.1
Grote opgaven voor een dorp: inherente contrasten .......................................................................30
7.4 Goede ontwikkeling financiële kengetallen; onzekerheid rond GREXen ......................................................... 60 7.5 Weerstandsvermogen boven de norm........................................................................................................61
4.2 Naast eigen opgaven ook actie nodig op (inter) nationale opgaven en ontwikkelingen............................... 32
7.6 Conclusie: financiële situatie gemeente Zandvoort verbeterd...............................................61
4.3 Verwachtingen van inwoners, organisaties en ondernemers zijn hoog................................................................... 33 4.4 Hoge Zandvoortse ambities ...................................................... 33
8.
5.
Bestuur.......................................................................36
Toekomstmogelijkheden voor de organisatie en hun gevolgen.....................................................62
5.1
Toegenomen ‘rust’ college belangrijke factor
8.1
Vooraf: verschillende meningen over
in (kwetsbare) bestuurlijke slagkracht................................37 5.2 Dynamiek in de gemeenteraad frustreert......................37 5.3 Samenspel college en organisatie functioneert, ondanks stappen vooruit, nog niet naar wens.............39 5.4 Zandvoort wordt gezien als serieuze partner in de regio...................................................................................................41 5.5 Nog steeds in verbinding met de gemeenschap.................................................................................42
een keuze met consequenties......................................................63 8.2 Doorgaan met de huidige samenwerking, een eigen organisatie of een tussenvorm?.................... 64
Bijlage................................................................................ 80 BIJLAGE 1: Ontvlechting van de fusie en opzetten van een nieuwe organisatie.....................................................................81 BIJLAGE 2: Juridische aspecten van aanpassing of mogelijke beëindiging van de ambtelijke fusie.................... 86 BIJLAGE 3: Overzichtstabel scenario’s........................................... 89 BIJLAGE 4: Over dit onderzoek.............................................................91
3
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
Een onderzoek in twee delen: bestuurskracht en toekomst Zandvoort is een veelzijdige gemeente. Kleinschalig als een fijn
Zowel het bestuurskrachtonderzoek als het onderzoek naar
klein dorp (inclusief Bentveld eigenlijk twee dorpen) met 17.000
andere organisatievormen zijn straks input voor de evaluatie.
inwoners, grootschalig als een plaats waar jaarlijks vijf miljoen
Voor het geval daaruit blijkt dat de samenwerking niet of in
bezoekers komen. Een plek waar duinen, strand en zee samen
aangepaste vorm wordt voortgezet, heeft Zandvoort met de
een prachtig landschap vormen, en een plaats die zich ontwikkelt
uitkomsten van het tweede deel inzicht in de mogelijke (vooral
met aansprekende projecten. Waar de inwoners en ondernemers
financiële) gevolgen daarvan.
het gemeentebestuur weten te vinden en de politiek echt leeft. Een zelfstandige gemeente met alle uitdagingen die daarbij
Dit rapport begint met deel 1 waarin de kern van het onderzoek
horen, daarbij samenwerkend met Haarlem.
wordt weergegeven: de antwoorden op de vragen over de bestuurskracht en de vragen rond de kosten in relatie tot de
Sinds 1 januari 2018 is in dat kader de gemeenschappelijke
vorm van de organisatie. Hoofdstuk 3 bevat conclusies en
regeling (GR) tussen de gemeenten Haarlem en Zandvoort van
aanbevelingen. De hoofdstukken in deel 2 geven vervolgens de
kracht. Het gaat om een ambtelijke fusieregeling waarbij de
onderbouwing en achtergronden van wat we in deel 1 schetsen.
gemeente Haarlem als centrumgemeente diensten en producten verleent aan de gemeente Zandvoort. Deze samenwerking
Dit onderzoek is mede mogelijk gemaakt met subsidie van
was de uitkomst van een ontwikkeling die begon met een
de provincie Noord-Holland.
bestuurskrachtmeting van de gemeente Zandvoort in 2016. Dat onderzoek vormde de aanleiding om te onderzoeken welke mogelijkheden er waren om de bestuurskracht te versterken, met het oog op het behoud van de bestuurlijke zelfstandigheid van
Noot vooraf:
Zandvoort.
Vanaf 1 januari 2018 vervult de gemeente Haarlem vrijwel alle taken voor de gemeente Zandvoort vanuit de
Tussen de gemeenten is afgesproken dat na twee jaar een
‘Gemeenschappelijke regeling ambtelijke samenwerking
tussenevaluatie en na vier jaar een evaluatie van de ambtelijke
Zandvoort-Haarlem’. De medewerkers van de gemeente
samenwerking wordt uitgevoerd. Voor de evaluatie geldt voor
Zandvoort gingen vanaf dat moment over naar de gemeente
Zandvoort dat, voorafgaand aan de evaluatie, de bestuurskracht
Haarlem. De organisatie van de gemeente Haarlem is
opnieuw wordt gemeten. Waar de evaluatie een zaak is van
sindsdien feitelijk de organisatie Haarlem-Zandvoort.
Haarlem en Zandvoort samen, is het bestuurskrachtonderzoek alleen ten behoeve van Zandvoort. Nu in 2021 was het moment
We spreken in dit geval van een ambtelijke fusie. Om die fusie
om deze bestuurskrachtmeting uit te voeren. Dat is het eerste
aan te sturen, is samenwerking nodig tussen de gemeenten
onderdeel van dit onderzoek. Tegelijkertijd waren de uitkomsten
Haarlem en Zandvoort. De vorm van Gemeenschappelijke
van de tussenevaluatie voor de raad van Zandvoort aanleiding
regeling waarbij een gemeente voor een of meerdere andere
om een onderzoek te vragen naar de (financiële) gevolgen
gemeenten uitvoert, heet ook wel centrumregeling.
voor Zandvoort van deze en andere organisatievormen van Zandvoort. Dat is het tweede onderdeel van dit onderzoek. De
Dit is de formele achtergrond van het gebruik in dit
beide onderzoeken grijpen op elkaar in en worden in dit rapport
rapport van de termen organisatie Haarlem-Zandvoort,
integraal gepresenteerd.
Haarlemse organisatie, ambtelijke fusie, centrumregeling en samenwerking.
4
Deel 1 Dit onderzoek heeft tot doel inzicht te krijgen in (1) de bestuurskracht van Zandvoort en (2) de kosten en andere consequenties van de huidige en mogelijk andere organisatievormen voor de gemeente. Voor beide delen van het onderzoek heeft de gemeente Zandvoort concrete onderzoeksvragen meegegeven. In dit deel geven wij antwoorden op deze vragen. Het deel besluit met conclusies en aanbevelingen.
HOOFDSTUK 1.
Beeld van de bestuurskracht en mogelijke organisatie vormen langs acht vragen en antwoorden De bestuurskrachtmeting dient ervoor om een vergelijking te maken van de bestuurskracht van 2016 versus de bestuurskracht nu en de benodigde bestuurskracht in de toekomst. In Zandvoort is in 2016 de bestuurskracht van de gemeente onderzocht. De uitkomst van dat onderzoek was aanleiding om te onderzoeken welke mogelijkheden er waren om de bestuurskracht te versterken, met het oog op het behoud van de bestuurlijke zelfstandigheid van Zandvoort. Dit heeft geleid tot een ambtelijke samenwerking tussen de gemeenten Zandvoort en Haarlem om daarmee zorg te dragen voor een kwalitatief hoogwaardige, effectieve en efficiënte uitvoering. Daarbij voert de gemeente Haarlem ten behoeve van de gemeente Zandvoort de taken op gemeentelijke beleidsvelden inclusief de ondersteunende processen uit.
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
De onderstaande vragen over de bestuurskracht die
In 2021 zien we nog steeds dat Zandvoort een hoog ambitie-
Zandvoort stelt, staan dan ook in het licht van de vorm van
en opgavenniveau heeft. Kijkend naar waarvoor de gemeente
de ambtelijke organisatie. Ten aanzien van de vorm van de
Zandvoort aan de lat staat, zien we twee lagen:
ambtelijke organisatie heeft de gemeente drie hoofdvormen onderscheiden:
1. De druk op dagelijkse dienstverlening levert een continue stroom aan ‘puntjes’ op die een beroep doen op de inzet
a. Een volledig eigen organisatie (zoals ten tijde van de bestuurskrachtmeting in 2016) .
van of vanuit de gemeente. De ligging aan de zee, de stroom bezoekers en hechte gemeenschap genereren een hoge vraag.
b. Een hybride vorm waarbij er een kleine ambtelijke
De organisaties die hieraan werken spelen steeds beter in
organisatie is voor regie en strategie en alle overige
op de continue vraag, maar dit vraagt blijvend aandacht.
werkzaamheden worden uitbesteed aan een of meer andere organisaties. c. Een volledige ambtelijke samenwerking (zoals nu het geval is met Haarlem).
2. Verder is er een aantal grote ontwikkelopgaven in de fysieke sfeer (projecten, bereikbaarheid) die erop gericht zijn om Zandvoort voor inwoners en bezoekers een (nog) aantrekkelijkere plaats te maken. Deze ontwikkelopgaven zijn ten opzichte van 2016 allen nagenoeg hetzelfde
We maken in dit onderzoek een vergelijking van de
gebleven of urgenter geworden. De uitzondering hierop is de
bestuurskracht in 2016 versus de bestuurskracht nu en de
financiële opgave van de gemeente, waar we constateren dat
benodigde bestuurskracht in de toekomst.
er voortgang is geboekt en zien dat Zandvoort er financieel gezond voorstaat.. Net als in 2016 is het realiseren van
1.
Welke uitdagingen dienen zich de komende jaren aan, waar de gemeente Zandvoort op moet kunnen inspelen, en zijn er verschillen in de vereiste bestuurskracht, afhankelijk van de vorm van de ambtelijke organisatie zoals hiervoor beschreven?
de (fysieke) opgaven essentieel voor het ‘open houden van de levensader’ van Zandvoort: de aantrekkingskracht op (jaarrond) toerisme, ondernemers en evenementen. Stilstand betekent daarin eigenlijk achteruitgang. De terugkomst van de Formule 1 (niet alleen als evenement, maar ook als icoon van Zandvoort als aantrekkelijke plaats
Het bestuurskrachtonderzoek in 2016 constateerde dat
voor toerisme en recreatie) heeft Zandvoort op een hoger
Zandvoort ‘hoge’ bestuurlijke opgaven heeft ten aanzien van
plan gebracht. De Formule 1 heeft Zandvoort zichtbaar
toerisme en recreatie, ruimtelijke opgaven, sociaal domein,
gemaakt als zakelijk interessante locatie en een krachtige
een maatschappelijke transitie en het komen tot een financieel
gemeente die een dergelijk evenement kan organiseren. Dit
gezonde huishouding. Deze opgaven zijn hoog in vergelijking
biedt kansen om invulling te geven aan de doelstelling voor
met andere Nederlandse gemeenten met rond de 20.000
jaarronde economische activiteiten uit de Omgevingsvisie.
inwoners; Zandvoort is anders dan andere gemeenten van deze
Dat versterkt de noodzaak van professioneel samenspel met
omvang geen beheersmatige gemeente.
grote ontwikkelpartners. We zien dat in Zandvoort de eerste laag veel aandacht nodig heeft. Dat ontneemt ten onrechte het zicht op en de aandacht voor de tweede laag. Met andere woorden: een focus op dagelijkse beslommeringen en wensen leidt af van de bredere strategische ontwikkeling van Zandvoort. Door deze twee niveaus heen spelen de eisen en uitdagingen waar alle gemeenten voor staan en die ook in regionaal verband worden aangegaan. Zandvoort heeft te maken met dubbele vergrijzing en vraag naar betaalbare woningbouw. Grote opgaven in dit verband zijn verder het sociaal domein, digitalisering, (cyber)weerbaarheid en privacy, de gevolgen van de coronacrisis, de energietransitie en het klimaat.
7
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
Vorm van de organisatie
Daarentegen zet de toegenomen kwetsbaarheid van
De opgaven waar Zandvoort voor staat, moeten worden
de kleinere organisatie (de continuïteit van) de
aangegaan door een organisatie die daarop is toegerust. Verder
dienstverlening onder druk. De inwoners en ondernemers
moet de organisatie ook adequaat kunnen worden aangestuurd
van Zandvoort zijn veeleisend; een betere bereikbaarheid
door het bestuur en moet de raad zijn kaderstellende,
geeft onvermijdelijk een grotere druk op de (dan kleinere)
controlerende en volksvertegenwoordigende rol kunnen
organisatie. Naar verwachting zorgt dit ervoor dat de focus
waarmaken. Langs de bovenstaande lijnen van dienstverlening,
(nog) sterker komt te liggen op de dagelijkse dienstverlening
ontwikkelopgaven en algemene uitdagingen betekent dat het
en aandacht op de Zandvoortse opgaven meer naar de
volgende:
achtergrond verdwijnt. Bovendien is minder specialistische, hoogwaardige capaciteit beschikbaar voor complexe vragen.
•
De dagelijkse dienstverlening moet zowel beantwoorden
Ook kan de kleinere organisatie het harmonica-effect van
aan algemene standaarden als aansluiten bij het
sommige opgaven in Zandvoort minder goed opvangen.
specifieke karakter en de wensen in Zandvoort. Dit eist
Er ligt een groot risico dat de knelpunten zoals deze zich
van de organisatie en het bestuur behalve het bieden en
in 2016 voordeden zich in dit scenario opnieuw gaan
organiseren van moderne adequate service (door corona
voordoen.
nog meer in een mix van digitaal en fysiek) ook gevoel voor
•
•
b. Bij een hybride vorm is het doel om te beschikken over de
de situatie en de gemeenschap zonder in detaillisme of
lokale en vakinhoudelijke kennis om optimaal te kunnen
cliëntalisme te vervallen. Dat laatste geldt ook voor de raad.
aanslui-ten bij inwoners en ondernemers. Ook kunnen
Voor de grote ontwikkelopgaven zijn organisatorische
vanuit de organisatie specifieke opgaven voor Zandvoort
kwaliteit en bestuurlijk strategisch vermogen vereist. Dat
meer integraal worden benaderd, bijvoorbeeld die rond
strategisch vermogen (redeneren op hoofdlijnen, verder
het strand. De nabijheid kan er ook aan bijdragen dat
denken in de tijd, grote belangen in het oog houden) is
inwoners en ondernemers meer direct worden bediend.
iets dat zowel college als raad aan de dag moet leggen,
Dat kan er echter wel toe leiden dat de organisatie wordt
ondersteund door de organisatie.
overvraagd. De specifieke (strategische) kwaliteit van
Niet te onderschatten zijn de eisen en uitdagingen die
(integraal) beleid ten behoeve van Zandvoort kan met dit
weliswaar voor de meeste gemeenten gelden, maar wel
scenario aan kracht winnen. Er kan sterk worden gestuurd
moeten worden waargemaakt, zoals een bijdrage aan
op specifiek Zandvoortse opgaven. Tegelijkertijd is er risico
de regionale energiestrategie. Dit vereist -gezien de
op kwaliteitsverlies van het beleid omdat het beleid op
landelijke ontwikkelingen en wettelijke eisen- steeds meer
verschillende aspecten door ‘éénpitters’ wordt opgesteld,
organisatorische capaciteit en kwaliteit en een bestuur dat
die ook minder inhoudelijk kunnen sparren met collega’s.
oog heeft voor en stuurt op de uitdagingen.
Daarmee ontstaat een grotere afhankelijkheid van de kwaliteit van enkele individuele beleidsmedewerkers dan nu
Voor de vorm van de organisatie betekent dit het volgende:
het geval is in een grotere organisatie. c. Bij de volledige ambtelijke samenwerking (zoals nu het
a. Bij een volledig eigen organisatie van Zandvoort zou de
8
geval is met Haarlem) zien we dat de grotere organisatie ten
dienstverlening van de gehele organisatie vanuit Zandvoort
opzichte van 2016 de mogelijkheid biedt tot het aanbieden
zelf worden geregeld. Voor de korte termijn, dat wil zeggen
van hogere kwaliteit van (specialistische) dienstverlening.
tijdens het ontvlechtingsproces en de opbouw van de
Ook kunnen de kwaliteitsinvesteringen op deze schaal
nieuwe organisatie, bestaat het risico dat de dienstverlening
beter worden gedragen. Bovendien kan met een grotere
lijdt onder de bestuurlijke en organisatorische perikelen die
organisatie het ‘harmonica-effect’ van sommige opgaven
onlosmakelijk met een ontvlechting verbonden zijn, zoals
van Zandvoort worden opgevangen op momenten dat
een organisatie die naar binnen is gekeerd. Na ontvlechting
dit nodig is. Doordat ambtenaren voor twee gemeenten
zijn in de nieuwe, kleinere gemeentelijke organisatie
werken komt het risico naar boven dat zij onvoldoende
de lijntjes korter. Dat kan er ook voor zorgen dat zaken
kennis over een van de gemeenten hebben om optimaal
van inwoners sneller opgepakt worden. Ook verlenen
te kunnen aansluiten bij inwoners en ondernemers,
medewerkers hun diensten in en vanuit de gemeente
of bij het integraal benaderen van specifieke opgaven,
Zandvoort en is laagdrempelig contact tussen inwoners en
zoals het strand in Zandvoort. Een grotere organisatie
ambtenaren mogelijk. Verschillende betrokkenen geven aan
en specialistische medewerkers kunnen een bijdrage
dat zij op dit moment deze nabijheid missen.
leveren aan de verdere ontwikkeling van de strategische
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
kwaliteit. Ook bij ontwikkelingen en eisen van bovenlokaal
•
We hebben vastgesteld dat de cultuur in de raad de
niveau (denk aan privacy en informatieveiligheid) biedt
realisatiekracht op belangrijke dossiers belemmert. Hiernaast
een grotere organisatie meer specialistische kennis en
lijkt de raad zijn kaderstellende rol ten dele in te vullen,
capaciteit. De doelstelling van synergie vraagt (voor zover
doordat de raad vooral stuurt op incidenten, korte termijn
omstandigheden en politieke wensen dit toelaten) wel om
en details. Opvallend is verder dat de organisatievorm
harmonisering van beleid van de beide gemeenten. Dit kan
regelmatig opdoemt als onderwerp van (fel) debat. Ook
een spanningsveld opleveren. Aan de andere kant is er ook
speelt dat dossiers en samenwerkingsinitiatieven worden
kruisbestuiving mogelijk met een kwalitatief hoogwaardiger
uitgesteld tot na de komende gemeenteraadsverkiezingen.
beleid tot gevolg.
In deze gestolde situatie worden nu bepaalde stappen gezet in de ontwikkeling van Zandvoort, maar net als in 2016 is er een risico op meer fragmentatie en polarisatie
2.
Wat zijn de sterke kanten en wat zijn de zwakke kanten in de bestuurlijke organisatie van Zandvoort, hoe verhouden die zich tot andere vergelijkbare gemeenten en welke invloed heeft de vorm van de ambtelijke organisatie hierop zoals hiervoor beschreven?
(na de komende verkiezingen) die de voortgang op ontwikkelprojecten weer onder druk zet. Vergelijkbare gemeenten Vergelijkbare gemeenten met Zandvoort zijn kleinere gemeenten met grote opgaven, en gemeenten die net als Zandvoort in een ambtelijke fusie werken.
Onder de bestuurlijke organisatie verstaan we de gemeenteraad, het college en het samenspel daartussen. Daarover constateren we het volgende:
•
Kleinere gemeenten met grote (met name toeristische) opgaven zijn in onze ervaring Lisse (met de Keukenhof) en Loon op Zand (met de Efteling). De gemeente Lisse maakt
•
•
De sterke kant van de Zandvoortse politiek is dat op dit
deel uit van de ambtelijke fusieorganisatie HLTsamen.
moment besluitvorming plaatsvindt en daarmee voortgang
Verder maakt de gemeente deel uit van de regio Duin- en
wordt geboekt op belangrijke ontwikkeldossiers (zoals
Bollenstreek. Deze samenwerkingen op zich zijn geen
parkeren). De raad is stabiel. Ten opzichte van 2016 is de
onderwerp van debat; de gemeente stelt zich actief op.
financiële positie verbeterd. Verder zien en horen we dat
Met de Keukenhof heeft zij één op één een strategisch
de bestuurlijke organisatie (zowel college als raad) in de
partnerschap (organisatorisch ondersteund vanuit de
afgelopen jaren een sterkere partner in de regio is geworden.
ambtelijke fusieorganisatie), en tegelijkertijd werkt Lisse
De regio zelf heeft met de agenda Zuid-Kennemerland ook
mee aan een (toeristische) visie met uitvoeringsagenda
duidelijk aan kracht gewonnen. Hoopvol is de raad, tegen
op het niveau van de streek als geheel. Loon op Zand
de achtergrond van de hieronder geschetste spanningen,
heeft een eigen organisatie maar kampte de afgelopen
die zelfreflectie aan de dag legt, getuige de laatste
jaren met grote financiële en organisatorische problemen.
begrotingsbehandeling.
Een nieuw bestemmingsplan voor de Efteling liep na een
Een duidelijk zwakke kant is dat deze stabiliteit stoelt op het
toegewezen beroep bij de Raad van State vertraging op. Deze
feit dat partijen (tegenover elkaar) vast zijn komen te zitten
omstandigheden vormden voor Loon op Zand de reden
in oppositie versus coalitie. De oppositie- en coalitiepartijen
om de bestuurlijke en organisatorische toekomst te (laten)
staan geregeld lijnrecht tegenover elkaar, waarbij raadsleden
onderzoeken met als scenario’s zelfstandig doorgaan, een
in felle bewoordingen de afstand benadrukken. Deze
regie/netwerkconstructie, een ambtelijke fusie en een
dynamiek in de raad frustreert ook de voortgang van
bestuurlijke fusie. De gemeenteraad besloot om de huidige
dossiers. Geen van de partijen is tevreden over deze situatie.
vorm door te zetten en deze over twee jaar te evalueren. Zowel in de samenleving (bijvoorbeeld initiatiefgroep ‘Naar Tilburg’) als de politiek (bijvoorbeeld nieuw opgerichte partij ‘Toekomstig KLM‘) vormt de toekomst van de gemeente onderwerp van debat.
9
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
•
Een vergelijkbare gemeente die net als Zandvoort in een
b. In een hybride vorm is sprake van een aparte groep
centrumconstructie werkt, is Aalsmeer. De gemeenten
beleidsambtenaren die een directe relatie hebben met
Amstelveen en Aalsmeer werken samen in een
het bestuur van Zandvoort. Het opdrachtgeverschap
centrumregeling, waarbij Amstelveen met haar organisatie
richting de organisatie op specifieke domeinen zoals
vrijwel alle taken voor de gemeente Aalsmeer uitvoert. In
fysiek en toerisme en recreatie verlopen direct via de
de samenwerking ontstonden fricties, die zich concreet
gemeentesecretaris. Tegelijkertijd is er ook nog de reguliere
toespitsten op de kosten van de dienstverlening door
ambtelijke organisatie Haarlem-Zandvoort waar een deel
Amstelveen. Na de zomer van 2019 gaf het college van
van de andere taken zijn belegd. Net zoals nu zijn verder
Aalsmeer bij Amstelveen aan dat in Aalsmeer het voornemen
taken belegd bij verbonden partijen zoals Spaarnelanden.
bestond tot uittreding uit de centrumregeling. Uiteindelijk
Wanneer er dubbelingen of afhankelijkheden zijn tussen
is het niet zo ver gekomen, en kwamen de gemeenten een
organisatieonderdelen in Zandvoort en Haarlem betekent
nieuw model overeen waarbij in Aalsmeer meer medewerkers
dit aanvullende coördinatielast, zowel aan Haarlemse
komen te werken die ook op de loonlijst van Aalsmeer staan.
als Zandvoortse zijde. Dat heeft een negatief effect op de slagkracht van het bestuur.
Minder vergelijkbaar dan Aalsmeer zijn de vele gemeenten die
c. Bij de volledige ambtelijke samenwerking (zoals nu
in andere constructies (namelijk als volledig mede-eigenaar
het geval is met Haarlem) zien we dat dit duidelijk
van de organisatie) van ambtelijke fusie werken. We zien
opdrachtgeverschap vergt van het bestuur en responsief
hier gemeenten die bestuurlijk uiteenlopend presteren; de
opdrachtnemerschap van de ambtelijke organisatie.
complexiteit van de organisatievorm kan daarbij een factor
Prioritering in opdrachten vanuit Zandvoort is noodzakelijk
zijn maar dat is niet altijd het geval. Wanneer dat wel zo is,
vanuit het begrip dat de organisatie niet alleen voor
zien we dat de geschiedenis, machtsverhoudingen (groot/
Zandvoort werkt en daarmee haar tijd moet verdelen.
klein), toekomst (is dit opmaat naar herindeling of niet),
Tegelijkertijd is belangrijk dat de organisatie in staat
persoonlijke verhoudingen en de structuur een rol kunnen
is snel in te kunnen spelen op bijvoorbeeld politieke
spelen. De belangrijkste succesfactoren in de samenwerking
ontwikkelingen in Zandvoort.
zijn vertrouwen, het boeken van concrete resultaten, gelijkwaardige onderlinge afhankelijkheid en voldoende
De grotere organisatie ten opzichte van 2016 biedt
ontwikkeltijd.
de mogelijkheid tot verbetering van de kwaliteit van dienstverlening aan het bestuur. De informatie aan de
Vorm van de organisatie
raad is verbeterd en in de regio heeft het Zandvoortse
a. Bij een volledig eigen organisatie van Zandvoort treden
bestuur een goede positie, mede dankzij de ambtelijke
ook op dit vlak in het ontvlechtingsproces eerst negatieve
ondersteuning (waar capaciteit en kennis voor kan worden
effecten op door de interne gerichtheid en omdat iedereen
ingezet) en de korte lijnen met het bestuur van Haarlem.
zijn nieuwe weg nog moet vinden. Bovendien zal het gemeentebestuur moeten wennen aan de geringere (flexibiliteit in de) capaciteit en specialistische kwaliteit. Wel gaat het bestuurlijk opdrachtgeverschap naar de organisatie soepeler omdat het direct binnen de ‘eigen’ organisatie plaatsvindt. In de nieuwe situatie kennen bestuur en organisatie elkaar beter en zijn er tussen hen kortere lijntjes. Daardoor worden bestuurders -zeker bij eenvoudige zaken- directer geholpen; bij complexere zaken echter kan bij de kleinere organisatie de snelheid of strategische kennis onvoldoende zijn. Ook zullen medewerkers (op termijn) meer gevoel hebben bij de gemeentelijke ‘couleur locale’ en bestuurscultuur. In de regio heeft het Zandvoortse bestuur een meer eigenstandige positie ten opzichte van Haarlem. 10
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
3.
In hoeverre en hoe is het mogelijk om democratische invloed uit te oefenen als gemeenteraad op processen waar de besluitvorming en verantwoording (en soms uitvoering) plaatsvindt in de samenwerkingsverbanden, met partners van ongelijke grootte, en hoe verhoudt zich dit tot andere vergelijkbare gemeenten?
Het is aan het college om (met gebruikmaking van de organisatie) uitvoering te geven aan de wensen van de raad. Ofschoon de raad uiteindelijk ‘overal over gaat’, is deze uitvoering primair een zaak van het college. Hoe het college daarin slaagt via de ambtelijke organisatie die het deelt met een grotere partner, is een kwestie van bestuurlijk opdrachtgeverschap aan de organisatie en de afspraken die daarover zijn gemaakt. Uit het bestuurskrachtonderzoek volgt
De raad kan zijn (democratische) invloed uitoefenen
ook dat de kwaliteit van de informatie aan de raad is verbeterd
via formele kanalen en instrumenten naast de wettelijke
sinds de ambtelijke fusie met Haarlem. De raad kan helpen bij
mogelijkheden. De raad stuurt daarmee op wat zij wil
het boeken van concrete resultaten door duidelijke en haalbare
bereiken. In samenwerkingsverbanden gaat het om het sturen
verwachtingen te schetsen en voldoende financiële middelen
binnen de samenwerking en op de samenwerking. Binnen de
voor de opgaven ter beschikking te stellen; kortom goed
samenwerking moeten concrete resultaten worden geboekt
opdrachtgeverschap vanuit de raad aan het college (zie ook
voor Zandvoort; bij sturen op de samenwerking gaat het om
vraag 5).
de verhoudingen en het proces met samenwerkingspartner Haarlem.
Iets anders is het sturen op de samenwerking. Daarbij gaat het om de vraag of en hoe de raad invloed heeft op de (besluitvorming
Voor het boeken van concrete resultaten voor de inwoners,
over de) organisatie. De bevoegdheden liggen hier in eerste
ondernemers, organisaties en het gebied van Zandvoort gelden
instantie bij het college en de burgemeester.
de normale democratische regels zoals in iedere zelfstandige
De ‘Gemeenschappelijke regeling ambtelijke samenwerking
gemeente. Via zijn kaderstellende rol geeft de raad inhoudelijke
Zandvoort-Haarlem’ is immers getroffen tussen de colleges
en financiële kaders mee aan het college; via zijn controlerende
en burgemeesters van de beide gemeenten. Wel kan de raad te
rol (in combinatie met het recht op informatie) kan de raad
allen tijde vragen stellen aan het college. De raad van Zandvoort
te allen tijde het college ter verantwoording roepen. In het
heeft van het recht op informatie over de samenwerking gebruik
dienstverleningshandvest tussen Zandvoort en Haarlem is,
gemaakt, met bijvoorbeeld vragen over de informatievoorziening
in het kader van de ondersteuning aan het bestuur, geregeld
aan de raden en de kosten van dienstverlening. In de regeling is
dat de ondersteuning van (en de informatievoorziening aan)
beschreven dat het college van de gemeente Haarlem ten minste
de raad plaats vindt op basis van de verordeningen en overige
tweemaal per jaar overlegt met het college van de gemeente
regelingen ter ondersteuning van de raad van Zandvoort.
Zandvoort. De raad kan formeel het college (in de praktijk de
Kortom: dit gebeurt op de manier die de raad van Zandvoort
portefeuillehouder) hierover altijd van tevoren of achteraf om
bepaalt.
inlichtingen vragen en/of het college een boodschap meegeven. Ook is de raad vanuit zijn budgetrecht in staat om invloed
De hoeveelheid informatie die de raad krijgt is de afgelopen
uit te oefenen. Dat gebeurt echter altijd in de context van de
jaren gegroeid. Ook zijn met name de bestuurlijke stukken
samenwerking, waarbij er ook sprake is van afhankelijkheid. De
rond de P&C-cyclus, de jaarrekening, begroting en
samenwerking is niet vrijblijvend; zowel Zandvoort als Haarlem
bestuursrapportages van een hoger niveau dan voorheen. In
moeten voldoen aan de afspraken die zijn gemaakt. Wanneer
dat opzicht wordt de raad goed door de organisatie in positie
daar onenigheid over is, kan de geschillenregeling in werking
gebracht om besluiten te nemen. In de gemeenschappelijke
worden gesteld.
regeling zelf is bovendien nog bepaald dat de rekenkamer van Zandvoort bevoegd is om bij Haarlem documenten te
De tussenevaluatie van de fusie tussen Zandvoort en Haarlem
onderzoeken en inlichtingen te vragen.
gaf ook het belang aan dat de raad van Zandvoort moet beseffen hoe belangrijk de organisatie is voor het tot stand brengen van hun ambities. Dat is informeel eigenaarschap.
11
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
Vergelijkbare gemeenten
Dat laat onverlet dat er nog wel serieuze aandachtspunten zijn
De formele bevoegdheid van de raad van Zandvoort verschilt
ten aanzien van de kracht van de ambtelijke organisatie. Die
niet veel van die van andere gemeenten die een gezamenlijke
zitten met name in slagkracht en wendbaarheid. De ‘belofte’
organisatie hebben met (meerdere) andere gemeenten. Wel zien
van de voordelen van de ambtelijke samenwerking zijn op die
we bij Gemeenschappelijke regelingen waarbij het formele
punten nog niet naar potentie waargemaakt. In Zandvoort
eigenaarschap van de organisatie wordt gedeeld (dus als de
worden hoge eisen gesteld aan de dagelijkse dienstverlening.
regeling een apart rechtspersoon is, en niet zoals bij Haarlem-
Het gebiedskarakter en de gemeenschap vragen om snelle,
Zandvoort dat Haarlem de enige formele eigenaar van de
concrete acties. Het ontbreekt de robuuste, maar tegelijkertijd
organisatie is) de bevoegdheid van raden om rechtstreeks het
ook ‘logge’ en bureaucratische ambtelijke organisatie,
bestuur om informatie te vragen en zienswijzen te formuleren
aan (snelle) wendbaarheid om daarop in te spelen. Ook
op de begroting van de Gemeenschappelijke regeling. Daar is
Haarlem zelf geeft aan dat in dit opzicht van de ‘hands on’
in de constructie van Zandvoort met Haarlem geen sprake van,
mentaliteit van Zandvoort kan worden geleerd. We zien ook
want Haarlem is formeel de enige eigenaar.
dat coördinatie op overstijgende opgaven en vraagstukken een belangrijk aandachtspunt is voor de organisatie. Zowel voor
Verder zien we in vergelijkbare gevallen van gemeenten
Haarlemse, als voor Zandvoortse vraagstukken. Dat belemmert
die een organisatie delen, wel informele vormen zoals
de aanpak van Zandvoortse opgaven.
raadswerkgroepen die zich (per gemeente of gezamenlijk) bezig houden met de (begroting en verantwoording van de)
We constateren dat de knelpunten waar Zandvoort qua
organisatie, gezamenlijke raadsbijeenkomsten et cetera.
ambtelijke organisatie tegenaan loopt vergelijkbaar zijn met de knelpunten waar Haarlem tegenaan loopt. In die zin wordt het
4.
Wat zijn de sterke kanten en wat zijn de zwakke kanten van de huidige ambtelijke organisatie (van Haarlem) in relatie tot de bestuurskracht van Zandvoort en hoe verhouden zich die tot andere vergelijkbare gemeenten?
Zandvoortse niet heel anders benaderd dan het Haarlemse. Aan een (door)ontwikkeling van de organisatie wordt gewerkt. Vergelijkbare gemeenten Ten opzichte van andere, vergelijkbare gemeenten zien we als het gaat om de effecten van een ambtelijke fusie vergelijkbare
De ambtelijke organisatie die (sinds 2018 vanuit de gemeente
resultaten. Ambtelijke fusies brengen gemeenten in de
Haarlem) ten dienste staat van de gemeente Zandvoort is
regel minder kwetsbaarheid en meer mogelijkheden (in
verbeterd. Met de ambtelijke fusie zijn verschillende zwakke
arbeidsvoorwaarden, groeimogelijkheden) om kwaliteit aan te
punten van de organisatie ten opzichte van de situatie in
trekken en in te zetten. Alle evaluaties die wij uitvoerden rond
2016 aangepakt en opgelost. Waar in 2016 kwaliteit en
ambtelijke fusies (HLTsamen, BUCH, MijnGemeenteDichtbij,
kwetsbaarheid een zwak punt van de organisatie was zien we nu
8KTD) laten dat effect zien. Tegelijkertijd zien we daar (en ook
dat dat omgedraaid is naar sterke punten. Dat is te danken aan
hier met betrekking tot de organisatie Haarlem-Zandvoort)
de ambtelijke fusie.
uitdagingen die voortvloeien uit grotere organisaties, dus ook niet-gefuseerde organisaties: taakverdelingen worden complexer
Het aantal ‘éénpitters’ is sinds de fusie afgenomen en
en daarmee onduidelijker, de behoefte aan coördinatie neemt
Zandvoort kan beschikken over meer specialistische
toe en de besluitvoering verloopt trager. Na enkele jaren wordt
expertise. Daarnaast is ook de onderlinge vervangbaarheid
dit beter als er gericht op wordt gestuurd met een ontwikkeling
toegenomen. De toegenomen capaciteit waarop een beroep
van de organisatie, zoals opgavegestuurd en/of gebiedsgericht
kan worden gedaan, stelt gemeente Zandvoort in staat om
werken.
een groot project als de Formule 1 neer te zetten en mee te bewegen met het zogenaamde ‘harmonica-effect’ dat past bij de Zandvoortse opgaven, bijvoorbeeld rondom het strand. Daarnaast constateren we dat de kwaliteit van het beleid en de ondersteuning sinds de ambtelijke samenwerking (sterk) is toegenomen. Met name de bestuurlijke stukken rond de P&C-cyclus, de jaarrekening, begroting en bestuursrapportages zijn van een hoger niveau dan voorheen . De organisatie kan eveneens beter concurreren op de arbeidsmarkt. 12
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
5.
Hoe effectief en efficiënt is de verbinding
Vergelijkbare gemeenten
tussen de bestuurlijke en ambtelijke
Vergeleken met andere ambtelijk gefuseerde gemeenten
organisatie, wat is de invloed van de vorm
zien we twee factoren die vaak naar voren komen:
van de organisatie, zoals hiervoor beschreven,
capaciteitsvraagstukken en de wens om ‘couleur locale’.
hierop en hoe verhoudt zich die tot andere
Capaciteit is altijd beperkt en er moeten keuzes worden
vergelijkbare gemeenten?
gemaakt waarop mensen (met specifieke kwaliteiten) worden
In het bestuurskrachtonderzoek van 2016 werd vastgesteld
ingezet. Dat is in ‘gewone’ gemeentelijke organisaties niet
dat de verbinding tussen organisatie en college voor verbetering
anders. Echter, wanneer een organisatie wordt gedeeld door
vatbaar was. Dat is ook nu het geval. Dat ligt deels aan de
twee of meer gemeenten, ontstaat in de beleving een ‘zero-sum
effectiviteit van het opdrachtgeverschap richting de organisatie.
game’ waarbij de winst van de een het verlies van de ander
In de tussenevaluatie werd benoemd dat het college ervaart dat
betekent. De discussie rond inzet en kostenverdeling laait bij
de ambtelijke organisatie nog te ver af staat van de bestuurlijke
zo’n ‘zero-sum game’ regelmatig op. Dit terwijl in essentie
organisatie in Zandvoort. Daarin worden nu stappen gemaakt
synergie kan worden bereikt waardoor de som meer is dan de
(bijvoorbeeld met en in de staven), maar de afstand is nog steeds
delen. Dat kan alleen bij harmonisatie tussen de beide gemeenten
letterlijk en figuurlijk aanwezig. Vanuit het bestuur is er blijvende
van beleid en uitvoering, waardoor schaalvoordelen optreden.
behoefte aan strategische en lange termijn ondersteuning vanuit
En dat verhoudt zich dan weer slecht met de wens dat tegemoet
het ambtelijk apparaat. Het contact tussen de ambtelijke en
wordt gekomen aan het specifieke eigen karakter en de eigen
bestuurlijke aansturing is wel verbeterd, geven betrokkenen aan.
wensen: de ‘couleur locale’. Die spanning komt sterker naar
Door de ambtelijke sturing met de twee gemeentesecretarissen
voren naarmate de gemeenten van elkaar verschillen; zo zagen
beter in te vullen is de organisatie bovendien meer in staat naar
we ook bij Aalsmeer en Amstelveen dat vaak werd gerefereerd
de inhoud van het vraagstuk te kijken in plaats van steeds de
aan het karakterverschil tussen de grote stad en het kleine dorp.
capaciteitsverdeling centraal te stellen. We zien verder dat er met
13
de komst van de nieuwe gemeentesecretaris en de ‘zeester’ (klein
In Ommen, een gemeente exact even groot als Zandvoort,
clubje sleutelfiguren voor Zandvoort) een aantal goede stappen
leidde het verschil in karakter en (bestuurs)cultuur uiteindelijk
zijn gezet om de regie op Zandvoortse opgaven in relatie tot de
tot een ontvlechting. Ommen heeft nu een kleine eigen
ambtelijke organisatie te versterken. Dat zien we als een positieve
organisatie met veel generalisten. Zandvoort is echter geen
ontwikkeling.
Ommen; de ambities en opgaven zijn hier veel groter.
Op het niveau van de samenwerking zelf zijn er nog steeds
Verschillende gemeenten die ambtelijk zijn gefuseerd,
aandachtspunten. Waar Haarlem de organisatie ziet als ‘onze’
kiezen voor een kleine eigen staf ten behoeve van de eigen
organisatie, lijkt Zandvoort het vooral als een inkoopconstructie
gemeente. Bij de samenwerking tussen Barendrecht,
te ervaren. De discussie van inzet van de organisatie en de
Albrandswaard en Ridderkerk in de BAR zien we dat
bijbehorende kosten steekt ondanks de geschillencommissie nog
bijvoorbeeld in de vorm van het Regieteam Albrandswaard
steeds de kop op. De organisatie ervaart dat in het partnerschap
en de Bureaus Bestuursondersteuning van Barendrecht
tussen Haarlem en Zandvoort nog steeds onduidelijkheid bestaat
en Ridderkerk. De ervaringen hiermee zijn positief. Het
over welke taken binnen de afspraken vallen, welke daarbuiten en
bureau bestuursondersteuning heeft tot doel het college en
hoe dat financieel georganiseerd moet worden. Ook bestuurlijk
de individuele collegeleden optimaal te ondersteunen bij
wordt aangegeven dat er behoefte is om dit beter in zicht te
de uitoefening van hun taken. Daarbij vormt het bureau
krijgen. Een ander verschil zit hem in de politieke kleur van
de schakel tussen de BAR-organisatie en het college. Het
de gemeenten, die ook kan doorwerken in andere bestuurlijke
bureau helpt het college en de individuele collegeleden een
prioriteiten. Ook is het niet bevorderlijk dat de samenwerking
prominente rol in maatschappelijke verbanden te vervullen.
in Zandvoort een aantal keer onderwerp van politieke
Het legt verbindingen tussen gemeente en inwoners of tussen
discussie is geweest. Overigens heeft geen van de respondenten
inwoners onderling. Een aandachtspunt bij dergelijke bureaus
aangegeven dat er ambtelijke loyaliteitsconflicten spelen om de
is het gevaar dat het bureau zich gaat opstellen als een aparte
ene dan wel de andere gemeente te bedienen. Tot slot hierover:
opdrachtgever, dus naast de collegeleden of de secretaris. Dat
het thuiswerken van verreweg de meeste ambtenaren (en
zagen we bij het ‘secretaristeam’ van de gemeente Aalsmeer in
bestuurders) in corona-tijd heeft het contact in veel gemeenten
de ambtelijke fusie met Amstelveen. Aanvankelijk functioneerde
en (dus) ook hier niet bevorderd.
deze constructie naar verwachting, doordat het secretaristeam
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
goed was aangehaakt bij de ambtelijke organisatie in
c. Ook bij de volledige ambtelijke samenwerking (zoals nu
Amstelveen. De samenwerking met het secretaristeam verliep
het geval is met Haarlem) zien we dat burgemeester, college
echter steeds moeizamer omdat het team steeds meer werd
en raad hun bevoegdheden democratisch gelegitimeerd
gezien als ‘extra laag’.
kunnen uitoefenen in Zandvoort als zelfstandige gemeente. Zo heeft de raad van Zandvoort het volledige budgetrecht
Vorm van de organisatie
over de begroting. Wel wordt ervaren dat de organisatie op
a. Bij een volledig eigen organisatie van Zandvoort kan bij
(fysieke) afstand van de raad staat en geldt hetgeen bij vraag
de ontvlechting een grotere gerichtheid komen op de
2 is aangegeven over opdrachtgeverschap. Het is zaak dat
identiteit van de eigen gemeente: wat voor gemeente zijn
er een goede aansluiting is tussen bestuur en organisatie.
we, en wat voor organisatie willen we bouwen om daaraan
Daar worden verbeterslagen in gemaakt ten opzichte van
invulling te geven? In termen van formele democratie blijft
de tussenevaluatie, maar het blijft in de ogen van meerdere
Zandvoort een zelfstandige gemeente met bestuursorganen,
betrokkenen (met name in de raad) een aandachtspunt. Een
met volledige eigen bevoegdheden. Bovendien is hier een
(klein) aantal medewerkers rond de gemeentesecretaris van
directe aansluiting van het bestuur op de organisatie. In
Zandvoort zet zich hier met de gemeentesecretaris voor in;
termen van participatieve democratie is de gemeente in
bovendien maakt de gemeentesecretaris van Zandvoort deel
de nieuwe situatie mogelijk herkenbaarder doordat de
uit van het directieteam. Dit laatste zorgt voor meer directe
gemeente en de organisatie volledig ‘overlappen’. Het
aansluiting van de directie en het Zandvoortse bestuur.
bestuur heeft meer ruimte om de eigen identiteit terug te
In termen van participatieve democratie moet worden
laten komen in het beleid en de uitvoering. De keerzijde is
gewaakt voor een goede aansluiting van ambtenaren bij de
echter dat een directere verbinding met de gemeenschap
gemeenschap van Zandvoort.
(inclusief ondernemers) van Zandvoort veel tijd en energie vereist van de gemeente zelf. Het organiseren, faciliteren en ondersteunen van participatie kost vaak meer tijd dan het vormgeven en uitvoeren van beleid binnen de organisatie. Het reële risico bestaat dat er binnen de gemeentelijke organisatie onvoldoende capaciteit is voor het betrekken van inwoners, ondernemers en organisaties door het bestuur. b. Ook in een hybride vorm blijft Zandvoort een zelfstandige gemeente met bestuursorganen met volledige eigen bevoegdheden. Bovendien kan de op Zandvoort toegespitste hybride organisatie bijdragen aan een directere aansluiting van het bestuur op de organisatie. Daarbij moet wel goed worden afgebakend welk deel van de organisatie (kern in Zandvoort, anderen met name in Haarlem) waarvoor aan de lat staat. Dat leidt ook tot aanvullende coördinatie en sturingsvragen. Voor de gemeentesecretaris betekent deze vorm dat zij, mits niet ondersteund door een teamcoördinator, veel extra managementtaken krijgt. Dit kan ten koste gaan ten aanzien van de tijd die zij kan investeren in de bestuurlijke advisering en de relatie met de directie van Haarlem, die ook van groot belang is, aangezien een deel van de domeinen nog steeds binnen de organisatie Haarlem-Zandvoort ondergebracht blijft.
In termen van participatieve democratie kan de hybride organisatie inspelen op specifieke wensen en kenmerken van de gemeenschap en maatschappelijke spelers in Zandvoort.
14
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
6.
In welke mate zijn inwoners, bedrijfsleven en maatschappelijke instellingen van Zandvoort tevreden over de prestaties van de gemeente en de betrokkenheid van de politiek en hoe verhouden zich die tot andere vergelijkbare gemeenten? Gebruik hiervoor primair de resultaten van het onderzoek hiernaar uit de tussenevaluatie, zo nodig aangevuld met aanvullend onderzoek.
Aan de meer dagelijkse dienstverlening vanuit de gemeente worden hoge eisen gesteld, die deels voortkomen uit het karakter van een dorp aan zee. De mate waarin de gemeente erin slaagt om aan die eisen te voldoen wordt in interviews wisselend gewaardeerd. In de enquête onder inwoners en ondernemers die werd gehouden ten behoeve van de tussenevaluatie in 2020, werd de dienstverlening op het Nederlands gemiddelde beoordeeld. Over het hoe (vanuit de organisatie HaarlemZandvoort) is er echter wisselende waardering; een meerderheid ervoer in 2020 de ambtelijke fusie als negatief waarbij werd
In 2016 werd beschreven dat Zandvoort een sterke
gerefereerd aan dienstverlening en afstand. In onze ervaring
gemeenschapszin kent in een samenleving waar inwoners en
is het uniek dat zo sterk een verschil naar voren komt in de
ondernemers wisselende visies op toekomst hebben, met
waardering voor wat er wordt gedaan en welke organisatie dat
korte lijnen naar bestuur maar wisselende betrokkenheid bij
doet. Vergelijkbare gemeenten scoren vaak net als Zandvoort
planontwikkeling van de gemeente en bij het realiseren van
rond het landelijk gemiddelde als het gaat om de waardering
initiatieven vanuit de gemeenschap.
van de dienstverlening, waarbij de vraag welke organisatie die dienstverlening biedt minder een issue is. In de tussenevaluatie
In dit bestuurskrachtonderzoek zien we die gemeenschapszin
werden als mogelijke verklaring drie aspecten aangehaald:
nog steeds. Zandvoort kent een eigen karakter en dat werkt door
bij de start van een fusie gaat altijd tijd en energie zitten in
in de opstelling van inwoners en ondernemers. De betrokkenen
de fusie zelf, in plaats van de output. Bovendien zijn ook de
binnen Zandvoort (inwoners, organisaties, ondernemers)
eisen aan overheidsdienstverlening (bijvoorbeeld rond ICT,
hebben ook nog steeds uiteenlopende opvattingen over waar het
informatieveiligheid, privacy) omhoog gegaan. Een andere
heen moet met Zandvoort; van een dorp dat alleen in het seizoen
kanttekening is dat veranderingen in de dienstverlening ook
druk en bruisend is en voor het overige rustig, of een toeristische
(kunnen) optreden omdat beleid verandert. Tijdens en na de
hot spot het hele jaar door. Inwoners en ondernemers zien
enquête in 2020 heerste corona en werkten de meeste mensen
dat (grote) projecten nog steeds traag tot stand komen. De
thuis; ook dat heeft niet bijgedragen aan het gevoel van
Formule 1 heeft een boost gegeven aan het vertrouwen dat de
nabijheid van het ambtelijk apparaat.
gemeenschap en de gemeente tot iets moois en groots in staat zijn. Zandvoort moet nu acteren op een hoger niveau, navenant
Stakeholders buiten de gemeente (buurgemeenten, regionale
aan de (nieuwe) spelers zoals grote investeerders.
organisaties) zien dat Zandvoort een eigen karakter heeft en (mede daarvanuit) regelmatig andere wensen en/of belangen dan andere gemeenten. Zandvoort wordt gezien als een gewaardeerde partner die daar goed mee om gaat.
15
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
7.
Welke ontwikkelingen bieden kansen of vormen bedreigingen in de eerstkomende vijf jaren, voor de middellange (10 jaar) en lange termijn (20 jaar) in relatie tot de bestuurskracht van Zandvoort en de vorm van de ambtelijke organisatie?
•
De financiële positie van de gemeente Zandvoort is verbeterd ten opzichte van 2016. De gemeente is, mede door de incidentele opbrengsten als gevolg van de Enecoaandelen, goed in staat om op korte termijn eventuele financiële tegenvallers op te vangen. Voor de middellange en lange termijn is het financiële beeld onzekerder. De
In termen van publieke waarde gaven we onder vraag 1 al
schuldquote loopt op, maar blijft in de huidige ambities
aan dat Zandvoort zowel te maken heeft met uitdagingen die
wel onder de 100 procent van de baten. Tegelijkertijd
voortvloeien uit haar specifieke karakter en de wensen van
lijkt er sprake van een onbenutte belastingcapaciteit. Wel
de inwoners, als een ontwikkelopgave om een aantrekkelijke
constateren we dat de gemeente een hoog ambitie- en
kustplaats te zijn. Daarnaast spelen ontwikkelingen die min
opgavenniveau heeft. Het wordt een uitdaging om voor
of meer voor alle gemeenten gelden.
al deze ambities financiële dekking te vinden. Dit geldt overigens ook voor veel andere gemeenten.
Als we kijken naar de voortgang op de opgaven, zien we:
•
Waar het ontwikkelingen betreft is er een discrepantie tussen de verwachtingen en eisen en de kracht die aan
•
•
In ambitie- en planvorming heeft Zandvoort belangrijke
de dag wordt gelegd om die ontwikkelingen te realiseren.
slagen gemaakt. Wanneer de omgevingsvisie wordt
Gezichtsbepalende projecten lopen al lang en lijden onder
vastgesteld is helder waar Zandvoort strategisch gesproken
wisselende en vertragende politiek-bestuurlijke wensen en
heen wil. Dat biedt een kans voor de komende vijf tot tien
een organisatie die moeite heeft om daarop in te (kunnen)
jaar om van daaruit te werken.
spelen. Een concrete opgave is om die projecten verder te
Met betrekking tot de resultaten in dienstverlening boekt Zandvoort gemiddelde resultaten in de waardering. De
brengen. •
Ontwikkeling geschiedt in Zandvoort vaak samen met of
beelden die daarbij worden neergezet, geven de behoefte aan
op initiatief van marktpartijen. De aantrekkingskracht
dat dienstverlening meer gevoel van nabijheid moet bieden.
van Zandvoort is door haar ligging ten opzichte van de
De uitdaging blijft om die nabijheid in de dienstverlening te
groeiende Randstad groot en is nog eens versterkt door
bieden en tegemoet te komen aan de eisen die professionele
de iconische uitstraling van de Formule 1. Dit leidt vanaf
dienstverlening stelt. De komende 10 tot 20 jaar zullen
nu tot in de komende 20 jaar tot een nieuw speelveld en
de eisen (denk aan een mix van digitale en fysieke
gevraagde professionaliteit van organisatie en bestuur.
dienstverlening, informatieveiligheid) aan gemeenten alleen
•
maar toenemen. De gemeente Haarlem ontwikkelt plannen
Met de ambtelijke fusie is een nieuw speelveld ontstaan: dat
om te investeren in de bedrijfsvoering van de organisatie
waarop de gemeenten Zandvoort en Haarlem samen sturing
om deze hierop te prepareren. Dit betekent waarschijnlijk
en richting geven aan de dienstverlening van de organisatie
ook iets voor (de kosten voor) Zandvoort.
Haarlem-Zandvoort. Deze samenwerking gaat steeds
Met betrekking tot de grote (inter)nationale opgaven
gestructureerder en beter, maar blijft een kwestie van
zoals omtrent het klimaat is Zandvoort bescheiden in haar
politiek-bestuurlijke wil om er iets van te maken. Wanneer
ambities en resultaten. Dat neemt niet weg dat de klimaat-
deze wil tot samenwerken ontbreekt of de samenwerking
en energievraagstukken de komende 20 jaar en daarna
politiek onderwerp van discussie is (dat laatste is sinds
(steeds meer) aandacht en inzet zullen vragen.
2018 in Zandvoort een aantal malen aan de orde geweest), staat de verbeterde organisatorische kracht op de tocht. Met name de plannen van Haarlem om de bedrijfsvoering te verbeteren, en de kosten die daarmee samenhangen, vormen een potentieel nieuw geschilpunt. Juist de kosten van ICTinvesteringen vormden tussen Aalsmeer en Amstelveen zo’n groot punt van discussie dat het bijna de aanleiding vormde om de samenwerking volledig te beëindigen. Haarlem en Zandvoort werken naar aanleiding van het rapport van de geschillencommissie aan een gezamenlijke investeringsagenda, waarbinnen dit onderwerp van gesprek is.
16
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
Vorm van de organisatie
8.
a. Zeker nu de opgaven groter worden, de eisen (zowel vanuit de eigen samenleving als door landelijke ontwikkelingen) hoger liggen en er steeds meer wordt gedecentraliseerd,
Wat zijn de conclusies en aanbevelingen ten aanzien van de bestuurskracht van Zandvoort, mede in relatie tot de vorm van de ambtelijke organisatie?
leidt een volledig eigen organisatie van Zandvoort er
De conclusies en aanbevelingen rond de bestuurskracht
waarschijnlijk toe dat Zandvoort vervolgens op zoek
hebben een terugkijkend element (wat is de bestuurskracht
zal moeten gaan naar (andere) manieren om haar
van Zandvoort ten opzichte van 2016) en een aspect dat
organisatiekracht te borgen. Een eigen organisatie loopt
vooruitkijkt (hoe kan deze bestuurskracht worden versterkt).
tegen de grenzen aan van kwetsbaarheid en een vraag naar
Met name het tweede aspect -zoals ook in de vraag besloten
kwaliteiten die zeker in de huidige arbeidsmarkt schaars zijn
ligt- hangt sterk samen met de vorm van de ambtelijke
en (te) duur ten opzichte van het salarisgebouw van een
organisatie.
gemeente met 17.000 inwoners. Ook taken en inzet voor bijvoorbeeld de regio die nu door de strategische capaciteit
In het hoofdstuk hierna schetsen we de uitkomsten van
van de organisatie Haarlem-Zandvoort kon worden
het tweede onderdeel van dit onderzoek, naar de kosten in
opgepakt, kan Zandvoort niet allemaal zelf uitvoeren.
relatie tot de vorm van de organisatie. Daarin worden de
Daaruit zal een behoefte ontstaan met andere (bestuurlijke)
(consequenties van) organisatievormen verder, met name
partners samen te gaan werken. De vraag is of die partners
financieel uitgewerkt. Dit tweede deel levert belangrijke input
de bereidheid, gelegenheid en capaciteit hebben om aan de
voor het antwoord op het vooruitkijkende aspect van deze
vraag te voldoen.
vraag.
b. In een hybride vorm kan het model van (nu gedeeltelijke) ambtelijke fusie organisatorisch nu nog functioneren,
Daarom wijden wij aan deze centrale vraag het volledige
maar zien we grote risico’s op de langere termijn
hoofdstuk 3.
waaronder het verder uit elkaar drijven van de twee organisaties en een sterke afname van de synergievoordelen (minder organisatorische kwetsbaarheid, meer kwaliteit, schaalvoordelen) van de ambtelijke fusie. Het is afhankelijk van de bestuurlijke context en organisatorische mogelijkheden (management) in hoeverre een dergelijk model stabiel kan functioneren. In Haarlem heeft deze vorm echter geen draagvlak. c. De volledige ambtelijke samenwerking (zoals nu het geval is met Haarlem) kan organisatorisch nog jaren mee; de organisatie kan verder bouwen op de huidige samenwerking en binnen het huidige model de benodigde kwaliteitsslagen maken. Het is afhankelijk van de bestuurlijke context in hoeverre het model stabiel kan functioneren. De sleutel tot succesvol samenwerken en doorontwikkeling van de organisatie ligt bij uitgesproken wederzijds draagvlak vanuit de beide besturen (zie boven). Dat draagvlak kan bijvoorbeeld worden gevoed door de overtuiging dat voortzetting op alle huidige onderdelen wenselijk, verstandig en profijtelijk voor beide partijen is, en kan bijvoorbeeld ook toenemen met het boeken van aansprekende en zichtbare resultaten.
17
HOOFDSTUK 2
Kosten in relatie tot de vorm van de organisatie In de vergadering van de gemeenteraad van Zandvoort van 16 februari 2021 is de motie ‘Consequenties toekomst ambtelijke fusie Zandvoort-Haarlem’ aangenomen waarin de raad het college de volgende opdracht geeft om de onderstaande vragen te onderzoeken. Dit hoofdstuk geeft de antwoorden op deze vragen, gebaseerd op het onderzoek. In deel 2 van dit rapport worden de onderbouwing en achtergronden hiervan gegeven.
Bestuurskracht en organisatorische toekomst van Zandvoort | Rapport
1.
Wat zijn de totale kosten van de voor Zandvoort verrichte ambtelijke werkzaamheden conform het Dienstverleningshandvest, door middel van een benchmark?
Voor bedrijfsvoering valt met name informatisering en automatisering op. Ten opzichte van de referentiegemeenten liggen de kosten daarvan een stuk lager, zowel voor de personele component als voor de materiële kosten.
2.
materiele kosten, uitbestedingskosten en vergeleken met een
Wat zijn de (financiële) consequenties van voortzetting van de gemeenschappelijke regeling/ het Dienstverleningshandvest en dus van het opnieuw beleggen van de ambtelijke werkzaamheden bij de gemeente Haarlem?
groep van gemeenten van dezelfde omvang. In de vergelijking
In de Gemeenschappelijke regeling is geen einddatum bepaald,
wordt ook zo goed mogelijk rekening gehouden met de werklast
maar wordt aangegeven (art. 16) ‘De regeling wordt getroffen
van de gemeente.
voor onbepaalde tijd.’ Dat betekent dat het niet nodig is
Aan de hand van de benchmark van Berenschot is een vergelijking gemaakt van de apparaatskosten voor het gehele gemeentelijke takenpakket (primair proces en overhead) van de gemeente Zandvoort. In de vergelijking worden de volgende kostencomponenten meegenomen: loonkosten, inhuurkosten,
om de ambtelijke werkzaamheden opnieuw te beleggen; de De bijdrage van de gemeente Zandvoort aan de gemeente
samenwerking kan zonder dat daar een besluit voor nodig is
Haarlem, conform het Dienstverleningshandvest, bedraagt in
doorgaan.
de begroting 2021 € 10.314.883. Daarnaast heeft de gemeente Zandvoort een deel van de taken belegd bij derde partijen. Voor
Het voortzetten van de gemeenschappelijke regeling/Dienst
een deel gaat het hier om wettelijk verplichte uitbesteding (bijv.
verleningshandvest zorgt an sich niet voor aanvullende
de veiligheidsregio, GGD en Omgevingsdienst) en voor een deel
incidentele (frictie)kosten of structurele kosten. Wel is het zaak
gaat het om vrijwillige uitbesteding (bijv. Spaarnelanden). De
om, in lijn met de aanbevelingen van de geschillencommissie,
totale apparaatskosten van de gemeente Zandvoort, zoals deze
goede afspraken te maken over uitbreiding van toekomstige
in de vergelijking zijn meegenomen, bedragen € 25.733.440.
structurele organisatiekosten. Te denken valt aan investeringen in de bedrijfsvoering, die ook de dienstverlening aan Zandvoort
Vergelijkbare gemeenten
raken. Zie hiervoor het antwoord op vraag 7 in het voorgaande
Voor de meeste onderwerpen in de benchmark geldt dat de
hoofdstuk.
kosten die de gemeente Zandvoort maakt in verhouding liggen met de werklast. Bij een aantal thema’s zien we hogere kosten, bijvoorbeeld bij afval, Wabo en Wmo, en tegelijkertijd een evenredig hogere werklast. De gemeente heeft op deze thema’s meer werk te doen dan gemeenten van vergelijkbare omvang. Dit zien we terug in de kosten, maar vanuit het perspectief van de benchmark zijn dit geen aandachtspunten. We zien ook een aantal onderwerpen waar de kosten lager liggen dan we op basis van de werklast zouden verwachten. Voorbeelden zijn economische zaken en werk & inkomen en schuldhulp. Voor economische zaken zien we kosten die vergelijkbaar zijn met de kosten die gemeenten in de referentiegroep maken, terwijl we voor de gemeente Zandvoort zouden verwachten dat de kosten en inzet hoger zouden liggen. Voor werk & inkomen en schuldhulp zien we hogere kosten ten opzichte van de referentiegemeenten. Op basis van de werklast zouden we echter nog hogere kosten verwachten.