Advies invoering VMR - 7 oktober 2021

Advies invoering vermakelijkhedenretributie Gemeente Zandvoort

Hardinxveld-Giessendam, 7 oktober 2021

1

Inleiding

De gemeente Zandvoort overweegt om voor bepaalde activiteiten vermakelijkhedenretributie (VMR) te gaan heffen. Er wordt daarbij gedacht aan twee soorten beperkingen. Ten eerste een beperking van de heffing van VMR tot uitsluitend commerciële evenementen, zoals die op het Circuit Zandvoort (bijvoorbeeld Formule1). Ten tweede een vrijstelling van VMR voor vermakelijkheden die worden gegeven door ‘inwoners of ingezetenen van Zandvoort die een binding hebben met de gemeente’. Daarnaast is voor de gemeente de vraag of heffing van VMR ook mogelijk is voor bezoek aan het Holland Casino in Zandvoort. De gemeente vraagt zich verder af hoe de heffing in de praktijk vorm kan krijgen. In dit advies gaan wij op deze vragen in en zetten wij de mogelijkheden voor de heffing van VMR uiteen. Aan het slot wordt een samenvatting gegeven van de belangrijkste punten uit dit advies. Eerst zal, conform het verzoek van de gemeente, meer in zijn algemeenheid worden ingegaan op de ins en outs van de VMR.

2

Vermakelijkhedenretributie: belangrijkste aspecten

Rechtsgrond en karakter van de VMR Art. 229 lid 1 onderdeel c Gemeentewet biedt de mogelijkheid om VMR te heffen. De VMR strekt ertoe om de (extra) kosten te verhalen die door vermakelijkheden worden opgeroepen. De wetgever dacht bij de VMR aan gemeenten die relatief veel recreanten en toeristen ontvangen en daarvoor veelal voorzieningen treffen, bijvoorbeeld in de vorm van een VVV, van extra wegenaanleg of -onderhoud en inzet van extra politie- en andere ambtenaren. De VMR is een bestemmingsheffing, en wordt dus geheven om bepaalde kosten te verhalen. Anders dan bij de gebruiks- en genotsrechten geldt bij de VMR niet de eis dat de tarieven maximaal kostendekkend moeten zijn.1 Er is wel een andere vorm van begrenzing aan het tarief (zie verderop). De gemeente moet aannemelijk kunnen maken dat (i) een vermakelijkheid gebruik maakt van gemeentelijke voorzieningen of waarbij een bijzondere voorziening in de vorm van toezicht of anderszins door het gemeentebestuur getroffen wordt, (ii) én dat die voorziening lasten voor de gemeente meebrengt.2 Zij draagt voor beide aspecten de bewijslast. Daarbij is het niet noodzakelijk dat de gemeente exact de kosten vaststelt die zij maakt voor de vermakelijkheden. Het is ook niet noodzakelijk dat een vermakelijkheid van álle voorzieningen waarvan de kosten worden verhaald, gebruik maakt.

Aangezien de VMR moet aansluiten bij het gebruik van voorzieningen waarvoor de gemeente lasten draagt, is de heffing te beschouwen als een heffing waarbij de gebruiker betaalt. Degene die de vermakelijkheden geeft (bijvoorbeeld bedrijf of exploitant) is belastingplichtig, maar het ligt voor de hand dat deze de heffing doorberekent aan de deelnemers aan de vermakelijkheid. Bij de te verhalen kosten moet het gaan om extra kosten bovenop de reguliere taakuitoefening. De kosten van voorzieningen die de gemeente pleegt te verhalen, kunnen niet verhaald worden voor zover die reeds op andere wijze worden verhaald.

1 2

Vergelijk. art. 229b lid 1 Gemeentewet. Vergelijk HR 24 januari 2003, nr. 37 789, ECLI:NL:HR:2003:AF3283, BNB 2003/113. 2 (van 11)

Wat is een vermakelijkheid? De Gemeentewet biedt in art. 229 lid 1 onderdeel c de mogelijkheid om rechten te heffen ter zake van het ‘geven van vermakelijkheden’. De Gemeentewet geeft geen definitie van een vermakelijkheid. In het verre verleden sprak de Gemeentewet van een belasting “op toneelvertooningen en andere openbare vermakelijkheden”.3 Een veel gehanteerde omschrijving van een ‘vermakelijkheid’ is de volgende: ‘een gebeuren, waarbij wordt beoogd of mede beoogd het publiek amusement, verstrooiing, ontspanning of vermaak te verschaffen, of waarbij het publiek dit amusement, verstrooiing, ontspanning of vermaak zoekt, ondergaat, vindt, pleegt te vinden of kan vinden, een en ander in of op daartoe bestemde of geschikte voor een ieder in wezen toegankelijke inrichtingen, terreinen, wateren e.d.’4

Van Dale omschrijft een ‘vermakelijkheid’ als: het vermakelijk-zijn, wat vermaakt of dient om te vermaken: openbare of publieke vermakelijkheden, vertoningen in het openbaar ter vermaking van het publiek. ‘Vermaken’ wordt omschreven als: aangenaam bezighouden, plezier bereiden, vrolijk doen zijn, amuseren, onderhouden.5 Het begrip ‘vermakelijkheid’ in de zin van de Gemeentewet is door de rechter in de loop der jaren telkens casuïstisch – afhankelijk van de feiten en omstandigheden van het geval – ingevuld. Wat is in elk geval geen vermakelijkheid? Beperkingen aan het zijn van een vermakelijkheid vloeien voort uit de aard van de activiteit. Er is geen sprake van vermakelijkheden bij de beoefening van wetenschap, het bijwonen van wetenschappelijke lezingen of godsdienstoefeningen, het volgen van lessen of het actief bedrijven van sport.6 De huishoudbeurs kan dus wel als een vermakelijkheid worden gezien, maar een wetenschappelijke beurs weer niet. Een andere belangrijke beperking aan de heffing is dat niet kan worden geheven voor vermakelijkheden die te goeder trouw in besloten kring plaatsvinden. Dat betekent dat een vermakelijkheid in de zin van de Gemeentewet in beginsel voor een ieder toegankelijk moet zijn, en niet enkel openstaat voor een bepaalde of gekwalificeerde groep mensen.

Welke kosten kunnen met de VMR worden verhaald? Zonder uitputtend te zijn, noemen wij hier een aantal voorbeelden van voorzieningen waarvan de (extra) kosten via de VMR kunnen worden verhaald, mits uiteraard de vermakelijkheden van die voorzieningen profiteren: ‒ ‒

3

4

5 6

Promotiekosten: kosten van een VVV, kosten van extra bewegwijzering, kosten van economische promotie. Infrastructuur: kosten van extra wegenaanleg, kosten van extra wegonderhoud of extra onderhoud aan waterwegen, kosten van extra openbare verlichting, kosten van extra

In een wetsontwerp (Handelingen der Staten-Generaal, Bijlagen, 1889/90, 188, nr. 1-2) werd daar nog “muziekuitvoeringen” aan toegevoegd, maar dit is uiteindelijk niet in de wet terechtgekomen. Fiscale Encyclopedie De Vakstudie, Deel 13, Lokale belastingen, WOZ en milieuheffingen, art. 229, aant. 20.2, Kluwer: Deventer. Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal, Van Dale Lexicografie: Utrecht/Antwerpen 2005. Fiscale Encyclopedie De Vakstudie, Deel 13, Lokale belastingen, WOZ en milieuheffingen, art. 229, aant. 20.2, Kluwer: Deventer. 3 (van 11)

‒

gladheidsbestrijding, kosten van extra straatreiniging, kosten van extra verkeersinstallaties en verkeersmaatregelen, kosten van extra openbaar groen. Overig: kosten van extra politie/BOA-inzet, kosten van extra inzet van brandweer, kosten van extra inzet van (andere) ambtenaren.

Kring van belastingplichtigen De belasting wordt verplicht geheven van degene die vermakelijkheden geeft. Vaak beperkt een gemeente de heffing tot het bedrijfsmatig en/of tegen betaling geven van vermakelijkheden. Zodoende worden alleen bedrijven en exploitanten in de heffing betrokken. De exploitant kan de heffing weer doorberekenen in de toegangsprijs die hij vraagt. Heffingsmaatstaf Er is geen verplicht te hanteren heffingsmaatstaf. Doorgaans wordt geheven naar een vast bedrag per bezoeker of deelnemer aan de vermakelijkheid. Ook een bedrag per rondvaart of rondrit is mogelijk, of een bedrag per tijdseenheid. Grenzen aan het tarief en de opbrengst Bij de VMR geldt niet een strikte opbrengstlimiet die inhoudt dat de (geraamde) opbrengsten de (geraamde) kosten niet mogen overtreffen. De norm van maximaal 100% kostendekking zoals die bij andere (bestemmings)heffingen geldt, geldt bij de VMR dus niet. Er mag echter geen wanverhouding bestaan tussen de hoogte van de vermakelijkhedenretributie (met name het tarief) en het profijt dat de belastingplichtige van de voorzieningen heeft, omdat er anders sprake is van onredelijke en willekeurige belastingheffing.7 Ter illustratie wat willekeurig gekozen bedragen: bij een jaarlijkse opbrengst van € 750.000 tegenover € 250.000 aan jaarlijkse kosten is ons inziens sprake van een wanverhouding.

De opbrengsten zijn in dit voorbeeld drie keer de kosten. Bij een opbrengst van € 600.000 tegenover kosten van € 400.000 gaat het om een factor 1,5. Bij deze verhouding is te verdedigen dat van een wanverhouding geen sprake is. Ook kan naar het absolute bedrag van de heffing worden gekeken. Als dat laag is, bijvoorbeeld een kwartje, zal niet snel sprake zijn van een wanverhouding, ook niet als daarmee een totale opbrengst wordt gegenereerd die verhoudingsgewijs aanzienlijk boven de totale kosten uitstijgt. Uit de jurisprudentie blijkt evenwel niet wanneer dan precies sprake is van een dergelijke wanverhouding en met welke bedragen of verhoudingen de grens wordt overschreden. De gemeente moet de kosten van de betreffende voorzieningen waarvoor VMR wordt geheven, met de opbrengst ervan dekken. Indien sprake is van een ‘overschot’, kan dat vrij worden besteed. 8 Let wel dat het in de praktijk moeilijk kan zijn om de hoogte van de kosten die zijn toe te rekenen aan de voorzieningen, exact te bepalen. Dit was ook de reden dat de wetgever geen opbrengstlimiet voor deze heffing in de wet heeft opgenomen. Dat doet echter niet af aan de mogelijkheid van vrije besteding van het overschot.9

7

8

9

Vergelijk Gerechtshof ’s-Hertogenbosch 29 april 2003, nr. 01/00970, ECLI:NL:GHSHE:2003:AH9190, Belastingblad 2003/1049; Gerechtshof Amsterdam 3 maart 2004, nr. 02/06008, ECLI:NL:GHAMS:2004:AO5699, Belastingblad 2004/535; HR 24 januari 2003, nr. 37 789, ECLI:NL:HR:2003:AF3283, BNB 2003/113. Let wel dat het tarief zodanig mag worden vastgesteld dat de opbrengsten de kosten overtreffen, maar slechts voor zover daarmee geen sprake is van onredelijke en willekeurige belastingheffing. Uiteraard zullen ook de bepalingen van het BBV in acht moeten worden genomen. Deze schrijven voor dat soms een voorziening moet worden gevormd van de meeropbrengst. Het gaat buiten het bereik van deze notitie om daar uitgebreid op in te gaan. 4 (van 11)

Om de potentiële opbrengst te schatten, zal dus in eerste instantie moeten worden bepaald hoeveel (extra) kosten aan de (extra) getroffen voorzieningen waarvan de vermakelijkheden gebruik maken, kunnen worden toegerekend. Het tarief mag dan zodanig worden vastgesteld dat geen wanverhouding ontstaat.

3

Circuit Zandvoort en Holland Casino als vermakelijkheid

Om VMR ter zake van Circuit Zandvoort en Holland Casino te kunnen heffen, zal sprake moeten zijn van een vermakelijkheid in de zin van de wet. Circuit Zandvoort Bij Circuit Zandvoort zal het gaan om evenementen of wedstrijden, zoals Formule1, trackdays en driving experiences. Dergelijke evenementen of activiteiten kunnen naar zijn aard beschouwd worden als vermakelijkheden in de zin van de Gemeentewet. Het lijkt hier immers bij uitstek te gaan om een gebeuren, waarbij (mede) wordt beoogd het publiek amusement, verstrooiing, ontspanning of vermaak te verschaffen, of waar het publiek zulks vindt. Een voorbeeld uit de rechtspraak is het geven van luchtvaardemonstraties die voor het overgrote deel van het publiek een boeiend kijkspel hebben gevormd, waarin het vermaak en behagen heeft geschept.10 Wedstrijden zijn ook gericht op het bieden van amusement, verstrooiing, ontspanning voor, of vermaak van het publiek.11 De wetsgeschiedenis geeft ook aanwijzingen dat evenementen en wedstrijden als te belasten vermakelijkheden kunnen worden beschouwd.

Bij de behandeling van de wijzigingen in de Gemeentewet gaf de Minister aan dat de nieuw in te voeren VMR een oplossing zou kunnen zijn voor het wegens de afschaffing van de vermakelijkheidsbelasting niet meer kunnen verhalen van kosten voor bepaalde evenementen zoals de Keukenhof te Lisse, de Efteling in Kaatsheuvel, de TT-races in Assen, het autocircuit in Zandvoort en voetbalwedstrijden in de grote steden.12 De activiteiten op Circuit Zandvoort zijn daarom vrijwel zeker te beschouwen als vermakelijkheden in de zin van de wet. Holland Casino Een bezoek aan het Holland Casino is erop gericht deel te nemen aan een gevarieerd aanbod van tafelspelen en speelautomaten, en vinden er pokertoernooien plaats. Daarnaast is er entertainment en gelegenheid tot eten en drinken. Ook bij een bezoek aan het Holland Casino gaat het vrijwel zeker om vermakelijkheden in de zin van de wet.13

4

Beperking heffing tot commerciële evenementen

De gemeente vraagt zich af of het mogelijk is om de heffing van VMR te beperken tot commerciële evenementen. Wij nemen aan dat de gemeente hiermee bedoelt om de heffing te beperken tot alle vermakelijkheden met een commercieel karakter, en niet alleen tot de evenementen (met een

10 11 12 13

HR 1 oktober 1958, nr. 13 639, ECLI:NL:HR:1958:AY1243, BNB 1958/320. Vergelijk ook HR 29 juni 1955, nr. 23 348, ECLI:NL:HR:1955:AY2532, BNB 1955/297. Handelingen II 1970/71, 27 oktober 1970, p. 514. Vergelijk HR 19 januari 1977, ECLI:NL:HR:1977:AX3351, BNB 1977/44: een behendigheidsspel dat op een in een café aanwezige automaat door middel van geldinworp kan worden beoefend, werd aangemerkt als een vermakelijkheid. 5 (van 11)

commercieel karakter) binnen het totaal aan vermakelijkheden. Er kunnen zich immers ook activiteiten voordoen die een vermakelijkheid zijn, maar geen evenement. Aan het eind van deze paragraaf komen wij daar nog op terug. Een beperking tot commerciële evenementen (lees: vermakelijkheden met een commercieel karakter) moet worden bezien langs de lijnen van het gelijkheidsbeginsel. Wij schetsen die lijnen hier eerst kort, voordat we ingaan op de mogelijkheden voor beperking. Gelijkheidsbeginsel Het gelijkheidsbeginsel beoogt bescherming te bieden aan belanghebbenden tegen een onrechtmatige ongelijke behandeling door het bestuursorgaan. Het houdt kort gezegd in dat gelijke gevallen gelijk dienen te worden behandeld en dat ongelijke gevallen ongelijk dienen te worden behandeld naar de mate van hun ongelijkheid. De toetsing aan het gelijkheidsbeginsel kent verschillende toetsingsfasen. Ten eerste dient sprake te zijn van een onderscheid, ofwel is ook daadwerkelijk sprake van ongelijke behandeling van vergelijkbare gevallen. Wordt een dergelijk onderscheid geconstateerd, dan wordt in de tweede fase getoetst of dat onderscheid toelaatbaar is. Ofwel kort gezegd of sprake is van een objectieve en redelijke rechtvaardiging. Als wordt vastgesteld dat er geen rechtvaardiging aanwezig is, wordt in de derde fase door de rechter bepaald welke gevolgen hij aan die conclusie moet verbinden.

Bij de vraag of sprake is van vergelijkbare gevallen wordt doorgaans bezien of de gevallen waarmee wordt vergeleken, zowel rechtens als feitelijk vergelijkbaar zijn. Rechtens vergelijkbaar houdt in dat dezelfde wettelijke voorschriften van toepassing zijn op de te vergelijken gevallen. Feitelijke vergelijkbaarheid betekent dat de belastingplichtigen met wie wordt vergeleken, in soortgelijke feitelijke omstandigheden – alleen voor zover die omstandigheden relevant zijn – moeten verkeren als de belastingplichtige die zich beroept op het gelijkheidsbeginsel. De Hoge Raad laat op fiscaal gebied aan de regelgever een ruime beoordelingsvrijheid. Die ruimte laat hij de regelgever zowel bij (i) het beantwoorden van de vraag of gevallen voor de toepassing van het gelijkheidsbeginsel als gelijk moeten worden beschouwd, als bij (ii) het beantwoorden van de vraag of sprake is van een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het gehanteerde onderscheid. Deze beoordelingsvrijheid is met name in fiscale zaken zeer ruim, omdat in belastingzaken het gewraakte onderscheid vaak technocratisch van aard is, en niet gebaseerd op een verdacht criterium zoals ras, sexe, geloof of afkomst.

Daarbij dient het oordeel van de wetgever te worden geeerbiedigd, tenzij dat oordeel (evident) van redelijke grond ontbloot is.14 Aangenomen kan worden dat diezelfde ruime beoordelingsvrijheid geldt voor de gemeentelijke regelgever, in dit geval de gemeenteraad.15 Vooraf: commercieel versus ‘tegen betaling’ Een commercieel evenement kan worden gezien als een evenement waarmee wordt beoogd winst te maken. Dat zegt in beginsel nog niets over een eventueel winstoogmerk van degene (particulier, instelling, organisatie of bedrijf) die het evenement organiseert. Een organisatie kan opereren zonder winstoogmerk, maar wel een evenement organiseren dat niet op winst maken is gericht. En andersom ook. In dit verband merken wij op dat het in de praktijk vaak voorkomt dat gemeenten de heffing van VMR beperken tot vermakelijkheden die tegen betaling of tegen vergoeding worden gegeven. ‘Tegen betaling’ is een duidelijk onderscheid. Het is echter niet hetzelfde als ‘commercieel’.

14 15

Vgl. HR 22 november 2013, ECLI:NL:HR:2013:1212, BNB 2014/31. Vgl. HR 18 oktober 2013, ECLI:NL:HR:2013:917, BNB 2013/263, r.o. 4.2.1 en 4.2.3, en HR 4 november 2016, ECLI:NL:HR:2016:2495, BNB 2017/26. 6 (van 11)

Deelname aan een evenement tegen betaling betekent niet noodzakelijkerwijs dat het om een commercieel evenement gaat. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat een stichting een evenement organiseert met deelname tegen betaling, maar dat de opbrengst enkel tot doel heeft om de kosten of een deel daarvan te dekken. Een andere beperking die in de praktijk regelmatig voorkomt is die tot vermakelijkheden die bedrijfsmatig worden gegeven, dus in het kader van de uitoefening van een bedrijf. De gemeente zal een criterium moeten vinden dat het best aansluit bij de praktijk en de beperkingen die ze voor ogen staat. Hierna zullen wij uitgaan van beperking van de VMR tot commerciële evenementen. Beperking vermakelijkhedenretributie tot commerciële evenementen Commerciële evenementen en niet-commerciële evenementen zijn voor de heffing van VMR als rechtens vergelijkbare gevallen te beschouwen. Feitelijk verschillen zij wel van elkaar, maar de vraag is of de gemeente reeds om die reden een onderscheid kan maken. In de rechtspraak over het gelijkheidsbeginsel op het gebied van lokale belastingen worden gevallen doorgaans niet snel als feitelijk verschillend gezien, omdat het gemaakte feitelijk onderscheid niet als relevant of toelaatbaar wordt gezien. Dan komt het aan op de vraag of voor het onderscheid een objectieve en redelijke rechtvaardiging kan worden gegeven.

De feitenrechters zijn doorgaans streng bij het accepteren van rechtvaardigingsgronden die niet zijn terug te voeren op doelmatigheidsoverwegingen. Uit een recent arrest van Hoge Raad is echter af te leiden dat ook bij rechtvaardigingsgronden op basis van beleidsmatige voorkeuren de vrijheid voor de gemeentelijke wetgever ruim is.16 Dat arrest sluit aan in feite weer aan bij het uitgangspunt dat een rechtvaardiging niet van elke redelijke grond ontbloot mag zijn. Daarbij past nog wel de kanttekening dat de Hoge Raad zijn oordeel summier heeft gemotiveerd, en dat het de vraag is of dit ene arrest volledig maatgevend zal blijken te zijn voor de ruimte van de gemeentelijke wetgever op dit punt. De gemeente verstaat onder ‘commerciële evenementen’: geen stichtingen, vrijwilligersorganisaties en evenementen zonder winstoogmerk (bijvoorbeeld Pride at the Beach, de Circuitrun, Zandvoort Light Walk en dergelijke). Desbetreffende evenementen worden doorgaans gesubsidieerd of kunnen bestaan door schenkingen en giften, aldus de gemeente. Het is ons inziens te verdedigen dat hiermee sprake is van een objectieve en redelijke rechtvaardiging. Het vrijstellen van niet-commerciële evenementen omdat deze doorgaans worden gesubsidieerd, lijkt niet van elke redelijke grond ontbloot (waarbij wij ervan uitgaan dat hetgeen de gemeente hierover heeft aangegeven ook feitelijk juist is).

De heffing van VMR kan dan worden beperkt tot commerciële evenementen. Beperking heffing vermakelijkhedenretributie en gelijkheid In het voorgaande gaven wij aan dat beperking van de heffing van VMR tot commerciële evenementen niet zo risicovol lijkt. Wij gaven ook aan dat activiteiten op Circuit Zandvoort en een bezoek aan Holland Casino als vermakelijkheden in de zin van de wet kunnen worden gezien.

16

HR 6 augustus 2021, ECLI:NL:HR:2021:1188, Belastingblad 2021/323. 7 (van 11)

De vraag is of er naast Holland Casino nog andere vermakelijkheden (met een commercieel karakter) binnen de gemeente plaatsvinden ter zake waarvan potentieel VMR kan worden geheven.17 Denk bijvoorbeeld aan musea, festivals, beurzen of congressen, theaters en bioscopen, rondleidingen en excursies of (pop)podia. In beginsel moet de gemeente van alle vermakelijkheden heffen. Indien de gemeente ter zake van bepaalde vermakelijkheden niet wil heffen, zal daarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging moeten worden gegeven om risico’s op strijd met het gelijkheidsbeginsel te voorkomen. Zo’n rechtvaardiging zou in het kostenaspect gelegen kunnen zijn. De VMR is een kostenverhaalsinstrument. Als er bijvoorbeeld één of meer vermakelijkheden zijn die het grootste deel van de extra kosten die de gemeente daarvan heeft oproepen, dan is het te verdedigen om alleen van die vermakelijkheden te heffen om alleen dat grootste deel van die kosten te bestrijden. Daarnaast is het mogelijk dat de gemeente de heffing beperkt omwille van doelmatigheidsredenen. Door het opnemen van drempels of voetvrijstellingen in de verordening ter zake van het aantal bezoekers of deelnemers met het oog op een doelmatige uitvoering van de verordening, kan worden bereikt dat van bepaalde – kleinere – vermakelijkheden niet wordt geheven.

Het is belangrijk dat gemeente voorafgaand aan het invoeren van een VMR zicht heeft op alle potentiële vermakelijkheden, en een rechtvaardiging kan aanvoeren in gevallen waarin voor vermakelijkheden geen VMR zal worden geheven.

5

Vrijstelling heffing voor vermakelijkheden die worden gegeven door ‘inwoners of ingezetenen van Zandvoort’

De gemeente denkt aan een vrijstelling voor vermakelijkheden die worden georganiseerd of gegeven door ‘inwoners of ingezetenen van de gemeente Zandvoort, die een binding hebben met de gemeente’. Zoals aangegeven in de vorige paragraaf, is uit een recent arrest van Hoge Raad af te leiden dat bij rechtvaardigingsgronden op basis van beleidsmatige voorkeuren de vrijheid voor de gemeentelijke wetgever ruim lijkt, zij het wel met enkele kanttekeningen. De gemeente overweegt om vermakelijkheden die door gegeven door inwoners of ingezetenen van de gemeente Zandvoort vrij te stellen van heffing, als die een binding hebben met de gemeente. De grond of de reden voor de vrijstelling is dan blijkbaar gelegen in de binding met de gemeente. In beginsel lijkt een vrijstelling voor vermakelijkheden door ‘Zandvoorters’ om deze reden niet van elke redelijke grond ontbloot.18 Let overigens wel dat de vrijstelling in deze vorm van toepassing is als de vermakelijkheid wordt georganiseerd of gegeven door ‘Zandvoorters’, waarbij dan niet meer relevant is of de deelnemers aan de vermakelijkheid al dan niet inwoners of ingezetenen van de gemeente Zandvoort zijn. Er zijn echter ook de nodige bezwaren tegenin te brengen, die zowel juridisch als praktisch van aard zijn. Ten eerste de degelijkheid van de formulering van de vrijstelling.

Het is belangrijk dat een vrijstelling met het oog op de duidelijkheid en rechtszekerheid ondubbelzinnig en sluitend wordt geformuleerd in de verordening. ‘Binding met de gemeente’ is echter een (zeer) vaag begrip dat zich moeilijk nader laat omschrijven. Er kan dan makkelijk discussie ontstaan over de

17

18

Wil sprake zijn van een vermakelijkheid in de zin van de wet, dan moet zoals gezegd de gemeente aannemelijk kunnen maken dat (i) een vermakelijkheid gebruik maakt van gemeentelijke voorzieningen, (ii) én dat die voorziening lasten voor de gemeente meebrengt. Zo acht de wetgever het mogelijk dat een tariefvoordeel kan worden gegund aan schepen die een historische binding hebben met de gemeente (Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, p. 78). 8 (van 11)

reikwijdte van dit begrip in concrete gevallen. Het risico hierbij is dat er (een groot aantal) gevallen onder zouden kunnen vallen terwijl dit niet de bedoeling is. In plaats van ‘binding met de gemeente’ zou het criterium voor de vrijstelling kunnen zijn: het zijn van ingezetenen of inwoner van Zandvoort. Bijvoorbeeld degene die als ingezetene met een adres in de gemeente Zandvoort in de basisregistratie personen is ingeschreven,19 of degene die in de gemeente Zandvoort zijn hoofdverblijf heeft.20 Het is echter maar de vraag of de vrijstelling dan nog wel van toepassing is op de groep die de gemeente op het oog heeft. Binding met de gemeente ook aanwezig kan zijn bij ‘nietZandvoorters’. Een ander risico zit hem erin dat in de Gemeentewet met de toeristenbelasting en de forensenbelasting reeds mogelijkheden biedt om opbrengsten te genereren van alleen ‘nietZandvoorters’ (en daarmee bepaalde voorzieningen of diensten te bekostigen). Een praktisch bezwaar is dat oneigenlijk kan worden geprofiteerd van de vrijstelling door de aanvraag van een vergunning of het geven van de vermakelijkheid door ‘Zandvoorters’ te laten plaatsvinden. Bij grote bedragen zou dat de moeite kunnen lonen. Een ander praktisch bezwaar is dat de uitvoering en de controle op de juistheid van de heffing lastiger en bewerkelijker wordt.

Daarnaast is de vraag hoe moet worden omgegaan met gevallen waarin de organisatie die de vermakelijkheden geeft, deels bestaat uit ‘Zandvoorters’, of wanneer de vermakelijkheid wordt gegeven door een bedrijf. Vanwege al deze redenen raden wij het opnemen van een vrijstelling voor ‘Zandvoorters’ af.

6

De heffing van vermakelijkhedenretributie in de praktijk

Heffingsmethodiek De gemeente vraagt zich af hoe de heffing in de praktijk zal werken. Een belangrijk onderdeel daarvan is de heffingsmethodiek die wordt gekozen. De belangrijkste twee daarvan zijn: heffing bij wege van aanslag, en heffing bij wege van voldoening op aangifte. Het opleggen van een aanslag is de meest gebruikte heffingsmethodiek. Hierbij is het aan de gemeente om bij constatering van een belastbaar feit (het geven van de vermakelijkheid) het initiatief te nemen en een aanslag op te leggen. De heffingsambtenaar zal dus zicht moeten hebben op alle belastbare feiten die zich binnen de gemeente voordoen. Door het kiezen van een andere heffingsmethodiek – te weten voldoening op aangifte – wordt het initiatief bij de belastingplichtige gelegd. Deze is dan zelf verantwoordelijk voor het correct voldoen van de belasting. Er wordt geen aanslag door de gemeente opgelegd. De belastingplichtige berekent zelf het te betalen bedrag, en voldoet of betaalt vervolgens zelf het te betalen bedrag aan de hand van een door hem ingediende aangifte. Deze methodiek kent voordelen op het gebied van perceptiekosten en het gelijkheidsbeginsel ten opzichte van heffing bij wege van aanslag. De verantwoordelijkheid voor een juiste heffing ligt in eerste instantie bij de belastingplichtige zelf.

De gemeente is dus in eerste instantie niet gehouden om (vooraf) alle potentiële belastingplichtigen te inventariseren en in de heffing te betrekken. In de gevallen dat de belastingplichtige niet zelf zorgdraagt voor een correcte heffing, zal de gemeente het initiatief moeten nemen; hij zal moeten naheffen door het opleggen van een naheffingsaanslag. Dat naheffen is te beschouwen als een vorm van handhaving van een correcte heffing. Dat naheffen kan hij alleen doen als hij over voldoende bewijs beschikt (al dan niet aangereikt door andere belastingplichtigen) waarmee hij aannemelijk kan maken dat daadwerkelijk is gevaren. Daarmee is nog niet gezegd dat de gemeente alleen maar achterover hoeft te leunen. De gemeente zal, mede

19 20

Vergelijk art. 224 lid 1 Gemeentewet betreffende de toeristenbelasting. Vergelijk art. 223 lid 1 Gemeentewet betreffende de forensenbelasting. 9 (van 11)

ter voorkoming van risico’s, nog steeds een redelijke inspanning moeten doen om zicht te krijgen op alle belastbare feiten die zich voordoen. De methodiek van voldoening op aangifte is in dit geval aan te bevelen. Controle op de juistheid van de heffing Welke heffingsmethodiek ook wordt gekozen, de gemeente zal willen en moeten controleren of de heffing correct wordt uitgevoerd. Het zal daarbij met name gaan om de juistheid van de heffingsgrondslag, zoals het aantal bezoekers of deelnemers aan de vermakelijkheid. De gemeente heeft daarbij verschillende wettelijke mogelijkheden. De aangifte zal een specificatie van het te betalen bedrag moeten inhouden. De gemeente kan met de belastingplichtige afspreken dat daarbij bepaalde documenten met gegevens worden meegezonden. Voor zover dat niet gebeurt of de gemeente meer informatie wil hebben, kan ze gebruik maken van haar wettelijke bevoegdheden tot het inwinnen daarvan.21 Dat betekent onder meer dat de gemeente (al dan niet ter plekke) een boekenonderzoek kan uitvoeren ter controle op de juistheid van de heffing. Het uitvoeren van een boekenonderzoek is niet ongebruikelijk bij lokale heffingen.

Invoeringstraject Voor wat betreft het invoeringstraject is er bij de VMR geen formeel vereiste dat toekomstige belastingplichtigen invloed op de vormgeving van de heffing moeten kunnen uitoefenen, of zelfs toestemming voor de invoering zouden moeten geven in de vorm van bijvoorbeeld een draagvlaktoets. Wel zal de gemeente zorgvuldig te werk moeten gaan bij de invoering, en alle belangen daarbij, inclusief die van de potentiële belastingplichtigen, moeten afwegen, en dat bij de vaststelling van de verordening zichtbaar moeten maken. Hoewel er formeel geen draagvlaktoets is, verdient het wel aanbeveling om de exploitanten en ondernemers zoveel mogelijk in het traject en bij de vormgeving van de heffing te betrekken. Dat zal het draagvlak wellicht positief kunnen beïnvloeden. De heffing is nieuw, en deze zal drukken op degenen (zoals ondernemers) die de vermakelijkheden zullen geven. Het is dan zeer wenselijk dat de invoering van de heffing zover mogelijk van te voren wordt aangekondigd, zodat de ondernemers hun bedrijfsvoering hierop kunnen instellen. Hoe eerder de opzet van heffing (zoals heffingsmaatstaf en tarief) wordt gecommuniceerd, hoe minder risico de gemeente loopt op strijd met de rechtszekerheid, mogelijke onverbindendheid van de verordening of civiele claims.

Wij adviseren om minimaal zes maanden van tevoren de opzet van de heffing te communiceren met de potentiële belastingplichtigen. Overigens geldt dat de ingang van de heffing op elk moment in een kalenderjaar kan plaatsvinden. Het is niet noodzakelijk om de heffing bijvoorbeeld op 1 januari van een kalenderjaar te laten ingaan.

21

Art. 47 AWR en verder, en zie het Besluit gegevensverstrekking gemeentelijke belastingheffing. 10 (van 11)

7

Samenvatting Samenvatting van de belangrijkste punten

Vermakelijkheid

Geen vermakelijkheid

Vereist Circuit Zandvoort en Holland Casino Kostenverhaal

Opbrengstlimiet

Vrije besteding opbrengst

Beperking heffing

Praktisch

Invoering VMR

- Gebeurtenis of plaats waar het publiek amusement, verstrooiing, ontspanning of vermaak kan vinden. - Ruim begrip, casuïstische invulling. - Beoefening van wetenschap, bijwonen wetenschappelijke lezingen of godsdienstoefeningen, volgen van lessen, actief bedrijven van sport. - Te goeder trouw in besloten kring. - Gebruik maken van gemeentelijke voorzieningen, of bijzondere voorziening in de vorm van toezicht of anderszins, en - Dat die voorziening lasten voor de gemeente meebrengt. Vrijwel zeker vermakelijkheden in de zin van de wet. Bij de via de VMR te verhalen kosten moet het gaan om extra kosten bovenop de reguliere taakuitoefening. Opbrengst vermakelijkhedenretributie mag niet teveel uitgaan boven de voor rekening van de gemeente komende kosten die ze heeft voor het treffen van de (extra) voorzieningen, er mag geen wanverhouding zijn. Zo ja, dan risico op onverbindendheid vanwege onredelijke en willekeurige belastingheffing. Bijvoorbeeld drie keer meer opbrengst dan kosten is (zeer) risicovol. Voor zover de opbrengst boven de toe te rekenen kosten uitstijgt, kan deze vrij worden besteed. - Beperking heffing VMR tot commerciële evenementen vanwege doorgaans aanwezige subsidierelatie lijkt mogelijk, risico klein.

- Andere vormen van beperking ook mogelijk, zoals beperking tot vermakelijkheden die tegen betaling worden gegeven, en/of bedrijfsmatig gegeven vermakelijkheden, en/of drempels of voetvrijstellingen ten aanzien van aantal deelnemers of bezoekers. Beperkingen afstemmen op de praktijk. - Vrijstelling van VMR voor vermakelijkheden gegeven door ‘inwoners of ingezetenen van de gemeente Zandvoort vanwege binding met de gemeente’, wordt afgeraden. - Indien van bepaalde vermakelijkheden geen VMR wordt geheven (bijvoorbeeld vanwege vrijstelling of beperking anderszins) dan moet daarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging aanwezig zijn. - Door keuze heffingsmethodiek voldoening op aangifte ligt verantwoordelijkheid voor een juiste heffing in eerste instantie bij de belastingplichtigen. Indien ten onrechte niet wordt betaald, kan gemeente naheffen, maar heeft ze daarbij wel de bewijslast van het zich voordoen van het belastbare feit. - Controle van de juistheid van de heffing op basis van afspraken met aanbieder, eventueel gebruik maken van wettelijke bevoegdheden. - Geen bijzondere formele eisen aan invoering, geen draagvlakvereiste. - Vanwege invloed heffing op bedrijfsvoering in zo vroeg mogelijk stadium aankondiging van de heffing, bij voorkeur minimaal 6 maanden van tevoren.

11 (van 11)