Rapport raadsonderzoek storten en tekorten

Storten en tekorten Gezamenlijk raadsonderzoek naar de stortplaats Avri Gemeenten Buren, Culemborg, Maasdriel, Neder-Betuwe, Tiel, West Betuwe, West Maas en Waal, Zaltbommel

prof. dr. Marcel Boogers dr. Sabine van Zuydam Daan Jacobs MSc Elsemiek Smits-Muis MSc

29 juli 2021

1

Samenvatting

Aanleiding, doel en opzet van het onderzoek Het besluit van de provincie Gelderland in het najaar van 2020 om de rekenrente voor het Nazorgfonds stortplaatsen te verlagen van 4,9% naar 3,1%, stelde Avri en daarmee ook de deelnemende gemeenten voor een financiële tegenvaller van €10 miljoen. Terwijl Avri en de acht deelnemende gemeenten in gesprek gingen met de provincie om de financiële gevolgen van de rekenrenteverlaging te verzachten, besloten de gemeenteraden om een onderzoek uit te laten voeren naar de gang van zaken rondom (het ontstaan van) deze financiële tegenvaller en de communicatie daarover richting de gemeenteraden. Dit rapport is het resultaat van dat onderzoek. Het biedt een reconstructie van wat er is gebeurd, maar het belangrijkste doel is om lessen voor de toekomst te formuleren. De onderzoeksperiode loopt van 1 januari 2019 tot 1 november 2020 en eindigt daarmee met het moment dat PS instemden met de rekenrenteverlaging. Om de reconstructie uit te voeren en lessen te kunnen trekken is zijn documenten opgevraagd bij Avri, de individuele gemeenten en de provincie. Denk aan P&C documenten, verslagen en e-mails. Daarnaast is in 11 interviews gesproken met 29 bestuurders, ambtenaren en raadsleden.

Reconstructie Hoofdstuk 3 van de rapportage bevat een chronologisch overzicht van wat op welke datum gebeurde bij Avri intern, in het contact met de provincie en in communicatie richting de gemeenteraden. In deze samenvatting beperken we ons tot enkele hoofdlijnen. Avri intern & Avri-provincie  In 2019 liet de provincie Gelderland een ALM-studie uitvoeren, die mogelijk zou leiden tot een herziening van de rekenrente voor het Nazorgfonds. Op 3 december wordt het conceptrapport hiervan gepresenteerd in de provinciale Beleggingsadviescommissie (BAC). Avri is via de Stichting Milieu Bedrijven Gelderland (MBG) vertegenwoordigd in deze commissie, maar zit zelf niet direct aan tafel. Het advies in de studie luidde onder meer om de rekenrente te verlagen van 4,6% naar 3,1%.  Vrijwel direct nadat dit conceptadvies in de BAC bekend wordt, maken ambtenaren bij Avri een eerste berekening van wat de verlaging van de rekenrente zou betekenen voor het doelvermogen dat nodig is om de gesloten stortplaats in Geldermalsen daadwerkelijk aan de provincie te kunnen overdragen voor eeuwigdurende nazorg. Deze berekening wordt niet met het DB of AB van Avri gedeeld. In de kadernota 2021 die op 4 december 2019 en 13 februari 2020 met hen wordt besproken staat alleen vermeld dat de verwachting is dat de rekenrente naar beneden bijgesteld zou worden.

Hoe groot die verlaging is en wat dat financieel kon betekenen kwam niet aan bod.  In de maanden die volgen vindt ambtelijk en bestuurlijk overleg plaats met de provincie door het MBG. Later voert Avri zelf overleg, vooral via de ambtelijke lijn. Ondertussen werken ambtenaren van Avri de gevolgen van een rekenrenteverlaging verder uit in een position paper dat op 6 april

2









2020 gereed is. Dit paper wordt alleen intern bij Avri gedeeld, niet met het DB of AB en ook niet met de gemeenten (noch bestuurlijk, noch ambtelijk). Richting DB, AB en de gemeenteraden wordt enkel op hoofdlijnen via de P&C-stukken gecommuniceerd, waarbij de verlaging van de rekenrente een van de risico’s is om rekening mee te houden. De toon van de beschrijving van dit risico is niet alarmerend. Vanaf medio april 2020 uit de directeur van Avri de wens om bestuurlijk overleg te hebben met de provincie om de bijzondere positie van de Avri te verduidelijken. Dit bestuurlijk overleg vindt plaats op 3 juli, in aanwezigheid van twee gedeputeerden, de voorzitter van het DB/AB en de directeur van Avri. Zij spreken af een ambtelijk traject te starten om na te gaan hoe tegemoet kan worden gekomen aan de negatieve gevolgen van de rekenrenteverlaging. In juli en augustus 2020 vindt daarop meermaals ambtelijk overleg plaats met de provincie. Waar de Avri deze afspraak ziet als een bestuurlijke erkenning van zijn uitzonderingspositie, vat de provincie het op als een manier om mogelijkheden te verkennen om de gevolgen van het voorgenomen besluit tot rekenrenteverlaging voor de Avri wat te verzachten. Op 1 september 2020 stemmen GS ermee in om PS onder meer voor te stellen de rekenrente te verlagen naar 3,1%.

Anderhalve week later, op 11 september informeert de gedeputeerde daarover de directeur van Avri. Voor Avri kwam dit besluit onverwacht, omdat ze dacht nog in overleg te zijn met de provincie over een uitzonderingspositie. Nadat GS het besluit over de verlaging van de rekenrente hebben genomen neemt vanaf begin oktober 2020 de bestuurlijke betrokkenheid vanuit Avri toe. Die betrokkenheid uit zich onder meer in de frequente e-mailupdates van de voorzitter van het DB aan de gemeenteraden en colleges. Ook de ambtelijke betrokkenheid vanuit Avri blijft hoog, bijvoorbeeld in het opstellen van een informatiepakket met voorbeeldteksten voor een amendement en een video voor PS om de positie van Avri uit te leggen. Belangrijk in de communicatie aan de raad is dan ook hen te mobiliseren in de lobby richting PS om alsnog een uitzondering voor Avri te bewerkstelligen. PS gaan niet mee in de wensen van Avri en de deelnemende gemeenten en stemmen op 28 oktober onder meer in met de rekenrenteverlaging, zonder daarin een uitzondering voor Avri te maken. Wel nemen ze een amendement aan waarin zij GS oproepem om het gesprek te voeren met de aan Avri deelnemende gemeenten om tot afspraken te komen om de financiële gevolgen van rekenrenteverlaging te verzachten.

Communicatie richting gemeenteraden  Begin 2019 bereikt een eerste indicatie de gemeenteraden dat er wat met de rekenrente zou kunnen gebeuren. In de Kadernota 2020 wordt de ALM-studie aangekondigd, waarbij er wordt gesproken over een mogelijke ‘herziening’ van de rekenrente. Begin 2020, bij de Kadernota 2021 is de ALM-studie nog niet afgerond, maar wordt al wel benoemd dat de rekenrente naar verwachting ‘verlaagd’ zal worden, waardoor het doelvermogen weer moet worden aangevuld. Er staan geen percentages vermeld en de toon is niet alarmerend.  Op 15 april 2020 ontvangen gemeenteraden de Begroting 2021. Daarin is voor het eerst concreet gemaakt dat het advies is om de rekenrente te laten dalen van 4,6% naar 3,1% en dat als gevolg daarvan het benodigde doelvermogen met circa € 9 miljoen zou stijgen. De toon is ook nu niet alarmerend: veel is nog onzeker, het provinciale besluitvormingsproces moet nog volgen en dat bezwaar is gemaakt door de MBG.  Ook op 3 juni 2020, wanneer de (aangepaste) Jaarstukken 2019 en de Begroting 2021 op de agenda staan van de platformbijeenkomst, wordt genoemd dat door het verlagen van de rekenrente € 10 miljoen meer nodig kan zijn. Het wordt echter terloops aan de orde bij de uitleg over hoe risico’s in de risicoparagraaf worden bepaald. Er blijkt dus geen urgentie uit.

 Na de zomer 2020 – grofweg vanaf september en zeker begin oktober – neemt de communicatie richting de gemeenteraden toe, vooral via e-mailupdates van de voorzitter van het DB/AB (zie ook onder “Avri intern & Avri-provincie”).

3

De gemeenteraden zijn dus steeds op hoofdlijnen via P&C documenten op de hoogte gehouden over de ontwikkelingen rondom de rekenrente, maar zonder dat veel urgentie werd gecreëerd. Die uregentie lijkt vooral onder raadsleden te zijn ontstaan nadat in september 2020 duidelijk wordt dat Gedeputeerde Staten instemmen met het verlagen van de rekenrente. Het besluit moet dan nog naar Provinciale Staten, waarna vanuit Avri gemeenteraadsleden actief worden geïnformeerd en betrokken om via hun connecties te lobbyen bij Provinciale Staten. Conclusies Achteraf kan gemakkelijk worden aangegeven wie wat op welk moment had moeten weten en wie anderen daarover tijdig had moeten informeren; op het moment zelf was dat niet altijd zo evident. In dat licht zijn de 9 conclusies die we formuleren te bezien. Die raken aan twee niveaus: 1) het gesprek met de provincie en de opvolging van het signaal over de rekenrenteverlaging en 2) het functioneren van de gemeenschappelijke regeling. De conclusies op het tweede niveau helpen de conclusies op het eerste niveau te begrijpen: waarom heeft de gang van zaken rondom de verlaging van de rekenrente het verloop gehad die het heeft gehad? Gesprek met provincie en opvolging signaal rekenrente verlaging Conclusie 1: De opvolging van het signaal over mogelijke rekenrenteverlaging en contact met de provincie bleef te lang en te veel een ambtelijke kwestie.

Dat de rente verlaagd zou kunnen worden naar 3,1% en potentiële consequenties daarvan was in december 2019 ambtelijk bekend binnen Avri, maar werd pas in september 2020 voor het eerst echt bestuurlijk besproken. In de tussenliggende maanden vindt vooral ambtelijk overleg plaats met de provincie. Pas nadat GS besluit tot de rekenrenteverlaging neemt de bestuurlijke en politieke betrokkenheid toe. Conclusie 2: Het beeld van Avri en de provincie bij de uitgangspunten van het overlegtraject over de rekenrenteverlaging verschilde. De bestuurlijke afstand tussen Avri en de provincie was groot. Waar Avri het starten van dit overleg traject ziet als een bestuurlijke erkenning van zijn uitzonderingspositie, vat de provincie het op als een manier om mogelijkheden te verkennen om de gevolgen van het voorgenomen besluit tot rekenrenteverlaging voor Avri wat te verzachten. Dat hier een misverstand over ontstond is illustratief voor de kwaliteit van het bestuurlijke contact tussen Avri en provincie. Dat GS tot verrassing van Avri instemmen met het voorstel van de rekenrenteverlaging terwijl volgens hen het overlegtraject nog liep en dat het de directeur van Avri die door de gedeputeerde over het besluit wordt geïnformeerd tekent eveneens de bestuurlijke afstand tussen Avri en de provincie.

Met een sterkere en duidelijkere bestuurlijke betrokkenheid had Avri meer kunnen investeren in de bestuurlijke contacten. Avri had dan beter en eerder kunnen reageren en anticiperen op de bestuurlijke overwegingen van de provincie. Conclusie 3: Avri is te weinig politiek-bestuurlijk sensitief geweest bij het inschatten van de gevolgen van het advies om de rekenrente te verlagen en het contact met de provincie. Ambtenaren binnen Avri hielden lang vast aan de naïef gebleken inschatting dat het met de rekenrenteverlaging niet zo’n vaart zou lopen. Er waren immers goede redenen waarom die de renteverlaging niet of in mindere mate voor Avri zou moeten gelden. Op dit punt had meer politiekbestuurlijke sensitiviteit van Avri verwacht mogen worden. Hoewel achteraf niet te zeggen is of dan eerder in het proces daadwerkelijk politiek-bestuurlijk sensitiever zou zijn gehandeld, had dit wellicht wel geholpen om de aanpak van de provincie beter in te kunnen schatten. Conclusie 4: De gemeenteraden en het AB zijn stap voor stap geïnformeerd over ontwikkelingen rondom de verlaging van de rekenrente via P&C documenten en platformbijeenkomsten, maar ook hierin heeft Avri te weinig politiek-bestuurlijke sensitiviteit laten zien.

4

De raden zijn stap voor stap via P&C-documenten geïnformeerd over ontwikkelingen rondom de rekenrente, qua aard en toon overeenstemmend met de risico-inschatting van Avri. Met de kennis van nu concluderen we dat die informatie idealiter diepgaander was en eerder was verstrekt. Dat dit niet is gebeurd duiden we als een gevolg van de te beperkte politiek-bestuurlijke sensitiviteit en de onjuist gebleken inschatting dat de provincie wel een uitzondering zou maken. Conclusie 5: Het informeren van gemeenteraden na het besluit van GS om PS voor te stellen de rekenrente te verlagen, had in belangrijke mate tot doel hen te mobiliseren tot protest tegen de provincie. Dit heeft deels averechtse gevolgen gehad. Door de intensieve lobby – vanuit raden, Avri-bestuur én Avri-directie – voelden sommige Statenleden zich enigszins onder druk gezet. In hun inbrengen tijdens de Provinciale Statenvergadering van 28 oktober 2020 uiten zij stevige kritiek op Avri en de gemeenten. PS nam het voorstel om onder meer de rekenrente te verlagen aan, zonder daarin een uitzondering te maken voor Avri. Wel haalde een amendement het om het gesprek tussen de provincie en Avri te openen. Functioneren gemeenschappelijke regeling Conclusie 6: Dé Avri bestaat niet. Gemeenten nemen verschillende diensten af en betrokkenheid van raden is verschillend georganiseerd.

Dit bemoeilijkt het gezamenlijk en eensgezind tegemoet treden van Avri. Er bestaat weliswaar een gemeenschappelijke deler tussen de gemeenten, maar dé Avri bestaat niet en de ervaringen met het functioneren ervan kunnen zeer verschillend zijn. Ook de betrokkenheid van de gemeenteraden is verschillend georganiseerd, wat de onderlinge afstemming bemoeilijkt. Conclusie 7: Gemeenten geven beperkt invulling aan hun eigenaarschap van Avri. Meer aandacht voor die rol had kunnen bijdragen aan het tijdig signaleren van de urgentie van – toen nog – mogelijke rekenrenteverlaging. In de rol van eigenaar zijn portefeuillehouders als AB-lid weinig zichtbaar geweest. Naast de toerusting van de ambtelijke organisaties (zie conclusie 9) verklaart dit waarom er in overleggen met de provincie zo sterk geleund werd op de directeur van Avri en zijn ambtelijk apparaat. Het te weinig invulling geven aan het eigenaarschap van Avri uit zich ook in de focus van gemeenteraden en colleges (al dan niet in hun rol als AB/DB-lid). Zij zijn vooral gericht op de geleverde dienstverlening door Avri. Vanuit de eigenaarsrol is echter een breder speelveld relevant en is het nodig meer oog te hebben voor het bredere politiek-bestuurlijke speelveld waarin Avri opereert.

Conclusie 8: De lijnen van informatievoorziening en sturing tussen gemeenteraden, colleges en Avri zijn niet eenduidig en lopen in de praktijk door elkaar. De rol van het AB is beperkt, in tegenstelling tot wat op basis van de GR Avri verwacht mag worden. In de praktijk zien we dat informatievoorziening, sturing en controle zowel via de eigen portefeuillehouder verloopt, als dat er een rechtstreekse lijn bestaat tussen gemeenteraden en Avri. Anders dan formeel is geregeld in de GR Avri, hebben de gemeentelijke portefeuillehouders in deze casus slechts een beperkte rol vervuld. Specifiek voor de verhouding tussen het AB en het DB zien we dat formeel het AB het DB weliswaar ter verantwoording kan roepen, maar dat dit rondom de verlaging van de rekenrente niet is gebeurd. Door het AB zijn – net als door de gemeenteraden nauwelijks vragen gesteld over het risico van de verlaging van de rekenrente. Conclusie 9: Gemeenteraden, colleges en ambtelijke organisaties van gemeenten zijn onvoldoende toegerust om adequaat tegenspel te bieden aan Avri. De taken en financiën van Avri zijn voor raadsleden lastig te doorgronden. Dat geldt in mindere mate ook voor de portefeuillehouders in het AB. Duiding wordt gemist om de bestuurlijke en financiële betekenis van voorliggende besluiten goed in te kunnen schatten. Het DB van Avri of de eigen

5

ambtelijke organisatie (via portefeuillehouder) kunnen hierin voorzien, maar dat gebeurde niet of nauwelijks. Hierdoor kreeg het Avri-bestuur weinig tegenspel. Lessen Op basis van de reconstructie en de gepresenteerde analyse en conclusies zijn een viertal lessen te formuleren voor de toekomst. Les 1: Besef dat hoe technisch een onderwerp ook is, er altijd een politieke component bestaat die ineens urgent kan worden. Bestuurlijke betrokkenheid, of een systeem om indien nodig snel te kunnen opschakelen, is dan ook essentieel. Ook bij heel technische onderwerpen steeds de vraag gesteld moet worden wat politiek-bestuurlijk relevant is of kan worden. Die inschatting vraagt in eerste instantie iets van de ambtelijke organisatie, maar bestuurders hebben zeker ook zelf een rol in het signaleren van politiekbestuurlijke aandachtspunten. Daar is (tijdige) bestuurlijke betrokkenheid voor nodig. Indicaties om op te letten zijn potentieel grote financiële consequenties die inwoners direct kunnen raken en zaken als veiligheid en volksgezondheid. Les 2: Aandacht vanuit de gemeenten voor de eigenaarsrol verdient versterking. Dat betekent onder meer een zichtbare en duidelijke rol voor colleges (in AB/DB) en ambtelijk tegenspel vanuit gemeenten zelf.

Dat kan door strategische vraagstukken over het functioneren van Avri eerder te agenderen, het eigenaarschap duidelijker te verankeren binnen het college door deze rol te scheiden van het opdrachtgeverschap en de ambtelijke organisatie beter toe te rusten. Binnen Avri kan de positionering van het DB en AB worden versterkt worden de ambtelijke dominantie terug te brengen. Richting gemeenteraden, bijvoorbeeld op platformbijeenkomsten, kan het AB een meer zichtbare rol vervullen en kan zij zich explicieter verantwoorden over het gevoerde beleid. Les 3: Het goed betrekken en positioneren van gemeenteraden gaat niet vanzelf, maar vergt een stevige investering. Hierin hebben zowel Avri en colleges, als de gemeenteraden zelf een rol. Ondanks initiatieven om betrokkenheid van raden te organiseren, wordt er afstand gevoeld. Daarnaast lopen informatie- en verantwoordingslijnen door elkaar. Voor het goed betrekken en positioneren van gemeenteraden zien we verschillende mogelijkheden. Te overwegen is om de platformbijeenkomsten zo in te steken dat raadsleden echt van gedachten wisselen met elkaar én met het AB.

De constructie in Tiel en Culemborg van het aanwijzen van raadsrapporteurs die met bijzondere aandacht een specifieke gemeenschappelijke regeling volgen kan ook de andere gemeenten helpen om de werklast wat te spreiden en om alle gemeenschappelijke regelingen de benodigde aandacht te schenken. Eventueel aansluitend bij het initiatief van de raadskring Regio Rivierenland kunnen zij elkaar opzoeken om gezamenlijk op te trekken en regie nemen op de agenda. Daarnaast - of in plaats daarvan - kan het ook behulpzaam zijn om te werken met een eigen regionale auditcommissie. Les 4: Dat een goede ontsluiting van informatie belangrijk is in sturing op en verantwoording door een gemeenschappelijke regeling spreekt voor zich. De asynchrone betrokkenheid van de verschillende spelers binnen de gemeenschappelijke regeling onderstreept het belang van dit punt echter extra. Het makkelijk kunnen terugzoeken van wat eerder is besproken en gedeeld in bijvoorbeeld ABvergaderingen of platformbijeenkomsten is in dit opzicht essentieel. In de reconstructie komt naar voren dat het nu nog niet zo eenvoudig is. Dit verbeteren draagt bij aan de informatie-uitwisseling, navolgbaarheid en geheugen van wat er binnen Avri speelt en kan vragen en onduidelijkheden voorkomen.

6

Inhoudsopgave Samenvatting

2

1.

8

Introductie Aanleiding voor het onderzoek: Financieel tekort bij overdracht stortplaats Avri aan provincie Gelderland Doelstelling en centrale vragen Onderzoeksverantwoording Leeswijzer

8 8 10 10

2.

Context en voorgeschiedenis Beheer en onderhoud van stortplaatsen 2.2 / Politiek en bestuurlijk speelveld 2.3 / Voorgeschiedenis

11 11 13 15

3. Reconstructie 3.1 / Tijdlijn 3.2 / Avri intern & Avri - provincie 3.3 / Communicatie richting gemeenteraden

20 20 22 39

4.

49 49 50 54 57

Conclusies & lessen Vooraf: het politieke belang van Avri Conclusies: gesprek met de provincie en opvolging signaal rekenrenteverlaging Conclusies: het functioneren van de gemeenschappelijke regeling Avri Lessen

Bijlage – Bronnen Gesprekspartners Bronnen

60 60 60

.

7

1. Introductie

Aanleiding voor het onderzoek: Financieel tekort bij overdracht stortplaats Avri aan provincie Gelderland In de Wet Milieubeheer is bepaald dat een stortplaats zodra deze is afgesloten, moet worden overgedragen aan de provincie. Na overdracht zijn provincies verantwoordelijk voor de eeuwigdurende nazorg voor die stortplaatsen om milieuverontreiniging te voorkomen. Om aan de financiële verplichtingen voor die nazorg te kunnen voldoen, wordt er gedurende de tijd dat een stortplaats open is, vermogen opgebouwd in provinciale nazorgfondsen. Dat vermogen komt voort uit de nazorgheffingen die de eigenaren van stortplaatsen betalen en de rendementen op beleggingen. Dit geldt ook voor Avri, als eigenaar van de stortplaats in Geldermalsen. In het najaar van 2020 heeft de provincie Gelderland besloten de 'Verordening nazorgheffing stortplaatsen Gelderland 1999' aan te passen en de rekenrente (het verwachte rendement op beleggingen) te verlagen van 4,9% naar 3,1%. Als gevolg hiervan was het bedrag dat Avri bij elkaar had gespaard zodat de provincie in de eeuwigdurende nazorg kon voorzien (het doelvermogen) niet langer toereikend, maar was er circa € 10 miljoen extra nodig. Dit stelde Avri en daarmee ook de aan de gemeenschappelijke regeling deelnemende gemeenten voor een grote financiële tegenvaller.

Een tegenvaller die onder meer voor de gemeenteraden als een grote verrassing kwam en die bij hen tot veel vragen leidde. Bij de besluitvorming in Provinciale Staten over de rekenrente op 28 oktober 2020 werd een amendement aangenomen waarin Gedeputeerde Staten werden verzocht om met de aan Avri deelnemende gemeenten het gesprek aan te gaan om tot afspraken te komen om de financiële gevolgen van de rekenrenteaanpassing te verzachten.1 Parallel aan het proces dat daarop startte, besloten de acht gemeenteraden van de gemeenten die aan Avri deelnemen om een onderzoek uit te voeren naar de gang van zaken rondom (het ontstaan van) de financiële tegenvaller bij de gemeenschappelijke regeling, samenhangende met de overdracht van de stortplaats aan de provincie Gelderland. Ook de communicatie richting de raden hierover is onderdeel van het onderzoek. Met dit onderzoek beogen de gemeenteraden te leren voor de toekomst, met het oog op deze gemeenschappelijke regeling maar mogelijk ook breder.

Doelstelling en centrale vragen Doelstelling en afbakening In dit onderzoek staan twee sporen centraal:

1 Amendement namens SGP, ChristenUnie, VVD, GroenLinks, PvdA en CDA op voorstel PS 2020-620, Voorstel tot wijziging Verordening

nazorgheffing stortplaatsen Gelderland 1999 en wijziging Beleggingsstatuut Nazorgfonds (PS 2020-620).

8

1. Ten eerste gaat het om waarheidsvinding over wat er feitelijk is gebeurd tussen Avri en de provincie Gelderland als het gaat om de Avri-stortplaats en het tekort bij het Fonds Nazorg Stortplaatsen, zowel volgordelijk in de tijd als qua inhoud. 2. Daarnaast is een tweede spoor en doelstelling van het onderzoek om te reconstrueren hoe de communicatie over Avri-stortplaats en het tekort bij het Fonds Nazorg Stortplaatsen richting de raden van de aan de gemeenschappelijke regeling (GR) deelnemende gemeenten is verlopen, in het licht van de actieve informatieplicht.

Op basis van de bevindingen op deze twee sporen zijn lessen te formuleren voor de toekomst. Avri, de provincie Gelderland en de acht aan de GR deelnemende gemeenten zijn de betrokkenen in dit onderzoek. In het licht van het eerste spoor over waarheidsvinding staan de perspectieven van Avri, bestuurders en ambtenaren van de deelnemende gemeenten en de provincie Gelderland centraal. Bij het tweede spoor gaat het vooral om het perspectief van de gemeenteraden van de aan de GR deelnemende gemeenten. De onderzoeksperiode loopt van 1 januari 2019 tot 1 november 2020. Deze periode is gekozen om in beeld te krijgen op welk moment de provincie startte met nadenken over eventuele herziening van de rekenrente tot en met het moment dat in Provinciale Staten werd ingestemd met de wijziging van de Verordening nazorgheffingen stortplaatsen Gelderland 1999 (in het bijzonder de aanpassing van de rekenrente) en met het amendement om in gesprek te gaan. Centrale vragen In dit onderzoek staan de volgende vragen centraal: Waarheidsvinding 1. Wanneer werd voor het eerst duidelijk bij Avri en de provincie dat er aanleiding was voor bijstelling van de rente van het Nazorgfonds? 2. Wat is er door Avri en de provincie met deze informatie gedaan? 3. Wanneer bereikte deze informatie het AB? 4.

Wanneer en op welke wijze is de discussie over de rente van het Nazorgfonds vervolgens inhoudelijk gevoerd tussen Avri en de provincie Gelderland (zowel ambtelijk als bestuurlijk)? 5. Wanneer en op welke wijze zijn de financiële consequenties van de voorgenomen besluiten van de provincie voor Avri en de deelnemende gemeenten (colleges en raden) duidelijk geworden? Communicatie 6. Wanneer en hoe zijn de gemeenteraden c.q. de gemeenteraadsleden ingelicht over de consequenties van de (voorgenomen) provinciale besluitvorming voor de gemeentelijke financiën? 7. In hoeverre is dit regionaal gebeurd en in hoeverre hebben afzonderlijke colleges dit gedaan? 8. Hoe is de communicatie naar de gemeenteraden te duiden in het licht van de actieve informatieplicht van de colleges? 8.1 Wanneer hadden de gemeenteraden hierover ingelicht kunnen of moeten worden? Leren van eerdere gebeurtenissen 9. Welke lessen volgen uit het antwoord op de voorgaande deelvragen voor de afzonderlijke gemeenten en hun samenwerking in Avri?

9

Onderzoeksverantwoording Op 23 april 2021 is de definitieve aanpak van het onderzoek vastgesteld, met inachtneming van de opmerkingen bij het conceptvoorstel van de begeleidingsgroep (bestaande uit een vertegenwoordiging van raadsleden uit elk van de acht gemeenten). Vervolgens zijn de gemeenteraden, colleges, Avri en de provincie geïnformeerd over de aard en insteek van het onderzoek en is bij hen relevante informatie opgevraagd. Deze documenten zijn geanalyseerd, aangevuld met interviews met betrokkenen van Avri, de gemeenten en de provincie. In totaal hebben 11 interviews plaatsgevonden (zie bijlage 1 voor een overzicht van respondenten). Deze onderzoekswerkzaamheden zijn uitgevoerd in de periode 14 mei - 25 juni 2021. Op basis van de documentanalyse en de interviews zijn een feitenreconstructie en analyse van de feiten opgesteld, resulterend in conclusies en lessen voor de toekomst. Een conceptrapportage is op 28 juni 2021 met de begeleidingsgroep besproken. Vervolgens is de feitelijke reconstructie gedeeld met de voorzitter van het DB/AB, de directeur van Avri en de griffiers van de acht gemeenten voor een check op feitelijke onjuistheden. Na verwerking van de reacties is op 29 juli 2021 het definitieve rapport opgeleverd aan de begeleidingsgroep.

Leeswijzer Dit rapport bestaat uit twee delen. Hoofdstukken 2 bevat een beschrijving van verschillende contexten voorgeschiedenis gerelateerde aspecten die samenhangen met de overdracht van de stortplaats en de rekenrenteverlaging. Het vormt de opmaat naar hoofdstuk 3, waarin een reconstructie centraal staat van hetgeen dat is gebeurd binnen Avri-verband, tussen Avri en de provincie en richting de gemeenteraden in de onderzochte periode als het gaat over de overdracht van de stortplaats en het ontstaan van de financiële tegenvaller voor Avri. Voortbouwend op deze reconstructie leest u in hoofdstuk 4 onze analyse, resulterend in conclusies ter beantwoording van de gestelde onderzoeksvragen en daaruit voortvloeiende lessen voor de toekomst.

10

2. Context en voorgeschiedenis

Achter het beheer en onderhoud van stortplaatsen – en afvalverwerking in het algemeen – gaat een wereld schuil die voor een buitenstaander soms moeilijk te doorgronden is. Naast technische aspecten, spelen wet- en regelgeving, bestuurlijke verhoudingen, conventies en gebruiken allemaal een rol. Daar komt nog bij dat de overdracht van een stortplaats nooit op zich staat; aan zowel de datum van overdracht, maar ook de omstandigheden waaronder de overdracht plaatsvindt, gaan vaak vele ontwikkelingen vooraf. Om de leesbaarheid van het rapport te vergroten, gaan we in dit hoofdstuk kort in op een aantal aspecten die weliswaar niet tot de kern van dit onderzoek behoren, maar daar wel een belangrijke rol in spelen. Zo schetsen we hoe het beheer en onderhoud van stortplaatsen in algemene zin verloopt en brengen we het politieke en bestuurlijke speelveld in kaart. Ook zetten we een aantal belangrijke momenten uit de voorgeschiedenis op een rij.

Beheer en onderhoud van stortplaatsen Het beheer en onderhoud van stortplaatsen kan in veel gevallen worden onderverdeeld in twee fasen; een fase waarin de stortplaats nog in gebruik is en een fase waarin de stortplaats niet langer (actief) voor afvalverwerkingsdoeleinden wordt gebruikt. In de eerste fase ligt de verantwoordelijkheid voor het beheer en onderhoud van een stortplaats bij de exploitant. Soms is dit een particulier bedrijf, soms een publiekrechtelijke organisatie als de gemeenschappelijke regeling (GR) Avri. De provincie houdt toezicht op het beheer en onderhoud van stortplaatsen. Zodra een stortplaats niet meer (actief) in gebruik is, breekt een tweede fase aan. De stortplaats wordt eerst afgedicht en vervolgens overgedragen aan de provincie. Bij de overdracht aan de provincie wordt de stortplaats formeel gesloten verklaard en vanaf dat moment is de provincie verantwoordelijk voor het beheer en onderhoud van de stortplaats, ongeacht eventuele onvoorziene problemen, kosten, of ontwikkelingen in wet- en regelgeving. Deze verantwoordelijkheid is ‘eeuwigdurend’; de provinciale verantwoordelijkheid voor het beheer en onderhoud van een stortplaats is vanaf de overdracht in principe voor altijd. Het moment van overdracht wordt bepaald door de exploitant, in overleg met de provincie. De provincie (Gedeputeerde Staten) dient namelijk een sluitingsbesluit te nemen.

Dat besluit nemen zij enkel indien er een door GS goedgekeurd nazorgplan ligt, waarin de maatregelen zijn opgenomen die nodig zijn om te waarborgen dat de gesloten stortplaats geen nadelige effecten voor het milieu veroorzaakt of dat in ieder geval de grootst mogelijke bescherming wordt geboden tegen dergelijke nadelige effecten. Financiën Er zijn afspraken gemaakt over hoe het beheer en onderhoud voor een afgedichte stortplaats worden betaald. De belangrijkste elementen lichten we hieronder toe.

11

Doelvermogen sparen voor eeuwigdurend beheer en onderhoud Tot het moment van overdracht betaalt een exploitant het beheer en onderhoud van een stortplaats over het algemeen uit eigen middelen. Na overdracht doet de provincie dit, waarbij in principe wordt geput uit een provinciaal nazorgfonds – in de provincie Gelderland is dit het Fonds Nazorg Stortplaatsen Gelderland. Dergelijke fondsen worden in veel gevallen professioneel beheerd door een (externe) vermogensbeheerder, zodat niet alleen de inleg van het fonds zelf, maar ook het rendement op beleggingen met het vermogen uit dat fonds kan worden gebruikt voor het beheer en onderhoud van gesloten stortplaatsen. Om het beheer en onderhoud van een stortplaats ook na overdracht te kunnen betalen, wordt van exploitanten verwacht dat zij bij overdracht een bedrag aan de provincie betalen dat gelijk staat aan de verwachte kosten voor het eeuwigdurend beheer en onderhoud na sluiting. Dit bedrag noemt men het doelvermogen en de hoogte hiervan wordt onder meer bepaald aan de hand van het zogenaamde RINAS-model; een rekenmodel waarin op basis van verschillende factoren wordt berekend hoeveel geld er nodig is om de nazorg van een stortplaats eeuwigdurend (1000 jaar) te financieren.2 Dit model is een initiatief van het Interprovinciaal Overleg (IPO) en is dus in iedere provincie hetzelfde.

Sparen voor doelvermogen: nazorgheffing en rekenrente Stortplaatsexploitanten betalen jaarlijks een nazorgheffing aan de provincie. De jaarlijkse heffingen, in combinatie met het daarover behaalde rendement, stellen de exploitanten in staat om het vereiste doelvermogen voor nazorg van een stortplaats ‘bij elkaar te sparen’. De hoogte van nazorgheffingen wordt door de provincie bepaald, vaak voor een periode van enkele jaren. Indien bij overdracht blijkt dat het gespaarde doelvermogen voor een stortplaats te laag (of juist te hoog) is, wordt dit verschil met de exploitant verrekend. Het voor de overdracht benodigde bedrag is afhankelijk van drie zaken; 1) technische ontwikkelingen, 2) de verwachte kosten voor het beheer en onderhoud van een stortplaats na overdracht en 3) het behaalde rendement over betaalde heffingen. Aangezien dit laatste alleen met terugwerkende kracht kan worden vastgesteld, werken veel provincies met een rekenrente. Dit is een fictief rentepercentage, dat een inschatting is van het rendement dat een nazorgfonds denkt te kunnen behalen. Aangezien de rekenrente en daadwerkelijke rente uit de pas kunnen lopen, wordt de rekenrente periodiek door de provincie geëvalueerd en bijgesteld.

ALM-studie Om te komen tot een passende rekenrente maken een aantal provinciale nazorgfondsen, waaronder die van Gelderland, gebruik van een Asset Liability Management (ALM) studie. Ze laten deze studie elke paar jaar uitvoeren en onderzoeken op die manier of de bezittingen en vermogensopbouw van het fonds voldoende zijn om aan de toekomstige, eeuwigdurende verplichtingen te voldoen. De hoogte van de rekenrente wordt vastgesteld door de Provinciale Staten, op voorstel van Gedeputeerde Staten. Gemeenschappelijke regelingen Binnen de hierboven beschreven financieringssystematiek nemen gemeenschappelijke regelingen (GR’en) een bijzondere positie in. In tegenstelling tot particuliere bedrijven, zijn GR’en het gezamenlijke eigendom van deelnemende gemeenten. De gemeenten zijn ‘aandeelhouder’ of ‘eigenaar’ en medeverantwoordelijk voor het reilen en zeilen van de GR – inclusief de financiën. Indien een GR financiële tekorten heeft die niet binnen de GR kunnen worden opgevangen, zijn de

2 Als er sprake is van eeuwigdurende nazorg, rekent men met een looptijd van 1000 jaar.

12

deelnemende gemeenten hiervoor (mede) aansprakelijk. De omvang van die aansprakelijkheid wordt meestal bepaald aan de hand van het aandeel dat een gemeente in de GR heeft. Gelet op deze specifieke organisatievorm, is het van groot belang dat publiekrechtelijke exploitanten van stortplaatsen het doelvermogen voor overdracht tijdig bij elkaar sparen. Indien het doelvermogen bij overdracht niet is gehaald en het resterende bedrag niet uit de eigen middelen van de GR kan worden onttrokken, verschuift de ‘rekening’ naar de gemeenten zelf. Voor de gemeenten kan dit een grote last zijn, aangezien een dergelijk bedrag volgens de regels van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) tijdens het betreffende boekjaar moet worden afgeboekt.

2.2 / Politiek en bestuurlijk speelveld Om het voorliggende vraagstuk van dit onderzoek goed te begrijpen, is het van belang om in kaart te brengen welke actoren er een rol in spelen, wat hun belangen en verantwoordelijkheden zijn en op welke momenten zij formeel en informeel contact met elkaar hebben. Om die reden zetten we hieronder kort het politieke en bestuurlijke speelveld uiteen. Daarmee schetsen we een achtergrond waartegen de verschillende gebeurtenissen in het volgende hoofdstuk, de reconstructie, hebben plaatsvonden. Provincie Gelderland De provincie Gelderland is, gedurende de tijd dat een stortplaats in gebruik is, verantwoordelijk voor het toezicht op beheer en onderhoud. Na sluiting en overdracht van de stortplaats is de provincie zelf verantwoordelijk voor het beheer en onderhoud. Daarbij heeft de provincie in het bijzonder de taak om milieuverontreiniging nu en in de toekomst te voorkomen. Voor de provincie is het van belang voldoende middelen in kas te hebben, zodat er in de toekomst geen onverwachte financiële tekorten zijn voor beheer en onderhoud van de afgesloten stortplaatsen. Gedeputeerde Staten Gelderland hebben in juni 2002 het Fonds Nazorg Stortplaatsen Gelderland ingesteld, waarvan twee gedeputeerden het dagelijks bestuur vormen (een van hen heeft het Fonds Nazorg Stortplaatsen in portefeuille, de ander financiën).

Het fonds speelt een belangrijke rol in de financiering van de nazorg en bepaalt grotendeels de spelregels: samenstellen van de beleggingsmix, vaststellen rekenrente en het innen van de nazorgheffing bij stortplaatsexploitanten. Het Nazorgfonds wordt sinds 2009 geadviseerd door de Adviescommissie Vermogensbeheer Nazorg Stortplaatsen Gelderland. Naast provinciale ambtenaren, is een extern deskundige op het gebied van duurzaam beleggen onderdeel van de commissie, evenals Stichting Milieubedrijven Gelderland (MBG). In die stichting zijn alle stortplaatsexploitanten van de provincie Gelderland vertegenwoordigd, zowel privaatrechtelijke exploitanten als Avri als publiekrechtelijk orgaan. Uit gesprekken blijkt dat de provincie in de regel alleen met de MBG communiceerde over zaken die betrekking hebben op het Nazorgfonds. Avri Avri is een afvalinzameling- en -verwerkingsorganisatie, bestaande uit circa 350 medewerkers. Avri is een gemeenschappelijke regeling (GR); een gemeentelijk samenwerkingsverband waarin acht gemeenten samenwerken. Avri wordt beleidsmatig aangestuurd door een algemeen en dagelijks bestuur waarin wethouders uit de deelnemende gemeenten zitting hebben. De uitvoering door Avri staat onder leiding van een directeur. Daarnaast zijn er twee B.V. ‘s onderdeel van Avri; Avri Realisatie en Avri Solar.

De GR Avri is 100% eigenaar/aandeelhouder van Avri Realisatie, die op haar

13

beurt weer 100% eigenaar/aandeelhouder is van Avri Solar.3 Het algemeen bestuur van GR Avri (bestaande uit wethouders uit elk van de acht gemeenten) vormt de Algemene vergadering van Aandeelhouders (AvA) van Avri Realisatie B.V. De Raad van Commissarissen van Avri Realisatie B.V. wordt gevormd door drie commissarissen uit het algemeen bestuur van GR Avri.4 Voor Avri Solar B.V. fungeert Avri Realisatie B.V. als bestuur en AvA.5 Avri werkt deels met een zogenaamd cafetaria-model: elke gemeente koopt afzonderlijk de door haar gewenste diensten in bij Avri. In de kern is Avri een uitvoeringsdienst voor afvalverwijdering en verwerking. De diensten hiervoor zijn voor alle gemeenten gelijk. Daarnaast kunnen gemeenten kiezen zogenaamde plustaken af te nemen: het beheer van de openbare ruimte, handhaving en toezicht. Dit betekent dat Avri niet in alle gemeenten precies hetzelfde doet. Avri heeft er belang bij goede kwaliteit te leveren aan haar opdrachtgevers en waar mogelijk mee te bewegen met wensen van gemeenten. Eveneens is er richting eigenaren een verantwoordelijkheid en belang om een gezonde bedrijfsvoering te waarborgen. Gemeenten Acht gemeenten samen zijn eigenaar van Avri. Binnen het bestuur hebben alle gemeenten een gelijke stem die even zwaar telt. Als eigenaar zijn gemeenten uiteindelijk niet alleen beleidsmatig, maar ook financieel verantwoordelijk voor de organisatie.

Eventuele tekorten die niet door Avri zelf gedekt kunnen worden, komen ten laste van de deelnemende gemeenten (naar rato van het aantal inwoners). Naast eigenaar zijn de gemeenten ook opdrachtgever; ze kopen bij Avri diensten in voor afvalinzameling en -verwerking en sommigen via een dienstverleningsovereenkomst eveneens voor beheer van de openbare ruimte en handhaving en toezicht (plus-taken). De gemeenten zijn gebaat bij een goede prijs-kwaliteit verhouding voor hun inwoners: een effectieve taakuitvoering met het hoogst mogelijke rendement en zo laag mogelijke risico’s. Immers; als Avri risico loopt, lopen uiteindelijk de gemeenten en hun inwoners risico. Voor de gemeenten zijn drie spelers/rollen van belang: gemeenteraden, colleges en de ambtelijke organisatie. Hieronder worden ze kort toegelicht. Gemeenteraden Gemeenteraden zien toe op een effectieve taakuitvoering van Avri en hebben daarom een kaderstellende en controlerende rol in de P&C-cyclus. In beginsel verloopt dit via de eigen vertegenwoordiger in het Algemeen Bestuur (AB) van de GR Avri en bijvoorbeeld door het indienen van een zienswijze op de begroting en jaarrekening van de GR. Daarnaast zien zij toe op de taakuitvoering van de wethouder Avri. Inwoners worden nagenoeg dagelijks geconfronteerd met afvalinzameling, evenals jaarlijks met het betalen van de afvalstoffenheffing.

Logischerwijs is de taakuitvoering door Avri daarmee een belangrijk thema voor veel inwoners. Dit vertaalt zich naar raadsdebatten over met name de taakuitvoering van Avri. Voorbeelden hiervan zijn debatten over het verzamelen van incontinentiemateriaal en het inzamelen van oud papier, maar ook over de hoogte van de afvalstoffenheffing. Immers, een stijging van de afvalstoffenheffing leidt tot onrust onder inwoners. Discussies uit het verleden zijn van invloed op hoe er in de samenleving (c.q. raad) naar Avri wordt gekeken. 3 Avri (2021). Presentatie Avri en verbonden partijen. Platformbijeenkomst 21 januari 2021. Geraadpleegd op 2 juli 2021 via:

https://www.avri.nl/over-avri-bestuur/vergaderschema-en-stukken-2021/platformbijeenkomst-21-januari-2021/ 4 Avri (z.d.). Belangrijke verschillen tussen de GR Avri en de bv's. Geraadpleegd op 26 juli 2021 via: https://www.avri.nl/fileadmin/Files/Documents/downloads/Belangrijke_verschillen_tussen_de_GR_Avri_en_de_bv_s.pdf. 5 Avri (2021). Jaarstukken Avri 2020, p. 46.

14

De informatievoorziening naar raadsleden verloopt formeel langs de lijn van de P&C-cyclus en via de wethouder Avri. Daarnaast organiseert Avri voorafgaand aan elke AB-vergadering een platformbijeenkomst voor raadsleden waarin de agenda van het komende AB centraal staat. Colleges Elk college heeft een portefeuillehouder Avri, deze is afgevaardigd in het Algemeen Bestuur (AB) van Avri. Drie Algemeen Bestuursleden vormen het Dagelijks Bestuur (DB). In alle gemeenten is de verantwoordelijkheid voor Avri belegd bij één wethouder. Daar komen dan ook voor wat betreft de afvalinzameling zowel de eigenaars- als opdrachtgeversrol samen. In interviews in het kader van dit onderzoek zoekt komt naar voren dat in een deel van de gemeenten ook de wethouder Financiën wordt betrokken, maar deze draagt geen specifieke verantwoordelijkheid voor Avri op basis van de portefeuilleverdeling. De wethouder is verantwoordelijk voor het behartigen van wensen en belangen van de gemeenteraad. Om de raad in staat te stellen zijn kaderstellende en controlerende rol goed uit te kunnen voeren, heeft de wethouder actieve informatieplicht. Ook hier heeft de portefeuillehouder een dubbele rol: enerzijds het moeten informeren van de raad (en mede-wethouders) en anderzijds een (financiële) verantwoordelijkheid voor het functioneren van Avri.

Uit gesprekken blijkt dat er in de praktijk sprake kan zijn van schurende belangen tussen de wethouder Avri en de wethouder Financiën; enerzijds het belang om de continuïteit van de GR te waarborgen, anderzijds het minimaliseren van financiële risico’s voor de gemeente. Ambtelijke organisaties Vaak is er per gemeenschappelijke regeling een ambtelijk accounthouder aangewezen. Op verzoek worden deze bijgestaan door financiële experts en concerncontrollers. Vijf van de acht in Avri deelnemende gemeenten hebben de bedrijfsvoering uitbesteed aan een bedrijfsvoeringsorganisatie. Het gaat om West Betuwe, Culemborg en Tiel die samenwerken in Bedrijfsvoeringsorganisatie West Betuwe (BVOWB) en Maasdriel en Zaltbommel die het hebben belegd bij Bedrijfsvoeringseenheid Bommelerwaard (BVEB). Hierdoor staan in de ervaring van accounthouders met name financiële kennis en expertise op afstand, zo volgt uit de interviews in het kader van dit onderzoek. De belangrijkste taak van de ambtelijke organisatie is om de wethouder te ondersteunen bij zijn taakuitvoering. Voor de ambtelijke organisatie is het daarom van belang tijdig te beschikken over de juiste informatie om haar wethouder te informeren en adviseren.

Op zijn beurt is het aan de wethouder de ambtelijke organisatie te voeden met informatie, zodat dit ten goede komt aan het toezicht op de effectieve taakuitvoering en minimalisering van risico’s door Avri. In gesprekken geven ambtenaren aan veelal schriftelijk door Avri te worden geïnformeerd, maar in dusdanige hoeveelheid en hoog detailniveau, dat het voor gemeentelijke ambtenaren bijna niet behapbaar is. Liever worden ze actief geïnformeerd over grote zorgen, zodat duidelijk is wat er aan de hand is en waar actie ondernomen moet worden.

2.3 / Voorgeschiedenis De gebeurtenissen rondom de verlaging van de rekenrente van het Fonds Nazorg Stortplaatsen Gelderland stonden niet op zich. Verschillende ontwikkelingen, ook ruim vóór de verlaging in beeld kwam, droegen hieraan bij. Om die reden schetsen we hieronder enkele ontwikkelingen die van belang zijn om te begrijpen hoe de gebeurtenissen rondom de verlaging van de rekenrente zich vanaf

15

1 januari 2019 ontvouwden. Allereerst geven we daarbij een weergave van de inrichting van de gemeenschappelijke regeling, waarna we doorgaan op gebeurtenissen rondom het Nazorgfonds en de rekenrente. Inrichting gemeenschappelijke regeling Avri In het verleden was Avri onderdeel van de gemeenschappelijke regeling regio Rivierenland, maar tegenwoordig vormt Avri een zelfstandige gemeenschappelijke regeling (GR). Aanleiding hiervoor was de wens om de samenwerking binnen de regio te verbeteren en als onderdeel daarvan beleid en uitvoering uit elkaar te trekken. Als gevolg hiervan is Avri vanaf 1 januari 2016 een eigenstandige GR.6 Zoals eerder genoemd is Avri in de kern een uitvoeringsdienst voor afvalverwijdering en -verwerking en vanaf 2016 komen daar plustaken bij waarvoor gemeenten kunnen kiezen of ze die al dan niet willen afnemen.7 Voor de plustaken wordt het pakket per gemeente vastgelegd in een dienstverleningsovereenkomst. Aan de GR Avri nemen zowel gemeenteraden als colleges deel, dit gelet op de “gewenste verordenende bevoegdheid (…) en uitvoerende taken”.8 Het algemeen bestuur bestaat uit één lid per gemeente, gekozen door de betreffende gemeenteraad. Dit kan zowel een raadslid als collegelid zijn, maar in de praktijk is er in elke gemeente een wethouder benoemd tot AB-lid.

Uit en door het AB wordt een voorzitter aangewezen die Avri in en buiten rechte vertegenwoordigt.9 In artikelen 20 en 21 van de GR Avri worden de taken en bevoegdheden van het bestuur (algemeen bestuur, dagelijks bestuur en de voorzitter gezamenlijk) beschreven. De bevoegdheden richten zich op het mogen vaststellen van de afvalstoffenheffing, reinigingsrechten en andere relevante verordeningen (bepaald in artikel 10.23 en 15.33 van de Wet Milieubeheer). Raden of colleges kunnen bij besluit ook andere bevoegdheden overdragen aan het bestuur, maar daar is voor zover wij kunnen nagaan, geen sprake van geweest. Taken en bevoegdheden specifiek op het punt van de onderliggende casus van de rekenrente, de sluiting van de stortplaats en het overleg met de provincie volgen uit de Wet Milieubeheer en zijn neergelegd bij de provinciale nazorgorganisatie. Deze taken en bevoegdheden zijn dan ook (terecht) niet opgenomen in regelingen en verordeningen van Avri.

In het licht van de casus rondom de verlaging van de rekenrente is naast dat de voorzitter Avri in en buiten rechte vertegenwoordigd het artikel 24 lid 1 sub f interessant, waarin is opgenomen dat het dagelijks bestuur bevoegd is om namens Avri, het DB of AB te besluiten om rechtsgedingen, bezwaarprocedures of administratief beroepsprocedures te voeren of handelingen ter voorbereiding daarop te verrichten.10 De artikelen 29 tot en met 32 gaan over de verantwoordingsrelaties van DB, voorzitter, AB en afzonderlijke AB-leden. Het DB en de voorzitter hebben daarbij een actieve informatie- en verantwoordingsplicht richting het AB. Alle gremia hebben een verantwoordelijkheid in het inlichten van gemeenteraden, al is deze verantwoordelijkheid direct gekoppeld aan een vraag om inlichtingen door de raad c.q. een raadslid: “het algemeen bestuur (lees ook voorzitter en dagelijks bestuur, red.) geeft de raden mondeling of schriftelijk de door een of meer leden van een van die raden gevraagde inlichtingen, tenzij het verstrekken ervan in strijd is met het openbaar belang”.11 Eveneens worden in de GR termijnen opgenomen waarbinnen het bestuur de raden moet voorzien van documenten uit 6

Regio Rivierenland (juni 2015). Integrale besluitvorming afsplitsing Avri.

7 Tiel (2018). Begroting 2019, p. 27. 8 Regio Rivierenland (juni 2015). Integrale besluitvorming afsplitsing Avri. 9 Gemeenschappelijke regeling Avri (december 2015). Artikel 25 lid 1. 10 Gemeenschappelijke Regeling Avri (december 2015). Artikel 24 lid f. 11 Gemeenschappelijke regeling Avri (december 2015). Artikel 31 lid 2, eveneens artikel 29 lid 4 en artikel 30 lid 5.

16

de P&C-cyclus. De gemeenteraden kunnen het lid van het AB dat door hen is aangewezen ter verantwoording roepen voor het door hem in dat bestuur gevoerde beleid.12 Richting het DB en de voorzitter bestaat deze mogelijkheid niet voor de gemeenteraden. In het voorstel voor afsplitsing van de Regio Rivierenland wordt expliciet benoemd dat de GR Avri extra aandacht besteedt aan de besluitvormingsprocedure in het algemeen bestuur. Bijvoorbeeld door vast te stellen dat de agenda van het Algemeen Bestuur uiterlijk acht weken voor aanvang van de vergadering aan de raden beschikbaar moet worden gesteld. Dit zodat “de raden ruim de gelegenheid hebben om intern én met hun portefeuillehouder af te stemmen”.13 Betrokkenheid van de raden moet ook worden vergroot door het organiseren van platformbijeenkomsten: “De voorzitter van Avri belegt een raadsledenplatform waar de raadsleden van de verschillende gemeenten met elkaar én met het bestuur van Avri van gedachten kunnen wisselen over gedane voorstellen.

De raadsleden kunnen deze discussie als input gebruiken voor hun standpunten die ze aan de portefeuillehouder meegeven, terwijl het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur van Avri de discussie kunnen gebruiken om te bezien of voorstellen nog gewijzigd moeten worden.’14 Dit alles wordt geregeld in artikel 33 van de GR Avri waarbij de doelstelling van platformbijeenkomsten is verwoord als “de raadsleden met elkaar in gesprek te brengen over de voorstellen op de agenda van het algemeen bestuur, om zo de wensen en bedenkingen van de verschillende raden te betrekken bij de besluitvorming in het algemeen bestuur”.15 De platformbijeenkomsten vinden uiterlijk twee weken voor aanvang van de vergadering van het Algemeen Bestuur plaats en daarbij zijn raadsleden, leden van raadscommissies en burgemeesters en wethouders van de betrokken gemeenten welkom.16 Aanpassing nazorg stortplaatsen en oprichting Nazorgfonds Een incident met een voormalige stortplaats in Lekkerkerk – waar een woonwijk op was gebouwd – vormde begin jaren tachtig het startschot voor een herbezinning op de nazorg van (gesloten) stortplaatsen. Onderdeel van deze herbezinning was een studie naar de verwachte kosten voor de nazorg van stortplaatsen, die in 1995 onder leiding van een samenwerking tussen het Rijk, de waterschappen, de provincies en de gemeenten plaatsvond.

Hoewel de studie zelf pas in 2005 werd afgerond, werden de eerste bevindingen al in 1996 opgeleverd.17 De bevindingen waren een belangrijke aanleiding voor een aanpassing van de Wet Milieubeheer in 1997, waarin financiële en organisatorische aspecten van de nazorg van stortplaatsen werden geregeld. Zo maakte de wet het heffen van provinciale nazorgheffingen mogelijk, legde deze wet een juridische basis voor de oprichting van provinciale nazorgfondsen en zette de wet duidelijker uiteen wie op welk moment voor de nazorg van een stortplaats verantwoordelijk was.18 Hoewel de wet in de jaren daarna nog enkele keren is aangepast, is de inrichting van de nazorg van stortplaatsen sindsdien niet wezenlijk veranderd.19 Het Nazorgfonds van de provincie Gelderland is opgericht in 1999, onder de naam Fonds Nazorg Stortplaatsen Gelderland. Daarmee gaf de provincie Gelderland nadere invulling aan de financiële aspecten van wettelijke verantwoordelijkheden die zij op basis van de Wet Milieubeheer en Wet 12 Gemeenschappelijke Regeling Avri (december 2015). Artikel 32 lid 1. 13 Regio Rivierenland (juni 2015). Integrale besluitvorming afsplitsing Avri. 14 Regio Rivierenland (juni 2015). Integrale besluitvorming afsplitsing Avri. 15

Gemeenschappelijke regeling Avri (december 2015). Artikel 33 lid 3. Gemeenschappelijke regeling Avri (december 2015). Artikel 33 lid 1 en 2. 17 Bodem Ontwikkelgroep. NAVOS. http://www.nazorgstortplaatsen.nl/VM/NAVOS 18 Staatsblad (25 november 1997). Wet van 6 november 1997 tot aanvulling van de Wet milieubeheer met een regeling ter waarborging dat gesloten stortplaatsen geen of zo min mogelijk nadelige gevolgen voor het milieu hebben, alsmede wijziging van de Wet bodembescherming. 19 Wettenbank (1 januari 2021). Wet milieubeheer. https://wetten.overheid.nl/BWBR0003245/2021-01-01 16

17

Bodembescherming heeft.20 Het doel van het Nazorgfonds was tweeledig; zeker stellen dat verkregen middelen alleen besteed zouden worden aan de nazorg van stortplaatsen en kapitaal opbouwen om de nazorg van stortplaatsen mee te bekostigen.21 Op grond van de Wet milieubeheer is het fonds ingericht als een rechtspersoon en heeft het een eigen (meerjaren)begroting en jaarrekening, die door een accountant worden gecontroleerd. Keuzes ten aanzien van het fondsbeheer zijn vastgelegd in een beleggingsstatuut, dat door de Provinciale Staten wordt vastgesteld.22 Een Beleggingadviescommissie, die wordt voorgezeten door een Gedeputeerde en waarin naast inhoudelijke experts en provinciale ambtenaren ook een vertegenwoordiger van de stortplaatsexploitanten zitting heeft, houdt toezicht op het fondsbeheer (zie ook Adviescommissie Vermogensbeheer Nazorg Stortplaatsen Gelderland onder politiekbestuurlijk speelveld in dit hoofdstuk).23 Het beheer zelf is in ieder geval sinds 2016 belegd bij een externe fondsbeheerder.24 Eerdere verlagingen van de rekenrente In de jaren die voorafgingen aan de meest recente aanpassing van de rekenrente voor het Nazorgfonds, is die rekenrente al ten minste drie keer eerder aangepast: -

In 2000, toen de rekenrente werd verhoogd van 5,06% naar 6,7%; In 2005, toen de rekenrente werd verlaagd naar 5,15%; In 2013, toen de rekenrente verder werd verlaagd naar 4,6%.25

Aanpassingen van de rekenrente zijn dan ook niet uitzonderlijk. Hoewel er geen vaste regels zijn voor de frequentie waarmee dit gebeurt, is de rekenrente de afgelopen jaren met enige regelmaat verhoogd of verlaagd. Hoe deze eerdere verlagingen zijn verlopen, behoort niet tot de scope van dit onderzoek. Desgevraagd geven betrokkenen wel aan dat ook eerdere verlagingen “gedoe” opleverden. Daarnaast staat vast dat ook de aanpassing in 2013 het resultaat is van een ALM-studie, waarin onderzoek is gedaan naar de vraag of en in welke mate een aanpassing van de rekenrente noodzakelijk is.26 Ontwikkeling weerstandsvermogen Avri Een belangrijke reden waarom een verlaging van de rekenrente financiële consequenties voor de deelnemende gemeenten zou hebben, heeft te maken met het zogenaamde weerstandsvermogen van Avri.

Het weerstandsvermogen wordt gebruikt om aan te geven of en in hoeverre een organisatie in staat is om financiële tegenvallers op te vangen en is daarmee een belangrijke graadmeter voor de mate waarin die organisatie financieel gezond is.27 Het weerstandsvermogen wordt gemeten door kwantificeerbare risico’s af te zetten tegen de beschikbare weerstandcapaciteit, op een schaal van 0,6 (ruim onvoldoende) tot groter dan 2 (ruim voldoende).28 Kijkend naar de wijze waarop het weerstandsvermogen van Avri zich vóór 1 januari 2019 heeft ontwikkeld, valt op dat het vermogen vanaf 2011 sterk afneemt; van 8,5 in 2011 tot 1,1 in 2017. In 2016 zakt het weerstandsvermogen voor het eerst onder de grenswaarde van 2,0 en in 2019 zelfs 20 Bodem Ontwikkelgroep. Juridisch kader. http://www.nazorgstortplaatsen.nl/VM/JuridischKader.aspx 21 Fonds Nazorg Stortplaatsen Gelderland (17 september 2020). Jaarrekening 2019. 22

Fonds Nazorg Stortplaatsen Gelderland (17 september 2020). Jaarverslag 2019. Fonds Nazorg Stortplaatsen Gelderland (21 mei 2013). Jaarverslag 2012. 24 Fonds Nazorg Stortplaatsen Gelderland (17 september 2020). Jaarverslag 2019. 25 Provincie Gelderland (12 september 2020). Bijlage bij Statenbrief. 26 Provincie Gelderland (12 september 2020). Bijlage bij Statenbrief. 27 Avri (2017). Nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen. 28 Avri (2020). Jaarstukken 2019. 23

18

naar 0,2. Dit betekent dat er vanaf 2016 financiële risico’s waren die Avri, indien ze zich daadwerkelijk zouden voordoen, niet zou kunnen dragen. In 2019 ging het daarbij om ongeveer 5 miljoen euro aan ongedekte risico’s.29 Volgens betrokkenen die in het kader van dit onderzoek zijn gesproken was deze daling van het weerstandsvermogen een bewuste keuze; de gemeenten zouden ervoor hebben gekozen om de afvalstoffenheffing voor inwoners laag te houden door de financiële reserves van Avri aan te spreken. Sommigen stellen zelfs dat er discussie is geweest of Avri überhaupt over weerstandsvermogen zou moeten beschikken; volgens een aantal raadsleden was het voldoende als de acht gemeenten over voldoende weerstandsvermogen beschikten. Zeker is dat de precaire financiële situatie van Avri niet onder stoelen of banken is gestoken; de daling van het weerstandsvermogen is in ieder geval sinds 2018 een terugkerend thema in begrotingen en jaarstukken.30 Ook heeft Avri in 2017 de Nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen opgesteld, waarin het voornemen werd uitgesproken om het weerstandsvermogen van Avri te verhogen tot 1,0 –even groot als de som van alle kwantificeerbare risico’s.31 Doordat deze ambitie in 2019 niet is gehaald, zouden onverwachte financiële tegenvallers bij Avri in 2020 bijna automatisch voor rekening van de acht gemeenten komen.

Afdichting en overdracht van de stortplaats in Geldermalsen In de voor dit onderzoek relevante periode (januari 2019 – november 2020) bevindt Avri zich in de situatie dat de stortplaats is gesloten en afgedicht, maar nog niet is overgedragen aan de provincie. Bij de stortplaats in Geldermalsen is in 2014 gestart met de afdichting, om in 2017 te worden afgerond.32 Vanaf dat moment was de stortplaats in Geldermalsen niet meer in gebruik en genereerde deze voor Avri geen inkomsten meer. De overdracht van de stortplaats was in 2020 gepland op 1 januari 2024, enkele jaren later dan oorspronkelijk de bedoeling was.33 Het is niet duidelijk waarom tot uitstel is besloten; volgens sommige betrokkenen had dit zuiver financiële redenen, volgens anderen had dit te maken met plannen voor het herontwikkelen van de stortplaats. De afdichting van de stortplaats betekent dat er geen verdiencapaciteit meer voor is, de stortplaats is immers feitelijk gesloten. Die herontwikkeling nam de vorm aan van een zonne- en windpark. De eerste stappen hiervoor werden gezet in 2014, door te verkennen of het vestigen van een zonnepark financieel haalbaar was. Dit bleek – mede door een toegekende subsidie van het Rijk – het geval en in 2018 werd het zonnepark opgeleverd.

In 2019 volgde een windpark, dat bestaat uit een drietal windturbines.34 Ten behoeve van de subsidieaanvraag werd er in 2014 vanuit Avri een nieuwe BV opgericht; Avri Solar.35 Volgens betrokkenen had deze BV lange tijd, mede door gedane investeringen, een negatief vermogen. Voor 2020 wordt aangegeven dat het eigen vermogen van Avri Solar voor het eerst een heel kleine plus liet zien.

29

Avri (2020). Jaarstukken 2019. Avri (2019). Jaarstukken 2018. 31 Avri (2017). Nota Risicomanagement en Weerstandsvermogen. 32 Avri (2020). Statenleden - Tijdlijn Nazorgfonds stortplaatsen Gelderland. 33 Avri (2020). Jaarstukken 2019. 34 Avri (2020). Statenleden - Tijdlijn Nazorgfonds stortplaatsen Gelderland. 35 Regio Rivierenland (11 maart 2015). Besluitenlijst van de vergadering van het Algemeen Bestuur. 30

19

3. Reconstructie

In dit hoofdstuk schetsen we op basis van formele documenten, gesprekken met en beschikbare correspondentie tussen betrokkenen een beeld van de gebeurtenissen rondom de overdracht van de Avri-stortplaats en het Nazorgfonds Stortplaatsen Gelderland. We onderscheiden daarbij twee lijnen: 1. De informatievoorziening bij Avri-intern en de informatievoorziening tussen Avri en Provincie; 2. De informatievoorziening richting gemeenteraden. We starten deze reconstructie met een tijdlijn waarin enkele sleutelmomenten in de casus zijn aangegeven. We kleuren de tijdlijn verder in vanaf paragraaf 2, door inhoudelijk in te gaan op de gebeurtenissen.