Nota grondbeleid 2026

Controleren voortgang projecten Vaststellen begroting en jaarrekening

•

Rapporteren over voortgang projecten via begroting, jaarrekening en vertrouwelijke toelichting op de grondexploitaties

Planning- en control cyclus Met de voorliggende Nota Grondbeleid stelt de gemeenteraad een beleidskader vast, waarin uitgangspunten, instrumenten en systemen zijn beschreven ten behoeve van de ontwikkeling van gronden binnen de gemeente. De Planning & Control cyclus (P&C) biedt instrumenten waarmee de gemeenteraad inhoudelijk geïnformeerd wordt over de projecten. De belangrijkste instrumenten in de gebruikelijke P&C zijn de begroting en jaarrekening, welke conform de gemeentewet tevens verplicht zijn. Het BBV geeft nadere invulling aan deze verplichting. Bij de begroting wordt verwoord wat de grondpolitiek per ontwikkeling zal zijn tijdens het opvolgende begrotingsjaar en de daarop volgende 3 jaren. Bij het vaststellen van de gemeentelijke begroting stemt de raad in met het beleid dat in de paragraaf Grondbeleid van de gemeentebegroting is verwoord. Bij de jaarrekening wordt door het college verantwoording afgelegd over het gevoerde grondbeleid en wordt inzicht gegeven in hoe de resultaten van het grondbedrijf zich verhouden tot de begroting. Bij de jaarrekening wordt een herijking uitgevoerd van de gemeentelijke grondexploitaties, waarbij bijvoorbeeld de parameters en uitgangspunten worden herzien.

Rapportages en monitoring De gemeenteraad heeft een controlerende taak, zo ook met betrekking tot de gemeentelijke grondexploitaties. Grondbeleid gaat gepaard met vele geldstromen, waar bij een actievere grondpolitiek de financiële stromen en risico’s groot kunnen zijn. Grondbeleid vormt daarom een vast en belangrijk onderdeel in de begrotings- en verantwoordingscyclus. Op grond van de Gemeentewet vormt het BBV daarvoor het kader. Zo wordt in het BBV aangegeven dat in de jaarrekening een afzonderlijke paragraaf specifiek over het grondbeleid opgenomen dient te zijn: de zogenaamde Paragraaf Grondbeleid. Deze paragraaf is het primaire en verplichte instrument waarmee de gemeenteraad wordt geïnformeerd over de financiën en risico’s van de ruimtelijke projecten.

21

Bijlagen Bijlage A: Wet- en regelgeving

1. Omgevingswet

Omgevingswet vormt vanaf 2023 het wettelijke kader voor de fysieke leefomgeving van Rijk, provincies en gemeenten. De Omgevingswet faciliteert een meer vraaggericht, uitnodigend en flexibel grondbeleid met meer ruimte voor initiatieven uit de markt ten opzichte van de regels uit de Wro. Zo wordt het makkelijker om ruimtelijke projecten te starten en biedt de Omgevingswet betere mogelijkheden voor zogeheten uitnodigingsplanologie. De gemeente richt zich op grond van deze wet op het opstellen van een omgevingsvisie en een omgevingsplan (grofweg: de vervanger van het bestemmingsplan). De omgevingsvisie geeft de gemeente initiatiefnemers meer ruimte om in samenspraak met de samenleving na te denken over de gewenste ontwikkelingen. Met een besluit tot wijziging van het omgevingsplan kan de gemeente vervolgens de juiste randvoorwaarden meegeven en ruimte geven aan (markt)partijen. het kostenverhaal onder de Omgevingswet kent . twee routes weten minnelijk en afdwingbaar kostenverhaal. De zelfstandige figuur van het exploitatieplan van de Wro is komen te vervallen, maar wordt vervangen door zogeheten kostenverhaalregels waarmee in voorkomende gevallen hetzelfde wordt bereikt, namelijk het plegen van afdwingbaar kostenverhaal. Een relevante aanvulling in die afdwingbare route is een keuze daarbinnen tussen twee modellen: een model met en zonder tijdvak.

Het model met tijdvak is grofweg gelijk aan het model onder de Wro. Het model zonder tijdvak is geïntroduceerd als beter passend bij meer globale, organische ontwikkelingen. De Omgevingswet biedt tevens de mogelijkheid om naast het kostenverhaal ook financiële bijdragen af te spreken, die bijdragen aan gebiedsontwikkeling of ruimtelijke kwaliteit. De wet kent allereerst een vrijwillige bijdrage (artikel 13.22 Omgevingswet). Daarnaast is er de mogelijkheid van een afdwingbare financiële bijdrage (artikel 13.23 Omgevingswet). Die loopt via regels in het omgevingsplan. Indien de gemeente een anterieure overeenkomst sluit dient de verplichte financiele bijdrage daarin te worden afgesproken. 2. Staatssteun Uitgangspunt bij koop/verkoop, huur/verhuur, erfpacht/erfverpachting is dat de gemeente marktconform handelt, dat wil zeggen dat zij handelt zoals een marktpartij in vergelijkbare omstandigheden ook zou handelen. Dat is de gemeente verplicht op grond van Europese regelgeving. Doet zij dat niet dan zou sprake kunnen zijn van bevoordeling door de gemeente. Als een onderneming op deze wijze wordt bevoordeeld spreken we dus van staatssteun. Met de Mededeling van de Europese Commissie van 19 juli 2016 is er nadere duidelijkheid gegeven over marktconform handelen.

Het handelen op voet van gelijkheid met marktpartijen is meer benadrukt vanuit het principe dat de overheid behoort te handelen zoals een marktpartij in vergelijkbare omstandigheden ook zou doen als het gaat om transacties met ondernemingen. Dit is verwerkt in de formulering van het beleid rond het voorkomen van ongeoorloofde staatssteun in deze nota. 3. Aanbestedingswet In het kader van Europese en nationale wet- en regelgeving wordt de gemeente beschouwd als de verantwoordelijke partij met betrekking tot inrichting en beheer van de openbare ruimte (reguliere overheidstaak). In het kader van deze wet- en regelgeving wordt de gemeente daarom gezien als verantwoordelijke voor het juist toepassen van aanbestedingsregels en -principes als er opdracht wordt gegeven tot (her)inrichting van openbare ruimte. Dit geldt ook als marktpartijen optreden als opdrachtgever voor (her)inrichting. In dit verband gelden aanbestedingsdrempelbedragen. Wanneer het gaat om de realisatie van vastgoed kunnen zich ook situaties voordoen dat de gemeente een verantwoordelijkheid heeft, met name als zij eisen stelt aan dat vastgoed. Het Europese Hof van Justitie heeft 3 criteria vastgelegd (waaraan cumulatief moet worden voldaan) in het zogenaamde Müllerarrest.

Als het gaat om (her)inrichting van openbare ruimte, dient de gemeente erop toe te zien dat wordt gehandeld overeenkomstig Europese en nationale wet- en regelgeving voor wat betreft de manieren waarop dit werk wordt aanbesteed, ook als het gaat om private gronden waar private partijen optreden als opdrachtgever voor (her)inrichting. Hierin is verder de beleidslijn dat de gemeente, op grond van het Müllerarrest van het Europese Hof van Justitie, zich in een aantal situaties beschouwt als opdrachtgever en er daarom sprake is van een overheidsopdracht voor werken bij uitgifte van gemeentegrond. In die situaties moet de gemeente dan handelen conform de aanbestedingsrechtelijke regels als cumulatief aan de volgende drie criteria wordt voldaan:

22

1.

2.

3.

Er moet sprake zijn van een overeenkomst onder bezwarende titel. Daarvan is sprake als de aanbestedende dienst (de gemeente) een prestatie voor een tegenprestatie van de wederpartij ontvangt. Het moet dan gaan om een prestatie waarover de aanbestedende dienst wil kunnen beschikken. Praktisch gezien gaat het, bij verkoop van bouwgrond, dan om het afspreken van een bouwplicht; Er moet sprake zijn van een rechtstreeks economisch belang van de gemeente. Dat wil zeggen dat de gemeente eigenaar wordt van het werk, of dat er sprake is van een werk met een openbare bestemming, of dat zij economische voordelen kan halen uit het toekomstig gebruik of uit de overdracht ervan (nu of in de toekomst), of als de gemeente financieel aan de verwezenlijking van het werk heeft deelgenomen of als de gemeente risico’s loopt bij economische mislukking van het werk; De gemeente stelt bij de grondverkoop eisen die verder gaan dan de eisen die zij kan stellen in de uitoefening van reguliere publiekrechtelijke bevoegdheden over stedenbouw. Concreet valt dan te denken aan eisen die verder gaan dan wat de gemeente kan reguleren met een omgevingsplan of een vergunning voor het bouwen.

4. Gelijkheidsbeginsel bij uitgifte: Didam-arrest Het Didam-arrest is een uitspraak van de Hoge Raad van 26 november 2021. In deze uitspraak is vastgesteld dat het gelijkheidsbeginsel – een van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur – ook geldt voor gronduitgifte door overheidslichamen. Dit betekent dat gemeenten bij het verkopen van grond niet zomaar één-op-één zaken mogen doen met een partij, maar andere potentiële gegadigden een gelijke kans moeten bieden om de grond te verwerven. Uitzonderingen zijn mogelijk, maar moeten goed gemotiveerd worden. Kernpunten van het Didam-arrest I -

Gelijkheidsbeginsel: Overheden moeten bij gronduitgifte mededinging mogelijk maken, tenzij objectief en transparant gemotiveerd kan worden dat slechts één partij in aanmerking komt.

-

Transparantie: De overheid moet vooraf bekendmaken dat grond wordt uitgegeven en onder welke voorwaarden.

-

Uitzonderingen: Alleen als er objectief slechts één serieuze gegadigde is, mag de gemeente zonder openbare procedure verkopen.

Praktische gevolgen Gemeenten moeten hun uitgifteprocedures aanpassen en transparant maken. Bij verkoop van grond moet een openbare selectieprocedure worden gevolgd, tenzij een uitzondering goed onderbouwd is. Overeenkomsten die in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel zijn niet nietig, maar kunnen wel leiden tot schadevergoeding aan benadeelde partijen. Didam-arrest II Het Didam-arrest II verwijst naar latere jurisprudentie en verduidelijkingen van het eerste arrest. Na het oorspronkelijke arrest hebben verschillende rechters uitspraken gedaan over de nadere interpretatie en toepassing van het Didam-arrest. Dit heeft geleid tot verdere aanscherping van de eisen aan transparantie en motivering bij gronduitgifte door gemeenten. Belangrijkste aanvullingen -

Motiveringsplicht: Gemeenten moeten duidelijk motiveren waarom een bepaalde partij als enige in aanmerking komt voor de uitgifte.

-

Procedurele eisen: De wijze van bekendmaking en selectie moet vooraf helder zijn en voor iedereen toegankelijk.

-

Schadevergoeding: Als het gelijkheidsbeginsel wordt geschonden, kunnen benadeelde partijen aanspraak maken op schadevergoeding.

23

5. Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten Met name met betrekking tot het financiële deel van het grondbeleid is het zogeheten Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) van belang. Specifiek is de door de Commissie BBV uitgebrachte “Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken” van belang. Hierin zijn richtlijnen in de vorm van ‘stellige uitspraken’ opgenomen waar gemeentelijke grondexploitaties aan moeten voldoen bij gebiedsontwikkelingen waar de gemeente zelf financieel verantwoordelijk is en hoe financieel omgegaan moet worden met gebiedsontwikkelingen waar de gemeente geen eigenaar is van de grond. De grondexploitaties van de gemeente voldoen aan deze richtlijnen en ook op de andere punten handelen wij conform deze richtlijnen. In hoofdstuk 4 wordt verder ingegaan op de financiële waardering en verantwoording van de gemeente. 6. Commissie BADO Specifiek voor grondexploitaties is de ”Notitie Grondexploitaties” van de commissie BADO (d.d. 3 september 2019) geschreven. In deze notitie wordt stilgestaan bij het proces van gebiedsontwikkeling en hoe een en ander financieel optimaal verantwoord kan worden door het aanleggen van dossiers. Deze Nota Grondbeleid draagt voor een groot deel bij aan het werken conform de in de notitie opgenomen systematiek en vult op onderdelen de notitie verder in. 7.

Vennootschapsbelasting voor overheidsondernemingen Overheidslichamen zijn per 1 januari 2016 verplicht tot het betalen van vennootschapsbelasting voor de activiteiten waarmee zij een onderneming drijven en winst behalen. Op basis van de daarvoor vastgestelde criteria 1 kunnen de geclusterde grondexploitaties van gemeente Zaltbommel als een dergelijke onderneming gelden. Daarmee ontstaat de verplichting tot het doen van aangifte. Om die reden geven wij jaarlijkse een indicatie van de te betalen vennootschapsbelasting in de begroting.

Bijlage B: Tussenvormen grondbeleid Samenwerkingsvormen (PPS) Naast de hoofdvormen (actief en faciliterend grondbeleid) zijn er ook tussenvormen mogelijk met telkens bijbehorende voor- en nadelen. De keuze voor een bepaalde rol bevindt zich op een spectrum waarin steeds een meer of mindere mate een actieve dan wel faciliterende rol gekozen kan worden. De samenwerkingsvormen worden ook wel Publiek Private Samenwerking (PPS) genoemd. Hieronder worden de meest voorkomende varianten toegelicht. 1. Bouwclaimmodel Het bouwclaimmodel kan toegepast worden als de gronden volledig of gedeeltelijk in handen zijn van private partijen. Bij een bouwclaim komen de gemeente en de private partij overeen dat de gronden tegen een vooraf vastgestelde prijs (veelal de prijs voor ruwe bouwgrond) overgedragen worden aan de gemeente. In ruil hiervoor ontvangt de private partij in kwestie het recht op de afname van bouwrijpe kavels (een claim op te bebouwen kavels). Doordat de gemeente bouw- en woonrijp maakt en deze uitgaven bekostigt met de opbrengsten van de uit te geven gronden, ligt het financiële risico van de grondexploitatie in dit geval bij de gemeente. Bij deze samenwerkingsvorm voert de gemeente de grondexploitatie. 2. Joint Venture Bij joint venture voeren de gemeente en een (of meerdere) private partner(s) een gezamenlijke grondexploitatie.

In een overeenkomst wordt geregeld wie welke werkzaamheden voor zijn/haar rekening neemt en hoe kosten en risico’s worden verdeeld. Hiertoe wordt een aparte rechtspersoon opgericht: een grondexploitatiemaatschappij (GEM), vaak in de vorm van een CV/BV. De GEM draagt zorg voor het ontwikkelen van de grond, het uitgeven van kavels en het aanleggen van de openbare ruimte. De zeggenschap binnen de GEM wordt doorgaans evenredig verdeeld tussen de betrokken publieke en private partijen. 3. Concessiemodel

1

Een activiteit wordt gezien als een onderneming indien cumulatief sprake is van: • een duurzame organisatie van kapitaal en arbeid • waarmee wordt deelgenomen aan het economisch verkeer • waarmee winst wordt beoogd (het winstoogmerk wordt geacht reeds aanwezig te zijn indien structureel overschotten worden behaald of als incidenteel overschotten worden behaald en in concurrentie wordt getreden met private partijen)

24

Als het concessiemodel wordt toegepast, verkoopt de gemeente haar grondpositie in huidige staat (‘as is’) aan de ontwikkelende partij. Hierbij heeft de gemeente de mogelijkheid om in een privaatrechtelijke overeenkomst randvoorwaarden aan de ontwikkeling te stellen. Denk aan voorwaarden ten aanzien van het te realiseren woningbouwprogramma, de inrichting van de openbare ruimte of het moment van oplevering. De marktpartij wordt doorgaans middels een tender geselecteerd. De ontwikkelende partij ontwikkelt het woningbouwprogramma en draagt zorg voor de aanleg van de openbare ruimte. Zodra het project is afgerond wordt de openbare ruimte overgedragen aan de gemeente. De risico’s van de grondexploitatie en de woningbouwontwikkeling zijn in dit model voor rekening van de private partij.

25