Memo - wijziging omgevingplan projectprocedure D20260123

Titel

Wijziging omgevingsplan met projectprocedure Zaltbommel

Datum Auteur

21 januari 2026 Berber Koopmans

1. Inleiding Op 10 juni 2021 stemde de gemeenteraad van Zaltbommel unaniem in met de Regionale Energiestrategie (RES) 1.0 voor de regio Rivierenland. Hierbij is afgesproken dat het bod van Zaltbommel 0,145 Terrawattuur (TWh) is en dat daarvan 0,100 TWh opgewekt moet worden door middel van windturbines. Vervolgens heeft de raad op 16 december 2021 ingestemd met het organiseren van een inschrijving voor de verdeling van schaarse vergunningen voor windenergie (maatschappelijke tender). Inmiddels zijn er meerdere initiatieven bekend van partijen die een windpark willen ontwikkelen op verschillende locaties. Eén initiatief heeft zich bij de provincie gemeld met het verzoek om een projectprocedure te starten voor het realiseren van een windpark binnen gemeente Zaltbommel. Gemeente Zaltbommel wil graag een windpark mogelijk maken om zo te voldoen aan de afspraken uit de RES. De gemeente wil zelf de regie houden op dit proces. Daarnaast vindt de raad participatie en betrokkenheid van haar inwoners van groot belang. De gemeente wil een afweging kunnen maken tussen ingediende projectvoorstellen op basis van milieueffecten, beleidskeuzes en participatie. Op basis van het vastgestelde beleid uit 2021 blijkt de tendermethodiek onvoldoende houvast te biedt om een keuze te kunnen maken voor een specifiek initiatief dat ook aan de wensen van de gemeente voldoet (zie memo Pels Rijcken).

Omdat het beleid uit 2021 niet goed aansluit bij de eisen die in een maatschappelijke tender gesteld kunnen worden, zou daarvoor eerst het windbeleid aangescherpt moet worden. Dit leidt tot vertraging. Om voortgang in het proces te houden, wordt gekeken of het mogelijk is om via een wijziging van het omgevingsplan een windpark mogelijk gemaakt kan worden. In het omgevingsplan zal een gebied (of gebieden) de functie windpark krijgen. Aan deze functie kunnen dan voorwaarden gesteld worden, waaraan het windpark moet voldoen. Samen met de bewoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties wil de gemeente komen tot een geschikte locatie. Omdat het maatschappelijk belang van duurzame energie groot is, heeft de gemeente de mogelijkheid om bij de voorbereiding van de wijziging van het omgevingsplan de stappen van de projectprocedure vrijwillig toe te passen. In dit memo wordt uiteengezet hoe het proces van het tot stand komen van een wijziging omgevingsplan met toepassing van de een projectprocedure er uit ziet.

In deze memo wordt eerst de mogelijkheid tot het gebruik van de projectprocedure voor het vaststellen van een wijziging van het omgevingsplan besproken. Daarna wordt de te doorlopen procedure van het wijzingen van het omgevingsplan zoals dit in de Omgevingswet is opgenomen en stappen van de projectprocedure uiteengezet. Waarna ingegaan wordt op het tijdspad voor de projectprocedure. De procedure kent een aantal opties die daarna ook worden toegelicht. Tot slot wordt een samenvatting en een conclusie gegeven.

2. Mogelijkheden tot gebruik projectprocedure De Omgevingswet biedt aan gemeenten de mogelijkheid om de stappen van de projectprocedure te volgen voor het wijzigen van het omgevingsplan voor een project van publiek belang. Redenen om de stappen van de projectprocedure te volgen zijn: • het gaat om een complex project met veel (verschillende) belangen; • de wens om een verkenning uit te voeren (er is nog iets te kiezen of er zijn meerdere alternatieven mogelijk); • de versnelde uitspraak in beroep. Het kan daarbij zowel gaan om projecten met een publiek belang die op initiatief van het gemeentebestuur worden uitgevoerd, als om private initiatieven met een publiek belang. Het realiseren van een windpark kan worden aangemerkt als een project van publiek belang. In het geval van een concreet project met een publiek belang kan deze procedure de voorkeur hebben, omdat er meer waarborgen voor het participatietraject in de projectprocedure zijn opgenomen. Deze procedure biedt de wettelijke stap van een verkenning, waarbij ook keuzes gemaakt moeten worden. Ook biedt de projectprocedure de mogelijkheid aan iedereen voor het indienen van oplossingen. Gedurende het proces moet vervolgens onderzoek gedaan worden naar deze voorgestelde oplossingen en moet het participatietraject met de omgeving worden doorlopen.

In de volgende paragraaf wordt eerst het proces uiteengezet dat standaard wordt doorlopen bij het wijzigen van een omgevingsplan. In de paragraaf 4 wordt het proces van de projectprocedure voor het wijzigingen van het omgevingsplan toegelicht.

3. Procedure wijzigen omgevingsplan Voor het wijzigingen van een omgevingsplan zijn in de Omgevingswet vaste procedurele stappen opgenomen. Op de voorbereiding van een wijziging van het omgevingsplan is afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. Daarnaast kan er sprake zijn van een voorbereidingsbesluit en zijn er verplichtingen in de wet opgenomen voor milieueffectrapportage. De gemeenteraad stelt het omgevingsplan vast (maar kan dit delegeren aan het college).

Pagina 2 van 12

De voorbereidingsprocedure kent een aantal verplichte stappen: ➢ Kennisgeving voornemen wijziging omgevingsplan De gemeente geeft kennis van het voornemen om het omgevingsplan te wijzigen (artikel 16.29, Ow). De kennisgeving plaatst de gemeente via de Landelijke voorziening bekendmaken en beschikbaar stellen (LVBB) in het gemeenteblad (artikel 12, Bekendmakingswet). ➢ Participatie In de kennisgeving staat onder andere hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding worden betrokken (artikel 10.2, lid1, Ob). ➢ Opstellen ontwerp-omgevingsplan De onderzoeken die ten grondslag liggen aan het omgevingsplan worden uitgevoerd. In een motivering wordt de onderbouwing van het plan opgesteld waarbij een evenwichtige toedeling van functie aan locaties is opgenomen. Het ontwerp-omgevingsplan moet voldoen aan de instructieregels uit het Besluit Kwaliteit Leefomgeving (Bkl) en de Provinciale Omgevingsverordening. Indien nodig wordt een plan-MER (milieueffectrapportage) opgesteld (zie kader over milieueffectrapportage). Het participatietraject wordt doorlopen. Deze stap eindigt met het vaststellen van het ontwerpomgevingsplan door de raad. ➢ Vaststelling ontwerp-omgevingsplan Bij vaststelling van het ontwerp-omgevingsplan geldt een motiveringsplicht (artikel 3:46 Awb).

Daarnaast geeft de gemeente ook aan welke rol de participatie heeft gespeeld (zie artikel 10.2 Ob) door aan te geven; • hoe ze aan participatie heeft gedaan; • wat de resultaten daarvan zijn; • hoe ze invulling heeft gegeven aan haar participatiebeleid. ➢ Terinzagelegging ontwerp-omgevingsplan De gemeente legt het ontwerp-omgevingsplan en de bijbehorende stukken zes weken ter inzage (artikel 3:11, Awb). Ook het afgeronde milieueffectrapport wordt uiterlijk op dat moment ter inzage gelegd (artikel 16.40, lid 3, Omgevingswet). ➢ Vaststellen omgevingsplan tot beroep De gemeente stelt het (gewijzigde) omgevingsplan vast. Als er zienswijzen zijn ingediend, wordt hieraan een verslag van beantwoording zienswijzen toegevoegd. Na de vaststelling wordt het vaststellingsbesluit van het omgevingsplan bekend gemaakt door deze te publiceren (in regels op de kaart). Daarmee start de beroepstermijn van zes weken. De beroepsprocedure is rechtstreeks bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Pagina 3 van 12

4. Stappen projectprocedure Gemeenten kunnen de stappen van de projectprocedure volgen voor het wijzigen van het omgevingsplan. De projectprocedure kent een aantal vaste stappen.

Als de gemeente Zaltbommel besluit de wijziging omgevingsplan vast te stellen met behulp van de stappen van de projectprocedure dan moeten de volgende stappen gevolgd worden (artikel 5.55, Omgevingswet): ➢ Kennisgeving voornemen en kennisgeving participatie De gemeente geeft kennis van het voornemen een verkenning uit te voeren naar een opgave in de fysieke leefomgeving (artikel 5.47, lid 1, Ow). In de kennisgeving staat: • beschrijving van de opgave waarvoor de verkenning wordt uitgevoerd (in dit geval het realiseren van een windpark); • hoe de verkenning wordt uitgevoerd en binnen welke termijn; • of vóór het vaststellen van een projectbesluit (wijziging omgevingsplan) een voorkeursbeslissing wordt genomen; • binnen welke termijn eenieder mogelijke oplossingen voor de opgave kan aandragen; • de uitgangspunten voor het in beschouwing nemen van die oplossingen; • welk bestuursorgaan bevoegd gezag is voor de projectprocedure. De gemeenteraad kan de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het omgevingsplan delegeren aan het college van burgemeester en wethouders. Ook wordt een kennisgeving participatie gedaan waarin is aangeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen worden betrokken (artikel 5.47, lid 4, Ow).

De kennisgeving participatie wordt gelijktijdig met die van het voornemen gedaan, of later, maar voordat de verkenning daadwerkelijk start.

Pagina 4 van 12

➢ Verkenning Een belangrijk onderdeel van de projectprocedure is de verkenning. In deze stap vinden onderzoeken plaats en wordt (eventueel) een plan-mer uitgevoerd of een plan-mer-beoordeling (zie kader milieueffectrapportage). Het onderzoek naar eventueel voorgestelde oplossingen vindt in deze stap plaats. Ook biedt de stap van de verkenning ruimte om verschillende opties, locaties en varianten te onderzoeken. Alle onderzoeken tezamen moeten voldoende informatie bieden voor de te maken keuze voor het windpark. De gemeente bepaalt zelf de invulling van de verkenning. De verkenning moet uiteindelijk voldoende informatie bieden om een projectbesluit (wijziging omgevingsplan voor een windpark) te kunnen opstellen (artikel 5.48, Ow). Het zwaartepunt van het participatietraject ligt ook in deze fase. Tijdens de verkenning stelt het bevoegd gezag eenieder in de gelegenheid mogelijke oplossingen voor de opgave voor te dragen (artikel 5.47, lid 3, Ow). Partijen die een mogelijke oplossing voor de opgave aandragen, kunnen aan de gemeente vragen om een deskundige naar de oplossing te laten kijken. Het bevoegd gezag kan ook zelf een deskundige inschakelen.

Milieueffectrapportage Onder de Omgevingswet geldt een mer-beoordelingsplicht voor besluiten over windparken (vanaf 3 tot 20 windturbines). De Omgevingswet heeft zowel de voorkeursbeslissing als (een wijziging van) het omgevingsplan, aangewezen als een plan-mer-plichtig besluit. Als dat besluit een kader biedt voor mer-(beoordelingsplichtige) activiteiten moet een planMER worden opgesteld of een planmer-beoordeling worden uitgevoerd, tenzij gebruik kan worden gemaakt van een afgerond MER. Als blijkt dat er een passende beoordeling nodig is, moet ook een planMER opgesteld worden. Het nemen van de voorkeursbeslissing is vrijwillig voor duurzame energieprojecten. Volstaan kan worden met de motivering een voorkeursgebied voor een windpark in de (ontwerp)wijziging van het omgevingsplan. De plan-mer-beoordeling wordt door het bevoegd gezag opgesteld en bij het ontwerp-wijziging omgevingsplan gevoegd. Als op voorhand duidelijk is dat niet kan worden volstaan met een plan-merbeoordeling dient een planMER te worden opgesteld.

Pagina 5 van 12

➢ Voorkeursbeslissing (optioneel) Het bevoegd gezag kan een voorkeursbeslissing nemen (artikel 5.49, Omgevingswet). Voor een windpark is een voorkeursbeslissing niet verplicht. Verderop in deze memo zal onder ‘Opties’ nader op de optie van een voorkeursbeslissing ingegaan worden. ➢ Coördineren van vergunningen (optioneel) Nadat een keuze is gemaakt voor het gebied dat wordt aangewezen voor een windpark, wordt ook inzichtelijk gemaakt voor welke besluiten omgevingsvergunningen moeten worden aangevraagd. De gemeenten kan, in afstemming met initiatiefnemer, besluiten om de omgevingsvergunningen mee te coördineren met de vaststelling van het omgevingsplan. Verder in deze memo zal onder ‘Opties’ nader op coördinatie in worden gegaan. ➢ Ontwerp-wijziging omgevingsplan (ontwerp-projectbesluit) De volgende stap is in de projectprocedure is het vaststellen van het ontwerp-projectbesluit, in dit geval het ontwerp-wijziging omgevingsplan. Het ontwerp wordt samen met de onderbouwing, de onderzoeken, het afgeronde planMER of de plan-mer-beoordeling en motivering ter inzage gelegd. In het (ontwerp)besluit tot wijziging van het omgevingsplan geeft de gemeente ook aan hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen zijn betrokken. Ook gaat het bevoegd gezag in op de mogelijke oplossingen die door derden zijn voorgedragen (artikel 5.51, Ow).

Als besloten is om omgevingsvergunningen te coördineren met uitvoeringsvergunningen, zullen voorafgaand aan de tervisielegging de andere bevoegde gezagen de desbetreffende ontwerp-omgevingsvergunningen moeten toesturen. Terinzagelegging in verschillende ronden (mandjes) is ook onder de Omgevingswet mogelijk. ➢ Vaststellen omgevingsplan tot beroep Dit is dezelfde stap als bij het wijzigingen van het omgevingsplan (zie vorige paragraaf). Na de ter inzagetermijn vindt beantwoording van de zienswijzen plaats en kan het (gewijzigde) omgevingsplan worden vastgesteld. Na vaststelling wordt het omgevingsplan met de daarbij behorende stukken wederom ter inzage gelegd en staat er beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als het bevoegd gezag voor die gecoördineerde voorbereiding kiest, zullen alle gecoördineerde besluiten de rechtsgang volgen van het omgevingsplan. Dit betekent rechtstreeks ook beroep op de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, waarbij bovendien versnelde afhandeling van het beroep (artikel 16.87, Omgevingswet) plaatsvindt.

Pagina 6 van 12

5. Tijdpad In bijlage A is een schema opgenomen voor het doorlopen van het wijzigen van het omgevingsplan volgens de stappen van de projectprocedure. Voornoemde stappen zijn hierin opgenomen (zie ook Figuur 1). Figuur 1

Tijdpad projectprocedure voor het wijzigen van een omgevingsplan voor een gemeentelijk project van publiek belang; projectprocedure

6. Opties Voor het gebruik van de projectprocedure zijn twee aanvullende opties die gekozen kunnen worden. Het gaat om: • Voorkeursbeslissing • Coördineren van omgevingsvergunningen met het omgevingsplan Deze hebben beide hun eigen voor- en nadelen en afhankelijkheden. Deze twee opties worden hieronder nader toegelicht. ➢ Optie Voorkeursbeslissing Voor het mogelijk maken van een windpark is een voorkeursbeslissing niet verplicht. Wel kan de verkenning leiden tot keuzes, maar dat is dan geen formele voorkeursbeslissing. Zo kan een voorkeursgebied voor het plaatsen van een windpark gekozen worden als resultaat van de verkenning. Na het maken van de keuze wordt het wijzigingen van het omgevingsplan voor de desbetreffende locatie voorbereid (zie vorige paragraaf).

Pagina 7 van 12

Voordelen van een voorkeursbeslissing kunnen zijn: • Meerwaarde als er verschillende oplossingen (of alternatieven) mogelijk zijn voor een opgave. Hierbij moet dan sprake zijn van voldoende afwegingsruimte. • Het geeft duidelijkheid aan partijen en vroegtijdig een richting over de gekozen oplossing. • Het legt de resultaten van de verkenning en participatie (eerder) vast. Dit kan ook op andere wijze vorm worden gegeven, bijvoorbeeld door verslagen of tussentijdse besluiten. • Kan ingezet worden bij projecten waar verschillende oplossingen mogelijk zijn en brede participatie nodig is om tot een definitieve keuze te komen. Nadelen van een voorkeursbeslissing kunnen zijn: • Het voegt een extra procedure-stap toe, met zienswijzen en motiveringsplicht (6 weken ter inzage) behorende bij een ontwerp voorkeursbeslissing. Dit kan tot lastenverzwaring en een langere proceduretijd leiden. • Voegt weinig toe aan niet complexe projecten met een duidelijke richting en/of met een opgave die weinig afwegingsruimte biedt. • Het is lastig om al bij de start in de projectprocedure aan te geven of je voor een voorkeursbeslissing wil gaan nemen. Daarnaast kan een gemeente wel beslissen een vergelijkbaar besluit te nemen voor een voorkeursgebied voor het wijzigingen van het omgevingsplan of om te stoppen.

• De voorkeursbeslissing lijkt geen meerwaarde te hebben als er ook een uitgebreid participatietraject loopt. • De gemeente heeft een heldere windladder in haar beleid staan, waaraan getoetst wordt, dus een voorkeursbeslissing biedt daarom ook geen meerwaarde. Als de gemeente besluit een voorkeursbeslissing te gaan nemen, wordt dit al bij de kennisgeving (stap 1 van de projectprocedure) bekend gemaakt. Het is dus van belang tijdig na te denken of een vrijwillige voorkeursbeslissing genomen gaat worden. De keuze voor een voorkeursbeslissing hangt dus af van de complexiteit, de behoefte aan participatie en de wens om de procedure zo efficiënt mogelijk te houden. In de praktijk is het een afweging die het bevoegd gezag maakt. Voordat overgegaan wordt tot opstellen van het ontwerp-omgevingsplan zal bij gemeente Zaltbommel in het proces in ieder geval keuzes gemaakt moeten worden (over de locatie) en moet deze worden vastgelegd. Indien participatie goed geborgd is, is een officiële voorkeursbeslissing niet nodig.

Pagina 8 van 12

➢ Coördinatie omgevingsplan en omgevingsvergunningen Het bevoegd gezag kan de voorbereiding van het besluit tot wijziging van het omgevingsplan coördineren met andere besluiten die voor de uitvoering van het project nodig zijn (artikel 5.45, lid 1, Ow). Denk aan een omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten of een omgevingsplanactiviteit zoals aanleggen van een weg, die voor de realisatie van het windpark nodig is. Het is aan het bevoegd gezag om (in samenspraak met initiatiefnemer) te bepalen welke uitvoeringsbesluiten (vergunningen) uiteindelijk gelijktijdig opgenomen zullen worden. Initiatiefnemer vervult na de verkenning een belangrijke rol. Initiatiefnemer van het windpark is in die stap verantwoordelijk voor onderzoeken, de project-mer(-beoordeling) en aanvragen van omgevingsvergunningen. Aangeraden wordt om het wijzigingen van het omgevingsplan te coördineren met de nodige omgevingsvergunningen voor de realisatie van het windpark. Bij opeenvolgende procedures is het risico erg groot dat er meerdere jaren verloren gaan aan opeenvolgende beroepsprocedures. Bij het coördineren van de vergunningen met de wijziging omgevingsplan is het van belang dat de scope van het project duidelijk is en de er voldoende details over de uitvoering bekend zijn. Het is wel mogelijk om omgevingsvergunningen voor bouwen op hoofdlijnen te verlenen.

Als het bevoegd gezag voor gecoördineerde voorbereiding kiest, zullen alle gecoördineerde besluiten de rechtsgang volgen van het omgevingsplan. Dit betekent rechtstreeks beroep op de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, waarbij bovendien versnelde afhandeling van het beroep (artikel 16.87, Ow) plaatsvindt. Dit kan een versnelling van de vergunningprocedure voor initiatiefnemer van het windpark inhouden.

7. Samenvatting In deze memo zijn de mogelijkheden voor het gebruik van de projectprocedure voor het vaststellen van een omgevingsplan besproken. De volgende voor- en nadelen zijn benoemd. Voordelen projectprocedure: • Duidelijk tijdspad en heldere stappen; • Door de kennisgeving moet aan de voorkant duidelijke keuzes en afspraken over het vervolg gemaakt worden; • Door de verkenningsfase is er procedureel een duidelijk afgebakende periode voor het maken van keuzes en opstellen van voorwaarden; • Kortere procedure bij Raad van State in de beroepsfase.

Pagina 9 van 12

Nadelen: • Indien gekozen wordt voor coördineren van het omgevingsplan met de uitvoeringsvergunningen, levert dit een complex project op voor de vaststelling van het wijzigen van het omgevingsplan, waarbij de initiatiefnemer van het windpark ook een belangrijke rol vervult. • Al aan de voorkant van de procedure moet je een keuze maken over wel of niet nemen van een voorkeursbeslissing. Ook is ingegaan op de opties/ keuzes die nog gemaakt moeten worden over verschillende besluiten en beslissingen gedurende de projectprocedure. • De keuze om vrijwillig de projectprocedure toe te passen en wel of geen voorkeursbeslissing te nemen, moet al bij de kennisgeving al duidelijk zijn. • Beslissing tot het opstellen van (vrijwillig) een plan-MER of Plan-merbeoordeling of dat gezien het plan-MER van de provincie Gelderland deze niet nodig is. • Na de verkenning, maar voordat het ontwerp-omgevingsplan wordt vastgesteld, moet de gemeente besluiten of de vergunningen gecoördineerd zullen worden met de vaststelling het plan. De projectprocedure is geschikt voor het wijzigen van een omgevingsplan dat op een bepaalde locatie een windpark mogelijk maakt. Met de projectprocedure kan de gemeente een afweging maken tussen ingediende projectvoorstellen op basis van milieueffecten, beleidskeuzes en participatie. Het biedt een kapstok voor het organiseren van doelgerichte participatie.

Omdat er nog keuzes gemaakt moeten worden, heeft een participatietraject een grote toegevoegde waarde tijdens de stap van de verkenning. --(niet typen of selecteren voorbij deze lijn, tekst verwijderen voor verzending------

Pagina 10 van 12

Bijlage A

ennis e in oornemen

oor ereidin oornemen

aststellin om e in splan

aststellin ont erp om e in splan

iens i zen periode

er ennin

e andelin ziens i zen

eroeps termi n

On erroepeli

eroep i

n er in tredin om e in splan Opstellen parti ipatieplan

ennis e in parti ipatie

it oerin parti ipatietra e t

oti erin parti ipatie

Bosch & Van Rijn Franz-Lisztplantsoen 220 3533 JG Utrecht Tel:

030 - 677 64 66

Mail: info@boschenvanrijn.nl Web: www.boschenvanrijn.nl

© Bosch & Van Rijn 2025 Behoudens hetgeen met de opdrachtgever is overeengekomen, mag in dit rapport vervatte informatie niet aan derden worden bekendgemaakt. Bosch & Van Rijn BV is niet aansprakelijk voor schade door het gebruik van deze informatie.