Memo advisering MER omgevingsvisie 17-9-2021
Tekst van het document
Memo Opdrachtgever: gemeente Zaltbommel en gemeente Maasdriel Aan:
Auke Sybesma / Edith Vos
Van:
Elsbeth Luning en Joleen Meerveld
Onderwerp:
Advies m.e.r.-plicht omgevingsvisie
Datum:
19-04-2021, aangevuld 17-9-2021
projectnummer: 978.000.200.00.00
Inleiding De gemeente Zaltbommel en de gemeente Maasdriel zijn aan de slag met één gezamenlijke omgevingsvisie: de omgevingsvisie voor de Bommelerwaard. Inmiddels wordt de inhoud van de omgevingsvisie steeds duidelijker. Een proces van participatie met inwoners en samenwerkingspartners en een analyse van trends, ontwikkelingen en bestaand beleid heeft geresulteerd in 13 kernopgaven. Deze zijn geclusterd in 4 thema's:
NB: De raden van de gemeente Zaltbommel en Maasdriel hebben de kernopgaven (uit het concept ontwerp) op enkele punten aangepast. Dit is herkenbaar aan (ZB) en onderstreepte tekst in de titels van de kernopgaven. Daarnaast zijn vier kernopgaven samengevoegd tot twee kernopgaven. Dit is herkenbaar aan de dubbele titel.
De opgaven en het detailniveau van de omgevingsvisie zijn nu bekend. U heeft ons gevraagd om te adviseren of er al dan niet een m.e.r.-plicht geldt voor de omgevingsvisie. Deze memo bevat ons advies. M.e.r.-plicht De vraag of sprake is van een m.e.r.-(beoordelings)-plicht voor de Omgevingsvisie omvat twee subvragen: a)
Is de omgevingsvisie kaderstellend voor toekomstige m.e.r.-(beoordelings)plichtige-activiteiten?
b)
Kan de omgevingsvisie leiden tot significant negatieve effecten op de instandhoudingsdoelstellingen van een nabijgelegen Natura 2000-gebied? Wanneer dit niet op voorhand kan worden uitgesloten dient een passende beoordeling te worden uitgevoerd en geldt daarmee ook een m.e.r.-plicht. Deze vraag staat los van de m.e.r.-plicht uit vraag a.
Ad
a)
Is
de
omgevingsvisie
kaderstellend
voor
toekomstige
m.e.r. -
(beoordelings)plichtige-activiteiten? In het besluit MER zijn activiteiten opgenomen waarvoor een m.e.r.-(beoordelings)plicht geldt. Indien de omgevingsvisie wordt vastgesteld als een Structuurvisie op basis van de Wro (daar gaan we vooralsnog vanuit), dan geldt onderstaande afbeelding. Een Structuurvisie is een plan uit kolom 3 (dit omvat ‘plannen’, zie groene balk). Dit betekent dat altijd sprake is van een plan-m.e.r.-plicht en niet van een m.e.r.-beoordelingsplicht.
Allereerst is gekeken naar de activiteiten en drempelwaarden zoals genoemd in de D-lijst. Hieronder een aantal activiteiten met drempelwaarden waarmee de kernopgaven van de omgevingsvisie inhoudelijk raakvlak mee hebben: Activiteit
Drempelwaarde
Toelichting opgaven omgevingsvisie
Een
In gevallen waarin de activiteit
1°. Op de ‘BommelerVisiekaart’ is een groen-
ject dan wel een wijzi-
landinrichtingspro-
betrekking heeft op
blauwe verbinding weergegeven, centraal in de
ging of uitbreiding daar-
1°. een functiewijziging met een
Bommelerwaard. Een deel van deze verbinding
van.
oppervlakte van 125 hectare of
wordt
datum 17-09-2021
projectnummer 978.000.200.00.00
aangewezen als ‘ontwikkelen groen-
2
meer van water, natuur, recrea-
blauwe verbinding’ en een deel als ‘onderzoeks-
tie of landbouw of
richting verdere ontwikkeling groen-blauwe ver-
2°. vestiging van een glastuin-
binding’. Ten opzichte van de structuurvisie
bouwgebied
bloembollen-
wordt de verbinding een stuk naar het oosten
teeltgebied van 50 hectare of
of
doorgetrokken. Concrete doelen of acties of
meer.
invulling van dit voornemen wordt niet gegeven. In opgave 1 wordt hierover alleen benoemd: “we willen ruimte bieden door natuurgebieden verder te ontwikkelen en deze gebieden onderling met elkaar te verbinden”. 2°. In opgave 8 geven de gemeenten aan vast te houden aan de bestaande omvang van de Intensiveringsgebieden (Z) en de herstructureringsgebieden (M). De gemeente Zaltbommel wil onderzoeken of flexibiliteit mogelijk is door (delen van) de huidige intensiveringsgebieden te verschuiven of uit te ruilen naar meer geschikte gebieden (binnen de gemeente). De gemeente Maasdriel blijft vasthouden aan herstructurering en blijft terughoudend ten aanzien van uitbreiding buiten de al aangewezen intensiveringsgebieden en het inzetten van het reserveconcentratiegebied. Dit is continuering van het bestaande beleid. Als actie is opgenomen om dit beleid te evalueren op effectiviteit. Daarnaast gaan de gemeenten in gesprek met sector, overige belanghebbende partijen en de andere overheden over een toekomstvisie voor de tuinbouw binnen de intensiveringsgebieden en over het tuinbouwmanifest Bommelerwaard
De aanleg, wijziging of
In gevallen waarin de activiteit
1°. Er zijn geen plannen voor een stedelijk ont-
uitbreiding van een ste-
betrekking heeft op:
wikkelingsproject van deze omvang.
delijk ontwikkelingspro-
1°. een oppervlakte van 100 hec-
2°. Ten aanzien van woningbouw staat in opgave
ject met inbegrip van de
tare of meer,
9 dat wordt aangesloten bij de woonvisie Bom-
bouw van winkelcentra
2°. een aaneengesloten gebied
melerwaard (uit 2021). Dit betekent woningen
of parkeerterreinen.
en 2000 of meer woningen om-
bouwen passend bij de kernen én verspreid over
vat, of
de verschillende kernen. Concrete woningbouw-
3°. een bedrijfsvloeroppervlakte
projecten worden niet genoemd. Er is geen
van 200.000 m2 of meer.
sprake van plannen voor een aaneengesloten gebied met 2000 nieuwbouwwoningen of meer.
datum 17-09-2021
projectnummer 978.000.200.00.00
3
3°. Er zijn geen plannen voor een project van deze omvang. De aanleg, wijziging of
In gevallen waarin de activiteit
De A2 zone is een belangrijke zone voor her-
uitbreiding van een in-
betrekking heeft op een opper-
structurering, zie ook uitwerking van opgave 5.
dustrieterrein.
vlakte van 75 hectare of meer.
In een zone rondom de A2 zoeken de gemeente naar ruimte voor bedrijvigheid, glastuinbouw (bestaande reserveconcentratiegebied), duurzame energieopwekking en mogelijk bovenlokale vraag naar woningen in combinatie met natuur en landschap. De omgevingsvisie gaat hier verder niet op in maar het voornemen is opgenomen om voor deze A2-zone een visie uit te werken.
De oprichting, wijziging
In gevallen waarin de activiteit
In opgave 3 staat de ambitie van de gemeenten
of uitbreiding van een
betrekking heeft op:
om in 2030 te voldoen we aan het Gelders Ener-
windturbinepark.
1°. een gezamenlijk vermogen
gie Akkoord en in 2050 aan nationale klimaatak-
van 15 megawatt (elektrisch) of
koord. In de zone langs de A2 moet gezocht
meer, of
worden naar locaties voor het opwekken van
2°. 10 windturbines of meer.
duurzame energie. Er wordt niet ingegaan op hoeveel windenergie moet worden opgewekt, behalve dat de gemeenten met het programma duurzaamheid van Zaltbommel en Maasdriel uitvoering geven aan het halen van de duurzaamheidsdoelstellingen.
De
mogelijkheden
worden onderzocht (Zaltbommel) of er wordt ruimte gegeven aan (Maasdriel) (voor) meervoudig ruimtegebruik. Duurzame energieopwekking in combinatie met een andere functie, zodat het niet ten koste gaat van kostbare landbouwgrond. In dat kader wordt getoetst of daarvoor een m.e.r.-(beoordelings)procedure moet worden doorlopen.
In bovenstaande tabel is ingegaan op de activiteiten uit het Besluit m.e.r. die inhoudelijke raakvlakken hebben met opgaven uit de omgevingsvisie Bommelerwaard. Echter, uit de toelichting op de opgaven (derde kolom in de tabel) blijkt dat de beleidsvoornemen nog te globaal zijn, zodat er hier nog op geen enkele manier sprake is van een kaderstellend besluit. De omgevingsvisie bevat een richting waar de gemeenten naar toe willen, met name ten aanzien van de A2 zone, maar dit is nog te globaal dat nu nog niet concreet genoeg is wat precies de aard en omvang van wijzigingen zullen zijn. Het
datum 17-09-2021
projectnummer 978.000.200.00.00
4
voornemen is opgenomen om voor de A2 zone een visie te werken (dit zou op zich wel kaderstellend en dus m.e.r.-plichtig kunnen zijn). In het algemeen is het zo dat er een planMER-plicht voor een omgevingsvisie kan zijn indien de omgevingsvisie voldoende concrete uitspraken doet over bijv. grote woningbouwlocaties of bedrijfsterreinen. Concrete activiteiten in combinatie met locaties zijn niet aangewezen. Daarmee heeft de omgevingsvisie niet de concreetheid om onderwerp te kunnen zijn van een milieueffectrapport. Er is volgens ons geen sprake van een MER-plicht. Tot slot, ten aanzien van glastuinbouw en woningbouw volgen wij de redenering dat dit continuering is van bestaand beleid (van zowel de gemeentelijke als de provinciale visies, als structuurvisie en woonvisie). Wij tekenen daarbij aan dat deze benadering niet buiten discussie staat. Voor ontwikkelingen die niet zijn opgenomen in vastgestelde bestemmingsplannen maar (alleen) in eerdere visies, zeker als voor die visies destijds geen MER is gemaakt, kan beredeneerd worden dat deze betrokken moeten worden in de mer-plicht van de omgevingsvisie. De ontwikkelingen in het PIP zijn overigens in een planMER opgenomen. Ook is voor de structuurvisie buitengebied in Zaltbommel en planMER opgesteld.
Op basis van de beschikbare gegevens denken wij dat het onwaarschijnlijk is dat er toch sprake zal zijn in de Bommelerwaard van een woningbouwontwikkeling van meer dan 2.000 woningen in aaneengesloten gebied of vestiging van een nieuw tuinbouwgebied van 50 hectare of meer. Vanwege dit feit, en vanwege het feit dat de omgevingsvisie op zichzelf niet appellabel is, is het risico dat dit met zich meebrengt ons inziens aanvaardbaar. Ad b) Kan de omgevingsvisie leiden tot significant negatieve effecten op
de
instandhoudingsdoelstellingen
van
een
nabijgelegen
Natura
2000-gebied? Ook hierbij geldt dat de omgevingsvisie nog geen concrete uitspraken over bijv. grote woningbouwlocaties of bedrijfsterreinen e.d. doet. Of er sprake is van negatieve effecten in omliggende Natura 2000-gebieden is afhankelijk van de precieze locatie van een ontwikkeling en van de aard en omvang van de ontwikkeling. Nu er geen concrete ontwikkelingen of locaties zijn aangewezen, is er geen sprake van een MER-plicht. Wijzigingen onder de Omgevingswet De systematiek om te bepalen of een plan m.e.r.-plichtig is, verandert onder de Omgevingswet niet. De twee hoofdvragen (in deze memo onder ad a) en ad b) benoemd), blijven gelijk (artikel 16.36 Omgevingswet).
datum 17-09-2021
projectnummer 978.000.200.00.00
5
Bij het Omgevingsbesluit is als bijlage V een lijst bijgevoegd met mer-(beoordelings)plichtige projecten). Deze projecten komen grotendeels overeen met de lijst zoals in de tabel in deze memo opgenomen. Enige verschil is dat de drempelwaarden van een aantal projecten niet is opgenomen. Verder geldt straks de algemene regel dat een MER gemaakt moet worden als een plan kaderstellend is voor een mer-plichtig besluit. Een plan kan ook een omgevingsvisie zijn (artikel 16.34 Omgevingswet). ‘Kaderstellend’ betekent – in lijn met het huidige recht – niet dat het plan een juridisch-bindend kader hoeft te vormen voor vervolgbesluitvorming (dat is met een omgevingsvisie nooit zo). Wel moet het gaan om enigszins concrete, richtinggevende uitspraken. Hele precieze richtlijnen zijn hier niet voor – vermoedelijk juist omdat plannen niet voor de rechter komen. Het is de vraag of dat onder de Omgevingswet (snel) zal veranderen. Wij gaan ervan uit dat de uitspraken in de concept omgevingsvisie van Bommelerwaard niet concreet genoeg zijn om als kaderstellend te worden opgevat en daarmee niet plan-m.e.r.-plichtig is. Volledigheidshalve merken wij op dat onder de Omgevingswet een plan-m.e.r.-plicht verandert in een mer-beoordelingsplicht, als een plan betrekking heeft op kleine wijzigingen op lokaal niveau. Dit geldt bijvoorbeeld voor kleine woningbouwprojecten.
Gelet op het schaal- en detailniveau van een omgevingsvisie geldt dit naar verwachting vrijwel nooit voor een omgevingsvisie. Risico’s Wat betreft risico’s, de vaststelling van de omgevingsvisie is vormvrij en niet vatbaar voor bezwaar of beroep. Verder bindt de omgevingsvisie vooral het gemeentebestuur zelf (zelfbinding) en komt de raad beleidsvrijheid toe bij zijn keuze om al dan niet mee te werken aan initiatieven. Dat alles bijeen genomen maakt de omgevingsvisie niet of nauwelijks procedurele risico’s kent. Mocht iemand van mening zijn dat er toch een m.e.r. had moeten worden uitgevoerd, dan vormt dat geen risico, omdat het besluit tot vaststelling van de omgevingsvisie niet vatbaar is voor beroep of bezwaar. Conclusie De omgevingsvisie Bommelerwaard is zowel onder het huidige stelsel als onder de Omgevingswet niet m.e.r.-plichtig, voornamelijk vanwege het globale karakter. Deze visie zet het bestaande beleid voort. Er worden wel zoeklocaties voor zon- en wind, woningen en bedrijventerrein, maar deze worden nog nader onderzocht en uitgewerkt. Hierdoor zijn ze nog niet MER-plichtig. Er zijn ook geen aanwijsbare ‘m.e.r.-(beoordelings)plichtige besluiten opgenomen.
datum 17-09-2021
projectnummer 978.000.200.00.00
6