BIJLAGE D VNG wegwijzer-gemeentelijk-woonwagen-en-standplaatsenbeleid

Wegwijzer gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid

2

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Wegwijzer gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid

Colofon Auteur: mr. drs. A. Durmus, advocaat bij Ploum, Rotterdam Law Firm mr. dr. A. Danopolous, advocaat bij Ploum, Rotterdam Law Firm drs. P. Tiggeloven, adviseur Companen BV drs. A.F. Klouwen, algemeen directeur Companen BV Samenstelling en redactie: J. Evers BSW, juridisch adviseur VNG mr. C. Bakker, juridisch adviseur VNG Begeleidingscommissie: drs. E.W. Anker, wethouder Wonen en Ruimtelijke Ordening, gemeente Zwolle drs. J. Hamming, burgemeester gemeente Zaanstad ing. R. Schmidt, sectorhoofd gemeente Zaanstad drs. I.C.M. de Bont, beleidsadviseur Wonen, gemeente Rotterdam ir. J.J. Tenorio de Peroy, beleidsadviseur Wonen, gemeente Rotterdam G.J. Scheffer MPA, adviseur regio burgemeester Oost Brabant drs. J. de Leede, beleidsadviseur wonen en grondzaken, VNG dr. A. Karatas, projectleider Platform 31 D.L. Louwerse MSc, projectleider Platform 31 mr. B.L. de Jonge, belangenbehartiger juridische zaken, Aedes vereniging van woningcorporaties drs. W. van Bijlert, Senior beleidsmedeweker huur- en aandachtsgroepen, Ministerie BZK mr. W. Konijnenbelt, zelfstandig wetgevingsadviseur Vormgeving C.J.N. Koning, VNG

2

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Inhoudsopgave 1

Inleiding 1.1 Aanleiding van de Wegwijzer 1.2 Doel van de Wegwijzer 1.3 Een gids in beweging 1.4 In samenspraak met betrokken partijen 1.5 Leeswijzer

5 5 6 6 6 7

2

Achtergrond woonwagenbewoners 2.1 Wie zijn de ‘woonwagenbewoners’? 2.2 Relevant mensenrechtelijk kader 2.3 Juridische minimumwaarborgen woonwagen- en standplaatsenbeleid

8 8 11 17

3

Relevante wetgeving 3.1 Huisvestingswet 2014 3.2 Woningwet 3.3 Bouwbesluit 3.4 Omgevingswet

19 19 20 21 21

4

Ontwikkelen van woonwagen- en standplaatsenbeleid 4.1 Stap 1: Wie is aan zet? 4.2 Stap 2: Organiseren van de samenwerking 4.3 Stap 3: In kaart brengen bestaand aanbod woonwagens en standplaatsen 4.4 Stap 4: De behoefteninventarisatie 4.5 Stap 5: Woonwagen- en standplaatsenbeleid ontwerpen 4.6 Prestatieafspraken sociale huursector 4.7 Dilemma: Woonwagens versus andere woningbouwopgaven

23 23 24 27 29 36 37 40

5

Uitvoering beleid 5.1 Toewijzing van standplaatsen 5.2 Beheer woonwagens, standplaatsen en openbare ruimte 5.3 Nieuwe standplaatsen ontwikkelen 5.4 Overdracht van standplaatsen van gemeente aan corporatie 5.5 Rol van het Rijk, Provincies en regio’s

43 43 50 56 62 63

6

De belangrijkste aanbevelingen

66

Bijlagen

69

1

Geraadpleegde bronnen

70

2

Overzicht historie woonwagen- en standplaatsenbeleid

72

3

Voorbeeld vragenlijst (basis)

76

1 Inleiding 1.1 Aanleiding van de Wegwijzer De aanleiding tot het schrijven van deze Wegwijzer is de noodzaak om het huidige woonwagen- en standplaatsenbeleid in Nederland in overeenstemming te brengen met het mensenrechtelijk kader. Gemeentebesturen voerden in de periode 1919-1999 de Woonwagenwet uit. In 1999 werd de Woonwagenwet ingetrokken. Dit leidde ertoe dat gemeenten integraal verantwoordelijk werden voor de huisvesting van woonwagenbewoners. Een door gemeentebesturen gehanteerde beleidsoptie was het omstreden uitsterfbeleid; de afbouw van het aantal standplaatsen. In de jaren nadien hebben woonwagenbewoners bij diverse instanties aandacht gevraagd voor de tekortkomingen van het woonwagenbeleid in veel Nederlandse gemeenten, daar waar het gaat om het naleven van de mensenrechten. Dit beleid bleek niet in overeenstemming te zijn met het mensenrechtelijk kader dat door het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (‘EVRM’) en de Algemene wet gelijke behandeling (‘AWGB’) wordt gevormd. Gelet hierop heeft het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op 12 juli 2018 haar Beleidskader Gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid (het ‘Beleidskader’) gepresenteerd.

Met het uitbrengen van dit Beleidskader bood het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aanknopingspunten voor het ontwikkelen van een eigen gemeentelijk beleid, dat voldoet aan het mensenrechtelijk kader dat kan worden afgeleid uit de (Europese) rechtspraak en de oordelen van het College voor de Rechten van de Mens (‘CRvdM’). Met welke mensenrechten moet rekening worden gehouden bij woonwagen- en standplaatsenbeleid? Het mensenrechtelijk kader wordt onder meer gevormd door een aantal uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (‘EHRM’) en komt op het volgende neer: • De overheid heeft een inspanningsverplichting om te voorzien in adequate huisvesting, waarbij rekening wordt gehouden met de (erkende) specifieke wooncultuur van woonwagenbewoners. • Het is niet geoorloofd om het aantal standplaatsen af te bouwen of niet uit te breiden, terwijl er sprake is van een duidelijke behoefte vanuit de woonwagenbewoners (dit is in strijd is met de AWGB). • De behoefte aan standplaatsen en woonwagens dient te worden geïnventariseerd. Als hieruit een aantoonbare behoefte naar voren komt, moet het woonwagen- en standplaatsenbeleid zodanig worden vormgegeven dat het voor een woonwagenbewoner binnen afzienbare tijd mogelijk is om voor een standplaats in aanmerking te komen.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

5

1.2 Doel van de Wegwijzer Het Beleidskader vormde een eerste basis voor gemeenten om aan de slag te gaan met het ontwikkelen van het woonwagen- en standplaatsenbeleid dat recht doet aan de mensenrechten van woonwagenbewoners. Diverse gemeenten hebben inmiddels (eerste) stappen gezet om hun lokale woonwagen- en standplaatsenbeleid aan te passen. Maar nog steeds zijn veel gemeenten zoekende naar de wijze waarop ze concreet invulling kunnen geven aan het landelijke Beleidskader. Een rapport van de Nationale Ombudsman van mei 2017 laat ook zien dat veel gemeenten op dit vlak tekortschieten vanwege het ontbreken van voldoende kennis van het mensenrechtelijk kader ten aanzien van de culturele identiteit van woonwagenbewoners. De Wegwijzer is daarom bedoeld om (1) het mensenrechtelijk kader in relatie tot het woonwagen- en standplaatsenbeleid te schetsen en (2) stap voor stap toe te lichten hoe gemeenten, samen met woningcorporaties, woonwagenbewoners en beheerorganisaties aan de slag kunnen met het ontwikkelen en uitvoeren van het woonwagen- en standplaatsenbeleid. Hierbij wordt ook ingegaan op veelvoorkomende praktische punten die partijen tegenkomen op de weg naar passend woonwagen- en standplaatsenbeleid en bijbehorende woonwagenlocaties.

1.3 Een gids in beweging De afgelopen jaren hebben laten zien dat veel gemeenten nog worstelen met de wijze waarop ze hun woonwagen- en standplaatsenbeleid moeten inrichten. Nog veel meer is de wijze waarop het aantal standplaatsen en woonwagens kunnen worden uitgebreid bij een geconstateerde behoefte een aandachtspunt. Landelijk is er sprake van een groot woningtekort, terwijl de ruimtelijke mogelijkheden in grote delen van het land beperkt zijn. Daar komt bij dat zowel gemeenten als het Rijk vele kwaliteitseisen hebben als het gaat om woningbouw (duurzaamheid, locatie, betaalbaarheid, bouwtechnische kwaliteit) en woningzoekenden de nodige woonwensen hebben. Dit maakt de ontwikkeling van standplaatsen en woonwagens een complex verhaal. Een opgave die niet van vandaag op morgen gerealiseerd is. De Wegwijzer wordt dan ook gezien als een bruikbaar document om aan de slag te gaan met woonwagen- en standplaatsenbeleid en de lastige hobbels weg te nemen. Maar ook de komende jaren zullen zich nieuwe vraagstukken op dit terrein voordoen. Zeker omdat het vertrekpunt bij veel gemeenten weer sterk verschilt, qua uitbreidingsmogelijkheden, relatie tussen bewoners en gemeente, eigendomsconstructies, etc. Daarom dient op voorhand te worden vermeld dat deze Wegwijzer niet alle vraagstukken beantwoordt.

De VNG blijft niettemin de ontwikkelingen op dit dossier volgen en besluit zo nodig tot een heruitgave van de Wegwijzer waarin nieuwe ontwikkelingen en vraagstukken aan de orde komen. 1.4 In samenspraak met betrokken partijen Deze Wegwijzer was niet tot stand gekomen zonder de medewerking van tal van organisaties (gemeenten, woonwagenbewoners, Ministerie van Binnenlandse Zaken, Aedes, woningcorporaties, beheerorganisaties) die bereid waren om hun ervaringen en adviezen met ons te delen. In het bijzonder danken wij hiervoor de Vereniging Sinti Roma Woonwagenbewoners Nederland, Team Woonwagen Belangen Nederland, Vereniging

6

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Woonwagenbewoners in Actie en de Vereniging Behoud Woonwagencultuur Nederland voor hun grote expertise en advies, alsmede Platform31 dat met het organiseren van hun serie van Community of Practice bijeenkomsten over woonwagen- en standplaatsenbeleid eind 2019 en begin 2020 een belangrijke bijdrage heeft geleverd aan de kennisdeling over dit thema en het bij elkaar brengen van partijen. In bijlage 1 hebben wij een volledig overzicht gegeven van de organisaties die wij in het kader van deze Wegwijzer hebben gesproken. 1.5 Leeswijzer In deze Wegwijzer wordt stapsgewijs uitgelegd hoe gemeenten alsook andere betrokkenen zoals woningcorporaties, beheerorganisaties en ook woonwagenbewoners – als onderdeel van participatie – praktisch vorm kunnen geven aan een verantwoorde aanpak in lijn met het Beleidskader. •

• •

•

•

Hoofdstuk 2 geeft een beschrijving van het begrip woonwagenbewoner en de verschillende subgroepen die deel uitmaken van de woonwagencultuur. Ook wordt het relevante mensenrechtelijk kader besproken. Tot slot wordt aan de hand van dit mensenrechtelijk kader toegelicht welke minimumwaarborgen er gelden bij het opstellen van het woonwagen- en standplaatsenbeleid. Hoofdstuk 3 geeft een beknopt overzicht van de wettelijke regelingen die van belang zijn voor het woonwagen- en standplaatsenbeleid. Hoofdstuk 4 geeft stap voor stap inzicht in het proces om tot gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid te komen, zoals het bouwen aan goede relaties met woonwagenbewoners en andere betrokken partijen, het uitvoeren van een behoeftenonderzoek en het vervolgens, in samenspraak met de betrokken partijen (woonwagenbewoners en woningcorporaties), ontwerpen van een passend beleid en het maken van afspraken met deze partijen. Hoofdstuk 5 gaat in op de uitvoering van het beleid. Hoe worden standplaatsen toegewezen? Hoe vindt beheer van woonwagens en woonwagenlocaties plaats? Welke stappen moeten worden gezet om nieuwe standplaatsen aan te leggen? Hoofdstuk 6 geeft als afsluiting de belangrijkste aanbevelingen weer.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

7

2 Achtergrond woonwagenbewoners Voordat wordt besproken hoe het woonwagen- en standplaatsenbeleid kan worden vormgegeven, conform het mensenrechtelijk kader, is het eerst zaak om te weten hoe de doelgroep woonwagenbewoners helder kan worden afgebakend en welke aspecten van het woonwagenleven van belang zijn om recht te kunnen doen aan hun specifieke wooncultuur. 2.1 Wie zijn de ‘woonwagenbewoners’? De hier als ‘woonwagenbewoners’ aangeduide personen zijn al degenen die - in termen van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) - deel uitmaken van één van de culturele groepen waarbij de woonwagen onderdeel is van de culturele identiteit. Hierbij is het niet van belang of de woonwagenbewoner op dat moment daadwerkelijk wel/niet in een woonwagen woont.1 Het gaat erom dat de woonwagen een integraal onderdeel is van de identiteit. In de Glossary van de Europese Raad wordt een groot aantal culturele groepen genoemd dat kan worden gekwalificeerd als woonwagenbewoners.2 De groep woonwagenbewoners in Nederland bestaat uit verschillende subgroepen met ieder zijn eigen gewoonten en achtergrond: Roma, Sinti, reizigers, circus- en kermisfamilies. Hierna wordt per subgroep kort ingegaan op de achtergrond van deze groep. Daarna wordt de inhoud van het mensenrechtelijk kader in hoofdlijnen besproken.

Tot slot wordt beschreven welke minimumwaarborgen er gelden bij het opstellen van het woonwagen- en standplaatsenbeleid. Roma Roma hebben hun historische banden met het antieke India en oude Azië. Of hier hun werkelijke origine ligt, is echter niet geheel duidelijk. De grootste groepen Roma families in Europa wonen in Roemenië, maar ook in andere delen van Oost- en Zuid-Europa, waar de meesten een vaste woning hebben en waarbij families vaak bij elkaar in dezelfde wijk wonen. Voor de komst van het communisme in Oost-Europa leefden zij vaak

1

2

8

EHRM 27 mei 2004, nr. 66746/01 (Connors/VK), par. 93; EHRM 17 oktober 2013, nr. 27013/07 (Winterstein/ Frankrijk), par. 142; J. Hohmann, The Right to Housing – Law, Concepts, Posibilities, Oxford: Hart Publishing 2013, p. 169-197; EHRM 18 januari 2001, nr. 27238/95 Chapman/VK; EHRM 8 december 2009, nr. 49151/07 (Munos Diaz/Spanje); Vgl. EHRM 24 april 2012, nr. 25446/06 (Yordanova/Bulgarije). Glossary is een document dat lezers uitleg geeft over de definities, concepten en terminologie die de Europese instanties gebruiken; Zie voor deze Glossary: Council of Europe Descriptive Glossary of term relating to Roma issues (2012), te raadplegen via: http://a.cs.coe.int/team20/cahrom/documents/Glossary%20 Roma%20EN%20version%2018%20May%202012.pdf.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

semi-nomadisch met tent, vanuit hun vaste woning als thuisbasis. Deze groep Roma families heeft zodoende geen traditie van het leven in een woonwagen. Een deel van deze Oost-Europese Roma zijn naar Nederland gekomen. Medio jaren ’70 van de twintigste eeuw kwam er ook een groep stateloze Roma families vanuit Oost-Europa (met name het voormalig Joegoslavië) via Italië naar Nederland om als gastarbeider te werken. Zij kregen een verblijfsvergunning in Nederland, onder de voorwaarde dat zij zich huisvestten in reguliere woningen. Als gemeenten of corporaties bij de toewijzing van een standplaats het afstammingsbeginsel hanteren − een standplaats wordt alleen vergund als de ouders ook al in een woonwagen wonen − komt deze groep daar vaak niet voor in aanmerking. Enkele Nederlandse Roma families hebben van oorsprong wel deze connectie met het woonwagenleven. Zij hebben sinds eind 19e eeuw / begin 20e eeuw in Nederland gereisd en op een woonwagenlocatie gewoond. Dit maakt de positie van Roma binnen het woonwagenbeleid gecompliceerd; een deel van de families kent een geschiedenis waarin van generatie op generatie al in woonwagens werd gewoond. Maar een groot deel van de Roma heeft nooit in een woonwagen gewoond. Wel heeft deze groep de behoefte om in familieverband bij elkaar te wonen.

Sinti Deze doelgroep kent een eeuwenoude nomadische traditie die (minimaal) terug te herleiden is tot het oude Perzië en Pakistan. Ze noemen zich Sinti of Manouche en hebben sterke eigen tradities die afwijken van de reizigers en/of Roma. Ze zijn in Europa vrijwel altijd verbonden met het reizen in een woonwagen of caravan. Sinti kennen hun eigen taal die alleen onderling wordt gesproken. Sinti hebben (net als Roma) zwaar geleden onder het Naziregime in de Tweede Wereldoorlog. Reizigers Een derde categorie zijn de woonwagenbewoners die afstammen van nomadische handelaren, marskramers, ambachtslieden, meestal van oorsprong afkomstig uit Duitsland, België en Frankrijk. Hiertoe worden doorgaans ook de Jenische gerekend; een nomadisch volk uit West-Europa. Voor woonwagenbewoners inclusief Jenische geldt dat zij respectievelijk hun eigen cultuur, gebruiken en taal kunnen hebben. Vanwege dit nomadische bestaan wordt er door deze groep de voorkeur aan gegeven om zichzelf ‘reiziger’ te noemen.3 Een deel van de reizigers stamt af van in huizen wonende Nederlanders die haverwege de 19e / begin 20e eeuw om economische redenen in woonwagens zijn gaan leven. Onderling zijn deze verschillende groepen reizigers ook sterk met elkaar geïntegreerd.

3

Council of Europe Descriptive Glossary of term relating to Roma issues (2012), te raadplegen via: http://a. cs.coe.int/team20/cahrom/documents/Glossary%20Roma%20EN%20version%2018%20May%202012.pdf.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

9

Kermis- en circusfamilies Een specifieke groep onder de woonwagenbewoners vormen de kermis- en circusfamilies. Niet zozeer vanwege hun culturele tradities, wel vanwege hun specifieke woonvoorkeuren binnen het woonwagenleven. Kermisreizigers reizen gedurende het kermisseizoen doorgaans met een ruime caravan, voortgetrokken door een bus of vrachtwagen van plek naar plek. Ook voor hen geldt dat zij al reizende hun beroep uitvoerden (en uitvoeren) en daarom na verloop van tijd een woonwagen als woon- en transportvorm kozen. Buiten het seizoen woont een groot deel van deze doelgroep in een ‘reguliere’ woonwagen op een standplaats op een vaste woonwagenlocatie ergens in Nederland (vooral in de gemeente Apeldoorn wonen relatief veel kermisexploitanten). Een deel woont buiten het seizoen in een reguliere woning. Kenmerken van de woonwagencultuur De gedeelde historie en het (voorheen) nomadische bestaan maken dat woonwagenbewoners zich sterk met elkaar verbonden voelen en zich ook tot op zekere hoogte als anders zien dan ‘burgers’ die in een stenen woning wonen. Er bestaan meerdere subgroepen binnen de groep woonwagenbewoners, al bestaan er ook gemengde huwelijken van bijvoorbeeld Sinti met Roma en Sinti met Reizigers, etc. Deze gemengde huwelijken brengen ook verschillende behoeftes als het gaat om het woonwagenleven met zich mee.

Belangrijk nuance is dat niet iedereen die van een van de benoemde subgroepen (Roma, Sinti, Reizigers, kermis/circusfamilies) afstamt, ook automatisch een traditie van het wonen in een woonwagen kent. Daarom werd voor de verdeling van het aantal standplaatsen in 1968 het afstammingsbeginsel ingevoerd. Dit hield in dat een vergunning om in een woonwagen te mogen wonen alleen werd verleend als de betreffende persoon kon aantonen (middels een uittreksel uit het bevolkingsregister) dat hij/zij zelf of de ouders op een woonwagenlocatie hebben gewoond. Het is van belang om dit kenmerk ook vandaag de dag te betrekken bij het bepalen van de doelgroep woonwagenbewoners, om te voorkomen dat tal van andere doelgroepen aanspraak kunnen maken op een woonwagen, zonder dat zij over een woonwagentraditie beschikken (zoals Roma familie zonder woonwagentraditie, maar ook bewoners van Tiny Houses, stadsnomaden, etc.). De stigmatisering en vervolging waar woonwagenbewoners van oudsher, en tijdens de Tweede Wereldoorlog, mee te maken hebben gehad, versterkt(e) het gevoel van de eigen identiteit en het verschil daarin ten opzichte van burgers.

Tegelijkertijd is het van belang dat aan woonwagenbewoners dezelfde rechten toekomen als aan niet-woonwagenbewoners, of het nu gaat om het verkrijgen van een hypotheek, verzekeringen, een baan, het beheer van de openbare ruimte op een woonwagenlocatie of de handhaving van de openbare orde.

10

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

2.2 Relevant mensenrechtelijk kader Het mensenrechtelijk kader wordt gevormd door het EVRM en de AWGB, zoals in de jurisprudentie van het EHRM en de oordelen van het CRvdM wordt uitgelegd.4 Vooral artikel 8 EVRM is voor het mensenrechtelijk kader van belang. In artikel 8 EVRM is bepaald dat eenieder recht heeft op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woonruimte en zijn correspondentie. Het EHRM heeft de afzonderlijke subgroepen waar een woonwagenbewoner deel van uitmaakt, erkend als etnische groeperingen.5 Ingevolge de jurisprudentie van artikel 8 EVRM houdt dit in dat er, naast het recht op het genoemde in artikel 8 EVRM, ook een positieve verplichting rust bij overheden om de identiteit en de levensstijl van de woonwagenbewoner te beschermen en te faciliteren.6 Dit houdt onder meer in dat de rechten van woonwagenbewoners effectief moeten kunnen worden uitgeoefend (‘effective enjoyment of rights’). Concreet betekent dit onder meer dat de Nederlandse staat bij een aantoonbare behoefte aan standplaatsen, standplaatsen moet faciliteren. Op die wijze worden woonwagenbewoners in staat gesteld hun ‘mensenrecht’ uit te oefenen.

Een ander voorbeeld van deze positieve verplichting is dat de overheid zich inzet tegen bijvoorbeeld geluid- en/of geuroverlast die wordt veroorzaakt uit nabije omgeving van de woonwagenlocatie.7 Dat wil zeggen dat de woonwagenbewoner in staat moet worden gesteld om van de voorzieningen te genieten behorende tot zijn woonwagen/woonvorm.8 Het CRvdM noemt in zijn advies aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties drie specifieke aspecten waarmee gemeenten in hun woonbeleid in ieder geval rekening dienen te houden als het gaat om het beschermen en faciliteren van de woonwagencultuur: woonvorm, familiebanden en trekvrijheid.9 In hun onderlinge samenhang zijn deze aspecten constitutief voor de culturele identiteit van woonwagenbewoners die mensenrechtelijke bescherming toekomt. Om die reden worden deze aspecten, die in jurisprudentie van het EHRM worden onderbouwd, in deze gemeentelijke Wegwijzer als leidraad gehanteerd.

4 5

6

7 8 9

Voor een overzicht van de toepasselijke wet- en regelgeving wordt verwezen naar: Beleidskader gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid 2018, vanaf p. 17. EHRM 18 januari 2001, nr. 27238/95 (Chapman/VK), par. 73; EHRM 27 mei 2004, nr. 66746/01 (Connors/VK), par. 84; EHRM 17 oktober 2013, nr. 27013/07 (Winterstein/Frankrijk), par 87. Deze erkenning gebeurt in termen van travellers, gyspy etc. In de Glossary van de Europese raad wordt beschreven dat de Europese instanties hier ook een ontwikkeling in heeft gemaakt, maar dat met deze termen steeds hetzelfde wordt bedoeld met wat in Nederland onder de definitie van woonwagenbewoner wordt begrepen. EHRM 27 mei 2004, nr. 66746/01 (Connors/VK), par. 93; EHRM 17 oktober 2013, nr. 27013/07 (Winterstein/ Frankrijk), par. 142; J. Hohmann, The Right to Housing – Law, Concepts, Possibilities, Oxford: Hart Publishing 2013, p. 169-197; EHRM 18 januari 2001, nr. 27238/95 Chapman/UK; EHRM 8 december 2009, nr. 49151/07 (Munos Diaz/Spanje); Vgl. EHRM 24 april 2012, nr. 25446/06 (Yordanova/Bulgarije). EHRM 16 februari 2005, nr. 4143/02 (Moreno Gómez v. Spanje), par. 53; Huijbers, L. (2015), ‘Het woonwagenbeleid in Nederland vanuit mensenrechtelijk perspectief,’ NTM/NJCM-bull, 40 (4), p. 1-24. EHRM 8 juli 2003, nr. 36022/97 (Hatton et. al/ VK), par. 96. College voor de Rechten van de Mens.

Advies inzake Woonwagen- en standplaatsenbeleid, 28 maart 2018.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

11

Woonvorm Het eerste aspect van deze culturele identiteit is de woonvorm. Woonwagenbewoners wonen (of zouden graag willen wonen) in woonwagens die in vele soorten en maten bestaan: van historische, op huifkar gebaseerde wagens tot aan woonwagens. De meeste wagens bestaan uit een houten skeletbouw, zowel de traditionele wagens als de hedendaagse chalets. Bij de hedendaagse chalets, zowel de grotere chalets als de kleinere woonwagens die in het verleden door de gemeente zijn ontwikkeld (waaronder de zogenaamde VROM-wagen10), is het hout vaak weggewerkt achter een steenstrip of kunststofplaten. Het voordeel van houten skeletbouw is dat de woonwagens eenvoudig zijn te isoleren en bovendien verplaatsbaar zijn (zij het met een tractor, vrachtwagen of grote kranen en in delen). De keerzijde is dat er door gemeenten en woningcorporaties verschillend wordt gedacht over de levensduur van houtskeletbouw ten opzichte reguliere, stenen woningen.11 Tegelijkertijd staat de technologische ontwikkeling op dit vlak niet stil en wordt houtskeletbouw inmiddels ook bij reguliere woningbouw steeds vaker toegepast in het kader van verduurzaming.

Lag de verwachte afschrijvingstermijn voor een woonwagen in het verleden op ongeveer 30 à 35 jaar, inmiddels wordt bij nieuwe woonwagens uitgegaan van een afschrijvingstermijn van 50 jaar.12 Voor de woonwagenbewoners is het belangrijk dat hun wagen een fundering op staal heeft - ofwel dat de standplaats voldoende draagkrachtig is voor de beoogde woonwagen - en de vloer boven het maaiveld ligt met een opstapje voor de voordeur. Daardoor behoudt men het gevoel van het wonen in een wagen. Wielen hebben voor woonwagenbewoners vaak een symbolische waarde, waardoor ze vaak wel geplaatst worden (zij het van de buitenkant niet zichtbaar), maar gezien de definitie van een woonwagen is dit niet noodzakelijk.13 Daarnaast heeft een deel van de woonwagenbewoners de wens om (voortkomend vanuit de vroegere traditie) een aparte berging (dus niet inpandig) op de standplaats te hebben waarin zich het sanitair bevindt. Toercaravans Een deel van de woonwagenbewoners woont niet in een woonwagen (bijvoorbeeld een chalet), maar in een toercaravan. Er kunnen hieraan verschillende redenen ten grondslag liggen;

10 Deze VROM-wagen ontleende zijn naam aan het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer dat sinds de jaren tachtig medeverantwoordelijk was voor het woonwagenbeleid. De woonwagens waren maximaal 15 bij 3,5 meter en de gemeenten boden de wagen aan woonwagenbewoners te huur aan. Voor meer info zie: Godrie-van Gils, Woonwagenbewoners laten zich niet afschaffen. Eburon: Delft 2018, vanaf p. 148. 11 Houtskeletbouw wordt ook in de reguliere (woning)bouw toegepast en indien op juiste bouwkundige wijze geldt hiervoor een vergelijkbare levensduur (duurzaamheid) als ‘bouwen in steen’, die ook zijn bouwfouten kent en juist vaak lastig zijn te herstellen. 12 KOMO attest-met-productcertificaat (IKB1136/17). 13 Een woonwagen wordt als volgt gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, van de Woningwet: woonwagen, zijnde een voor bewoning bestemd gebouw dat is geplaatst op een standplaats en dat in zijn geheel of in delen kan worden verplaatst, en artikel 1, derde lid, van het Bouwbesluit: woonfunctie op een perceel bestemd voor het plaatsen van een woonwagen.

12

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

•

•

•

Het kan om een mantelzorgsituatie gaan, waarbij de verzorger een toercaravan bij de woonwagen van de zorgvrager heeft geplaatst om snel ter plaatse te kunnen zijn voor zorg en ondersteuning. Het kan om woonwagenbewoners gaan die al lange tijd op een eigen standplaats wachten en uit nood een toercaravan hebben geplaatst. Deze caravan fungeert zodoende als starterswoning om te sparen voor een grote woonwagen of andere standplaats/woonwagen. Er zijn woonwagenbewoners die er een absolute voorkeur aan geven om te wonen in een toercaravan in plaats van een woonwagen. Dit geeft invulling aan hun nomadische identiteit.14 Voor een deel van de woonwagenbewoners was de toercaravan met auto de moderne variant op het rondtrekken met paard en wagen.15

Samenvattend gaat het bij de behoefte tot het / of om te wonen in een toercaravan om twee varianten; (1) de wens om permanent te wonen in een toercaravan op een standplaats, (2) het tijdelijk bijplaatsen van een toercaravan op een standplaats naast de vaste woonwagen (zoals bij mantelzorg of woonwagenbewoners die nog wachtend zijn op een eigen standplaats).

Figuur 1: Diverse vormen van woonwagens; Zelhemse platenwagen (links), VROM-wagen (midden), chalet (rechts).

Het EHRM beschouwt de woonwagen als woonvorm als een integraal onderdeel van de (culturele) identiteit van de woonwagenbewoner, omdat het nomadisch bestaan ‘nomadic in spirit’ is.16 Dat de woonvorm van de meeste woonwagenbewoners niet (altijd meer) mobiel is en de vorm heeft van een ‘versteende woonwagen’ doet hier niet aan af. Het EHRM oordeelt dat deze verschuiving in ‘woonvorm’ het nomadisch karakter niet

14 Woonwagenbelangen Amsterdam, Advies woonwagen- en standplaatsenbeleid (2020). 15 Zie bijlage van de Memorie van toelichting inzake Regeling betreffende woonwagens en woonschepen 1912-1913 (194, nr. 4.) voor het eerste verbod om op de openbare weg te rijden met woonwoonwagen. 16 EHRM 27 mei 2004, nr. 66746/01 (Connors/VK), par. 93.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

13

tenietdoet. Integendeel, het nomadische bestaan leeft voort in de geest van de woonwagenbewoners.17 Dat heeft tot gevolg dat het een woonwagenbewoner niet kan worden tegengeworpen als reguliere huisvesting niet wordt geaccepteerd.18 Het aanbieden van reguliere huisvesting wordt door het CRvdM ook niet als een cultureel toereikend alternatief gezien.19 Daarnaast is het voor de vraag of een woonwagen valt aan te merken als ‘woonruimte’, en daarmee onder de bescherming van artikel 8 EVRM valt, bepalend of de bewoner een voldoende en voortdurende band heeft met een specifieke woonwagenstandplaats. Aan de hand van de feitelijke omstandigheden - en niet louter op basis van formele vereisten zoals de legaliteit van de bewoning - moet worden beoordeeld of hiervan sprake is.20 In dit verband dient nadrukkelijk te worden opgemerkt dat dit volgens het EHRM niet betekent dat artikel 8 EVRM moet worden opgevat als het recht op het ontvangen van een woning.21 Dat een woonwagenbewoner een bepaalde band heeft met een specifieke woonwagenstandplaats betekent ook niet dat automatisch het recht ontstaat op een bepaalde locatie al dan niet door deze locatie te ‘’bezetten’’.22 Familiebanden Het tweede aspect van de culturele identiteit van de woonwagenbewoner betreft de sterke sociale en familieverbanden.

Dit uit zich in het gegeven dat woonwagenbewoners, van oudsher, veelal in families bij elkaar op één woonwagenlocatie wonen. Op die manier kan men dagelijks contact met elkaar onderhouden, op elkaars kinderen passen en voor ouderen zorgen als dat nodig is. Daardoor maken woonwagenbewoners niet of nauwelijks gebruik van geïnstitutionaliseerde voorzieningen.23 Voor het verlenen van bijvoorbeeld mantelzorg aan familieleden is het daarom van belang dat woonwagenbewoners de mogelijkheid hebben om dichtbij elkaar te kunnen wonen. Ook hier geldt dat de Nederlandse staat een positieve verplichting heeft, indien daar behoefte aan is, om het

17 Zie ook artikel 11, eerste lid, van het Internationaal Verdrag inzake economische sociale en culturele rechten (IVESCR), Artikel 25, eerste lid, van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, Artikel 31 van het Herzien Europees Sociaal Handvest en Artikel 34, lid 3 Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (2000/C 364/01). 18 EHRM 22 mei 2007, nr. 40987/05 (Stenegry en Adam/Frankrijk). 19 College voor de rechten van de mens, oordeelnummer 2018-9. 20 EHRM 29 september 1996, nr. 20348/92 (Buckley/VK), par. 52-55; EHRM 24 november 1986, nr. 9063/80 (Gillow/ VK), par. 46, waar de klagers voor een periode van 19 jaar niet aanwezig zijn geweest in hun ‘home’. 21 EHRM 17 oktober 2013, nr.27013/07 (Winterstein/Frankrijk), par. 87; EHRM 18 januari 2001, nr. 27238/95 (Chapman/VK), par. 99; EHRM 24 april 2012, nr. 25446/06 (Yordanova/Bulgarije), par. 130; EHRM 13 mei 2008, nr. 19009/04 (McCann/VK), par. 46. 22 EHRM 6 november 2017, nr. 43494/09 (Garib vs. Nederland), par. 141. In 2018 bezetten woonwagenbewoners in de gemeenten Nissewaard en Buren een perceel. Zij waren van mening dat zij ‘automatisch’ recht hadden op wonen op desbetreffende locatie vanwege een grootouder die daar eerder met woonwagen heeft gestaan. Dit betoog slaagde niet, in zoverre dat zij recht zouden hebben op dit (stuk) perceel.

Daarnaast betoogden de woonwagenbewoners dat zij demonstreerden tegen het thans geldende woonwagen- en standplaatsenbeleid. Dit betoog is (uiteindelijk) ongegrond verklaard omdat de feitelijke dwang overheerste bij de demonstratie, zie in dit verband: Rechtbank Rotterdam 19 oktober 2018, ECLI:NL:RBROT:2018:8658 en Rechtbank Gelderland 23 oktober 2018, ECLI:NL:RBGEL:2018:4549. 23 Vereniging Behoud Woonwagencultuur in Nederland: Advies Gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid, 27 november 2019, p. 3.

14

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

leven in familieverband te faciliteren door voldoende standplaatsen op een woonwagenlocatie beschikbaar te stellen.24 Het begrip ‘voldoende’ is daarbij niet nader juridisch gedefinieerd, maar moet gelezen worden als het minimumaantal standplaatsen dat nodig is om het traditionele familie- en gemeenschapsleven voort te zetten.25 Bij schaarste aan standplaatsen kan voorrang worden gegeven aan woonwagenbewoners met (groot)ouders die op de woonwagenlocatie wonen of hebben gewoond. Dit kan ertoe leiden dat het afstammingsbeginsel wordt gehanteerd. Dit beginsel gold in Nederland onder de Woonwagenwet (dus tot 1999), en houdt in dat een standplaats alleen wordt vergund als de ouders ook al in een woonwagen wonen (of woonden).26 Woonwagenbewoners zien het in artikel 18 van de ingetrokken Woonwagenwet neergelegde afstammingsbeginsel als een garantie voor de bescherming van de woonwagencultuur, die vanwege het protegerende effect van de bepaling, als een vorm van positieve discriminatie kwalificeert.27 De gemeente kan de toepassing van dit afstammingsbeginsel motiveren aan de hand van de schaarste van woonwagenstandplaatsen. De wijze waarop de afstamming wordt aangetoond, kan via het criterium ‘woonadres’ van de aanvrager, de ouders en de grootouders.28 Trekvrijheid Het derde aspect van de culturele identiteit van de woonwagenbewoner is de trekvrijheid.

De trekvrijheid refereert aan het nomadische bestaan van de woonwagenbewoners.29 Van een rondtrekkend bestaan is onder Nederlandse woonwagenbewoners (in tegenstelling tot bijvoorbeeld de ‘travellers’ in Groot-Brittannië) momenteel niet of nauwelijks sprake. Dat komt doordat het in Nederland op een gegeven moment niet mogelijk was om met de woonwagen de openbare weg te betreden. Daarbij is er ook een grote groep woonwagenbewoners die weliswaar het gevoel wil behouden van het wonen in een woonwagen, maar niet (meer) de behoefte heeft om rond te trekken, bijvoorbeeld omdat men een baan heeft op een vaste plek, of omdat de kinderen op een vaste plek op school zitten. Dat neemt niet weg dat er ook een groep woonwagenbewoners is die nog steeds de wens van trekvrijheid heeft. Vaak gaat het daarbij om tijdelijke verplaatsing, bijvoorbeeld familiebezoek, vakantie en religieuze meetings. In het laatste geval werden tijdens speciale feestdagen en veelal in vakanties een circustent opgebouwd in de vrije natuur, weiland, park of op een woonwagenlocatie. Deze activiteiten vonden

24 EHRM 17 oktober 2013, nr. 27013/07 (Winterstein/Frankrijk), par. 71; EHRM 24 april 2012, nr. 25446/06 (Yordanova/Bulgarije), par. 105. 25 College voor de rechten van de mens, oordeelnummers 2019-58 en 2017-106; Huijbers, L. (2015), ‘Het woonwagenbeleid in Nederland vanuit mensenrechtelijk perspectief,’ NTM/NJCM-bull, 40 (4), p. 1-24. 26 Bij de invoering van het afstammingsbeginsel in 1968 kon afstamming alleen worden aangetoond als men zelf, de partner/echtgenoot of de ouders in een woonwagen woonden/hadden gewoond. Afstamming van grootouders viel daar niet onder. Inmiddels wordt ook afstamming van grootouders onder het afstammingsbeginsel geschaard, aldus het Beleidskader, p. 20. 27 De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft geoordeeld dat deze vorm van ‘discriminatie’ aansluit bij het doel van de wet, te weten bevordering van het maatschappelijk welzijn van de woonwagenbevolking (ABRvS 2 januari 1986, ECLI:NL:RVS:1986; zie ook: Kamerstukken ll, 1996/1997, 25333, nr. 3, p. 4. 28 Beleidskader gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid 2018, p. 20. 29 EHRM 18 januari 2001, nr. 27238/95, nr. 73 (Chapman/Verenigd Koninkrijk).

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

15

verspreid over het land plaats gedurende 3 tot 10 dagen. Om dit mogelijk te maken, zouden niet alleen de verbodsbepalingen opgeheven dienen te worden zodat woonwagens de openbare weg mogen betreden, maar is het ook noodzakelijk om bij woonwagenlocaties ruimte te creëren voor tijdelijke standplaatsen, indien daar vraag naar is.30 Daarbij is het ook zaak om ervoor te zorgen dat deze tijdelijke plaatsen (doortrekkersplaatsen) als zodanig worden gebruikt (en dus niet na verloop van tijd als permanente standplaats wordt gebruikt). Een optie hiervoor is om tijdelijke standplaatsen niet op, maar aangrenzend aan de woonwagenlocatie te realiseren. Positieve verplichting gemeenten Uit artikel 8 EVRM volgt zoals gezegd niet alleen het recht op respect voor de identiteit en de levensstijl van de woonwagenbewoner. Ook volgt uit dit artikel een positieve verplichting voor overheden om de identiteit en levensstijl van woonwagenbewoners te beschermen en te faciliteren.31 Dat houdt in dat bij het zoeken naar alternatieve huisvesting voor deze groep niet alleen rekening moet worden gehouden met het feit dat het gaat om een minderheidsgroep, maar ook om een minderheid als drager van een eigen identiteit. Dit heeft tot gevolg dat het een woonwagenbewoner niet kan worden verweten dat zij niet wil ingaan op een aanbod als een sociale woning.

Een dergelijk aanbod is niet in overeenstemming met een ‘nomadisch’ gekenmerkt bestaan.32 Er moet rekening worden gehouden met de specifieke woonbehoefte van de woonwagenbewoner. De reikwijdte van de erkenning van de woonwagenbewoners als etnische groepering gaat alleen niet zó ver dat de verdragstaten een bepaald aantal standplaatsen moeten realiseren.33 Uit de positieve verplichting die de lidstaten hebben, volgt wel dat een woonwagenbewoner binnen een afzienbare termijn kans moet hebben op een standplaats. Toch lijkt het erop dat veel gemeenten nog steeds terughoudend zijn om hieraan invulling te geven. Een veelgehoord misverstand daarbij is dat een zeer kleine groep een voorkeursbehandeling zou krijgen ten opzichte van reguliere inwoners van de gemeente. Een groot verschil met reguliere inwoners is echter, zoals hiervoor uiteengezet, dat het reguliere woonbeleid hier doorgaans niet in strijd is met mensenrechten. In de volgende paragraaf worden voorbeelden gegeven van de concrete invulling van deze positieve verplichting.

30 De regelgeving inzake de Wegenverkeerswet stelt eisen aan een voertuig dat de openbare weg betreedt. Een opheffing van een bepaalde verbodsbepaling (bijvoorbeeld in de APV) inzake rondreizende woonwagens betekent dus wel dat woonwagenbewoners die gebruik willen maken van de trekvrijheid, een woonwagen dienen te gebruiken die de openbare weg mag betreden. 31 EHRM 17 oktober 2013, nr. 27013/07 (Winterstein/Frankrijk), par. 70 en 87; EHRM 16 mei 2019, nr. 9825/13 (Tasev v. North Macedonië); zie ook, Loven, C. & Huijbers, L. (2018), ‘Woonwagencultuur mag toch blijven’, NJB 2018/198, p. 1-7. Alhoewel het EHRM heeft uitgemaakt dat op staten een positieve verplichting rust tot het beschermen van de cultuur van woonwagenbewoners, heeft het in geen van de zaken geleid tot vaststelling van het discriminatieverbod (artikel 14 EVRM en artikel 1 Twaalfde protocol). 32 EHRM 17 oktober 2013, nr. 27013/07 (Winterstein/Frankrijk), par. 88 en 91. 33 Vgl. EHRM 10 maart 2020 (Hudorovic e.a. t. Slovenië), ECLI:CE:ECHR:2020:0310JUD002481614, waarin het Hof tot conclusie komt dat geen verplichting bestaat om stromend water naar alle woningen van klagers mogelijk te maken.

16

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

2.3 Juridische minimumwaarborgen woonwagen- en standplaatsenbeleid Om een woonwagen- en standplaatsenbeleid in overeenstemming te brengen met het mensenrechtelijk kader is een goede invulling van de minimumwaarborgen cruciaal. Hiervoor is in de eerste plaats van belang dat bewoning van een woonwagen als onderdeel van de cultuur wordt beschermd. Dit houdt op basis van het mensenrechtelijk kader en het Beleidskader, concreet het volgende in: a. Erkenning als minderheid: woonwagenbewoners zijn tot dusver niet erkend als nationale minderheid. Een officiële erkenning door de Nederlandse overheid zou recht kunnen doen aan woonwagenbewoners en een betere bescherming van hun positie kunnen opleveren.34 b. Erkenning van de woonwagenidentiteit en cultuur: een woonwagen is niet alleen een woning. Het woonwagenleven dient erkend te worden als onderdeel van de identiteit en cultuur van de woonwagenbewoner en moet niet louter worden gekwalificeerd als een wens ten aanzien van de woning.35 c. Gelijke behandeling: enkele beleidsvarianten die vanaf 2006 aan gemeenten zijn aangedragen zijn discriminerend van aard en dienen zo snel mogelijk te worden herzien.

Het beleid voor woonwagens en standplaatsen moeten vast onderdeel worden van het algemene huisvestingsbeleid.36 De Model Huisvestingsverordening 2021 van de VNG die naar aanleiding van het Beleidskader en deze Wegwijzer tot stand wordt gebracht, kan hiervoor als leidraad dienen.37 Tezamen geven de volgende uitgangspunten sturing aan het gemeentelijk woonwagenen standplaatsenbeleid, waarin de erkende woonwagenidentiteit en cultuur niet alleen worden beschermd maar ook gefaciliteerd. Op grond van onderstaande punten dienen gemeenten (afzonderlijk of in samenwerking) onder meer de volgende stappen te zetten: d. Bescherming en facilitering van de woonwagenlevensstijl: het gemeentelijk beleid vergt een gedifferentieerde behandeling van woonwagenbewoners om effectief genot van de rechten onder het EVRM te bewerkstelligen. Dit betekent dat in het huisvestingsbeleid rekening gehouden moet worden met de specifieke woonwijze van woonwagenbewoners en dat het huisvestingsbeleid daar ook voldoende ruimte voor moet geven.38 e. Inventarisatie: gemeenten dienen speciale aandacht te geven aan de behoeften van woonwagenbewoners die verband houden met het woonwagenleven. Door te inventariseren wat de behoefte is aan standplaatsen, kunnen zij in kaart brengen wat de

34 Huijbers, L. (2015), ‘Het woonwagenbeleid in Nederland vanuit mensenrechtelijk perspectief,’ NTM/ NJCM-bull, 40 (4), p. 1-24. 35 EHRM 27 mei 2004, nr. 66746/01 (Connors/VK), par. 93; EHRM 17 oktober 2013, nr. 27013/07 (Winterstein/ Frankrijk), par. 142; J. Hohmann, The Right to Housing – Law, Concepts, Possibilities, Oxford: Hart Publishing 2013, p. 169-197; EHRM 18 januari 2001, nr. 27238/95 Chapman/UK; EHRM 8 december 2009, nr. 49151/07 (Munos Diaz/Spanje); Vgl. EHRM 24 april 2012, nr. 25446/06 (Yordanova/Bulgarije). 36 European Commission against Racism and Intolerance (2013), ‘Rapport over Nederland’, p. 49, par. 165. 37 Naast een update van de huidige model huisvestingsverordening voorziet de VNG ook deze verordening van de relevante bepalingen zodat het woonwagen- en standplaatsenbeleid in overeenstemming kan worden gebracht met het mensenrechtelijk kader. 38 EHRM 17 oktober 2013, nr. 27013/07 (Winterstein/Frankrijk), zie par. 87 en 93; EHRM 24 april 2012, nr. 25446/06 (Yordanova e.a./Bulgarije), par. 73-83 en paragraaf 4.3.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

17

vraag is en of zij voldoende standplaatsen tot hun beschikking hebben. Wanneer dit niet het geval is kunnen zij latente standplaatsen activeren en/of nieuwe standplaatsen ontwikkelen binnen een redelijke termijn.39 De ene gemeente heeft wellicht meer (ruimtelijke) mogelijkheden dan de andere gemeente. Gemeenten kunnen daarom ervoor kiezen om de samenwerking met elkaar opzoeken. f. Voldoende standplaatsen: afhankelijk van de uitkomsten van de behoeften (inventarisatie) dienen gemeenten te zorgen voor voldoende standplaatsen (zowel koop als huur) voor woonwagenbewoners. Dit betekent dat het voor woonwagenbewoners mogelijk is om binnen afzienbare tijd kans te maken op een standplaats, vergelijkbaar met reguliere woningzoekenden. Op die manier worden de rechten van woonwagenbewoners in de praktijk beschermd.40 g. Participatie: woonwagenbewoners dienen de mogelijkheid te krijgen om te participeren in besluitvormingsprocedures ten aanzien van het woonwagen- en standplaatsenbeleid zodat zij hun belangen duidelijk kunnen maken.41 h. Privaatrechtelijke huurovereenkomst: wanneer een standplaats wordt toegewezen aan een woonwagenbewoner dient tevens een privaatrechtelijke huurovereenkomst aangegaan te worden met deze woonwagenbewoner.

Hierin kunnen afspraken worden gemaakt ten aanzien van bijvoorbeeld onderhoud van de woonwagen, brandveiligheidsvoorschriften42, verbodsbepalingen, duur van de overeenkomst en opzeggingsmogelijkheden. Deze componenten worden immers niet in de huisvestingsvergunning geregeld. In het geval dat het niet om (sociale) huurstandplaatsen gaat, zal er alleen sprake zijn van een privaatrechtelijke huurovereenkomst. i. Transparantie bij toewijzing: om te komen tot een rechtvaardige verdeling van standplaatsen is het belangrijk dat voor iedereen duidelijk is hoe de toewijzing van woonwagens en standplaatsen tot stand komt. Een transparante en duidelijke verdeling van standplaatsen moet hieraan bijdragen. Dit geldt alleen in het geval van de (sociale) huurstandplaatsen. Voor toewijzing van koopstandplaatsen gelden de Huisvestingswet 2014 en een huisvestingsverordening namelijk niet.43 j. Voorrang/urgentieverklaringen/passendheidscriterium: ook voor standplaatsen geldt dat gewerkt kan worden met het passendheidscriterium, voorrangsregels en urgentieverklaringen als bedoeld in de Huisvestingswet 2014. Deze mogelijkheden kunnen gemeenten inzetten om de woonwagencultuur te faciliteren binnen de gemeente.

39 Committee on the Elimination of Racial Discrimination (2015), ‘Concluding observations on the nineteenth to twenty-first periodic reports of the Netherlands’, p. 4, par. 20). 40 Committee on the Elimination of Racial Discrimination (2015), ‘Concluding observations on the nineteenth to twenty-first periodic reports of the Netherlands’, p. 4, par. 20). 41 EHRM 17 oktober 2013, nr. 27013/07 (Winterstein/Frankrijk), par. 76. 42 Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn als is geconstateerd dat de onderlinge afstanden tussen de (bestaande) woonwagens zo klein zijn geworden, dat bij brand de kans op brandoverslag naar andere wagens onaanvaardbaar groot is. In het Bouwbesluit (zie artikel 2.83 en 2.84) worden weliswaar eisen gesteld met betrekking tot brandoverslag, maar deze regelgeving regelt niet de afstand bij plaatsing tussen de woonwagens en regelt ook niet dat deze afstand bij plaatsing daadwerkelijk moet worden aangehouden (dat is de functie van het bestemmingsplan). 43 Er kunnen dus geen regels inzake woonruimteverdeling gesteld worden voor kavels of koopwoningen, met uitzondering van de Waddeneilanden vanwege hun specifieke woningmarkt ten gevolge van het insulaire karakter (zie in dit verband Kamerstukken II, 2013/14, 32 271, nr. 15).

18

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3 Relevante wetgeving Bij het opstellen van het woonwagen- en standplaatsenbeleid geldt naast het mensenrechtelijk kader ook andere wet- en regelgeving. Na de intrekking van de Woonwagenwet is het wonen in een woonwagen juridisch gelijkgesteld aan het wonen in een woning. Een beknopt overzicht van de wijzigingen in de wetgeving en het beleidsdenken rondom woonwagens en standsplaatsen is te vinden in bijlage 2. Er bestaat nu geen specifieke wetgeving meer voor woonwagenbewoning, tenzij in de gemeentelijke huisvestingsverordening een specifieke regeling voor woonwagenstandplaatsen is opgenomen. Het komt daarom vooral aan op generieke regelingen als de Huisvestingswet 2014, de Woningwet en de Wet ruimtelijke ordening. Als zich op een woonwagenlocatie een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer bevindt, is die wet ook van toepassing. Hieronder wordt ingegaan op de wettelijke regelingen die voor de gemeentelijke overheden het meest relevant zijn met betrekking tot woonwagens en standplaatsen.

3.1 Huisvestingswet 2014 De gemeenten zijn op grond van de Huisvestingswet 2014 primair verantwoordelijk voor het beleid ten aanzien van, en het toezicht op, woonruimteverdeling.44 De zorg voor verdeling alsook het voorzien in passende woonruimte behelst het treffen van de benodigde maatregelen ten behoeve van een goede huisvesting voor de ingezetenen, ongeacht of zij in een woning, een woonwagen of een woonschip willen wonen.45 Het is daarmee evident dat de wetgever het uitgangspunt heeft dat alle burgers gelijk dienen te worden behandeld. Niettemin kan de gemeente op basis van artikel 2, eerste lid, van Huisvestingswet 2014 gebruik maken van zijn bevoegdheid om ‘’voorrang’’ te geven aan bepaalde groepen die te maken hebben met schaarste aan woonruimte. Dit wordt gelegitimeerd indien sprake is van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.46 Deze exclusieve regeling van overheidsinterventie betekent in het geval van gebleken schaarste van woonwagenstandplaatsen voor woonwagenbewoners, en overeenkomstig met het mensenrechtenkader, dat huisvestingsbeleid voor deze groep gericht moet zijn op de bevordering van het kunnen wonen in een woonwagen, als onderdeel van de culturele identiteit, waarbij de gemeente een specifieke regeling mag treffen voor deze groep.

Voor het woonwagen- en standplaatsenbeleid geldt te meer – na de afschaffing van de Woonwagenwet – dat gemeenten de volledige

44 Kamerstukken ll 1991/1992, 20520, nr. 244c. 45 Kamerstukken II, 1996/97, 25 333, nr. 3. 46 Het tweede lid van artikel 2 van de Huisvestingswet 2014 maakt het echter ook mogelijk dat de gemeenteraad gebruikmaakt van zijn bevoegdheden op grond van de artikelen 12 en 13 alsmede, voor zover daartoe noodzakelijk, op grond van artikel 7, indien daartoe geen noodzaak is vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

19

verantwoordelijkheid hebben om in de woonbehoefte van woonwagenbewoners te voorzien. Hoewel de Huisvestingswet 2014 nog uitsluitend de termen woonruimte en standplaats hanteert (zie artikel 1, onderdelen f en onder l) en niet de meer specifieke termen van woonwagen of woonschip, bevat de Huisvestingswet 2014 mogelijkheden voor gemeenten om zélf in een gemeentelijke huisvestingsverordening een specifieke (urgentie)regeling voor woonwagenbewoners te treffen.47 Op grond van artikel 6, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 is een gemeentelijke verordening geldig voor vier jaar, een termijn die samenhangt met de zittingsduur van de gemeenteraad.48 3.2 Woningwet De Woningwet bevat naast de term standplaats ook de specifieke term woonwagen. Een voor bewoning bestemd gebouw kan ingevolge artikel 1 eerste lid van de Woningwet, als woonwagen worden aangemerkt als deze is geplaatst op een standplaats als bedoeld in artikel 1 eerste lid van deze wet. Hieruit blijkt dat standplaatsen en woonwagens een erkende woonvorm zijn, net als de ‘reguliere’ woning. Dit heeft mede tot gevolg dat huurders van woonwagens en standplaatsen dezelfde rechten hebben als huurders van woningen. De gemeente heeft volgens de Woningwet de taak te zorgen voor voldoende en passende woonruimte voor haar inwoners.

Hierbij kan zij in haar woonvisie aangeven welke volkshuisvestelijke opgave zij ziet voor woningcorporaties, ook op het vlak van woonwagens en standplaatsen. In het Beleidskader wordt aangegeven dat het van belang is dat woningcorporaties worden betrokken bij gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid. Het is hun taak om te voorzien in de huisvesting van woonwagenbewoners voor zover zij qua inkomen tot de doelgroep van de woningcorporaties behoren. Voor andere woonwagenbewoners verplicht het mensenrechtelijk kader volgens het Beleidskader dat de gemeente aanvullende maatregelen treft om te voorzien in voldoende (koop- of particuliere huur)standplaatsen.49 Een woningcorporatie die betrokken is bij de uitvoering van het gemeentelijke woonwagen- en standplaatsenbeleid draagt naar redelijkheid bij aan de uitvoering van het volkshuisvestingsbeleid dat geldt in de gemeente waar zij feitelijk werkzaam is. Hiervoor dient het college van burgemeester en wethouders wel haar volkshuisvestingsbeleid bekend te maken aan de woningcorporatie.50 Daarbij kan het gaan om het bouwen, verhuren en beheren van woonwagens / standplaatsen ten behoeve van de specifieke doelgroep als de woonwagenbewoners.51 Verondersteld wordt dat zij de kennis en expertise in huis hebben om op te treden als goede en sociale verhuurder.

De exacte opgave en betrokkenheid van corporaties wordt op basis van tripartite overleg tussen gemeente, corporaties en huurders nader vastgelegd in prestatieafspraken.

47 48 49 50 51

20

Artikel 2, tweede lid, juncto 12 en 13 Huisvestingswet 2014. Kamerstukken ll 2013/2014, 32271, C, p. 4. Artikel 75 Woningwet; Beleidskader gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid 2018, p. 22-23. Artikel 42 Woningwet. Artikel 47 Woningwet.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3.3 Bouwbesluit In het Bouwbesluit 2012 staan de eisen die als voorwaarden gelden voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. Vroeger gold dat voor woonwagens eisen waren opgenomen ten aanzien van onder andere de sterkte van de bouwconstructie, de elektriciteitsvoorziening, brandveiligheid en geluidsisolatie. Tegenwoordig is het aantal bouwtechnische voorschriften voor woonwagens sterk verminderd en waar mogelijk gelijk met de algemene voorschriften voor de andere woonvormen. Naast het Bouwbesluit is vooral het bestemmingsplan van de gemeente van belang voor onder andere het ruimtelijk beleid. Op gemeentelijk niveau wordt in een bestemmingsplan bepaald welke functies er in een bepaald gebied voorkomen, bijvoorbeeld woningen of bedrijven, en ook wat de maximale hoogte en breedte van bouwwerken mag zijn. Ook worden hierin de niet bouwtechnische eisen geregeld omtrent het bouwen, zoals stedenbouwkundige voorschriften, bestemming van gebouwen en de wijze van handhaving door de gemeente. 3.4 Omgevingswet De Omgevingswet die op 1 januari 2022 in werking moet treden, heeft als doel om wetten voor de leefomgeving te bundelen en te moderniseren. Hierbij gaat het onder meer om wet- en regelgeving over bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur.

Instrumenten die ingezet kunnen worden op basis van deze wet zijn onder meer de omgevingsvisie, het omgevingsplan en programma’s. Inzet van deze instrumenten kan bijvoorbeeld betekenen dat gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid onderdeel wordt van de gemeentelijke Omgevingsvisie. Hierin wordt de strategische visie van de gemeente op lange termijn bepaald. In het Omgevingsplan kan worden aangegeven waar woonwagenstandplaatsen zijn toegestaan binnen een gemeente, hoeveel er zijn toegestaan, de mogelijkheden voor doortrekkersplaatsen en werkruimten op de woonwagenlocaties en welke eisen er gelden voor bouwhoogtes, bijgebouwen en percentage bebouwd oppervlakte. Dit is vergelijkbaar met de functie van het huidige bestemmingsplan. Een gemeente heeft bestuurlijke afwegingsruimte bij het maken van een omgevingsplan. Dit is de beleidsruimte (denk aan maatwerk en het opstellen van omgevingswaarden) die gemeenten hebben om eigen afwegingen te maken over activiteiten in de fysieke leefomgeving. Ten aanzien van het gemeentelijk woonwagen- en standplaatsenbeleid kan het, afhankelijk van de gemeente, noodzakelijk zijn om van deze bestuurlijke afwegingsruimte gebruik te maken. Bijvoorbeeld bij schaarste aan standplaatsen.52 Deze bestuurlijke afwegingsruimte betekent ook dat een gemeente rekening moet houden met andere gemeenten.

Mocht bijvoorbeeld een terrein met woonwagenstandplaatsen binnen de grenzen van twee gemeenten liggen, dan is afstemming tussen deze gemeenten nodig. Een dergelijke situatie impliceert ook dat gemeenten juist die

52 Voor de toepassing van maatwerk moet de gemeente wel kunnen onderbouwen waarom de rijksregels of provinciale regels in het concrete geval niet genoeg zijn. Ook mag de toepassing van maatwerk niet in strijd zijn met deze provinciale- en rijksregels, noch met de doelen van de Omgevingswet.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

21

samenwerking met elkaar kunnen opzoeken om te kunnen voorzien in voldoende standplaatsen. In het overgangsrecht binnen de Invoeringswet Omgevingswet is onder andere geregeld dat archeologieverordeningen, geurverordeningen en verordeningen afvoer regen- en grondwater ‘overgaan’ naar het omgevingsplan. Andere verordeningen, zoals bijvoorbeeld de huisvestingsverordening gaan in principe niet over naar het omgevingsplan. De gemeente moet in de overgangsfase (tot 2029) bepalen of zij regels uit deze (andere) verordeningen wil voortzetten onder de Omgevingswet. Tot die tijd kunnen regels nog in autonome gemeentelijke verordeningen zijn opgenomen. In programma’s (een instrument dat de gemeente kan toepassen in verschillende fasen van de beleidscyclus) kunnen gemeenten maatregelen formuleren die leiden tot de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Tot slot zal onder de Omgevingswet voor het bouwen en het hebben van een woonwagen nog steeds een ‘Omgevingsvergunning’ nodig zijn, daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen het technische deel en het ruimtelijke deel van de omgevingsvergunning.53 Deze nieuwe instrumenten verschillen niet in die mate van de huidige instrumenten dat wordt verwacht dat dit van enorme invloed gaat zijn op het opstellen en de uitvoering van het woonwagen- en standplaatsenbeleid.

53 Bij de omgevingsvergunning voor de ‘technische bouwactiviteit’ wordt het bouwplan getoetst aan de regels voor de technische bouwkwaliteit, waaronder brandveiligheid. Deze regels worden opgenomen in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl): toets die thans te vergelijken is met de toets die in het kader van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen onder de Wabo plaatsvindt aan de eisen uit het Bouwbesluit 2012. De toets van het bouwen van een bouwwerk voor het ruimtelijk bouwen, in stand houden en gebruiken van een bouwwerk aan het omgevingsplan wordt een ‘omgevingsplanactiviteit’ genoemd. Voorbeelden zijn de functietoedeling in het bestemmingsplan (nu nog: bestemming volgens het bestemmingsplan), de bouwhoogte, het bebouwingspercentage en regels over welstand.

22

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

4 Ontwikkelen van woonwagen- en standplaatsenbeleid In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de stappen die door gemeenten (in samenwerking met andere betrokken partijen) gezet moeten worden om tot lokaal woonwagen- en standplaatsenbeleid te komen dat past binnen het mensenrechtelijk kader. Belangrijk daarbij is dat er rekening wordt gehouden met de woningbehoefte van woonwagenbewoners; kortom het rechtdoen aan de mensenrechten van deze doelgroep. Daarbij gaat het niet alleen om het te bepalen kwantitatieve aanbod van standplaatsen (aan de hand van een behoefteninventarisatie onder woonwagenbewoners), maar ook over het op peil houden van de kwaliteit van standplaatsen, woonwagens en woonwagenlocaties. 4.1 Stap 1: Wie is aan zet? Bij het opstellen van lokaal woonwagen- en standplaatsenbeleid dat voldoet aan het mensenrechtelijk kader zijn verschillende partijen betrokken, zoals de gemeente, woningcorporaties en woonwagenbewoners. De vraag is echter bij wie het initiatief ligt om tot lokaal woonwagen- en standplaatsenbeleid te komen. Het Beleidskader beschrijft conform de Huisvestingswet 2014 en de Woningwet de rolverdeling van partijen als het gaat om woonwagen- en standplaatsenbeleid: Rolverdeling Rijk en gemeenten bij opstellen woonwagen- en standplaatsenbeleid (Beleidskader 2018) Het Rijk is internationaalrechtelijk het aanspreekpunt voor de naleving van mensenrechten.

Het is haar taak om de ontwikkeling van het aantal standplaatsen door de jaren heen te bewaken. Maar het opstellen van huisvestingsbeleid (ook met betrekking tot woonwagens) is de primaire verantwoordelijkheid van de gemeente.

Gemeenten verantwoordelijk om woonwagen- en standplaatsenbeleid tegen het licht te houden De gemeente is als eerste aan zet om haar lokale woonwagen- en standplaatsenbeleid in overeenstemming te brengen met de mensenrechten. Op het moment dat een gemeente duidelijke signalen vanuit woonwagenbewoners heeft dat haar beleid niet aansluit bij het mensenrechtelijk kader (bijvoorbeeld geen of lange wachtlijst zonder uitzicht op een standplaats, beleid dat onvoldoende rekening houdt met het leven in familieverband), is het de gemeentelijke verantwoordelijkheid om haar woonwagen- en

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

23

standplaatsenbeleid te herzien. Indien die signalen er veel minder sterk zijn, is het in ieder geval zaak om als gemeente bij het opstellen of actualiseren van het woonbeleid het thema ter discussie te stellen, zodat helder wordt of hier een opgave voor de gemeente ligt. In de meeste gevallen vormt de opgave om het aanbod aan standplaatsen af te stemmen op de behoefte de directe aanleiding. Het is ook van belang om in het gesprek met bijvoorbeeld de gemeenteraad en/of bestuurders duidelijk te maken met welke specifieke kenmerken vanuit de woonwagencultuur rekening moet worden gehouden bij het ontwikkelen van woonwagen- en standplaatsenbeleid (zie paragraaf 2.2; de woonvorm, familiecultuur en trekvrijheid). Maar het kan ook om hele praktische aspecten gaan, zoals het rekening houden met familieverbanden bij woningtoewijzing, of het maken van goede afspraken over het beheer van woonwagens, standplaatsen en openbare ruimte. Wat als een gemeente geen actie onderneemt? Regelmatig komt het voor dat er vanuit de gemeente geen initiatief wordt genomen om de behoefte aan standplaatsen te onderzoeken of om woonwagen- en standplaatsenbeleid op te stellen.