Bijlage 2. Samenhang diverse onderwerpen Omgevingswet

Bijlage: Samenhang diverse onderwerpen Omgevingswet ter besluitvorming door de Raad Aan de gemeenteraad Algemene aspecten implementatie Omgevingswet Op 1 januari 2024 treedt de Omgevingswet in werking. Dit vraagt om inhoudelijke en organisatorische veranderingen. Om deze reden, zijn een aantal besluiten van de raad noodzakelijk. Helderheid over de context waarin de besluiten genomen worden is belangrijk. Daarom schetsen wij deze voor u. Context De besluiten voor de Omgevingswet gaan over diverse onderwerpen. We hebben het hier over transitie van het tijdelijke omgevingsplan naar een volwaardig omgevingsplan. Om een goede start te maken, hebben we ons eerst gefocust op de verplichte actiepunten. Deze zullen in de toekomst worden aangevuld. Gemeenten hebben tot 1-1-2032 de tijd om tot een volwaardig Omgevingsplan te komen. Om te kunnen bouwen naar deze volwaardigheid, is een vaste structuur de basis voor het Omgevingsplan. Dit vraagt wat van ons omdat een Omgevingsplan de gehele fysieke leefomgeving omvat en dus niet slechts – zoals bestemmingsplannen – voor een bepaald deel gebied. Een Omgevingsplan vraagt om integraliteit op diverse beleidsterreinen. De komende tijd zullen we hiervoor een actieplan ontwikkelen in de vorm van een Handboek Omgevingsplan dat we vervolgens gefaseerd en gedoseerd zullen uitwerken.

De meer algemene aspecten (cultuurverandering, werkprocessen, integrale benadering van de fysieke leefomgeving) gelden voor een langere termijn en zullen later in het proces duidelijker vorm krijgen. De voorliggende besluiten Eind 2021 heeft Uw raad al besluiten genomen over:  het bindend adviesrecht en participatie voor omgevingsplanactiviteiten en  de instelling van een gemeentelijke adviescommissie.

zogenaamde

buitenplanse

Op dat moment was nog niet bekend dat de wet pas op 1-1-2024 in werking zou treden. Nu we ruim 2 jaar verder zijn, zijn de eerder genomen besluiten nader bekeken. De besluiten zijn niet meer passend en vragen om een actualisatie, die aansluiten bij de meest actuele inzichten en de praktische toepassing over de Omgevingswet. Omgevingsloket Het zal duidelijk zijn dat ‘de winkel open moet blijven’ voor aanvragen die worden ingediend voor bepaalde activiteiten. Daartoe wordt het Omgevingsloket opnieuw ingericht op basis van het DSO (Digitaal Stelsel Omgevingswet). Voor diverse activiteiten (bouwen, milieu, kappen van bomen, aanleggen van uitritten etc.) worden toepasbare regels ontwikkeld om de aanvragers gestructureerd door de regels te leiden. Ook alle regels in het omgevingsplan moeten in het DSO worden ondergebracht. De lijst van actiepunten (‘minimumlijst’) De integrale benadering van de fysieke leefomgeving vraagt om veel interne en externe afstemming. Ter bevordering van het proces, beperken we ons in dit voorstel daarom tot onderdelen waarover voor 1-1-2024 besluitvorming moet plaatsvinden (punten 1 t/m 4) en enkele onderdelen waarvoor dit niet wettelijk verplicht, maar wel gewenst is (5 t/m 8). 1. Vaststelling participatiebeleid (vooral gericht op participatie door de gemeente bij het op- en vaststellen van de omgevingsvisie, het omgevingsprogramma en het omgevingsplan).

2. Delegatie wijziging van het omgevingsplan van raad aan college. 3. Instelling gemeentelijke adviescommissie. 4. Aanwijzing van gevallen waarin de raad een bindend advies moet geven over buitenplanse omgevingsplanactiviteiten en waarvoor participatie verplicht is.

1

5. Vaststelling criteria voor nieuwe projecten: keuze tussen wijziging van het omgevingsplan of een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA). 6. Aanpassing verordeningen die niet in tijdelijk deel omgevingsplan zitten. 7. Vaststelling structuur van het omgevingsplan 8. Aanpassing legesverordening. De raad moet volgens het overgangsrecht voor 1-1-2027 een Omgevingsvisie vaststellen, maar dat is al gebeurd op 20-10-2022. Uiteraard moeten de hoofdlijnen en ambities die daarin zijn uitgestippeld, worden gemonitord. En in het omgevingsplan moet rekening worden gehouden met de omgevingsvisie en zullen bepaalde onderdelen verder in de regels worden uitgewerkt. Nadere toelichting op minimumlijst 1. Vaststelling participatiebeleid (in meer algemene zin) – ter besluitvorming eind 2023 Uw raad is op grond van de Omgevingswet verplicht een besluit te nemen over het te voeren participatiebeleid. Wij zullen uw raad separaat voorstellen hiervoor het Beleidskader participatie vast te stellen. Het gaat hier om beleid en dus niet om mogelijke participatiegevallen die in het omgevingsplan kunnen worden aangewezen (zie hierna onder ad 4). 2. Delegatie wijziging van het omgevingsplan van raad aan college – ligt nu ter besluitvorming. Een van de uitgangspunten van de Omgevingswet is om het proces sneller te laten verlopen voor onze inwoners.

Om deze te bevorderen, is er een delegatiebesluit nodig van de raad aan het college voor het omgevingsplan. In dit besluit mag het college wijzigingen doorvoeren in het omgevingsplan, binnen de gestelde kaders door de raad in de omgevingsvisie of ander vastgesteld beleid. Wanneer er ontwikkelingen plaatsvinden die afwijken van de omgevingsvisie, dan besluit vanzelfsprekend uw raad. Dat geldt ook voor een aantal andere, meer ingrijpende situaties. In bijgevoegd concept-besluit hebben we de voor delegatie in aanmerking komende onderdelen van het omgevingsplan opgesomd. 3. Instelling gemeentelijke adviescommissie – al besloten door uw raad. De gemeente is op grond van de Omgevingswet verplicht tot instelling van een gemeentelijke adviescommissie. De minimale wettelijke taak van deze commissie is het uitbrengen van advies over vergunningaanvragen met betrekking tot rijksmonumenten, met uitzondering van archeologische rijksmonumenten. Van de laatste wordt aangenomen dat ze zo bijzonder, goed geconserveerd of zeldzaam zijn, dat ze wettelijk worden beschermd. De wet voorziet niet in overgangsrecht, zodat in elk geval voor het inwerkingtreden van de Omgevingswet een adviescommissie moet worden ingesteld. Uw raad heeft op 16 december 2021 al een verordening vastgesteld en daarmee is reeds voldaan aan de wettelijke verplichting.

In de verordening is al voorzien in een bredere taakstelling dan alleen advisering over rijksmonumenten. In het kader van de integrale omgevingskwaliteit is ook deskundigheid nodig op het gebied van bijvoorbeeld duurzaamheid en gezondheid. Nadat met de vastgestelde verordening de nodige ervaringen zijn opgedaan, kan de rol van de commissie desgewenst nog nader worden verfijnd. 4. Aanwijzing van gevallen waarin de raad een bindend advies moet geven over buitenplanse omgevingsplanactiviteiten en waarvoor participatie verplicht is. In de Omgevingswet is bepaald dat in het omgevingsplan gevallen kunnen worden aangewezen waarin de gemeenteraad een bindend advies moet uitbrengen; participatie (op het niveau van omgevingsvergunningen) verplicht is. Het gaat om een bevoegdheid van Uw raad, dus kunt u besluiten om hier wel of geen gebruik van te maken. Hierbij tekenen we aan dat eerder (2021) door uw raad is besloten om aan te sluiten bij het systeem van de zogenaamde ‘verklaring van geen bedenkingen’ (v.v.g.b.) dat onder de Wet ruimtelijke ordening en de Wabo is gevolgd voor projecten die afweken van de

2

geldende bestemmingsplannen. In lijn daarmee is ook besloten om de gevallen waarin ‘participatie verplicht is te relateren aan de v.v.g.b-lijst. Wij zijn van mening dat er thans voldoende aanleiding is om even een pas op te plaats te maken voor wat betreft de aanwijzing van ‘bindend advies-gevallen’ en ‘participatiegevallen’. We zullen de overwegingen om van deze bevoegdheden vooralsnog geen gebruik te maken, in een separaat voorstel nader toelichten. 5. Vaststelling criteria voor nieuwe projecten: keuze tussen wijziging van het omgevingsplan of een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA). In het kader van de dienstverlening is essentieel dat een standpunt wordt bepaald op welke wijze medewerking aan gewenste (particuliere) initiatieven wordt verleend als deze afwijken van het geldende regime. Er kan op twee manieren medewerking worden verleend, namelijk via a. een wijziging van het omgevingsplan; b. een omgevingsvergunning (‘buitenplanse omgevingsplanactiviteit’, BOPA). In de afgelopen jaren hebben we voor initiatieven die afwijken van de geldende bestemmingsplannen, bij voorkeur de weg van een herziening van het bestemmingsplan gekozen. Onder de Omgevingswet is dat wat minder vanzelfsprekend omdat bij wijzigingen van het omgevingingsplan steeds moet worden gekeken naar het totale omgevingsplan voor de hele gemeente.

Verder is nog geen ervaring opgedaan met wijzigingsbesluiten van het omgevingsplan. Landelijk bestaat het beeld dat - zeker in de beginperiode na de inwerkingtreding van de Omgevingswet – zoveel mogelijk zal worden gewerkt met BOPA’s. Daar komt nog bij dat het niet alleen maar gaat om (bouw)activiteiten, maar dat ook andere regels in het omgevingsplan moeten worden gewijzigd. Uiteindelijk moeten alle BOPA’s een plek krijgen in het omgevingsplan. Wij hebben de volgende strategie voor ogen. Ingeval het gaat om concrete initiatieven waarvan de ruimtelijke contouren duidelijk zijn, gaat onze voorkeur uit naar optie b. Particuliere initiatieven moeten sowieso worden voorzien van een deugdelijke onderbouwing, zodat alle relevante aspecten aan de orde komen. Een wijziging van het omgevingsplan ligt voor de hand als een project nog niet concreet (genoeg) is of wanneer er de impact verder reikt dan de specifieke locatie, zoals echte gebiedsontwikkelingen. Verder kunnen wijzigingen in de regels van het omgevingsplan (los van concrete activiteiten) uiteraard niet via een BOPA worden gerealiseerd. In die gevallen is een wijziging van het omgevingsplan nodig. Op dat moment wordt ook bekeken of ons college op basis van delegatie het wijzigingsbesluit kan nemen. Hieronder hebben we een voorstel uitgewerkt om de keuze tussen een wijzigingsplan en een BOPA te kunnen motiveren.

Uiteraard zijn er arbitraire gevallen. Wij zullen de criteria nauwlettend monitoren en zodra hier aanleiding voor is tot een aanpassing komen.

Wijziging omgevingsplan 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

3

Aanpassingen van uitsluitend regels van het omgevingsplan. Als (nog) geen sprake is van een concreet project c.q. een ruimtelijk begrensde locatie, zodat nadere uitwerking of fasering nodig is. Als tegelijk met het concrete project mogelijkheden moeten worden gecreëerd voor toekomstige wijzigingen of uitbreidingen. Als de activiteit in strijd is met door de raad vastgesteld beleid. Bij maatschappelijk gevoelige projecten zoals wind- en zonneparken. Bij gebiedsontwikkelingen die nog nader moeten worden uitgewerkt. Als een bredere afweging moet worden gemaakt in verband met de impact of uitstraling van de activiteiten op de directe omgeving. Bij substantiële wijzigingen in de fysieke leefomgeving. Als een evenwichtige toedeling van functies in gevaar komt. Als door een project regels worden gewijzigd die buiten de locatie van het initiatief liggen (dus als deze regels ook gevolgen hebben voor de

11. 12.

omgeving van het initiatief of als algemene regels van het omgevingsplan wijzigen). Als flexibiliteit in de uitvoering van het project nodig is, bijvoorbeeld een fasering. Als (algemene) regels nodig zijn die zich lenen voor een herhaalde toepassing.

BOPA: 1. 2. 3. 4. 5 6.

Ondergeschikte activiteiten en geen substantiële wijziging in fysieke leefomgeving zoals bij uitbreiding of wijziging van bestaande projecten. Activiteit voldoende concreet wat betreft de ruimtelijke contouren (omvang, oppervlakte, aantal bouwlagen, aantal en type woningen, bouwhoogte, ontsluiting). Ingeval van een nader onderbouwde urgentie, waardoor niet kan worden gewacht op een wijziging van het omgevingsplan. Als de initiatiefnemer heeft aangetoond dat er een omgevingsdialoog heeft plaatsgevonden (participatie) en dat er voor zo veel mogelijk rekening is gehouden met de uitkomsten van deze dialoog. Initiatief past binnen de omgevingsvisie of ander beleid dat door de raad is vastgesteld. Initiatief heeft geen impact op de omgeving en een gelijktijdige aanpassing van (algemene) regels in het omgevingsplan is niet noodzakelijk.

In deze opsomming gaat het om de inhoudelijke kwalificatie en niet wie het wijzigingsplan vaststelt (raad of via delegatie het college). Daarvoor zijn criteria uitgewerkt in het separaat aan u voorgelegde delegatiebesluit (met bijbehorende toelichting). Deze laten zien dat er een zekere verwevenheid is met de keuze tussen een wijzigingsbesluit of een BOPA. Wij vinden hoe dan ook dat een snelle dienstverlening voor de gebruikers een belangrijke graadmeter is. 6. Aanpassing verordeningen die niet in tijdelijk deel omgevingsplan zitten. Een 3-tal verordeningen maakt deel uit van het tijdelijke omgevingsplan, te weten de geurverordening, de Verordening op de afvoer van hemelwater en grondwater en de erfgoedverordening (of zoals in Zaltbommel de monumentenverordening). De regels in andere, bestaande verordeningen vallen niet automatisch onder het omgevingsplan. Voor zover die regels betrekking hebben op de fysieke leefomgeving, moeten ze uiteindelijk wel een plek krijgen in het omgevingsplan. Formeel hoeft dat pas op 1-1-2032 een feit te zijn, maar het verdient wel aanbeveling om hier nu al een beeld van te vormen. Dit is belangrijk voor het opzetten van de structuur van het omgevingsplan. Door de VNG is erfgoedverordening al juridisch-technisch aangepast.

Separaat wordt voorgesteld om – conform het VNG-model - over te gaan tot vaststelling van een nieuwe erfgoedverordening waarin rekening is gehouden met de Omgevingswet. Deze gaat vervolgens deel uitmaken van het ‘omgevingsplan van rechtswege’. Hiermee wordt voorkomen dat de regels in de Monumentenverordening moeten worden aangepast en via een wijziging van het omgevingsplan. In de monumentenverordening komen namelijk nog grondslagen en verwijzingen voor naar regelgeving die op 1-1-2024 vervalt. 7. Vaststelling structuur van het omgevingsplan Op basis van het overgangsrecht hebben gemeenten tot 1-7-2032 de tijd om toe te werken naar dit alomvattende omgevingsplan voor de hele gemeente. Tot die tijd maken alle geldende bestemmingsplannen (en beheersverordeningen) van rechtswege deel uit van het omgevingsplan. Dit wordt ook wel het ‘tijdelijk’ deel van het omgevingsplan genoemd. Daarnaast worden ook nog enkele andere regels automatisch onderdeel van het omgevingsplan van rechtswege. Dat betreft de zogenaamde ‘bruidsschatregels’’ (voormalige rijksregels uit met name het Activiteitenbesluit milieubeheer en het Besluit omgevingsrecht),

4

alsmede enkele specifieke gemeentelijke verordeningen die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving (FLO). Uiteindelijk moeten alle regels met betrekking tot de fysieke leefomgeving worden gebundeld in het omgevingsplan. Hiervoor ontwikkelen we een stappenplan en gebruiken daarbij de bouwstenen in ons Handboek Omgevingsplan en het format voor de invulling van de structuur van het omgevingsplan. Deze documenten hebben geen zelfstandige, formele status, maar zijn hulpmiddelen om het omgevingsplan op een herkenbare en consistente wijze op te zetten en te muteren. In de wet staan twee pijlers centraal bij de totstandkoming van het omgevingsplan: 1. een evenwichtige toedeling van functies aan locaties; 2. regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving. Het omgevingsplan is – vergeleken met bestemmingsplannen - veelomvattender en krijgt meer het karakter van een gemeentelijke verordening dan van regels voor bouw- en gebruiksactiviteiten bij bestemmingen. Alle voor het omgevingsrecht relevante beleidsvelden en alle regels die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving zijn hierbij betrokken. Gezien dit hybride beeld moet er goed worden nagedacht over de manier (en de volgorde) en de systematiek waarop het omgevingsbeleid juridisch en beleidsmatig gestalte moet krijgen in het omgevingsplan. Daarbij is de omgevingsvisie leidend.

Het maken van een keuze voor de structuur van het omgevingsplan is een belangrijke stap in de transitieperiode. Wij zullen alles in het werk stellen om deze structuur in de steigers te zetten voordat de Omgevingswet in werking treedt. Deze structuur is noodzakelijk om de juiste wijzigingsbesluiten van het omgevingsplan te kunnen redigeren. Als er aanpassingen in de regels moeten plaatsvinden, moet immers duidelijk zijn hoe en waar deze moeten worden vertaald. De systematiek van het omgevingsplan is daarbij bepalend en consistentie bij de formulering van wijzigingsbesluiten is een must, mede in relatie tot de digitale omgeving (DSO). 8. Aanpassing legesverordening De VNG heeft een modeltekst beschikbaar gesteld voor de nieuw vast te stellen legesverordening. De nadere invulling is mede afhankelijk van keuzes die worden gemaakt voor de regels voor de diverse activiteiten. Wordt in het omgevingsplan gekozen voor algemene regels of meldingplichten, dan kunnen geen leges worden geheven. Verder moet rekening worden gehouden met de ‘knip’ in de vergunning voor bouwactiviteiten (technisch en ruimtelijk). De preventieve technische toets zal namelijk per 1-1-2024 niet meer door de gemeente, maar door een kwaliteitsborger worden verricht (Wet kwaliteitsborging). Uitgangspunt is dat de geraamde baten de geraamde lasten niet mogen overschrijden. Dit vraagt om een goede kostenonderbouwing.

Het ontwerp-besluit tot vaststelling van de nieuwe legesverordening zal in december ’23 separaat aan u worden voorgelegd. Niet-vaststelling betekent dat er geen leges meer kunnen worden geheven en dat moet uiteraard worden voorkomen.

Zaltbommel, september 2023

5