Review prof Minderman d d februari 2021

2021/29029

Review van de concept-statuten Stichting De Zaanse Schans d.d. 14 januari 2021 in het licht van het advies ‘Samenwerking en Besluitvorming Zaanse Schans’ van 20 december 2019.

0. Leeswijzer In de eerste paragraaf van deze notitie wordt het in december 2019 uitgebrachte advies in hoofdlijnen weergegeven. Daarna komen de vastgestelde afwijkingen van de statuten (zoals aangegeven in de aanbiedingsbrief aan de gemeenteraad) aan de orde, met uitzondering van de positie van de gemeente. Vervolgens komt in paragraaf 3 de positie van de gemeente aan de orde: dat onderdeel heeft wat meer aandacht nodig. Daarna wordt de notitie samengevat. 1

1. De hoofdlijn van het advies in het kort Het advies uit december 2019 gaat ervan uit dat er veel verschillende belanghebbenden (partijen, stakeholders, netwerkpartners) zijn die met elkaar moet samenwerken om de Zaanse Schans veilig, leefbaar en rendabel te houden. Alle partners moeten op een gereguleerde wijze geïnformeerd worden omtrent voorstellen of plannen met betrekking tot de Schans en zij moeten eveneens op gereguleerde wijze hun inbreng kunnen leveren. De netwerkbenadering van het advies gaat ervan uit dat niet één partner – ook niet de gemeente – ‘the lead’ heeft in de samenwerking. Er is daarom gekozen voor een versteviging van het overleg tussen alle partners (inclusief de gemeente). Verder gaat het advies uit van een scheiding van beleid en uitvoering, met een verbindende bevoegdheid bij de verslaggeving (zie artikel 7.13). Dit is een noodzakelijk scheiding omdat de evidente belangen van partners niet steeds bij iedere uitvoeringsbeslissing aan de orde moeten komen. De partners in het Overleg Zaanse Schans (OZS) gaan over de keuzes: het beleid, de hoofdlijnen en de toekomst. Hiertoe dient de vierjaarlijkse cyclus van de ontwikkelstrategie (inclusief de midterm-evaluatie). De stichting trekt zich terug op de praktische uitvoerende zaken van de Schans, maar faciliteert (om praktische reden) wel het OZS.

Het bestuur van de stichting betreft een drietal leden met expertise ter zake van vastgoed, ondernemerschap en erfgoed die zich geheel op de uitvoering richten. Het OZS is een overleg- en adviesorgaan: haar kerntaak is adviseren (en de besluiten/stemmingen betreffen dus de formulering van de adviezen). Het enige besluit dat zij daarbuiten kan nemen betreft de goedkeuring van het jaarverslag en de jaarrekening van de stichting (een verbindende bepaling als een ultiem slot op de deur zodat uitvoering en beleid niet te veel uit elkaar bewegen).

1

In de tekst wordt steeds melding gemaakt van statuten: de thans geldende statuten worden steeds beschreven ‘huidige statuten’ en de nieuw voorgelegde concept-statuten worden aangeduid als ‘voorgestelde statuten (versie 14 januari 2021)’. ‘Het advies’ verwijst steeds naar het advies van ondergetekende van 20 december 2019.

2021/29029

2. Afwijkingen van het advies in de statuten: vertegenwoordiging Haaldersbroek en stemrecht voor de huurders, definitie ontwikkelstrategie, voorzitterschap OZS en de omvang van het stichtingsbestuur. De thans voorgestelde statuten zijn in deze notitie tegen het licht van het in december 2019 geformuleerde advies gehouden. Er is een aantal wijzigingen aangetroffen: a. De bewoners in Haaldersbroek zijn niet als vast lid van het OZS opgenomen. Gelet op de diversiteit van de belanghebbenden in en buiten Haaldersbroek zie ik bij nader inzien de praktische problemen van het advies in. De Algemene Wet Bestuursrecht geeft iedere belanghebbende toegang tot een beroeps- of bezwaarprocedure bij de overheid en het privaatrecht bevat mogelijkheden om belanghebbenden te beschermen tegen schade of verandering van rechten. De voorgestelde statuten schrijven de openbaarheid van de agenda en de verslagen voor, zodat iedere belanghebbende recht van spreken heeft in het OZS. Kortom, iedere belangenbehartiging lijkt mogelijk. b. De huurders zitten op dit moment in een rare dubbelpositie: zij zijn huurder én - in het stichtingsbestuur - ook verhuurder. Daarvan wilden zij zelf graag af om in een gewone zakelijke verhouding tot de verhuurder te staan, zonder de eigen vertegenwoordiger in de besluitvorming te moeten sparen of in een loyaliteitsafweging te brengen.

De huurders hebben in de gesprekken in december 2019 aangegeven dat zij graag de handen vrij hebben om hun specifieke huurdersbelang via de reguliere privaatrechtelijke te vinden. Daarom is in het advies afgezien van hun stemrecht. In de voorgestelde statuten krijgen de huurders wél stemrecht. Ook ten aanzien van de advisering én het jaarverslag/jaarvergadering van hun verhuurder, hetgeen de mogelijke belangenverstrengeling oplevert die men juist wilde voorkomen. Het niet hebben van stemrecht doet niets af aan serieuze participatie in de visieontwikkeling, zeker indien de voorgestelde statuten – conform advies – expliciet aangeven dat het OZS gericht is op het bereiken van consensus. Ik adviseer om dit punt met de huurdersvertegenwoordiging te bespreken en de consensusbepaling over te nemen. c. De voorgestelde statuten definiëren de Ontwikkelstrategie niet, hetgeen wel van belang is en voorgesteld in het advies. De hele missie van het overleg in het OZS is nu juist de Ontwikkelstrategie. Die cyclus van planning en evaluatie geeft aan dat men zich met hoofdlijnen moet bezig houden (bedrijfsvoering details zijn aan de stichting toebedacht). De Ontwikkelstrategie wordt weliswaar uiteindelijk vastgesteld door de gemeenteraad maar is nu juist een product van het gehele netwerk van partners: daarom behoort deze omschreven te worden in de statuten. d.

In het advies is een voorstel gedaan dat het OZS een aankomend voorzitter, een vigerende voorzitter en een afgetreden voorzitter kent. Dat roulerende ‘driemensschap’ lijkt wat zwaar voor een overleg met 6 tot x deelnemers maar is voorgesteld om de verantwoordelijkheid voor het OZS gezamenlijk te delen. Dit punt leent zich echter prima voor het reglement en kan in de statuten achterwege lijven. De voorgestelde statuten houden overigens de mogelijkheid open om een onafhankelijke voorzitter van buiten aan te trekken. Dat kán passend zijn in een toekomstige situatie maar draagt niet bij aan het streven dat (meerdere) partners zélf de verantwoordelijkheid van het overleg dragen. Er is echter niets tegen om deze optie statutair mee te nemen. e. De bestuursomvang wordt in de voorgestelde statuten vastgesteld op drie tot vijf. Mijn advies was en is dat drie voldoende moet zijn. Voorkomen moet worden dat er naast het Overleg ZS een (groot) orgaan gaat ontstaan dat zich verregaand in belangenbehartiging en beleidsdiscussies gaat begeven (waarvoor nu juist het OZS bedoeld is). Voor de beperkte uitvoeringstaak van de stichting is drie genoeg en wenselijk.

2021/29029

3. De rol en verantwoordelijkheid van de gemeente in het advies en de statuten De rol van de gemeente in de voorgestelde statuten is anders dan verwoord in het advies. De gemeente wordt in de statuten het stemrecht over de adviezen van het OZS onthouden. Daarnaast is het recht van het College van B&W om bij ernstige verwaarlozing bijzondere maatregelen te nemen niet opgenomen.

➢ Stemrecht van de gemeente in het OZS In het advies is gekozen voor een actieve rol voor de gemeente. Er is een publiek belang gemoeid met deze ‘wijk in de gemeente’ en dit nationale erfgoed: de partners hebben de gemeente nodig. Een formeel stemrecht maakt dat de gemeente ten minste moet deelnemen aan het OZS en in het overleg met de partners zich moet uiten. Dit stemrecht betekent immers een kans op gemeentelijke beïnvloeding van het proces van advisering, gericht op consensus. Anders gezegd: een kans om in het adviestraject al met een eenstemmig advies te komen, is een kans die niet verloren mag gaan. In het advies is de participatie van de gemeente gelijkwaardig, doch naar haar aard en belang zeker niet gelijk. De gemeente heeft een brede maatschappelijke verantwoordelijkheid: het publiek belang. Het is echter zo dat géén van de partijen een gelijk belang heeft omdat de belangen voor allen wezenlijk zijn en nogal verschillen: voor huurders raakt het beleid hun primaire woonrecht. De ondernemers hebben een verantwoordelijkheid naar werknemers en investeerders: het gaat om voortbestaan. Wie zal zeggen welk belang hoger is dan het andere? Daarom: een gelijkwaardige rol in het overleg, op basis van ongelijke belangen.

De bijzonderheid van de gemeentelijke positie betreft voorts het feit dat zij én deelneemt aan het OZS én later in het proces de Ontwikkelstrategie vaststelt (artikel 6.2 Statuten). Dat zijn twee ‘afwegingen’ die door tussenkomst van het politieke proces niet gelijk hoeven te zijn. De instemmende gemeentelijke stem in het OZS zal dus altijd het politieke voorbehoud hebben. Als er duidelijke discussiepunten overblijven, zal de gemeente zich in het OZS dan ook moeten onthouden van stemming (hetgeen dan voor ieder duidelijk is). De statuten vragen aan alle partners in het OZS om – met ook voor hen zeer evidente belangen – hun stem uit te brengen. Waarom de gemeente dan niet? Het is echter op basis van gelijkwaardigheid van partners – een fair playing field - dat de gemeente zich al in de adviesfase uitspreekt en een kans op vroegtijdig consensus niet laat liggen.

➢ Verwaarlozingsclausule In het advies is een formulering van de verwaarlozingsclausule opgenomen. Deze clausule heeft een drieledig doel: (i) helderheid in de bevoegdheden te scheppen als er sprake is van een ernstige verwaarlozing van taken door de stichting, (ii) de mogelijkheid creëren tot ingrijpen en (iii) de beperking tot interventie van de gemeente tot deze serieuze crisis. Statuten regelen de bevoegdheden van partijen in een situatie van een ernstige crisis, waarbij men hoopt dat dit nooit aan de orde zal zijn. Bij heroverweging van het advies zou de formulering in de statuten kunnen worden verhelderd tot waartoe zij bedoeld is: zeer uitzonderlijke gevallen. Er zal iets komen te staan in de zin van: “Het college van B&W van Zaanstad is in uitzonderlijke gevallen van ernstige

2021/29029

verwaarlozing van verantwoordelijkheden door organen van de stichting bevoegd voorzieningen te treffen die hiertoe gepast zijn.” 2 Ad i. Het verheldert de huidige informeel bestaande rol ….. De gemeente is – ook nu – uiteindelijk degene die bij grote verwaarlozing zal moeten ingrijpen. Het gaat daarbij om een echte serieuze verwaarlozing van taken die in de Ontwikkelstrategie zijn overeengekomen, die met grote urgentie opgepakt moeten worden ter voorkoming van schade. Een ‘gewone bestuurscrisis’ (waarbij het hele bestuur opstapt) is hiervoor te licht (daarvoor geldt overigens artikel 12). Gebrek aan consensus is ook geen verwaarlozing. Voor verwaarlozing moet er sprake zijn van een onacceptabele besluiteloosheid die direct gevaar oplevert of essentiële belangen raakt en waar geen andere oplossing bestaat dan dwars door de reguliere bevoegdheden heen ‘op tafel te slaan’. Ad ii. ….vertaald in een concrete bevoegdheid in de statuten van de stichting …. De gemeente heeft weliswaar de rol om dit in die uitzonderlijke situatie te doen, maar zij heeft thans niet de bevoegdheid. De verwaarlozingsclausule in de statuten verschaft de gemeente nu juist die bevoegdheid, bijvoorbeeld om besluiten te nemen in plaats van het stichtingsbestuur. Zonder deze bevoegdheid is de verantwoordelijkheid van de gemeente in deze situatie feitelijk niet uit te voeren. Ad iii.

.… die de betrokkenheid omschrijft en beperkt. De statutaire bepaling geeft aan dat de gemeente alleen een recht tot ingrijpen heeft indien is voldaan aan de ernstige omstandigheden van het artikel. Daarbuiten niet: er bestaat geen titel om voor ieders ongelijk of schade naar dit middel te grijpen. Er bestaat ook geen recht op ingrijpen dat door derden kan worden ingeroepen. De afweging of er sprake is van verwaarlozing behoort geheel en alleen het College van B&W toe. De statutaire bepaling beperkt bovendien dus de gemeentelijke betrokkenheid: in de dagelijkse praktijk verwijst de gemeente gewoon terug naar partijen in het OZS en de governance van de statuten.

4. Samenvattend Wie een samenstel van bestuurlijke verhoudingen bouwt, bouwt een governancemodel, vergelijkbaar met een huis. Haal er één of twee stenen uit, dan stort het bouwwerk niet direct in, maar het gaat wel tochten en het wordt snel onaangenaam. Ik adviseer u derhalve, in lijn met het advies uit december 2019: -

Het stemrecht in het OZS aan de gemeente toe te kennen en aan de huurders te onthouden, tenzij overleg met hen overtuigend iets anders oplevert; De Ontwikkelstrategie als inhoudelijk besluitvormingsproces in de statuten te beschrijven; De verwaarlozingsclausule in de statuten op te nemen ter verheldering, beperking en effectuering van de rol van de gemeente; Het bestuur van de stichting te beperken tot drie leden.

G.D. Minderman, Utrecht 4 februari 2021

2

Gelet op de discussie die erover is ontstaan, pas ik de in het advies geformuleerde artikel – concept artikel 10 lid 1 en 2 op pagina 12, Advies 20 december 20219– aan.