Raadsvoorstel Dynamisch handboek Zaans omgevingsplan

2021/2116

Raadsvoorstel en besluitnota Onderwerp Dynamisch handboek Zaans omgevingsplan Gevraagd besluit 1. Kennis te nemen van het dynamisch handboek Zaans omgevingsplan bestaande uit: de structuur van het Zaans omgevingsplan; de standaard regelbibliotheek met toelichting op de regels gericht op de bestaande woonwijken; de opzet van de toelichting bij ontwikkelingen; het participatieprotocol; de processen voor initiatiefnemers. 2. Akkoord te gaan om onderdeel A ‘Structuur van het Zaans omgevingsplan’ en onderdeel B ‘Standaard regelbibliotheek’ uit het dynamisch handboek Zaans omgevingsplan, te gebruiken als bouwsteen voor het Zaans omgevingsplan inhoudende: - de gekozen structuur van het Zaans omgevingsplan; - de juridische (hybride) stijl van de regels: ja mits in combinatie met nee, tenzij opzet; - het uitgangspunt dat die concrete regels die nu nog een vergunningsplicht in zich dragen omgezet worden in algemene regels zonder vergunningsplicht. Geheimhouding op grond van de Gemeentewet Openbaar Kernverhaal Op 1 januari 2022 treedt de Omgevingswet in werking. Het omgevingsplan is een nieuw instrument onder de Omgevingswet. Elke gemeente heeft tot eind 2029 om het ‘tijdelijke’ omgevingsplan om te zetten naar een omgevingsplan die voldoet aan de eisen van de Omgevingswet: het permanente omgevingsplan. Het ‘tijdelijk’ omgevingsplan ontstaat bij de inwerkingtreding van de wet.

Alle huidige bestemmingsplannen en andere regelgeving zoals beheersverordeningen worden automatisch het ‘tijdelijk’ omgevingsplan. Zaanstad kiest ervoor het permanente omgevingsplan stap voor stap locatiegewijs vast te stellen. Te beginnen bij de bestaande woonwijken en faciliteert ook gebiedsotwikkelingen. De wet geeft niet aan hoe een omgevingsplan er precies uit moet komen te zien. Gemeenten hebben een grote vrijheid als het gaat om de opbouw en inrichting van het omgevingsplan. Één omgevingsplan vraagt ook om de regels uniform te maken en de houden. Daarom wordt -vooruitlopend op de vaststelling van het eerste onderdeel van het Zaans omgevingsplan- nu het fundament gelegd voor de opzet en inrichting van het instrument. Het gaat om:  de structuur van het Zaans omgevingsplan,  de juridische stijl van de regels en  het uitgangspunt om concrete regels die nu nog een vergunningsplicht in zich dragen om te zetten in algemene regels zonder vergunningsplicht. De raad wordt gevraagd hiermee in te stemmen. Vanuit deze basis kan Zaanstad beginnen met het stap voor stap omzetten van het tijdelijk omgevingsplan naar het permanente omgevingsplan en de initiatiefnemers bij gebiedsontwikkelingen goed ondersteunen. Het dynamische handboek Zaans omgevingsplan is daarin een eerste voorbereidende stap.

Het handboek is een onderlegger voor het eigen om te zetten tijdelijke omgevingsplan en voor de plannen van initiatiefnemers. Het dynamische handboek bestaat uit een standaard structuur/hoofdstukindeling van het Zaans omgevingsplan, juridische omgevingsplanregels en geeft aan waar de toelichting van ontwikkelingen aan moet voldoen. Maar bevat ook het

DOCUMENTNUMMER

PAGINA

2021/2116

2/13

gemeente Zaanstad

participatieprotocol en geeft aan met welke stappen initiatiefnemers te maken krijgen bij het maken van een omgevingsplan. In het handboek is de standaard regelbibliotheek met omgevingsplanregels opgenomen waarmee het permanente Zaans omgevingsplan straks invulling krijgt. De focus ligt in eerste instantie op het beleidsarm omzetten van het algemeen deel van de regels voor de bestaande woonwijken. Voordat het eerste omgevingsplan voor bestaande woonwijken kan worden vastgesteld moeten er nog aanvullende regels worden uitgewerkt (zoals gebiedsgericht maatwerk, (milieu)regels voor wegen, de landelijke instructieregels, etc.). Daarna volgen de regels voor andere gebieden en/of thema’s. De opstellers van (onderdelen van) het Zaans omgevingsplan en initiatiefnemers van gebiedsontwikkelingen gebruiken de catalogus met regels om het plan in te richten.

Aanleiding Op 1 januari 2022 treedt de Omgevingswet in werking. Het omgevingsplan is een nieuw instrument onder de Omgevingswet. Het eerste onderdeel van het Zaans omgevingsplan richt zich op de bestaande woonwijken. In die gebieden zetten we bestaande regels voor de fysieke leefomgeving als eerste om in omgevingsplanregels. Voordat hiermee gestart kan worden is het nodig dat uw raad zich uitspreekt over de gewenste structuur en opzet van het nieuwe instrument – het Zaans omgevingsplan- en de verschuiving naar meer algemene regels. Deze onderdelen zijn opgenomen in het dynamisch handboek Zaans omgevingsplan. Beoogd resultaat  

Kader      

Uw raad heeft kennis genomen van het dynamisch handboek. Akkoord om de ‘structuur en regelbibliotheek’ te gebruiken als bouwsteen voor het Zaans omgevingsplan. Het gaat hierbij om de uitgangsprincipes.

Omgevingswet Invoeringswet Omgevingswet Omgevingsbesluit Besluit kwaliteit leefomgeving Omgevingsregeling Invoeringsbesluit

Argumenten en afwegingen Het dynamisch handboek Zaans omgevingsplan bevat bouwstenen voor de transitie naar het Zaans omgevingsplan en helpt initiatiefnemers van gebiedsontwikkelingen op weg. Op 1 januari 2022 treedt de Omgevingswet in werking. Het omgevingsplan is een nieuw instrument onder de Omgevingswet, het bestemmingsplan verdwijnt. Zodra de Omgevingswet in werking treedt, worden de huidige bestemmingsplannen, beheersverordeningen en zo’n 600 regels die van het Rijk naar gemeenten verhuizen – ook wel bruidsschatregels genoemdautomatisch omgevingsplannen. Dit wordt het ‘tijdelijk’ omgevingsplan genoemd. Elke gemeente heeft tot eind 2029 om het ‘tijdelijke’ omgevingsplan om te zetten naar een omgevingsplan die voldoet aan de eisen van de Omgevingswet: het ‘permanente’ omgevingsplan. Om te komen tot een permanent Zaans omgevingsplan zijn er verschillende onderdelen die in elkaar moeten grijpen: het omzetten van bestemmingsplanregels, bruidsschatregels, regels uit de verordening fysieke leefomgeving in omgevingsplanregels. Het gaat niet alleen om bundelen van regels maar ook om het harmoniseren en digitaal beschikbaar stellen daarvan

DOCUMENTNUMMER

PAGINA

2021/2116

3/13

gemeente Zaanstad

[2020/029859, 2020/030671]. Daarbij zijn er nog allerlei nieuwe onderwerpen en juridische mogelijkheden die de wet biedt. Ook is vroegtijdige participatie belangrijk. Om tot de eerste daadwerkelijke inhoudelijke omzetting te komen wordt eerst invulling gegeven aan een aantal onderdelen waarmee het permanente Zaans omgevingsplan gemaakt kan worden, namelijk:  de opzet en structuur van het Zaans omgevingsplan;  de standaard regelbibliotheek met toelichting op de regels;  de uitgangspunten voor de toelichting (verantwoording) van ontwikkelingen;  het participatieprotocol;  de processen voor initiatiefnemers. Deze onderdelen vormen samen het dynamisch handboek Zaans omgevingsplan. Ze geven planopstellers houvast en inhoud bij het maken van het Zaans omgevingsplan. De bestaande woonwijken worden als eerst omgezet in het permanente omgevingsplan. Ook helpt het handboek initiatiefnemers van gebiedsontwikkelingen op weg bij het maken van een ontwikkelgericht omgevingsplan. Nu nog bereiden initiatiefnemers bestemmingsplannen voor. Vanaf halverwege 2021 gaat dat over naar het omgevingsplan. Initiatiefnemers kunnen niet langer zoals nu een losse set regels aanleveren voor de ontwikkeling, de regels voor de ontwikkeling moeten passen binnen het systeem van het omgevingsplan. Opzet en structuur van het Zaans omgevingsplan.

De wetgever schrijft niet voor hoe een omgevingsplan er precies uit moet komen te zien. Gemeenten hebben een grote vrijheid als het gaat om de opbouw en inrichting van het omgevingsplan. Door de structuur in een vroeg stadium helder te hebben en als bouwsteen vast te stellen, krijgt het Zaans omgevingsplan vanuit die basis stap voor stap vorm. Een vaste structuur/opzet vormt ook de basis om de ontwikkelgebieden digitaal goed te laten landen in het Zaans omgevingsplan. Initiatiefnemers kunnen hun plannen dan baseren op deze structuur en vormgeven met de standaardregels. Standaard regelbibliotheek met toelichting op de regels. In de standaard regelbibliotheek staan omgevingsplanregels waarmee het Zaans omgevingsplan straks invulling krijgt. De focus ligt in eerste instantie op de regels voor de bestaande woonwijken. Later volgen de regels voor andere gebieden en/of thema’s. Dit volgt uit de gekozen transitiestrategie [2020/029859]. Bestaande regels voor de fysieke leefomgeving zijn beleidsarm omgezet en voldoen aan de eisen die de wet stelt. De opstellers van (onderdelen van) het Zaans omgevingsplan en initiatiefnemers van gebiedsontwikkelingen gebruiken de catalogus met regels om het plan in te richten. Werken vanuit dezelfde basis zorgt dat de opzet en inhoud van het Zaans omgevingsplan eenduidig is. De opzet van de toelichting bij ontwikkelingen.

Onder de Omgevingswet komt voor het omgevingsplan de toelichting van het plan te vervallen. Er blijft wel een motiveringsplicht voor (gebieds)ontwikkelingen bestaan. Daarom is voor initiatieven een standaard toelichting bij het handboek gevoegd. Hierin leest de initiatiefnemer welke uitgangspunten de wet stelt aan de motivering van een ontwikkeling en welke voorwaarden gelden. Participatieprotocol. De wetgever vindt het belangrijk dat inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties al in een vroeg stadium invloed kunnen uitoefenen op het omgevingsplan. Zo komen ideeën, wensen, zorgen en creativiteit ten aanzien van zijn/haar omgeving naar boven. Samen met de beleidsambities en eventuele (technische)beperkingen zijn ze van belang voor de verdere vormgeving van het plan. De verplichtingen voor participatie bij het omgevingsplan staan in artikel 10.2 lid 1 en 2 van het Omgevingsbesluit. Bij de vaststelling van het omgevingsplan moet omschreven worden hoe inwoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere bestuursorganen bij de voorbereiding betrokken zijn. En ook wat met die resultaten is gedaan.

DOCUMENTNUMMER

PAGINA

2021/2116

4/13

gemeente Zaanstad

De vorm waarin participatie invulling moet krijgen staat niet vast. In het participatieprotocol van Zaanstad staat daarom hoe een initiatiefnemer de participatie kan vormgeven. Dit protocol is door het college vastgesteld (2020/26791). In eerste instantie als richtlijn om de kwaliteit van de participatie te verhogen. Maar er komt ook participatiebeleid waarin uw raad de kaders neerzet. Door het participatieprotocol op te nemen in het dynamisch handboek Zaans omgevingsplan is het voor initiatiefnemers van gebiedsontwikkelingen al vroeg in het proces helder wat de richtlijnen zijn voor participatie. De wijze waarop de participatie is uitgevoerd kan zo in het omgevingsplan terecht komen. Zaanstad oefent op dit moment al met het participatieprotocol. Ook oefenen we met de omgevingstafel. Tijdens de bespreking aan de omgevingstafel krijgt de initiatiefnemer al een beeld van welke belangen er spelen in een bepaald gebied. De initiatiefnemer kan belanghebbende uitnodigen om deel te nemen aan de Omgevingstafel. De initiatiefnemer kan met gebruik van het participatieprotocol de participatie in een gebied gaan vormgeven. Zo worden alle belangen al vroeg in het proces in beeld gebracht. Procesbeschrijving voor initiatiefnemers. De initiatiefnemer maakt een omgevingsplan dat voldoet aan de regels van de Omgevingswet en de uitgangspunten van de gemeente.

De gemeente heeft het dynamisch handboek Zaans omgevingsplan gemaakt om de initiatiefnemer hierbij te helpen. In het handboek staat ook de procesbeschrijving ‘Hoe maak ik een omgevingsplan?’ Er wordt in uitgelegd wat de initiatiefnemer van de gemeente kan verwachten en wat er van de initiatiefnemer wordt verwacht. Het proces stellen we bij aan de hand van de ervaringen die we samen opdoen. De inhoud van de Zaanse standaard regelbibliotheek is bekend. Het traject om te komen tot een omgevingsplan is complex en veelomvattend. Daarom is eerder al gekozen om uit te gaan van een beleidsarme omzetting van bestaande regels [2020/029859]. Hiermee kan de basis op orde komen. Beleidsarm wil zeggen: we gaan uit van de nu bestaande standaardregels uit de bruidschat, bestemmingsplannen en de verordening fysieke leefomgeving én concreet uitgewerkt beleid -dat nog niet is omgezet in geactualiseerde bestemmingsplanregels- en zetten deze om naar een basisset regels die voldoet aan het gestelde in de Omgevingswet. In de nu voorliggende versie van het handboek (onderdeel B standaard regelbibliotheek) zijn de bestaande standaardregels uit de bestemmingsplannen en de bouwregels uit de Bruidsschat voor de ‘bestaande’ woonwijken omgezet in een basisset regels.

Daarbij is ook recent vastgesteld en concreet uitgewerkt beleid -dat nog niet was omgezet in geactualiseerde bestemmingsplanregels- voor deze gebieden betrokken zoals de Nota Woonbebouwing 2020. Beleid dat onvoldoende concreet is uitgewerkt is niet meegenomen. De Zaanse Visie op Gezondheid (2019 vastgesteld door de gemeenteraad) is hier een voorbeeld van. Zo beschrijft de visie de ambitie om ‘in te zetten op een gezonde fysieke omgeving die uitnodigt tot gezond gedrag en bijdraagt aan de gezondheid van Zaankanters’. Het is nodig om dergelijke beleidsuitspraken nader te concretiseren en uit te werken. Wat betekent deze ambitie concreet voor de inrichting voor de openbare ruimte in bestaande woonwijken bijvoorbeeld. Op welke onderdelen in de fysieke leefomgeving wil Zaanstad vervolgens gericht sturen of ruimte bieden? Om het moment dat beleid concreet is gemaakt kunnen er heldere en toetsbare omgevingplanregels van gemaakt worden. De set aan regels voor ‘bestaande’ woonwijken is nog niet compleet. Zo moeten de regels uit de verordening Fysieke Leefomgeving en de milieuregels uit de Bruidsschat die in deze gebieden voorkomen nog worden omgezet. Maar ook regels voor wegen en watergangen die in woongebieden voorkomen. Deze minimale basis is ook nodig om de gebiedsontwikkelingen te kunnen blijven bedienen.

Hoe het plangebied met betrekking tot de ‘bestaande’ woonwijken er precies uit komt te zien

DOCUMENTNUMMER

PAGINA

2021/2116

5/13

gemeente Zaanstad

en welke woonwijken er onderdeel van uitmaken wordt uitgewerkt en komende half jaar aan de raad voorgelegd. Aan de hand hiervan is duidelijk welke regels en welk vastgesteld concreet beleid naast de hierboven genoemde onderwerpen nog omgezet en opgenomen moet worden in de standaard regelbibliotheek voor deze gebieden. Kenmerk voor ‘bestaande woonwijken’ is onder andere dat in het gebied geen ontwikkelingen of transformaties plaatsvinden en conserverend van aard is. Het handboek vult zich in de tijd. Zoals gezegd eerst met de nog ontbrekende regels voor de bestaande woonwijken. Gevolgd door regels die in de andere gebieden voorkomen. De opstellers van het Zaans omgevingsplan maken gebruik van de regelset uit het handboek om het plan in te richten. Gemeenten hebben tot eind 2029 de tijd om voor het gehele grondgebied een omgevingsplan te hebben. Zaanstad wil de basis eerder op orde hebben. Op deze manier is duidelijk welke regels er gelden en zijn ze beschikbaar op de wijze die de Omgevingswet van ons vraagt. Zodra de basis op orde is kan bij nieuw integraal beleid of een verzoek om afwijking redelijk snel een aanpassing aan het omgevingsplan gedaan worden. Waar bij een bestemmingsplan een termijn van 10 jaar gebruikelijk was, kan het permanente omgevingsplan op ieder gewenst moment worden gewijzigd.

Hoe het plangebied met betrekking tot de ‘bestaande’ woonwijken er precies uit komt te zien en welke woonwijken er onderdeel van uitmaken wordt uitgewerkt en komende half jaar aan de raad voorgelegd. Kenmerk is onder andere dat in het gebied geen ontwikkelingen of transformaties plaatsvinden en conserverend van aard is. Aan de hand hiervan is duidelijk welke precieze regels en beleid nog omgezet en opgenomen moet worden in de standaard regelbibliotheek. Het gaat dus om bestaande regels en vastgesteld concreet uitgewerkt beleid dat we harmoniseren en omzetten. Mochten uit deze regels nog principiële uitspraken van het bestuur nodig zijn dan worden die aan u voorgelegd. De regels zijn pas definitief als uw raad deze vaststelt. Dit gebeurt voor het eerst bij het Zaans omgevingsplan voor de ‘bestaande’ woonwijken. Binnenkort ontvangt uw raad hiervoor de eerste uitgangspunten.

Het handboek Zaans omgevingsplan is een groeidocument maar niet vrijblijvend. Het handboek is helder leesbaar en praktisch in gebruik. Het blijft dynamisch omdat er voorlopig nog een mate van onzekerheid is over de werking van de regels, het beleid en de participatie. Het is daarmee een groeidocument dat regelmatig wordt aangevuld, aangepast en verbeterd. Dit is een voortdurend proces maar niet vrijblijvend. Nieuwe standaard regels worden namelijk pas gemaakt als nieuw of aangepast beleid daar aanleiding voor geeft. Of als gevolg van wetswijzigingen en rechtspraak. Ook de ervaringen met vroegtijdige participatie krijgen een doorwerking in de richtlijnen. Door het dynamisch karakter blijft de informatievoorziening naar initiatiefnemers en de bouwstenen voor de omzetting naar het Zaans omgevingsplan bij de tijd. Het eerste deel van het dynamisch handboek is gericht op de ‘bestaande’ woonwijken. In het complete dynamisch handboek staan uiteindelijk de standaard regels voor alle gebiedstypen en beleidsthema’s in Zaanstad. Hier zijn we wel enkele jaren mee bezig. Er is een nieuw fundament nodig voor de structuur van het Zaans omgevingsplan. In de Omgevingswet staat niet hoe een omgevingsplan er precies uit moet komen te zien. Duidelijk is dat de opzet en regels die nu in bestemmingsplannen staan niet de gehele fysieke leefomgeving bevatten.

Dat is wel wat in een omgevingsplan moet komen. Er is dus een nieuwe structuur en opzet nodig voor het Zaans omgevingsplan. Vooruitlopend op de

DOCUMENTNUMMER

PAGINA

2021/2116

6/13

gemeente Zaanstad

vaststelling van het eerste onderdeel van het Zaans omgevingsplan wordt uw raad gevraagd nu al een uitspraak te doen over de basisstructuur en opzet. Vanuit deze basis wordt toegewerkt naar het uiteindelijke Zaans omgevingsplan. Dit schept nu helderheid over het fundament zodat de focus straks uitgaat naar de participatie en inhoud. De structuur voor het Zaans omgevingsplan vormt een robuust fundament. De gekozen structuur voor het Zaans omgevingsplan is robuust, hybride van opzet en draagt bij aan de door het college gestelde uitgangspunten [2020/029859] te weten; - een zo hoog mogelijke graad van regel harmonisatie; - de mogelijkheid in de technische opzet voldoende ruimte te bieden voor gebieds- en locatiegericht maatwerk voor zowel de bestaande stad als bij gebiedsontwikkeling; - vanuit vier invalshoeken per activiteit /thema bepalen welke grondhouding – ja mits en/of nee tenzij- het vertrekpunt vormt bij het opzetten van de regeling. Het Zaans omgevingsplan kent straks 12 hoofdstukken. Een hoofdstuk is vervolgens opgebouwd uit afdelingen en paragrafen. Een opzet is opgenomen in de bijlage. Alle onderdelen voor de fysieke leefomgeving krijgen een plek. Niet voor alle hoofdstukken en onderdelen zijn nu al standaard regels gemaakt. De focus ligt namelijk in eerste instantie op de regels voor de bestaande woonwijken.

De ‘lege’ hoofdstukken zijn gereserveerd en krijgen later een invulling. De structuur is zo gemaakt dat het op een later moment mogelijk is onderdelen in te voegen of aan te passen binnen de hoofdopzet. Die tevens ook de digitale opzet is in het Digitale Stelsel Omgevingswet (DSO). Meer over het DSO leest uw raad onder het kopje ‘Bewoners en ondernemers weten straks….’

De opzet van Zaans omgevingsplan kenmerkt zich door de hybride stijl: ja mits-regels waar kan en nee tenzij-regels waar nodig. Voor de ‘juridische stijl’ van de regels is ingezet een combinatie van de verordenings- en bestemmingsplan systematiek: de hybride stijl. Dit ontwerp principe is gehanteerd bij het omvormen van de bestaande regels naar omgevingsplanregels zoals deze zijn opgenomen in het handboek. Deze systeemkeuze vormt het uitgangspunt voor de verdere harmonisatie en omzetting van regels. Hieronder leggen we uit hoe dit systeem is ontworpen. De verordening systematiek. De verordening systematiek gaat uit van ‘alles mag’ (ja, mits), ‘tenzij’ er regels over gelden. Dit volgt uit bestaande wetgeving en geldt in de basis voor het hele rechtssysteem. Een voorbeeld: Je mag overal ballonnen oplaten tenzij er in de Algemene plaatselijke verordening staat dat dat alleen op bepaalde plaatsen mag. Nadeel van deze systematiek is dat je als bewoner, ondernemer en gebruiker alleen ziet wat niet mag. Want als ballonnen oplaten gewoon mag, hoef je hiervoor niets te regelen, het volgt automatisch uit de systematiek. Als gebruiker zie je dit dus niet terug in regels. Ja, mits in optima forma maar voor gebruikers is het niet altijd duidelijk.

Uit vragen die Zaanstad regelmatig bij vergunningsaanvragen krijgt blijkt dat bewoners en ondernemers ook graag willen lezen en bevestigd zien wat mag. Bestemmingsplan systematiek. De bestemmingsplan systematiek is een uitzondering op het landelijk regelsysteem en gaat uit dat ‘niks mag’, ‘tenzij’ je zegt dat iets mag. Wonen is pas toegestaan als via het bestemmingsplan is geregeld dat wonen op een specifieke plek mag. Door wonen te bestemmen zijn alle andere ruimtelijk relevante activiteiten automatisch uitgesloten. Nadeel van deze systematiek is dat je de

DOCUMENTNUMMER

PAGINA

2021/2116

7/13

gemeente Zaanstad

activiteiten die je ook op die plek wilt toestaan specifiek moet benoemen. Aan de andere kant zorgt deze systematiek er ook voor dat ontwikkelingen die je niet had voorzien – en niet passen binnen de Zaanse ambities- automatisch onmogelijk zijn Voor Zaanstad stellen we een Hybride stijl voor. De hybride stijl gaat uit van beide stijlen: ja mits-regels voor activiteiten die overal gelden en nee tenzij-regels voor activiteiten die een ondergrens moeten hebben. Zo zijn de bouwactiviteiten (zie bijlage B van het handboek Zaans omgevingsplan, afdeling 6.2 ) uitgewerkt in de verordening-stijl (ja, mits): deze regels gelden in de basis voor heel Zaanstad, er is geen algemene bepaling die zegt ‘bouwen mag alleen in werkingsgebied X’ of ‘bouwen mag alleen met een vergunning’. Per bouwwerk is geregeld of er algemene regels gelden of een vergunningplicht. De woonactiviteit (zie bijlage B van het handboek Zaans omgevingsplan, afdeling 6.5) is anders geregeld. Omdat wonen gebonden is aan strenge milieueisen ligt het daar voor de hand om de bestemmingsplan-stijl toe te passen. Dat wil zeggen dat wonen alleen is toegestaan in bepaalde werkingsgebieden (zie bijlage B van het handboek Zaans omgevingsplan, paragraaf 6.5.2). In beide gevallen is het mogelijk om lokaal maatwerk toe te passen.

Zo is in de regels voor de bouwactiviteit ook een paragraaf opgenomen die alleen zal gelden in woonwijken (zie bijlage B van het handboek Zaans omgevingsplan, paragraaf 6.2.9). Hoofdstuk 5 en 6 van het Zaans omgevingsplan zijn hierin bepalend (zie bijlage B van het handboek Zaans omgevingsplan). In Hoofdstuk 6 staan alle regels voor activiteiten, zoals maximale bouwhoogten van gebouwen, regels voor het bewonen van een woning of het geluidsniveau dat een bedrijf mag hebben. In hoofdstuk 5 staan de gebieden en is te zien welke regels voor welke gebieden van toepassing zijn. Regels kunnen gelden voor heel Zaanstad of delen daarvan. Een fictief voorbeeld ter illustratie: Er gelden in Zaanstad algemene regels voor het bouwen van een bijbehorend bouwwerk (zie onderstaande matrix). In het werkingsgebied ‘dynamische woonwijk’ kunnen maatwerkregels aangezet worden voor het bouwen van een bijbehorend bouwwerk met kap. In het werkingsgebied ‘rustig woongebied’ gelden die specifieke regels niet.

Werkingsgebied (hf 5)

Activiteit (hf 6) Het bouwen van een hoofdgebouw

Bouwen van een bouwwerk bij een woning

Het bouwen van een bijbehorend bouwwerk met kap …..

Zaanstad

Rustig woongebied

Dynamisch woongebied

….

DOCUMENTNUMMER

PAGINA

2021/2116

8/13

gemeente Zaanstad

Regels die zo concreet zijn worden in de basis omgezet naar ‘algemene regels’ waardoor geen vergunningsplicht meer geldt. De Omgevingswet biedt de mogelijkheid om in het omgevingsplan ‘algemene regels’ op te nemen. Algemene regels zijn regels die voor iedereen gelden. Met iedereen bedoelen we iedereen die iets doet of wil doen waarop de regels van toepassing zijn. Als je voldoet aan die regels is het direct toegestaan. In de huidige wetgeving zijn ook al algemene regels opgenomen. Zo is bijvoorbeeld geregeld dat je een dakkapel aan de achterkant van je woning mag bouwen als je voldoet aan bepaalde maatvoeringvereisten. Dat geldt voor iedereen in Nederland. Als je plan voldoet aan die regels mag je direct zonder toestemming of melding met de bouwwerkzaamheden beginnen. Een initiatiefnemer hoeft dus geen vergunning aan te vragen en leges te betalen, een gemeente hoeft geen vergunning in behandeling te nemen. Het stellen van algemene regels is mogelijk als de regels concreet en duidelijk zijn. Ze mogen géén ruimte laten voor interpretatie. Een concrete regel is bijvoorbeeld een regel waarin een percentage, hoogte of oppervlak is opgenomen. Een regel waarin staat dat het aanleggen van een uitrit is toegestaan als de verkeersveiligheid niet onevenredig wordt aangetast, laat ruimte voor interpretatie.

Bestaande Zaanse regels die concreet genoeg zijn, worden omgezet naar algemene regels in de Zaanse regelbibliotheek. Het gaat nu in ieder geval om regels voor de volgende onderwerpen: - bijbehorend bouwwerk met kap; - dakkapel; - erker en serre aan een voorgevel; - jacuzzi; - zwembad; - speelvoorzieningen; - terrasafscheiding voor een dakterras; - erfafscheiding. In de bijlage is de ‘matrix regeldruk’ opgenomen. Daarin ziet uw raad het nieuwe en het oude toetsingskader van de genoemde onderwerpen. De nieuwe regels staan straks in het Zaans omgevingsplan. Nu nog staan ze verspreid over verschillende kaders. Nu nog moeten bewoners een vergunning aanvragen om een speeltoestel te bouwen. Die krijg je altijd als je voldoet aan een aantal concrete voorwaarden. Zodra het Zaans omgevingsplan wordt vastgesteld -met daarin de algemene regels opgenomen voor het bouwen van een speeltoestel- is het niet meer nodig om eerst een vergunning te krijgen voordat je de activiteit mag uitvoeren. Niet regelvrij maar vergunningsvrij. Voor een deel van deze activiteiten zal in de praktijk uiteindelijk toch een vergunningsplicht gaan gelden vanwege beoordelingsregels die toezien op de criteria voor de redelijke eisen van welstand. Neem bijvoorbeeld het bouwen van een dakkapel aan de voorkant van een woning.

In het huidig recht is dit niet vergunningvrij, wat betekent dat de dakkapel moet voldoen aan het bestemmingsplan en dat altijd een omgevingsvergunning voor het bouwen noodzakelijk is. De regels voor de dakkapel zijn in de nota woonbebouwing goed overwogen en concreet gemaakt, zo concreet dat ervoor gekozen is deze dakkapel te regelen met algemene regels (dus geen vergunningplicht). Als de dakkapel wordt gebouwd in welstandsgebied dan geldt er wel een vergunningplicht voor de welstandstoets. Het gevolg is dat de dakkapel vergunningvrij is in de welstandsvrijegebieden en alleen vergunningplichtig is in de andere gebieden. De vergunningplicht ligt zo dichter bij de noodzaak van de regel:. het doel van de toetsing is niet het toetsen van de zeer concrete regels uit de nota woonbebouwing maar het

DOCUMENTNUMMER

PAGINA

2021/2116

9/13

gemeente Zaanstad

toetsen van de (minder concrete) welstandscriteria. Vergunningvrij betekent niet dat er geen technische eisen gelden. De wetgever heeft de technische bouwtoets (en vergunningplicht) losgekoppeld van de bouwtoets in het omgevingsplan. Het kan daarom zijn dat een bouwwerk vergunningvrj is op basis van het omgevingsplan, maar dat er wel nog een omgevingsvergunning nodig is vanwege de technische eisen op grond van het Besluit bouwwerken leefomgeving. Minder vergunningsplichten leidt tot andere dienstverlening en verschuiving in de aard van het werk bij de afdelingen Vergunningen en Handhaving. Een verschuiving van het werken met een vergunningplicht naar meer algemene regels heeft consequenties voor de dienstverlening en voor de werkzaamheden bij de afdelingen Vergunningen en Gebruikstoezicht. Dienstverlening. Een initiatiefnemer hoeft géén vergunning meer aan te vragen voor het realiseren van onderwerpen die geregeld zijn via algemene regels. Hierdoor zijn géén leges verschuldigd aan de gemeente en hoeven ook geen stukken te worden opgesteld bedoeld voor een aanvraag omgevingsvergunning. De initiatiefnemer moet zelf beoordelen of het bouwwerk en de situering voldoet aan de algemene regels. Dit is vergelijkbaar met de wijze waarop dat nu ook geldt bij de landelijke regels voor het vergunningsvrij bouwen.

Voor de beoordeling kan de initiatiefnemer straks gebruik maken van het Digitaal Stelsel Omgevingsrecht (DSO) en daarin opgenomen’ toepasbare regels’. Op deze manier is eenvoudig te zien wat kan, moet en mag. Meer hierover leest uw raad onder het kopje ‘Bewoners en ondernemers weten straks….’. Ook nu benaderen bewoners de gemeente soms met de vraag of een initiatief voldoet aan de landelijke vergunningsvrij bouwenregels. Dit om zeker te weten dat het initiatief past binnen de geldende regels. Zaanstad biedt daarom de mogelijkheid aan een ‘verklaring omtrent vergunning vrij bouwen’ aan te vragen. Deze mogelijkheid is ook in de zetten voor de nieuwe categorieën vergunningsvrije activiteiten. Aan deze check zijn dan beperkt kosten voor de initiatiefnemer verbonden. Voor onderwerpen die geregeld zijn via algemene regels komt de mogelijkheid van bezwaar en beroep bij een initiatief te vervallen. Er wordt immers geen vergunning verleend. Indien buren van mening zijn dat niet wordt voldaan aan de algemene regels, kan uiteraard wel een melding bij de gemeente worden gedaan om hierop toezicht te houden. Dit kan leiden tot een besluit tot handhaving. Hiermee is de rechtszekerheid geborgd. De rechtsbescherming is in feite vergelijkbaar met de situatie nu. Een buurtbewoner kan namelijk nu nog wel bezwaar maken tegen bijvoorbeeld een vergunning om een erker te bouwen.

Maar als die erker voldoet aan de geldende concrete gemeentelijke regels heeft het bezwaar in de praktijk geen kans van slagen. De verleende vergunning blijft van kracht en de initiatiefnemer kan de erker bouwen. Het bestemmingsplan (straks het omgevingsplan) traject is in principe het moment om op te komen tegen de gestelde regels. Dit blijft zo. Omdat er geen sprake is van een vergunning is er ook geen publicatie van de voorgenomen activiteit. Net als voor de nu al bestaande vergunningvrije mogelijkheden, is het aan de initiatiefnemer om een dergelijk plan met de directe buren te bespreken. Verschuiving gemeentelijk werkpakket Voor de gemeente heeft de verschuiving van een vergunningplicht naar meer algemene regels tot gevolg dat haar rol verandert. De rol van de gemeente bij het beoordelen van vergunningaanvragen voor deze activiteiten komt te vervallen. De capaciteit die met deze vergunningen gemoeid is komt vrij, maar daartegenover vallen ook de legesinkomsten die nu voor deze vergunningaanvragen in rekening worden gebracht weg. Hierdoor heeft dit geen directe consequenties voor de kostendekkendheid van de afdeling Vergunningen. De verwachting is dat de inzet van de gemeente verschuift naar de voorkant van het proces

DOCUMENTNUMMER

PAGINA

2021/2116

10/13

gemeente Zaanstad

en meer gericht is op informatievertrekking. Wat is nu een omgevingsplan? Hoe moet ik de omgeving betrekken bij mijn initiatief? Voldoe ik aan de algemene regels enzovoort. Door de informatievoorziening op orde te brengen, te zorgen voor heldere toepasbare regels, uitbreiden van de mogelijkheden een ‘verklaring omtrent vergunning vrij bouwen’ aan te vragen en dergelijke kan het werk dat volgt uit informatievragen gericht verlopen. Deze werkzaamheden moeten dan worden dat gedekt vanuit de algemene middelen. Aan de andere kant is de verwachting dat er ook een verschuiving naar de achterkant zal optreden. De gemeente krijgt te maken met signalen en meldingen over situaties die mogelijk niet voldoen aan de geldende algemene regels. De afdeling Handhaving zal in die gevallen bekijken of er een besluit tot handhaving moet komen. Doordat activiteiten in dit stadium veelal al zijn afgerond door initiatiefnemers, leidt het vaak tot meer inspanning en inzet van de gemeente om ze weer ongedaan te maken. Ook leiden handhavingsverzoeken doorgaans tot maatschappelijke en politieke discussies. Op grond van de huidige risicoanalyse en prioritering uit het VTH-beleidsplan zal actief toezicht op bouwactiviteiten die onder algemene regels komen te vallen nauwelijks plaatsvinden.

Anders gezegd: de gemeente beperkt zich voornamelijk tot reactief toezicht op grond van meldingen, verzoeken of klachten. Een inschatting van de omvang van het ‘achterkant effect’ is niet goed te geven. Ter vergelijking: in het eerste jaar na de laatste grote landelijke verruiming van het vergunningvrij bouwen in november 2014 nam het totaal aantal meldingen en handhavingsverzoeken over dergelijke activiteiten juist af. In de twee jaar daaropvolgend liepen de meldingen weer op tot dicht bij niveau van 2014. Dergelijke werkzaamheden moeten worden gedekt vanuit de algemene middelen. Ook hier speelt de verstrekking van heldere en eenvoudige informatie over de regels, de toepassingsmogelijkheden én de verantwoordelijkheden van de initiatiefnemer naar zijn of haar omgeving een belangrijke rol bij het minimaliseren van de effecten. In 2021 komt er daarom een voorstel om de informatievoorziening op orde brengen en te houden. Ook komen er voorstellen om werkzaamheden anders in te richten en indien noodzakelijk adviezen over budgettenverschuiven. De juridische regels zijn straks voor bewoners en ondernemers begrijpelijk zodat duidelijk is wat kan, moet en mag. Onderdeel B van het handboek is de standaard regelbibliotheek met de eerste set aan regels. Dit zijn de juridische regels die straks de basis vormen voor het eerste onderdeel van het Zaans omgevingsplan.

Het DSO maakt daar voor bewoners, ondernemers en gebruikers een begrijpelijke set van regels van zodat voor iedereen meteen duidelijk wordt wat kan, moet en mag. Elke juridische regel wordt gekoppeld aan een werkingsgebied en aan een activiteit. Dit wordt ook wel annoteren genoemd. Het DSO maakt dan een maatwerk omgevingsplan aan de hand van de zoekopdracht van de gebruiker. Als gebruiker kan je namelijk zoeken op welke regels er gelden voor een specifiek perceel of voor specifieke activiteiten. Het systeem filtert de regels die van toepassing zijn eruit. De overige regels worden dan niet getoond. Gebruikers zien op het beeldscherm alleen de juridische regels die van toepassing zijn in het zoekgebied en voor de betreffende activiteit. Daarnaast ziet de gebruiker ‘toepasbare regels’. Toepasbare regels zijn juridische regels in begrijpelijke taal of verwerkt in een vragenboom (Is er sprake van een monument ja/nee, is het hoofdgebouw gelegen in een beschermd dops- en stadsgezicht ja/nee enzovoort). De geldende regels zijn voor bewoners en ondernemers beter leesbaar en begrijpelijker.

DOCUMENTNUMMER

PAGINA

2021/2116

11/13

gemeente Zaanstad

Draagvlak De structuur en opzet van het Zaans omgevingsplan en de standaard regelbibliotheek is gemaakt met input van veel afdelingen. Van de beleidsafdelingen tot aan handhaving. Zo zijn ook de consequenties in beeld gebracht. Ook de omgevingsdienst heeft als uitvoeringsorganisatie actief meegedacht en geadviseerd. Andere partijen als de GGD, HHHNK, de VRZW en de provincie hebben meegekeken. Zij kunnen hun beleidsambities en randvoorwaarden kwijt in de gekozen structuur en opzet. Ze denken graag mee met de verdere vertaling en invulling van de regels die voor hen van belang zijn. De onderwerpen van de nu om gezette regels raken deze partijen nu nog niet of nauwelijks. Vanuit het traject van de Verordening Fysieke Leefomgeving weten we dat bewoners en ondernemers heldere regels met een goede toelichting belangrijk vinden. Ook de vindbaarheid is belangrijk voor gebruiker. De voorgestelde structuur, opzet en de regels dragen hieraan bij. Aansluiting externe ontwikkelingen Geen raakvlakken met externe ontwikkelingen. Financiële consequenties Dit besluit heeft geen financiële consequenties. Het maken van deze regels en het aanvullen van het handboek vereist wel extra capaciteit. Deze capaciteit is maar beperkt beschikbaar. Dit wordt bij de voorjaarsnota integraal afgewogen tegen andere wensen.

Juridische consequenties Het vaststellen van de ‘standaard regelbibliotheek’ als bouwsteen voor het Zaans omgevingsplan heeft geen directe juridische consequenties. Samen met de andere onderdelen van het handboek helpt het initiatiefnemers van gebiedsontwikkelingen op weg bij het maken een ontwikkelgericht omgevingsplan. Ook vormt het de basis voor het eerste onderdeel van Zaans omgevingsplan voor de bestaande woonwijken. Die trajecten hebben als resultaat een omgevingsplan voor delen van het Zaans grondgebied. Daaruit vloeien juridische consequenties die dan in beeld worden gebracht.

DOCUMENTNUMMER

PAGINA

2021/2116

12/13

gemeente Zaanstad

Communicatie/ vervolgtraject Communicatie: - Handboek uitreiken aan initiatiefnemers, vanaf mei 2021 - Actief communiceren via website, vanaf april 2021 Doorkijk/traject 2021 - Raadsinformatiebrief met daarin een toelichting op de voortgang van het verder aanvullen van het handboek. - Via raadsinformatiebrief of Fysiek carre volgt een toelichting op de eerste contouren van het Omgevingsplan bestaande woonwijken. - Voorstel om omgevingsplantraject voor opvolgend gebied te starten. - Indien nodig terugkomen met principiele vraagstukken.

Opsteller: Witjes, M. Versie: 16-3-2021 13:31:00

DOCUMENTNUMMER

PAGINA

2021/2116

13/13

gemeente Zaanstad

Raadsbesluit De gemeenteraad van Zaanstad, Besluit: 1. Kennis te nemen van het dynamisch handboek Zaans omgevingsplan bestaande uit: de structuur van het Zaans omgevingsplan; de standaard regelbibliotheek met toelichting op de regels gericht op de bestaande woonwijken; de opzet van de toelichting bij ontwikkelingen; het participatieprotocol; de processen voor initiatiefnemers. 2. Akkoord te gaan om onderdeel A ‘Structuur van het Zaans omgevingsplan’ en onderdeel B ‘Standaard regelbibliotheek’ uit het dynamisch handboek Zaans omgevingsplan, te gebruiken als bouwsteen voor het Zaans omgevingsplan inhoudende: - de gekozen structuur van het Zaans omgevingsplan; - de juridische (hybride) stijl van de regels: ja mits in combinatie met nee, tenzij opzet; - het uitgangspunt dat die concrete regels die nu nog een vergunningsplicht in zich dragen omgezet worden in algemene regels zonder vergunningsplicht. In de vergadering van …………………..…….-…………………..…………………………...- 2021 De griffier,

De voorzitter,