Memo Referendumcommissie Extra achtergrondinformatie over de belangrijkste wijziging in de verordening

2021/2179

Extra achtergrondinformatie over de belangrijkste wijziging in de verordening De aangenomen amendementen op de referendumverordening Zaanstad 2019 zijn verwerkt en hebben geleid tot wijzigingen in diverse artikelen: 1.

inleidend verzoek 500 ondersteuningsverklaringen: opgenomen in artikel 7 lid 3 en artikel 8 lid 3;

2.

het aantal kiesgerechtigden voor een definitief verzoek in een percentage weergeven: opgenomen in artikel 9 lid 2;

3.

stemrecht vanaf 16 jaar: opgenomen in artikel 7 lid 1, artikel 8 lid 1, artikel 9 lid 1, artikel 15, lid 1 onder a en artikel 19 lid 1;

4.

inleidend verzoek tot 3 weken na raadsbesluit mogelijk: artikel 1 lid 1, artikel 3 lid 1, artikel 8, artikel 9, artikel 10, artikel 11, artikel 13 lid 3.

Het amendement met betrekking tot het aantal ondersteuningsverklaringen, het percentage kiesgerechtigden en het amendement over de verlaging van de leeftijd zijn zonder problemen verwerkt. Over de verwerking van het vierde amendement in de verordening wordt hieronder meer achtergrondinformatie gegeven. Amendement 4 correctief referendum Een referendum over een genomen raadsbesluit noemen we een correctief referendum. Het amendement waarbij een inleidend verzoek mogelijk is tot 3 weken na het raadsbesluit is minder eenvoudig op te nemen in de verordening. Het heeft geleid tot een aantal overwegingen over de volgende onderwerpen, waarin wij u graag meenemen: 1. Met de toevoeging van een correctief referendum wordt het mogelijk om over hetzelfde raadsbesluit twee keer een referenduminitiatief te starten. 2. Raadsbesluiten zullen altijd later in werking treden, omdat eerst moet worden afgewacht of er een inleidend verzoek wordt ingediend. 1. Twee kansen voor een referendum over hetzelfde besluit De burger krijgt in de nieuwe versie van de verordening overeenkomstig de wens van de raad twee mogelijkheden om een referendum te houden over één en hetzelfde besluit. Er moet rekening mee worden gehouden dat dit kan leiden tot een (aanzienlijke) vertraging en overige praktische complicaties in de uitvoering van het raadsbesluit.

De eerste mogelijkheid is voorafgaand aan het raadsbesluit (een referendum over een voorgenomen raadsbesluit); daarna is er nog een tweede mogelijkheid, nadat het raadsbesluit is genomen (het correctieve referendum over een genomen besluit). Het is in deze constructie denkbaar dat initiatiefnemers die onvoldoende handtekeningen hebben opgehaald in de fase van het inleidende of definitieve verzoek bij een voorgenomen besluit vervolgens na het raadsbesluit de procedure voor een correctief referendum starten. Het proces begint dan opnieuw met het verzamelen van handtekeningen voor een (nieuw) inleidend verzoek. De handtekeningen die eerder zijn opgehaald voorafgaand aan het raadsbesluit en gericht op het concept raadsbesluit zijn daarbij niet geldig. Dit is waarschijnlijk verwarrend voor de kiesgerechtigden die eerder al een handtekening hebben gezet. Goede communicatie zowel vanuit de gemeente als door de initiatiefnemers is noodzakelijk. Deze tweede mogelijkheid tot het initiëren van een referendum kan overigens van belang zijn voor de initiatiefnemers, omdat ze wellicht al enige bekendheid hebben verworven door het eerdere initiatief. De handtekeningen van het inleidend verzoek voor een correctief referendum zullen nu wel meetellen voor de fase van het definitieve verzoek.

Het gaat in dit geval immers over een genomen besluit dat inhoudelijk lopende het referendumproces niet meer kan veranderen. Het referendumproces bij een genomen raadsbesluit wijkt op dit punt dus af van het referendumproces bij een voorgenomen raadsbesluit. Een referenduminitiatief kost tijd. Denk aan de zes weken die initiatiefnemers krijgen om ondersteunende handtekeningen te verzamelen. Door twee kansen te geven om een referendum te

2021/2179

houden over hetzelfde besluit kan het besluitvormingsproces en het moment tot inwerkingtreding langer worden dan het geval is op grond van de huidige referendumverordening. De referendumcommissie kent enkele gemeenten die in hun verordening de mogelijkheid tot een referendum over een genomen besluit hebben opgenomen. Drie gemeenten geven burgers enkel de mogelijkheid tot het initiëren van een referendum over een genomen besluit, niet ook over een voorgenomen besluit. Eén gemeente kent ook de mogelijkheid voor het houden van een referendum over voorgenomen en genomen raadsbesluiten. Eén gemeente kent een variant waarbij een genomen besluit referendabel is, maar initiatiefnemers van een referendum wel voorafgaand aan de raadsvergadering moeten aankondigen dat zij een inleidend verzoek willen indienen als dat besluit daadwerkelijk door de gemeenteraad wordt genomen (de gemeenteraad kan dan besluiten dat dit specifieke genomen besluit nog niet in werking treedt in afwachting van een inleidend verzoek). Er is in Nederland op lokaal niveau nog geen of althans nauwelijks praktische ervaring opgedaan met een referendummogelijkheid nadat een besluit genomen is. Zoals gezegd zijn er een paar gemeenten die deze variant hebben opgenomen in hun verordening. Referenduminitiatieven met deze variant zijn echter onbekend.

Informeel contact met deze gemeenten vestigt bij de referendumcommissie Zaanstad de overtuiging dat deze correctieve variant in de uitvoering problematisch is. Als (ook geringe) fouten worden gemaakt bij de opschorting/uitstel bekendmaking of beëindiging van de opschorting – stappen die bij elk raadsbesluit opnieuw dienen te worden gezet - loopt de gemeente allicht aanzienlijke juridische en financiële risico's. Concluderend kan worden opgemerkt dat er sprake is van lokaal maatwerk – in op dit punt nog niet praktisch beproefde verordeningen - als gekeken wordt naar lokale referendumverordeningen. Het kan in de praktijk ingewikkeld zijn, wanneer zowel op het voorgenomen als op het genomen raadsbesluit een inleidend verzoek wordt gedaan. En het besluitvormingsproces zal waarschijnlijk meer tijd in beslag nemen, wanneer op het besluit twee keer een inleidend verzoek wordt ingediend. 2. Latere bekendmaking en daarmee inwerkingtreding raadsbesluiten. Bij een correctief referendum dat in de Referendumverordening Zaanstad 2021 mogelijk wordt gemaakt, kunnen (genomen) raadsbesluiten niet direct in werking treden. Eerst moet immers duidelijk worden of er een initiatief komt voor een referendum. Een gehouden referendum kan via een nieuw besluit van de raad naar aanleiding van het correctieve referendum effect hebben op het oorspronkelijk genomen besluit.

Normaliter vindt de bekendmaking en daarmee de mogelijkheid van inwerkingtreding van raadsbesluiten snel na besluitvorming plaats. Nu kan dat niet, omdat moet worden afgewacht of er een inleidend verzoek tot een referendum wordt ingediend. Omdat de inwerkingtreding van raadsbesluiten dan langer duurt, is het raadzaam om op de besluitenlijst van de gemeenteraad op te nemen na welke datum het besluit wordt bekendgemaakt. Uiteraard is die bekendmaking op voorwaarde dat er geen inleidend verzoek wordt ingediend. Is dit laatste het geval, dan wordt de bekendmaken nogmaals uitgesteld. De termijn voor een inleidend verzoek is drie weken. In de Referendumverordening Zaanstad 2021 (artikel 10) is daarom bepaald dat zo snel mogelijk na deze drie weken raadsbesluiten bekend worden gemaakt. Als er een inleidend verzoek wordt ingediend, mogelijk gevolgd door een definitief verzoek, dan treedt het besluit niet eerder in werking dan nadat de raad het verzoek heeft afgewezen en er dus geen referendum wordt gehouden. Als er wel een referendum wordt gehouden, besluit de raad na het referendum of het raadsbesluit wordt ingetrokken of dat het in eerste instantie genomen besluit blijft bestaan en wordt bekendgemaakt en in werking treedt. Het aanhouden van alle raadsbesluiten is de meest transparante en zorgvuldige variant.

Een besluit treedt pas in werking nadat de burger de kans heeft gehad om het correctieve referenduminstrument te benutten, maar daarvan geen gebruik heeft gemaakt. In sommige gevallen kan deze latere inwerkingtreding leiden tot ongewenste neveneffecten. Het gaat dan met name om besluiten die zijn genomen om bepaalde ontwikkelingen te weren, zoals bij voorbereidingsbesluiten. Deze worden genomen om de planologische situatie ‘te bevriezen’ in verband met een nieuw op te stellen bestemmingsplan/omgevingsplan. Wanneer dit besluit pas drie weken later in werking treedt, kan de situatie pas drie weken later worden ‘bevroren’. Gedurende deze tussenliggende periode van drie weken kunnen nog plannen onder het oude regiem worden ingediend. Maar ook besluiten om ondermijning te weren, zullen wellicht geen uitstel kunnen lijden.

2021/2179

In artikel 11 lid 1 van de verordening is daarom opgenomen dat in uitzondering op artikel 10 lid 2 (besluiten worden pas na drie weken bekend gemaakt en treden dan in werking) besluiten wel direct in werking treden, wanneer er sprake is van spoedeisend belang. Uiteraard betreft het hier de uitzondering op de regel, omdat de juridische, maatschappelijke en financiële gevolgen groot kunnen zijn wanneer raadsbesluiten wel in werking zijn getreden, maar alsnog worden ingetrokken als gevolg van een gehouden referendum en daarop volgend raadsbesluit dat afwijkt van het besluit zoals dat oorspronkelijk was genomen. De raad besluit expliciet of de onmiddellijke inwerkingtreding van het raadsbesluit op grond van artikel 11 lid 1 Referendumverordening Zaanstad 2021 aan de orde is. Uiteraard wordt daarbij voorzien in een gedegen motivering en onderbouwing waarom hiervan in het betreffende specifieke geval sprake is. Over besluiten die versneld in werking treden, overeenkomstig artikel 11, lid 1 van de Referendumverordening Zaanstad 2021, kan wel nog een inleidend referendumverzoek worden ingediend. Het is niet de bedoeling dat deze mogelijkheid waar spoedeisendheid een rol speelt een extra uitzonderinggrond (zie artikel 3 van de verordening) creëert om geen referendum te kunnen houden.

In dit voorstel is niet voor de optie gekozen dat alle raadsbesluiten in werking treden, met eventuele opschorting van het raadsbesluit door de raad zodra er een inleidend verzoek over een raadsbesluit wordt ingediend. In dat geval is (ten onrechte) rechtszekerheid gegeven dat een besluit als definitief besluit in werking treedt, terwijl het daarna eventueel wordt aangehouden en enige tijd later misschien zelfs wordt ingetrokken. Dat kan problemen geven met de aanvragen, getekende contracten of andere acties die al genomen zijn omdat het rechtsgeldig genomen besluit in werking is getreden. Een ander alternatief is om niet alle raadsbesluiten drie weken aan te houden, met de daaraan klevende nadelen, maar om het correctief referendum te beperken tot slechts een aantal besluiten. Bijvoorbeeld op ‘besluiten die de hele stad raken’ of ‘grote stedelijke projecten’. Deze variant past echter niet goed bij het instrument referendum, omdat de gemeenteraad dan bepaalt op welke onderwerpen de bevolking een referendum zou mogen indienen. Het referendum is juist het instrument van de burger die met medeburgers bepaalt over welk raadsbesluit een referendum wenselijk is. Het is daarnaast hoogst problematisch om een sluitende en eenduidige definitie te vinden van ‘grote stedelijke projecten’ of ‘besluiten met gevolgen voor de hele stad’.

Er zal dan veel discussie ontstaan over of een besluit wel of niet onder die definitie valt en hierdoor zal de juridisering en politisering (over de definitie) toenemen, een niet gewenste ontwikkeling. De raad neemt bovendien doorgaans besluiten over belangrijke onderwerpen die de hele stad aangaan, wat zou betekenen dat juist veel besluiten onder de definitie gaan vallen. Concluderend kan worden opgemerkt dat gekozen is voor een duidelijke uniforme regeling waarbij er is gekozen voor een latere inwerkingtreding van in beginsel alle raadsbesluiten. Er wordt per besluit afgewacht of binnen de termijn van 3 weken een inleidend verzoek wordt ingediend. Voor spoedeisende besluiten geldt dat inwerkingtreding niet kan worden uitgesteld; daartoe bestaat voor de raad de mogelijkheid om te besluiten dat deze besluiten direct bekend worden gemaakt zodat zij in werking treden. Dit doet niet af aan de mogelijkheid voor burgers om ook over deze besluiten (alsnog) een inleidend referendumverzoek in te dienen.