Advies van de heer Remkes inzake bemiddeling en advies Zaanse Schans

2021/29027 (origineel2019/11565) College van B&W Postbus 2000 15060 GA Zaandam Groningen, 6 mei 2019

Betreft: opdracht bemiddeling en advies Zaanse Schans

Geacht college, Op 12 april heeft het college van B&W mij gevraagd een rol te spelen aangaande de impasse die is ontstaan omtrent de Ontwikkelstrategie Zaanse Schans 2030. Op diezelfde dag heb ik hierover met mevrouw Munnikendam en de heer Krieger gesproken en hebben zij mij gevraagd te bemiddelen binnen de mogelijkheden die er zijn. Deze opdracht is aangevuld met een verzoek tot advies over de te nemen stappen met betrekking tot de ontwikkelstrategie, de governancestructuur en het gesprek over het ‘verdienmodel’. Op 23 en 24 april heb ik, samen met Sandra Tax, gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van het bestuur van Stichting de Zaanse Schans, bewoners, de Ondernemersvereniging Zaanse Schans, de Ondernemersvereniging 1509, het Zaans Museum, de Vereniging De Zaansche Molen, bewoners van Haaldersbroek, de voetbalvereniging ZVV Zaandijk, museum Zaanse Tijd, de Vereniging Zaans Erfgoed, de historische commissie van Stichting de Zaanse Schans en het St. Michaël College. Uit deze gesprekken is mij gebleken dat actieve bemiddeling een brug te ver is omdat de belangen en opvattingen te zeer uiteenlopen. Wel hebben deze gesprekken meer dan voldoende inzicht gegeven om te kunnen adviseren over het vervolg.

Omdat de discussies over de toekomst van de Zaanse Schans nu volgens alle betrokkenen al lang genoeg duren, zal ik in dit advies onomwonden benoemen wat ik heb waargenomen en wat mijn reactie daarop is. Ik ben mij ervan bewust dat dit voor een aantal betrokkenen onaangenaam kan zijn. Echter mijn eerste standpunt is dat helderheid bieden en richting geven nu zwaarder wegen dan doorpolderen. Leeswijzer Ik start met mijn waarnemingen op basis van de stukken en de gesprekken. Ik benoem wat mij daarin positief is opgevallen en wat stevige aandacht behoeft. Vervolgens geef ik antwoord op de vragen zoals gesteld door het college van B&W. Om tot slot te eindigen met een advies over in de toekomst te nemen stappen. Mijn waarnemingen   

Er was grote bereidheid om deel te nemen aan het gesprek met mij. Ik interpreteer dit als een uiting van betrokkenheid bij het gebied en bij de opgave. De waardering- en het belang van het erfgoed in dit gebied staat bij geen partij ter discussie. Hoe dit eruit ziet en wat het mag kosten wel. Iedereen heeft behoefte aan duidelijkheid over de toekomst van de Zaanse Schans; nut en noodzaak van een ontwikkelstrategie worden onderschreven.

1

2019/11565  



 

    





 



Verreweg de meeste belanghebbenden zien kansen om te komen tot een duurzame financiële strategie die afwijkt van het huidige model. Er lijkt bij partijen principebereidheid tot samenwerken, mits in redelijkheid, in verbinding en goed georganiseerd. Een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een duurzame toekomstige ontwikkeling van de Schans wordt thans echter onvoldoende gevoeld. De ontwikkelstrategie is vanuit de gemeente en het bestuur van Stichting de Zaanse Schans gemaakt om de partijen op de Schans met elkaar te verbinden aan een gedeeld en algemeen belang. Dit wordt echter niet door alle partijen zo ervaren. De botsende belangen van partijen werken dusdanig door in het bestuur van Stichting de Zaanse Schans dat men niet toekomt aan effectief en slagvaardig besturen. Er is bijzonder veel oud en nieuw zeer tussen partijen; ook tussen partijen als het Zaans Museum en de Vereniging De Zaansche Molen die in principe hetzelfde belang zouden moeten dienen. Het ontbreekt aan verbindend leiderschap. Het ontbreekt aan vertrouwen in de goede bedoelingen van de ander. Er is sprake van een disbalans tussen de publieke baten en lasten in het gebied. Sommige gesprekken met mij hebben geregisseerd plaatsgevonden; ik heb bijvoorbeeld geen kennis kunnen nemen van individuele standpunten van inwoners of ondernemers.

Voor een aantal mensen is het onduidelijk hoe taken en verantwoordelijkheden tussen bestuur, ondernemers, musea en gemeenten zijn verdeeld. Dit zorgt voor veel misverstanden en ruis op de lijn. Bovendien wordt daardoor onvoldoende opgetreden tegen situaties die de kwaliteit van het erfgoed- en/of de leefbaarheid aantasten. Het gebied wordt door partijen verschillend geïnterpreteerd. Ook in documenten komen diverse duidingen voor zoals: “typisch woon-werk gebied”, “belangrijk toeristisch gebied”, “uniek erfgoed” en “openluchtmuseum”. Het proces om te komen tot een ontwikkelstrategie is verschillend ervaren. De partijen die de inhoud onderschrijven voelen zich gehoord en spreken hun waardering uit. Vooral de gelaagdheid in het participatieproces vond men goed werken. Partijen die inhoudelijk bezwaar hebben gemaakt hebben het proces en hun betrokkenheid daarbij veel minder positief ervaren. Meerdere keren is opgemerkt dat ondanks herhaalde pogingen om in gesprek te komen of notulen te corrigeren een reactie van gemeente of het bestuur van Stichting de Zaanse Schans uitbleef. Er is een sterke as tussen het onafhankelijk deel van het bestuur van Stichting de Zaanse Schans, het Zaans Museum en de gemeente. Andere partijen ageren hier tegen.

Aan de werkgroep voor de ontwikkelstrategie hebben andere vertegenwoordigers van ondernemers en bewoners deelgenomen dan ik heb gesproken ter voorbereiding op dit advies. De Vereniging De Zaansche Molen presenteert zich nadrukkelijk als een onafhankelijke partij in het gebied. De primaire behoefte van bezoekers om molens te zien/bezoeken maakt dat zij erfgoed en ondernemerschap kunnen combineren en zich ook zonder de rest van de Schans kunnen profileren. De onaangekondigde lancering van de eigen toegangskaart en daarmee de uittreding uit de Zaanse Schanskaart, de ochtend direct na de bijeenkomst met alle betrokken partijen over het ‘verdienmodel’, is hier een uiting van.

Waar men het over eens is Alle partijen onderschrijven de vier uitgangspunten van de visie. Woorden als stabiliteit, kwalitatief, aantrekkelijk, en authenticiteit en worden wel verschillend geïnterpreteerd. Men is het erover eens dat de Schans een gemengd gebied is waar functionaliteiten als wonen, werken, ondernemen, toerisme, landschap en erfgoed elkaar treffen. Men waardeert deze menging en kiest er nadrukkelijk voor om het gebied openbaar toegankelijk te laten.

2

2019/11565 Dat het op momenten te druk is wordt door iedereen onderschreven. Ook dat deze drukte zowel op als buiten het terrein onveilige situaties veroorzaakt. Niemand streeft naar drie miljoen bezoekers per jaar. Stabiliseren en spreiden is het leidende principe. Zelfs enige teruggang zou acceptabel zijn en door bijvoorbeeld bewoners zeer gewenst. Er is een redelijk gedragen beeld over de aantallen bezoekers, ook dat deze sterk seizoensgebonden zijn. Men is het erover eens dat het goed volgen van de aantallen kan helpen bij het treffen van de juiste maat wat betreft de te nemen maatregelen. Alle gesprekspartners missen de gemeente als partij in het gebied. Met name op het gebied van veilig verkeer, brandveiligheid, parkeeroverlast, behoud kwaliteit erfgoed en economisch belang kiest de gemeente ervoor om op afstand te blijven. Vooral de conrector van het St. Michaël College geeft aan zich al enige tijd grote zorgen te maken over hoe haar leerlingen en medewerkers zich door het verkeer heen moeten manoeuvreren. Er is te weinig handhaving in en om het gebied om deze verkeersonveilige situaties tegen te gaan. Dat geldt ook voor (vergunning-)parkeren. De overlast die er nu is kan en moet beter gereguleerd worden. Een al dan niet tijdelijke extra parkeervoorziening wordt door iedereen gewenst.

Behalve door de bewoners, die vinden dat iedere vorm van bezoekersfaciliteiten de aantrekkelijkheid en daarmee de drukte handhaaft of zelfs versterkt. Men is het erover eens dat het huidige bestuur van Stichting de Zaanse Schans onvoldoende functioneert. Op de Vereniging De Zaansche Molen na, onderschrijft iedereen de noodzaak tot herziening van het governancemodel. De publieke lasten en de publieke lusten zijn niet met elkaar in balans. Met name de ondernemers en de touroperators genereren inkomsten. De publieke inkomsten zijn daarentegen zeer beperkt, terwijl de lasten er wel zijn en ook in het verleden publieke investeringen zijn gedaan. Veel betrokkenen onderschrijven de noodzaak om deze disbalans bij te stellen en vinden dat een gezonde exploitatie en evenredige verdeling van kosten en baten mogelijk is. Helaas moet ik ook constateren dat de discussie over het ‘verdienmodel’ en het begrip ‘verdienmodel’ zelf, het gesprek over wat goed en nodig is voor de Schans geen goed heeft gedaan.

Het ongenoegen komt mede voort door wat er in het coalitieakkoord staat over het verdienmodel voor de Zaanse Schans: “Dat verdienmodel biedt bovendien investeringsruimte voor de spreiding van toerisme en evenementen in de stad.” Waar onenigheid over is Verhouding problematiek versus maatregelen Het meest pregnant verschilt men van mening over de maat van de maatregelen ten opzichte van de problematiek. Volgens bewoners en ondernemers is de visie te groots en meeslepend, terwijl de echte problemen zich maar een beperkt aantal weken (variërend van 2 tot 6) voordoen. Volgens anderen, zoals het bestuur van Stichting de Zaanse Schans en de gemeente, is er sprake van een autonome groei, een ambitie tot verdieping van het bezoek en vraagt de huidige situatie nu al om maatregelen. Deze onenigheid speelt zich het scherpst af rond de omvang en de locatie van de parkeervoorziening. Vooral de bewoners van Haaldersbroek maken zich ernstig zorgen over de bereikbaarheid van hun beschermde dorpsgezicht. De toegang hiertoe is tenslotte al zeer beperkt. Er is vooral weerstand tegen de overbrugging van de Leeghwaterweg vanwege de kosten en het ‘iconische’ karakter. Daarnaast is men het om diverse redenen (bereikbaarheid, veiligheid, beschikbaarheid) niet eens over de locatie van de vaste parkeervoorziening. Primair gaat dit geschil over de zuidkant en de noordkant van de Leeghwaterweg.

3

2019/11565 Toevoeging van algemene voorzieningen Er is een discussie gaande over voorzieningen die toegevoegd moeten worden en hoe deze in te vullen. Een aantal partijen stelt de vraag of een algemene entree wel nodig is, terwijl in het Zaans Museum al uitleg wordt gegeven over de Schans. Daarnaast valt op dat de Vereniging De Zaansche Molen zelf een plan uitwerkt voor een eigen entreevoorziening met een informatiepunt en een toiletvoorziening. Hoe deze uitbreiding zich gaat verhouden tot de algemene planvorming is niet voor iedereen duidelijk. Toevoeging attracties ter versterking van de kwaliteit Vooral bij bewoners leven grote bezwaren tegen het toevoegen van nog meer attracties, bijvoorbeeld door het onttrekken van woonpanden aan de voorraad. Zij vinden de balans nu al afwezig en benadrukken dat het een woon-werkgebied is en geen openluchtmuseum. Naar hun mening betekent iedere uitbreiding van voorzieningen automatisch een uitbreiding van bezoekersaantallen. Andere partijen, zoals het Zaans Museum en een deel van het stichtingsbestuur, hebben de ambitie om het cultuur-historische gehalte van het gebied te versterken, onder andere door het toevoegen van attracties. Zij denken daarmee een ander type toerist aan te trekken en het erfgoed beter onder de aandacht te brengen.

Partijen zoals ondernemers en bewoners hebben hier minder behoefte aan of vinden dat het Zaans Museum die taak kan vervullen. Verschillende visies op het takenpakket van het bestuur van Stichting de Zaanse Schans Men kijkt zeer verschillend aan tegen de taakopvatting van het bestuur van Stichting de Zaanse Schans. Het meest nadrukkelijk komt dit naar voren t.a.v. marketingtaken. Met name de ondernemers vinden dat dit hun taak en expertise is en storen zich aan het feit dat ook vanuit het bestuur marketingactiviteiten plaatsvinden. Ook wordt door een aantal partijen vraagtekens gezet bij de inrichting van de organisatie en de begroting van het bestuur. Men denkt dat dit efficiënter kan. In meerdere opzichten worden de rollen en verantwoordelijkheden van het bestuur ter discussie gesteld. Dit betreft bijvoorbeeld de rol als eigenaar van de panden en met betrekking tot het handhaven van het monumentale erfgoed. Bij dit laatste geldt dat het gemeentebestuur pas in actie komt als daar vanuit het bestuur van Stichting de Zaanse Schans nadrukkelijk om wordt verzocht. Deze afspraak leidt in de praktijk niet automatisch tot een goede handhaving. Verschillende standpunten t.a.v. entreeheffing en andere financieringsmogelijkheden Bewoners en ondernemers zijn overwegend geen voorstander van algemene entreeheffing.

Voor bewoners primair omdat dit het museale en besloten karakter van het gebied zou versterken. (Kleine) Ondernemers verwachten een omzetdaling wanneer bezoekers al geld hebben uitgegeven aan het betreden van de Schans. Andere partijen denken dat een algemene heffing (retributie) een goede oplossing biedt voor investeringen en exploitatie. Weer anderen, zoals het Zaans Museum en de ondernemers, denken aan een voortzetting of uitbreiding van de Zaanse Schanskaart gekoppeld aan toegang tot voorzieningen. De discussie over het ‘verdienmodel’ heeft, zoals eerder aangegeven, het gesprek over de toekomst van de Schans in negatieve zin beïnvloed. Dit heeft volgens betrokkenen overigens niets te maken met het voorzitterschap van Eric van den Burg, maar alles met de angst voor minder inkomsten en de notie dat de gemeente wil verdienen aan het gebied zoals onder andere verwoord in het coalitieakkoord en ook wordt geventileerd door raadsleden.

4

2019/11565

De verschillen overbruggen Ik constateer dat vanuit enthousiasme voor het gebied en met ambitie is gewerkt aan een visie op de toekomst voor de Zaanse Schans. Dit met als doel een algemeen bindend perspectief te formuleren waarin alle belanghebbenden zich zouden kunnen verenigen. De potentie van Zaanstad in het algemeen en dit gebied in het bijzonder is buitengewoon groot. Echter de financiële slagkracht van de gemeente en haar partners staat een ideaaltypische gebiedsontwikkeling van het gebied rondom de Zaanse Schans in de weg. Dat de governance op de Schans niet naar behoren functioneert en de gemeente lang op afstand is gebleven, maakt dat het algemeen belang wat mij betreft in het gedrang is gekomen. Als antwoord hierop adviseer ik u het volgende: Advies 1: Koop tijd en faseer De patstelling doorbreken kan alleen wanneer betrokken partijen daartoe bereid zijn. Ik proef bij hen wel de wil, echter nog niet vanuit een gemeenschappelijk ervaren belang. In hoeverre men daadwerkelijk bereid is om water bij de eigen wijn te doen, moet de tijd leren. Vandaar dit advies: Faseer en koop tijd.  Kies in ieder geval voorlopig voor een tijdelijke parkeervoorziening en nu nog niet voor een eventuele definitieve locatie. Dat maakt een keuze voor een brug over de Leeghwaterweg vooralsnog niet logisch. Kies voor de locatie die het meest voor de hand ligt zoals achter het Zaans Museum.

Maar doe dit in goed overleg met de school en tref zo nodig voorzieningen in het belang van de verkeersveiligheid.  Maak als gemeente afspraken over monumentale handhaving en tijdens voorspelbaar drukke dagen over brand- en verkeersveiligheid.  Voer zo snel mogelijk vergunningparkeren in, zodat de gebieden waar de overlast het grootst is snel worden ontlast. Start met een busreserveringssysteem. Doe dit eventueel seizoensgebonden.  Maak afspraken tussen ondernemers en het bestuur van Stichting de Zaanse Schans over de te volgen marketingstrategie. Laat daarbij de ondernemers zich richten op het temperen en spreiden van de bezoekersaantallen van de ‘sightseeing toerist’. Laat de ondernemers dit doen in een vorm en taal die hen past maar wees transparant over de maatregelen en resultaten. De stichting kan zich concentreren op de ‘cultuurtoerist’ die komt voor verdieping. Deze beweging sluit aan bij de recent aangekondigde koersverlegging van de NBTC: “Van promotie naar regulering.”  Zorg in het najaar van 2020 voor een evaluatie van de gemaakte afspraken en de behaalde resultaten. Maak hierbij gebruik van de metingen die worden gedaan ten aanzien van de bezoekersaantallen. Advies 2: Temper ambities  Wees volstrekt helder over het aantal bezoekers dat hanteerbaar is met de huidige voorzieningen.

 Onderzoek welke uitbreiding mogelijk is, zonder dat dit een aanzuigende werking heeft op bezoekersaantallen of buitensporige investeringen vergt.  Meerdere partijen hebben suggesties gedaan over hoe het verhaal over de Schans te vertellen en te versterken is, zonder toevoeging van locaties, borden of andere toevoegingen. Voer het gesprek over authenticiteit onder begeleiding en in de geest (niet de letter) van Jan Schippers.  Wees helder over de rol en de toekomst van het Zaans Museum in relatie tot dit gebied en het centrum.  In de huurcontracten van bewoners wordt de Schans beschouwd als een woon-werkgebied zonder bijzonderheden. Gezien de impact van het toerisme op het gebied adviseer ik de gemeente om zich te beraden over de functionaliteit van dit gebied en helderheid te bieden aan bewoners over wat zij wel en niet kunnen verwachten op het gebied van leefbaarheid.

5

2019/11565

Wanneer daadwerkelijk wordt gekozen om de ambities enigszins te temperen en te faseren en afspraken te maken over de uitbreiding, is het naar mijn mening mogelijk om tot overeenstemming te komen over de toekomst van de Schans. Maatregelen betreffende de onveiligheid en overlast moeten onverkort worden genomen. Een samenwerking waarbij het algemeen belang en de duurzame toekomst van de Zaanse Schans voldoende geborgd is ligt zonder aanpassing van het governance model in mijn ogen niet in de lijn der verwachting. Advies 3: Scheid rollen en verantwoordelijkheden en richt daar de governance op in Het feitelijke bestuursmodel is ingericht op polderen, terwijl als het er echt op aan komt en keuzes moeten worden gemaakt dit niet werkt. Vandaar dat ik aandring op een aanpassing van het model. Alle partijen (Vereniging De Zaansche Molen uitgezonderd) onderschrijven de noodzaak tot hervorming. Over welke inrichting passend is zijn de meningen verdeeld of nog niet uitgekristalliseerd. Ik verwacht van het bestuur van Stichting de Zaanse Schans en de gemeente dat zij samen het voortouw nemen om te komen tot een aanpassing. Al dan niet met gebruikmaking van deskundigheid op het terrein van goed bestuur, dan wel externe gespreksbegeleiding.  Hedendaagse opvattingen over governance stellen eisen aan besturen ten aanzien van onafhankelijkheid en het voorkomen van belangenverstrengeling.

 Ook mag worden verwacht dat het bestuur slagvaardig en effectief opereert en dat alle partijen zijn vertegenwoordigd. Het huidige model voldoet hier niet aan en is niet in lijn met hedendaagse opvattingen over governance.  Na consultatie van Prof. Dr. G.D. Minderman, hoogleraar Public Governance nu verbonden aan de universiteiten in Stellenbosch en Orlando, concludeer ik dat voortzetting van het huidige stakeholdersmodel vanuit bovenstaande observaties niet wenselijk is. Een onafhankelijk, voldoende divers samengesteld en ter zake kundig bestuur is nodig om de belangen op de Zaanse Schans goed in evenwicht te managen. Om die reden adviseer ik te starten met een meervoudig onafhankelijk bestuur zonder Raad van Toezicht om vervolgens toe te werken naar het meest optimale model, namelijk een enkelvoudige bestuurder en een Raad van Toezicht.  Ik kies voor deze fasering omdat ik inschat dat de huidige situatie veel inzet, denkkracht en betrokkenheid van het bestuur vergt. Waarschijnlijk meer dan één persoon kan waarmaken. Bovendien acht ik het onverstandig om, gezien de fase waarin de Schans verkeert, nu al te kiezen voor toezicht op afstand.  Nader te bezien is hoe het algemeen belang in beide modellen is te verankeren.

Dit kan bijvoorbeeld via de benoeming van de voorzitter, dan wel alle leden van het bestuur door de gemeente en door statutair een aantal onderwerpen op te nemen waarvan goedkeuring van het college van B&W, dan wel de raad vereist is.  Vanzelfsprekend moet in beide varianten de advies- en betrokkenheidstructuur vanuit de stakeholders goed en zorgvuldig worden geregeld. Advies 4: Beëindig de discussie over het ‘verdienmodel’ en werk aan duurzame exploitatiescenario’s  Het is op zich redelijk om als gemeente de kosten gerelateerd aan het behoud van het erfgoed en het toerisme vanuit de opbrengsten van de Zaanse Schans betaald te krijgen. Heb echter niet de illusie noch de wens om andere voorzieningen in de stad te willen bekostigen met opbrengsten vanuit de Schans.  Wacht met het gesprek over inkomsten tot volstrekt helder is welke opgaven en ambities gefinancierd moeten worden en welke partij voor welk aandeel aan de lat staat. Het verhogen van parkeertarieven zou wel op korte termijn mogelijk moeten zijn gezien de huidige tarieven.

6

2019/11565 Partijen zijn mijns inziens bereid om tot een financieel duurzame exploitatie te komen onder voorwaarde dat deze is gekoppeld aan de doelstellingen van de Schans en de investeringen passen bij zowel de problematiek als de bijgestelde ambitie. Daarom kan het gesprek over mogelijke scenario’s pas gevoerd worden als er inzicht is in en overeenstemming over de investeringen. Tot slot De charme van de Zaanse Schans bestaat uit de unieke versmelting van erfgoed, toerisme, musea, ondernemen, wonen, werken en landschap, in een veilig en openbaar gebied. Hoe bijzonder dit is ontdekken jaarlijks miljoenen mensen uit de hele wereld. Naar mijn opvatting zou het duurzame beheer van het erfgoed een centrale doelstelling moeten blijven, mede in het licht van de toeristische functie. Of dit een breed gedragen doelstelling is, kan worden onderzocht door een brede discussie te voeren over de betekenis en de waarde van de Schans. Het goed borgen van alle functionaliteiten op de Schans is een kunst op zich geworden. Dit lukt alleen wanneer er een samenhangend pakket aan maatregelen wordt genomen zoals hierboven beschreven. Om deze maatregelen daadwerkelijk en in samenhang tot uitvoering te brengen is meer nodig. Allereerst is stevig leiderschap binnen het gebied nodig zodat keuzes worden gemaakt die het algemeen belang dienen.

Deze keuzes worden alleen gemaakt als er sprake is van een ordentelijk proces waarin alle partijen van belang zijn, maar geen van die partijen het belangrijkste is. Ten tweede en tot slot roep ik de gemeente op om in deze fase primair vanuit het algemeen belang te acteren op de onderwerpen die met name de verantwoordelijkheid zijn voor het openbaar bestuur. Ik denk in de eerste plaats aan de onveilige- en overlast gevende situaties, binnen het gebied en daarbuiten. Op korte termijn is er echter niets wat het vaststellen van de richting van de Ontwikkelstrategie in de weg staat, met inachtneming van de aanbevelingen van dit advies inzake het temporiseren en het bijstellen ambitie. Voor wat betreft de overige adviezen adviseer ik u deze met de betrokkenen door te spreken om zo spoedig mogelijk tot uitvoering over te kunnen gaan. In de hoop met vorenstaande aan uw opdracht te hebben voldaan, verblijf ik. Met vriendelijke groet en hoogachting, J.W. Remkes

7