Advies prof Minderman 20 december 2019 - Advies Samenwerking en Besluitvorming Zaanse Schans

2021/29028

Advies Samenwerking en Besluitvorming Zaanse Schans versie 20 december 2019, definitief

1.

Inleiding tot dit advies

Governance is niet meer of minder dan het totaal van processen en structuren om bepaalde doelstellingen te bereiken. Onder het motto ‘structuur volgt inhoud’ is in de huidige context van de Zaanse Schans de Ontwikkelstrategie 2019 het eerste uitgangspunt voor dit advies, ook al is de laatste nog niet helemaal vastgesteld en bestaan er verschillende inzichten omtrent onderdelen van het concept. De contouren die relevant zijn voor een bespreking van de governance rondom het plan zijn inmiddels wel redelijk helder en worden in dit advies meegenomen (paragraaf 3). Het tweede uitgangspunt is dat er – in welke vorm dan ook – steeds overleg nodig is tussen alle belanghebbenden. Reëel en waardevol overleg waarin mensen en bedrijven met een belang worden gehoord en waar rekening wordt gehouden me ieders belangen en visies, gericht op consensus. Waar dat overleg aan moet voldoen en hoe dat te organiseren is, vormt de rode draad in dit stuk. Dit advies gaat niet in op de inhoudelijke punten en discussiepunten van de Ontwikkelstrategie.

Het plan vormt de basis van het advies: op welke wijze kan de governance – hierna besluitvorming en samenwerking - rondom het plan worden vormgegeven? Anders geformuleerd is de centrale vraagstelling: “Welke afspraken zijn nuttig en nodig voor de besluitvorming en samenwerking inzake de uitvoering, monitoring, bijstelling en op termijn herziening van de Ontwikkelstrategie Zaanse Schans?”. De Ontwikkelstrategie staat dus centraal. Niet de huidige stichting: los van de huidige structuur wordt bezien welke eisen de Ontwikkelstrategie stelt aan de samenwerking en besluitvorming van alle partijen. Vervolgens zal worden bezien in hoeverre de resultaten van deze analyse passen in de huidige stichting of in een andere context. Dit advies sluit aan bij de resultaten van de adviesronde van de heer Remkes, dat door een meerderheid van de betrokken partijen is aanvaard. In deze notitie is uitvoerig gezocht naar een goede balans voor het overleg tussen alle partijen. Getracht is om voor alle partijen voldoende checks and balances te formuleren zodat niemand in de toekomst het gevoel krijgt geen mogelijkheden te hebben tot volwaardige participatie. Participatie is essentieel voor het draagvlak van de stichting: een spil in een netwerk van belangen. Juist omdat er geen leden zijn en weinig checks and balances in formele zin, is het draagvlak bij stichtingen essentieel.

2021/29028

Advies Samenwerking en Besluitvorming Zaanse Schans

2.

Deelvragen

De bovengenoemde hoofdvraag van het advies valt uiteen in een aantal deelvragen. Deze worden als volgt geformuleerd: a.

b. c.

3.

Wat is de aard van de Ontwikkelstrategie en welke elementen zijn daarbij voor dit advies van belang? Het antwoord op deze vraag bepaalt de inpasbaarheid en contouren van het voorstel. Aan welke eisen dient het proces van samenwerking en besluitvorming te voldoen? Het antwoord op deze vraag bepaalt de inrichting op hoofdlijnen. Welke elementen zijn er in de uitwerking vervolgens van belang? Bij deze vraag gaat het meer over de formuleringen en details.

Aard van de Ontwikkelstrategie 2019.1

De Ontwikkelstrategie 2019 is een richtinggevend document waarin criteria voor de toekomstige ontwikkelingen zijn aangegeven, inclusief een aantal concrete maatregelen die op korte en middellange termijn van belang zijn. De Ontwikkelstrategie heeft het karakter van een permanent document: na deze versie verschijnt een volgende versie (al dan niet met dezelfde naam). Het is niet een document van de gemeenteraad maar van álle stakeholders en vormt de inhoudelijke basis van de samenwerking. De Ontwikkelstrategie wordt dan ook als een te hanteren vast instrument in de statuten van de stichting verankerd. De Ontwikkelstrategie heeft een open karakter: er staat geen concreet toekomstbeeld in de Ontwikkelstrategie 2019, geen duidelijk omschreven stip op de horizon. Er worden uitgangspunten geformuleerd en richtingen aangegeven. De Ontwikkelstrategie 2019 kent drie delen. In deel I is een missie vervat. Die missie geeft de criteria waaraan de ontwikkeling zal moeten voldoen: De missie van de Zaanse Schans in de Ontwikkelstrategie: a. De Zaanse Schans is een authentiek Zaans dorp anno 1850 waar erfgoed voorop staat; b. De Zaanse Schans is een leefbare buurt waar het goed wonen en werken is; c. De Zaanse Schans is veilig en goed bereikbaar; d. De Zaanse Schans geeft bezoekers kwalitatief goede informatie, faciliteiten en beleving; e.

De Zaanse Schans richt zich op verschillende typen bezoekers; f. De Zaanse Schans partners vertellen gezamenlijk het verhaal van de Zaanstreek;

1

In dit advies wordt verwezen naar de concept-Ontwikkelstrategie 2019. Ook worden er uitspraken gedaan over het instrument ‘Ontwikkelstrategie’ in zijn algemeenheid. De auteur erkent dat de Ontwikkelstrategie 2019 een concept is, ook al is voor de leesbaarheid het woord concept niet overal aangehaald.

2

2021/29028

Advies Samenwerking en Besluitvorming Zaanse Schans

g. De Zaanse Schans ontwikkelt zich voor een duurzame toekomst.

Naast deze missie zijn aandachtspunten, aanvullende doelstellingen en speerpunten geformuleerd. De Ontwikkelstrategie 2019 sluit af met het voornemen om op reguliere basis te evalueren: “De inzichten uit de evaluaties benutten de gemeente en de stichting bij het maken plannen voor de lang termijn”. In deel II worden vervolgens een groot aantal concrete acties genoemd die – passend in de in deel I beschreven Ontwikkelstrategie 2019 - worden voorgesteld, veelal voor de korte en middellange termijn. Zo wordt een parkeervoorziening voor de komende vijf jaar beschreven, waarna door middel van de evaluaties een lange termijn oplossing moet worden gevonden. In deel III komt de samenwerking en besluitvorming aan de orde. Daarin is een schets gegeven van de verantwoordelijkheidsverdeling. De gemeente Zaanstad en Stichting de Zaanse Schans hebben de Ontwikkelstrategie opgesteld om een gezamenlijke basis te hebben voor de toekomst van de Zaanse Schans. De Ontwikkelstrategie is een integraal plan dat bestaat uit een gezamenlijke visie, ambitie en een set aan maatregelen. Een aantal maatregelen zijn van toepassing op de Zaanse Schans en aantal maatregelen op problemen in de omgeving.

Grofweg is de verantwoordelijkheidsverdeling dat de Stichting de Zaanse Schans maatregelen op de Zaanse Schans uitvoert en de gemeente Zaanstad – in samenspraak met alle stakeholders – de strategie van de Zaanse Schans formuleert. Daarmee is de strategische component ten aanzien van de Zaanse Schans niet meer exclusief opgedragen aan de stichting die met name uitvoerende taken heeft, maar in een breed overleg op een overstijgend niveau plaatsvindt onder regie van de gemeente. De stichting – met een onafhankelijk bestuur - regelt wel het stakeholdersoverleg waarbij de gemeente en alle relevante stakeholders worden betrokken. De gemeente is verantwoordelijk voor het gebruik van de openbare ruimte rondom de Zaanse Schans. De stichting is eigenaar van een groot deel van de gronden, paden en panden op de Zaanse Schans en daarmee verantwoordelijk voor het beheer hiervan. Het gebied van de Zaanse Schans dat in eigendom is van de stichting is openbaar toegankelijk. De gemeentelijke bevoegdheden gelden hier als elders op private terreinen. Aanvullend heeft de stichting nog een aantal statutaire taken. De Zaanse Schans is een openbaar gebied. De gemeente Zaanstad draagt primair de publieke verantwoordelijkheid om de algemene belangen in het gebied te waarborgen voor bewoners en ondernemers. De gemeente zorgt dat de Zaanse Schans én de omgeving veilig, leefbaar en bereikbaar zijn.

Bezoekers zijn hier altijd te gast. De gemeente voert haar taken hiervoor uit in samenwerking met de stichting.

Dit deel van de Ontwikkelstrategie 2019 maakt ook melding van de gezamenlijke financiering van de maatregelen - met name voor de stichting en de gemeente - en sluit af met een lijst heel concrete maatregelen. Concluderend is de Ontwikkelstrategie 2019 een missionair stuk: een visie op de criteria van de toekomstige ontwikkeling zonder een heel concreet eindbeeld, maar wel met 3

2021/29028

Advies Samenwerking en Besluitvorming Zaanse Schans

heel concrete maatregelen, acties, grenzen en criteria. Daarmee is het een dynamisch maar ook genormeerd proces geworden dat zich in de komende tijd op de Zaanse Schans zal voltrekken. Om redenen van erfgoed, toerisme, financiën, openbare ruimte, ondernemerschap, woongenot en veiligheid is samenwerking noodzakelijk. De stichting heeft daar een centrale en uitvoerende rol in, terwijl het overleg overstijgend aan de stichting plaats vindt. Uit de Ontwikkelstrategie 2019 blijken de volgende elementen van belang voor het inrichten van een effectieve besluitvorming en samenwerking: A.

Een ‘multistakeholder’ aanpak Uit de Ontwikkelstrategie blijkt een duidelijke wens tot samenwerking, zowel op het terrein van uitvoering en beheer als ook ten aanzien van (toekomstige) besluitvorming over de Zaanse Schans: binnen de criteria van de Ontwikkelstrategie zal de verdere ontwikkeling van de Schans moeten plaatsvinden en dat vergt goede afstemming en overleg met alle stakeholders. Het eerste element dat van belang is betreft dus het multi-stakeholder-aspect dat expliciet aan de orde is in de Ontwikkelstrategie. De gemeente herpakt – na enige afstand te hebben bewaard – een regierol op basis van de openbare ruimte en het publieke belang, maar zoekt expliciet de samenwerking. De combinatie van een relatief open proces en de onderstreping van het multistakeholder belang geeft aan dat wellicht ook niet helder is welke aspecten, keuze of vraagstukken er in de komende – bijvoorbeeld – tien jaar aan de orde komen en dus ook niet welke stakeholders hierbij alsdan van belang zijn. Op dit ogenblik zijn vier stakeholders vertegenwoordigd in het bestuur: ondernemers, bewoners, museum en de vereniging De Zaansche Molen. De gemeente ontbreekt nu maar zou, als men de strekking van de Ontwikkelstrategie volgt, evenzeer zitting moeten nemen in een overleg. Remkes maakt daarnaast melding van stakeholders die thans niet vertegenwoordigd zijn.

Omwonenden – actoren die bijvoorbeeld in juridische zin als belanghebbenden zouden kunnen aangemerkt – ontbreken evenzeer, zo bleek uit eerdere gesprekken.

B. Integrale benadering De Ontwikkelstrategie beoogt een integrale visie te formuleren, rekening houdend met alle belanghebbenden. Het integrale karakter van de Ontwikkelstrategie zal derhalve vertaling moeten krijgen in de afspraken omtrent besluitvorming en samenwerking op de Zaanse Schans. C. Primaat bij overstijgend overleg tussen partners Uit de Ontwikkelstrategie blijkt dat veel waarde wordt gehecht aan het gezamenlijke overleg met alle belanghebbenden. In dit bestek wordt dit het Overleg Zaanse Schans (of Overleg ZS) genoemd. Expliciet wordt in de Ontwikkelstrategie vastgesteld – zoals al uit de samenstelling van de Stuurgroep ter voorbereiding van de Ontwikkelstrategie blijkt – dat er een verschuiving plaatsvindt in de besluitvorming binnen de stichting naar overleg met anderen, op een stichting overstijgend niveau. Deelname van de gemeente aan dit regulier overleg en de 4

2021/29028

Advies Samenwerking en Besluitvorming Zaanse Schans

openheid naar allerlei andere stakeholders geeft de breedte en waarde van het Overleg Zaanse Schans aan. Het is van groot belang dat alle stakeholders zich geloofwaardig gehoord voelen en in gezamenlijkheid consensus bereiken. Daarbij is ook van belang dat wie investeert (‘betaalt’) ook respect krijgt voor die investeringen en daarvoor invloed en zeggenschap terugkrijgt (‘bepaalt’). Wie eigendom heeft op de Schans heeft daar alle rechten en plichten bij: het is geen publiek museumbezit. Anderzijds draagt het wel bij aan een maatschappelijke prestatie. D. Regie van de gemeente (achtervang) De gemeente pakt de regie. Het woord regie is niet gespecificeerd en in het bestuurlijk jargon veelvuldig gebruikt zonder definiëring. In combinatie met bovenstaande primaat – bij het overleg – gaat deze notitie ervan uit dat de gemeente het organiseren van een goed overleg met de stakeholders alsook de beleidscyclus inzake de Ontwikkelstrategie tot haar verantwoordelijkheid rekent, waarmee niet gezegd is dat de gemeente dit ook zelf doet. De gemeente zorgt ervoor dat het overleg op een goede wijze plaatsvindt, dat de beleidscyclus van de Ontwikkelstrategie geagendeerd wordt en dat bijvoorbeeld de evaluaties ook daadwerkelijk plaatsvinden, mochten andere partijen hierbij in gebreke blijven.

Voorbeelden van gebreken zijn onder andere - Nieuwe Ontwikkelstrategie wordt niet vastgesteld binnen zes maanden na afloop vorige Ontwikkelstrategie; - Tussentijdse evaluaties en monitoring blijven uit; - Ingrijpen in geval van een bestuurscrisis of andere taakverwaarlozing; - Andere elementen waardoor de besluitvorming vertraagd of achterwege blijft. Overigens past hier ook de nuance dat het woord ‘gemeente’ in deze notitie niet nader wordt gedefinieerd. Zonder verdere toevoeging wordt er in het kader van de besluitvorming en samenwerking vanuit gegaan dat de beleidsmatige coördinator van de gemeente deel neemt aan het Overleg ZS. Andere rollen (toezicht, handhaving en vergunning verlening) hebben hun eigenstandige rol. Wél is het aanbevelingswaardig dat binnen de gemeente een afstemmings- en informatieoverleg plaatsvindt. E. Stichting: uitvoering van beleid, lopende zaken en organiseren van overleg De stichting is de rechtspersoon die het beleid uitvoert. In het door de stichting georganiseerde Overleg ZS – waar de gemeente aan deelneemt – wordt de Ontwikkelstrategie besproken, uitgewerkt en geëvalueerd. De uitvoering van die conclusies geschiedt door de stichting, al dan niet in samenwerking met alle stakeholders. Het bestuur van de stichting is onafhankelijk van de gemeente Zaanstad.

Voorgenomen benoemingen van bestuursleden worden ter advisering voorgelegd aan alle aangeslotenen in het Overleg ZS en benoemd via coöptatie door het bestuur zelf. Indien er bezwaren bestaan tegen een kandidaat kunnen die kenbaar worden

5

2021/29028

Advies Samenwerking en Besluitvorming Zaanse Schans

gemaakt maar is het aan het bestuur om met dit inzicht om te gaan en dit oordeel van een stakeholder af te wegen. Er bestaat te veel onduidelijkheid over de taken van de stichting. In de Ontwikkelstrategie is een beschrijving van de taakverdeling opgenomen en deze kan via nieuwe versies van de Ontwikkelstrategie in de toekomst worden aangepast. Heel concreet zijn de vijf P’s: Parkeren, Paden, Perken, Panden en Publieke toiletten (met dank aan de huurders voor de formulering). Ook de marketing, regulering van toeristen, profilering en onderzoek horen erbij, maar daarvoor hebben belanghebbenden ook hun eigen beleid en deze activiteiten kunnen in de tijd qua intensiteit en omvang wisselen. Het stichtingsbestuur is het primaat in de beleidsontwikkeling dus kwijt, maar – à contrario – is overigens volledig bevoegd tot handelen in de sfeer van de uitvoering, beheer en onderhoud. Als verhuurder regelt zij de contracten, het onderhoud, de naleving van de huurovereenkomsten met de bewoners en bedrijven. De stichting treedt bijvoorbeeld voor de marketing van de Zaanse Schans direct in samenwerking met de ondernemers en andere belanghebbenden. De stichting voorziet in de parkeervoorziening en beheert deze. Met huurders bestaat een georganiseerd huurdersoverleg, met ondernemers een georganiseerd marketing en beheer overleg.

Doel van deze positionering is om de stichting ruimere mogelijkheden te geven in de dagelijkse gang van zaken, zonder dat de beheerstaken ondergesneeuwd raken bij de beleidsmatige zaken van de Ontwikkelstrategie, en zonder dat alle aangeslotenen in een bestuurskwaliteit steeds de volle verantwoordelijkheid voor alle daden van de stichting dragen. In dit verband past de opmerking dat niet expliciet wordt stil gestaan bij de verhouding tussen stichting en NV. De NV functioneert nu als een rechtspersoon waarin het vastgoed wordt beheerd en waar geen zelfstandige beleidsontwikkeling plaats vindt: de personele unie tussen NV en stichting draagt dat op aan de stichting. F. De grote belangen van stakeholders vragen checks and balances De participanten in het Overleg ZS hebben uitermate essentiële belangen. Het gaat om de woning, de onderneming, de veiligheid en het erfgoed. Deze belangen zijn geen bijzaak: het betreft elementaire belangen. Deze belangen dienen in de samenwerking met voldoende gewicht aan de orde te komen, zowel in beleid alsook in de uitvoering door de stichting. In de samenwerking en besluitvormingsregels moeten garanties bestaan dat de belangen in helderheid voor het voetlicht kunnen worden gebracht en volgens een zorgvuldige wijze worden afgewogen.

De garantie wordt in dit bestek vorm gegeven door vast te stellen dat er een vertrouwensrelatie is tussen het overleg en het stichtingsbestuur. Deze vertrouwensrelatie kan vanwege de stichtingsvorm niet leiden tot een politieke relatie zoals tussen raad en college van B&W, of zoals tussen 6

2021/29028

Advies Samenwerking en Besluitvorming Zaanse Schans

verenigingseden en het verenigingsbestuur. De stichting kenmerkt zich immers door coöptatie. In de besluitvormingsprocessen zal naar een vormgeving van de vertrouwensband moeten worden gezocht. G. Deskundigheid geborgd Beheer en onderhoud van het erfgoed op de Zaanse Schans staat centraal in de doelstelling en de Ontwikkelstrategie. De marketing is ook een professionaliteit die van belang is. Thans zijn er voor deze onderwerpen commissies werkzaam. Dit advies stelt voor die commissies als deskundige adviseurs van het bestuur en het Overleg te handhaven. Ook kunnen de commissies concrete afstemming op deelonderwerpen opgedragen krijgen. H. Transparantie: onderling en naar omgeving Juist omdat de toekomstige ontwikkeling vrij open is gelaten en er gezocht wordt naar open overleg en consensus, zijn er belangrijke afspraken te maken over de openheid van het overleg. Alleen op die wijze kunnen potentiele stakeholders – op enige afstand? – zich in het debat mengen en kunnen achterbannen van stakeholders zien in hoeverre het overleg de onderscheiden belangen afweegt.

4.

Contouren van overleg op de Zaanse Schans

4a. Overleg voorop Voorgesteld wordt om het overleg inzake de Zaanse Schans te laten plaatsvinden in een overleggremium: Overleg Zaanse Schans (OZS). Dit gremium heeft de volgende aspecten (tussen haken vermelde hoofdletters verwijst – ter onderbouwing - naar de criteria in paragraaf 3): a) In het overleg zijn permanent met één persoon vertegenwoordigd: de gemeente Zaanstad, de ondernemers op de Zaanse Schans, de vereniging de Zaansche Molen, het Zaans Museum, de Vereniging Zaans Erfgoed, omwonenden en de huurders op de Zaanse Schans. (A)2 Deelname van de gemeente aan regulier overleg zal de kwaliteit van de samenwerking en de besluitvorming ten goede komen. Omwonenden en erfgoedverenigingen zijn toegevoegd op basis van eerdere gesprekken en het advies van de heer Remkes.

b) De voorzitter van het overleg kan – al dan niet op verzoek van deelnemers aan de raad – anderen uitnodigen om deel te nemen aan de beraadslaging, zodat de deur open blijft voor andere stakeholders met een minder permanent doch evident belang. (A) Zo kan bijvoorbeeld zo nu en dan het St Michael College worden uitgenodigd indien belangen spelen.

2

Ter nadere afweging is de vraag of (en hoe?) de behartiging van de belangen van de stakeholder ‘toeristen’ kan worden behartigd.

7

2021/29028

Advies Samenwerking en Besluitvorming Zaanse Schans

Teneinde het Overleg ZS ook daadwerkelijk een centrale rol te geven in de beleidsontwikkeling, is openheid naar andere stakeholders noodzakelijk. Anders wordt het een te eenzijdig orgaan. Deelname van de gemeente vraagt ook deze openheid: de overheid moet uitgaan van het relevante maatschappelijke draagvlak van het overleg ZS. Iedereen met een belang volgens de Algemene wet Bestuursrecht heeft toegang tot het overleg.

c) De taak van het Overleg ZS betreft het adviseren van de stichting en de gemeente ten aanzien van de Ontwikkelstrategie, het monitoren van de uitvoering daarvan, de periodieke evaluatie van de Ontwikkelstrategie alsmede de periodieke bijstelling van de Ontwikkelstrategie indien daartoe aanleiding toe is. (B) Ontwikkelstrategie en het Overleg ZS zijn één-op-één met elkaar verbonden teneinde een duidelijke basis te hebben en ambities te stroomlijnen. De Ontwikkelstrategie heeft daarom ook een statutaire verankering gekregen in dit voorstel. Bijstellingen van de Ontwikkelstrategie door één van de deelnemende partijen is niet mogelijk zonder voorafgaande bespreking met het Overleg ZS (reglement).

d) Voor concrete besluitvorming is de instemming van de achterbannen van belang: dat geldt voor de gemeente, de ondernemers en anderen. Deelnemers aan het Overleg ZS zijn vertegenwoordigers en hebben dus last en ruggenspraak met de eigen clubs. (B) e) Het Overleg streeft altijd consensus na. Indien het onverhoopt op stemming aankomt dan hebben alleen de gemeente Zaanstad, de ondernemersvertegenwoordiger, de vereniging de Zaansche Molen, het Zaans Museum en de Vereniging Zaans Erfgoed stemrecht. f)

De bevoegdheden van het Overleg ZS zijn - naast het bereiken van consensus en advisering van de gang van zaken rond de Ontwikkelstrategie – vastgelegd in de statuten van de stichting: i. Advisering ten aanzien van het profiel van het bestuur van de stichting; ii. Advisering ten aanzien van benoeming, schorsing en ontslag voorzitter van de stichting; iii. Advisering omtrent jaarlijkse begroting en werkplan van de stichting; iv. Instemming met het jaarverslag en jaarrekening van de stichting (F) Met deze bepalingen wordt invulling gegeven aan de link tussen het Overleg ZS en het bestuur in personele zin (i en ii), de hoofdlijn van het uitvoerende werk ieder jaar (iii) en de vertrouwensrelatie die daarbij aan de orde is (iv).

g) Het overleg vormt dus het vehikel voor het bovenbeschreven draagvlak van de stichting en haar bestuur. Er is dus sprake van een verbinding tussen de belanghebbenden en het stichtingsbestuur in de zin dat bij het opzeggen van vertrouwen in het bestuur, deze feitelijk niet meer kan functioneren. Dat heeft uiteraard voor de uitvoering, de besturing én de governance van de stichting consequenties (zie punt h). h) Als het Overleg ZS het jaarverslag en de jaarrekening afwijst, vervalt het maatschappelijk draagvlak voor het bestuur en is feitelijk het vertrouwen in het bestuur opgezegd. (F) In de beschreven situatie voorziet het College van 8

2021/29028

Advies Samenwerking en Besluitvorming Zaanse Schans

B&W (in de rol van achtervang of regie) in een tijdelijke voorziening door bestuurders te benoemen voor een periode van maximaal drie maanden, met als taak een nieuw permanent bestuur te benoemen. (C) Met de bepaling van de bevoegdheid van de gemeente wordt invulling gegeven aan de regieverantwoordelijkheid van de gemeente.

i)

Het Overleg ZS wordt per toerbeurt voorgezeten door de deelnemers, steeds voor een periode van een jaar. (A, C) Teneinde de samenwerking en het draagvlak van de gespreksleiding te versterken, benoemt men jaarlijks naast een voorzitter tevens een opvolgende voorzitter. Tezamen met de afgetreden voorzitter kan in een driemanschap overleg over de vormgeving van het Overleg ZS plaats vinden. Met dit voorstel wordt de gelijkwaardigheid van de deelnemers aan het OZS onderstreept en de verantwoordelijkheid van een goed overleg gedeeld.

j)

Het Overleg ZS staat open voor belangstellenden en belanghebbenden: zij kunnen de bijeenkomst bijwonen en aan de voorzitter spreektijd vragen. De vergadering en de agenda worden in verkorte versie van tevoren op de site gepubliceerd, net als de besluitenlijst wordt gepubliceerd. (H)

Het Overleg ZS zal – in combinatie met de stichting – de basis vormen voor een andere netwerkbenadering op de Zaanse Schans: waar voorheen het accent lag op gezamenlijke verantwoordelijkheid voor beleid én uitvoering, wordt in dit voorstel een breder stakeholderoverleg vormgegeven waarbij beleid en uitvoering worden gescheiden. Ten aanzien van het beleid geldt meer dan voorheen onderlinge gelijkheid en transparantie. Ten aanzien van de uitvoering is sprake van een service organisatie in het netwerk waarbij veel organisaties zelf zaken kunnen doen met de stichting zonder dat iedereen overal verantwoordelijk voor is. Het nieuwe overleg zal hopelijk leiden tot een nieuwe constructieve dynamiek. Daarom wordt voorgesteld om op te nemen dat er zittingstermijnen (max. 2 x 4 jaar) worden gehanteerd en dat de zittingstermijnen van huidige bestuursleden daarbij meetellen. Feitelijk betekent dat er op korte termijn nieuwe vertegenwoordigers aan de slag gaan in het Overleg ZS en in het bestuur van de stichting. De juridische vormgeving van het overleg is die van een deelnemers- en adviesraad in de stichting. De juridische basis voor het Overleg ZS is gelegen in de statuten van de stichting. Op die wijze kan de relatie tussen raad en bestuur worden vormgegeven.

4b. Bestuur van de stichting In lijn met het advies van de heer Remkes wordt het stichtingsbestuur teruggebracht tot een drietal personen, mogelijk als tussenfase naar een éénhoofdig bestuur in een raad van toezicht-model. Alle leden zijn onafhankelijk van de deelnemers aan het Overleg ZS of de daaraan verbonden achterbannen. Ten aanzien van het bestuur wordt het volgende voorgesteld:

9

2021/29028

Advies Samenwerking en Besluitvorming Zaanse Schans

a. Het bestuur bestaat uit drie leden, geselecteerd op basis van een profiel dat aan het Overleg ZS wordt voorgelegd voor advies. (F) b. In het profiel wordt rekening gehouden met affiniteit met de taken en verantwoordelijkheden van de stichting: kennis en ervaring in vastgoed, ondernemen en erfgoed zijn daarbij van belang. (A) c. Het bestuur benoemt zichzelf na een openbare selectieprocedure. Het bestuur ontvangt een vergoeding die passend is voor deze functies (bijvoorbeeld langs de lijnen van vergoedingen die gebruikelijk zijn voor toezichthouders in de nonprofitsector).3 (D). d. Het bestuur benoemt de directeur van de stichting en stelt diens mandaat vast. e. Het bestuur is volledig bevoegd conform het BW, met uitzondering van de specifieke bepalingen die in de statuten deze bevoegdheid beperken. Daarbij moet met name worden gedacht aan de besluitvorming inzake de Ontwikkelstrategie die is opgedragen aan het Overleg ZS. (D,E) f. Het bestuur draagt zorg voor een goede organisatie van het Overleg ZS en faciliteert en ondersteunt die. Dat betreft ook de uitvoering en ondersteuning van de beleidscyclus van de Ontwikkelstrategie. (A, B, D,G, H) Het bestuur neemt het initiatief tot het periodiek opstellen van evaluaties, bijstellingen of vernieuwing van het Ontwikkelstrategie. Daarmee is de aanzet tot de discussie in onafhankelijke handen en niet aan de gemeente opgedragen.

Al hoewel dit in termen van resultaat niet substantieel is, betekent dit dat het huidige primaat van de gemeente (in combinatie met andere leden van de huidige projectgroep) verschuift naar de stichting en het Overleg ZS.

5.

Formuleringen en aanvullende regelingen

Hieronder zijn enkele concept-formuleringen van de kernartikelen van de statuten weergegeven waar de hoofdlijn van dit advies in terug te vinden is. Uiteraard zal na instemming op de hoofdlijn van de governance, het geheel van de statuten tegen het licht moeten worden gehouden maar het huidige proces van beleidsontwikkeling wordt vergemakkelijkt met concrete voorstellen. Daarnaast geldt ook dat de notaris nog een keuze zal maken in de redactie van de statuten.

Artikel 2 Doel (bijgesteld) De stichting heeft ten doel de instandhouding en uitbreiding van een typisch Zaanse woon- en werkbuurt op een gebied begrepen in de Ontwikkelstrategie Zaanse Schans 2019 of opvolgende stukken daarvan. Daarnaast beoogt de stichting een functie te vervullen bij het behoud, de overdracht en de documentatie van Zaanse cultuur-historische waarden, waarmee een versterking van de identiteit van de Zaanstreek ten behoeve van haar bewoners en een

3

Vergelijkbaar met de WNT-normering in de sectoren cultuur, volkshuisvesting of onderwijs.

10

2021/29028

Advies Samenwerking en Besluitvorming Zaanse Schans

verbetering van het beeld ten opzichte van derden nagestreefd worden. De stichting beoogt niet het maken van winst.

Artikel X Ontwikkelstrategie 1. De Ontwikkelstrategie Zaanse Schans is het gezamenlijke besluitvormingsdocument waarin op de korte en middellange termijn de activiteiten, analyses, beelden, criteria en voorwaarden voor de ontwikkeling van de Zaanse Schans worden beschreven. Ten minste éénmaal per vijf jaar wordt de Ontwikkelstrategie herzien volgens de in deze statuten beschreven procedure. Halverwege de periode wordt de Ontwikkelstrategie tussentijds geevalueerd (‘mid term’). 2. Het bestuur van de stichting organiseert ten minste één keer per vijf jaar een proces tot integrale herziening van de Ontwikkelstrategie Zaanse Schans. Alvorens een concept te formuleren inventariseert het bestuur de zienswijze van alle permanente deelnemers aan het Overleg Zaanse Schans. De concept Ontwikkelstrategie zendt het bestuur vervolgens binnen een redelijke termijn aan het Overleg Zaanse Schans en alle aangesloten partijen bij het overleg. Het Overleg Zaanse Schans voert binnen een redelijke termijn een op overeenstemming gericht overleg en stelt het plan vast. Het vastgestelde plan wordt vervolgens aan het college van B&W gezonden ter goedkeuring. 3. Wijzigingen in de uitvoering van de Ontwikkelstrategie door één of meer van de aangesloten partijen kunnen niet plaatsvinden zonder voorafgaande instemming van het Overleg Zaanse Schans. 4.

Het bestuur van de stichting voorziet in een monitoring en evaluatie van de werkzaamheden voortvloeiend uit de Ontwikkelstrategie, al dan niet aangevuld met andere, relevant geachte ontwikkelingen of data en stuurt deze periodiek – doch minimaal jaarlijks – aan het Overleg Zaanse Schans. Het overleg bespreekt de monitoring en evaluatie en is – onder voorbehoud van goedkeuring van het college van B&W – bevoegd de Ontwikkelstrategie te wijzigen. 5. Indien het Overleg Zaanse Schans niet binnen een termijn van zes maanden na het verloop van de periode van vijf jaar van de voorgaande Ontwikkelstrategie, niet besluit over de nieuw vast te stellen Ontwikkelstrategie, wordt deze vastgesteld door het College van B&W. 6. Het overleg over de ontwikkelstrategie is gericht op consensus.

Artikel Y Overleg Zaanse Schans 1. De stichting heeft een Overleg Zaanse Schans. Dit overleg heeft tot doel tot een maximale inspraak en participatie te komen van alle aangesloten partijen bij de uitvoering, monitoring, evaluatie, wijziging of vernieuwing van de Ontwikkelstrategie. Het Overleg Zaanse Schans komt zo vaak bijeen als zij nuttig en wenselijk acht, doch tenminste twee maal per jaar. En bijeenkomst kan bijeen worden geroepen door de voorzitter op verzoek van twee vertegenwoordigde aangesloten partijen. 2. Alle aangesloten partijen zijn met één zetel vertegenwoordigd in het Overleg. In ieder geval zijn als aangesloten partij vertegenwoordigd: a. De ondernemers op de Zaanse Schans; b. Vereniging De Zaanschse Molen; c. Stichting Zaans Museum; d. Erfgoedverenigingen in de Zaanstreek; e. De gemeente Zaanstad; f. De bewonerscommissie Zaanse Schans;

11

2021/29028

Advies Samenwerking en Besluitvorming Zaanse Schans

g. Vertegenwoordiger van de omwonenden uit Haalderbroek en Zaandijk; 3. Het overleg kan andere organisaties of personen uitnodigen om korter of permanent deel te nemen aan de beraadslaging van het Overleg Zaanse Schans indien blijkt dat zij hetzij belanghebbende zijn in de zin van de Algemene Wet bestuursrecht dan wel als de meerderheid van het overleg waarde hecht aan de inbreng van een persoon, bedrijf of organisatie. Het overleg ziet er op toe dat alle mogelijke belanghebbenden hun inbreng kunnen leveren, tijdig geïnformeerd en uitgenodigd worden en expliciet worden afgewogen. 4. Personen worden door de aangesloten partijen aan het Overleg Zaanse Schans voorgedragen, waarvan de voorzitter die voordracht doorgeeft aan het bestuur van de stichting. Het bestuur gaat tot benoeming over. 5. Het overleg kiest uit haar midden jaarlijks een voorzitter voor de periode van een jaar en is daarna drie jaar niet meer herbenoembaar. 6. Het overleg kiest een opvolgend tevens vice-voorzitter. 7. Opvolgend voorzitter, voorzitter en eerder afgetreden voorzitter overleggen met elkaar omtrent de kwaliteit van het functioneren van het Overleg Zaanse Schans. 8. Het Overleg Zaanse Schans stelt een reglement op dat vastgesteld wordt door het bestuur van de stichting. 9.

Het Overleg Zaanse Schans adviseert en besluit bij gewone meerderheid van stemmen van de in lid 2 onder a tot en met e genoemde vertegenwoordigers. Bij het staken der stemmen is een voorstel niet aangenomen. 10. De personen die deelnemen aan het Overleg Zaanse Schans hebben zitting voor maximaal vier jaar, door de betreffende aangesloten partij te verlengen met nog één maal vier jaar. Deelname aan het stichtingsbestuur dat gold voorafgaande aan deze statutenwijziging telt mee in de bepaling van de maximale zittingsduur.

Artikel 9 (?) 1.

2.

Het bestuur behoeft voorafgaande advisering van het Overleg omtrent: a. het profiel van het bestuur van de stichting; b. benoeming, schorsing en ontslag voorzitter van de stichting; c. jaarlijkse begroting en werkplan van de stichting. Het Bestuur behoeft voorafgaande instemming van het Overleg Zaanse Schans inzake de goedkeuring van het jaarverslag en jaarrekening van de stichting.

Artikel 10 (?) Taakverwaarlozing en onthouding instemming 1. Het college van B&W van de gemeente Zaanstad kan indien noodzakelijke besluitvorming binnen het Overleg en de stichting uitblijft, alsook in gevallen waarbij sprake is van verwaarlozing van verantwoordelijkheden door organen of aangeslotenen van de stichting, een tijdelijke voorziening treffen die gepast is. Hiertoe behoort ook het schorsen van de leden van het bestuur of het Overleg Zaanse Schans, zulks binnen de kaders van de wetgeving. 2. In het geval het Overleg geen instemming verleent aan jaarverslag en jaarrekening, voorziet het College van B&W van de gemeente Zaanstad in een tijdelijke voorziening ter vervanging van het bestuur van drie maanden, desnoods te verlengen met steeds drie maanden. De tijdelijke voorziening heeft tot doel een nieuw bestuur te benoemen volgens de in de statuten beschreven procedure of om bepaalde (herstel)activiteiten te ondernemen.

12

2021/29028

Advies Samenwerking en Besluitvorming Zaanse Schans

7. Voorstel voor voortgangsproces Dit advies wordt uitgebracht aan het bestuur van de stichting, met inbegrip van de huidige benoemde stakeholders, en de gemeente. Een akkoord op hoofdlijnen van deze notitie geldt als een gezamenlijke visie op samenwerking en besluitvorming. Partijen bespreken met elkaar welke gremia in de eigen achterban daarbij worden geconsulteerd. Ook is het aan partijen om nieuwe stakeholders te consulteren op hun principebereidheid tot deelname. Het door de heer Remkes uitgebracht advies is uitgangspunt geweest bij dit advies. In de loop van de gesprekken beek mij echter dat de vertrouwenssituatie tussen stakeholders, stichtingsbestuur en gemeente er niet beter op is geworden. Ik geef u daarom - mede in het licht van de door de gemeenteraad aangenomen amendement K d.d. 12 november 2019 - in overweging om eerst de governance te regelen en vervolgens nog éénmaal in het nieuwe overleg met nieuwe deelnemers de OS aan de orde te stellen. Dat kost veel tijd en vertraagd de vaststelling van de ontwikkelstrategie met 4 tot 5 maanden. Enerzijds biedt zo’n proces partijen die zich niet of onvoldoende gehoord voelen de mogelijkheid om in een nieuwe context hun punten nog eens naar voren te brengen. Anderzijds kan ik niet inschatten of het overwegend negatieve oordeel omtrent de ontwikkelstrategie en mijn bijgaande voorstel daarmee zal veranderen.

Het tijdsverloop is mogelijk te bekorten door na het besluit om langs deze lijnen de statuten aan te passen de zittende leden (m.u.v. de voorzitter in verband met benodigde continuïteit) te vragen hun ontslag in te dienen en direct in een nieuwe samenstelling het OZS te starten (vooruitlopend op de statutaire wijziging) en het proces van profielbeschrijving en werving van nieuwe bestuursleden te starten. Akkoord op deze visie gaat gepaard met een besluit in het bestuur van de stichting dat de statuten worden gewijzigd. Tot slot geldt de opmerking die door velen is gemaakt en ook hier ter afsluiting moet worden gemaakt: met een goede governance is er nog geen nieuw gedrag of cultuur in het overleg. Vernieuwing is daarom echt noodzakelijk, zowel in organisatorische als in personele sfeer. Dat kan geen statuut afdwingen.

13

2021/29028

Advies Samenwerking en Besluitvorming Zaanse Schans

_________________________________________________ Bijlage 1 Verantwoording Bij netwerkorganisaties en multi-stakeholder benaderingen wordt uitgegaan van de theorievorming rond creatie van de maatschappelijke meerwaarde (Moore 1995, 2012, Bozeman 2010 en Bryson 2015). Daarbij is een gegeven dat tussen overheid, middenveld en bedrijfsleven expliciet andere belangen, sturingsmechanismen en rationales bestaan die in overleg kunnen worden overbrugd in samenwerkingsmodellen, doch nooit gelijk zullen zijn (Hartley 2005, Sorensen & Torfing, 2104). De netwerkanalyses die daaruit voortvloeien (zie Provan & Kenis, 2009) leiden in deze casuïstiek tot een duale positie van de stichting: enerzijds een netwerk van gelijkwaardige partners met een overzichtelijk playing field, anderzijds een service organisatie met een heel andere, meer zelfstandige rol. Die beide rollen zijn voor de stichting in het advies beschreven. De vertrouwensrelatie kan in stichtingen niet goed worden vormgegeven zonder de aard van de stichting geweld aan te doen en andere rechtsvormen hebben ook weer expliciete tekortkomingen en leiden tot wellicht nieuwe dilemma’s.

19 december 2019, Minderman Research Prof.dr.mr. G.D. Minderman Flamingostraat 34 BIS 3582 SX Utrecht +31 (0)6 2181 1251 KvK Utrecht 53655710 www.themidfield.nl goosminderman@gmail.com

14