10c. uniforme uitvoering- en handhavingsstrategie 2022-2023.pdf
Tekst van het document
Partijen streven ernaar om beperkingen waarmee zij in hun eigen organisatie geconfronteerd worden, niet van invloed te laten zijn op de inhoud van de te maken afspraken. Partijen evalueren hun samenwerking periodiek, op vooraf bepaalde momenten. Als de uitkomst van de evaluatie daar aanleiding voor geeft, passen zij deze uitgangspunten en de procesafspraken aan. Partijen zijn aanspreekbaar op de wijze waarop en mate waarin zij handelen in overeenstemming met deze uitgangspunten, en op de mate waarin zij de procesafspraken nakomen. Partijen benadrukken het belang van een vooroverleg in de vorm van een omgevingstafel – met de initiatiefnemer maar ook met derdebelanghebbende(n) – als opstap naar een adequate behandeling van een
6
De productkaarten bevatten een duiding van de inhoud van de adviesvragen en de advisering. In bepaalde gevallen bevat die duiding kwalitatieve elementen: de werkgroepleden en ook de medewerkers van de gemeenten die op de concepten reageerden, hadden die nadrukkelijke behoefte. Echter, in essentie beschrijven de samenwerkingsafspraken in dit stadium allen op welke momenten welke ketenpartner wat soort informatie deelt met welke andere ketenpartners deelt en wordt de meer kwalitatieve invulling in een later stadium uitgewerkt. 64
meervoudige, complexe aanvraag om omgevingsvergunning of van een gecoördineerde aanvraag.
Toelichting op de gebruikte begrippen In dit document hebben begrippen dezelfde betekenis als in de Omgevingswet en de daarop gebaseerde regelgeving of de Algemene wet bestuursrecht, tenzij in dit document uitdrukkelijk anders bepaald is.
Hieronder worden de volgende begrippen nader toegelicht: •
coördinatie: gecoördineerde behandeling van de aanvraag voor een omgevingsvergunning en de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor wateractiviteiten. Als deze gelijktijdig zijn ingediend, is de coördinatieregeling van afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing.
•
coördinerend bevoegd gezag: het bevoegd gezag dat, gelet op het bepaalde in artikel 10.25 van het Omgevingsbesluit, het coördinerend bestuursorgaan is.
•
ketenpartners: bevoegd gezagen en alle (andere) bestuursorganen of andere instanties die op grond van artikel 16.15 van de Omgevingswet als adviseur of bevoegd gezag aangewezen kunnen worden. Het komt voor dat een ketenpartner zowel bevoegd gezag als adviseur is.7
•
ketentafel: een overleg over (een) aangevraagde omgevingsvergunning(en)8, tussen de ketenpartners die betrokken zijn bij de beoordeling van die aanvraag/aanvragen. Tijdens dit overleg worden inhoudelijke vraag- en knelpunten besproken.
•
omgevingstafel: een omgevingstafel is een vorm van vooroverleg waarin een initiatiefnemer activiteiten waarvoor hij een omgevingsvergunning gaat aanvragen, bespreekt met alle relevante ketenpartners. Een omgevingstafel vindt doorgaans op vaste, geruime tijd van te voren bepaalde, momenten plaats. Tijdens een omgevingstafel maken de initiatiefnemer en de ketenpartners afspraken over de wijze waarop de aanvraag/aanvragen om omgevingsvergunning(en) ingediend gaat worden en eventueel ook de wijze waarop die aanvraag/aanvragen behandeld worden. Eventueel zijn ook andere belanghebbenden daarbij aanwezig.
7
Het meest in het oog springende voorbeeld is het dagelijks bestuur van het waterschap 8 omgevingsvergunning + omgevingsvergunning voor wateractiviteiten
bij gelijktijdige aanvraag 65
•
•
‘ f ’: jz f kan compliceren en waarvoor tussen ketenpartners maatwerkafspraken nodig zijn. Bijvoorbeeld: bestuurlijke gevoeligheid, gebrek aan inhoudelijke capaciteit, lopende rechtszaken of gevallen waarbij dringend overleg met aanvrager w E ‘ f ’w : o
Is de complicerende factor er al, of is het een mogelijke complicerende factor?
o
’ beheersbaar gehouden worden?
o
w gemaakt worden?
‘
f
’
f
w
f
vooroverleg: overleg tussen één of meer ketenpartners en de initiatiefnemer over een initiatief waarvoor een aanvraag of aanvragen voor een omgevingsvergunning ingediend gaat worden of ingediend kan gaan worden. Het vooroverleg kan plaatsvinden in de vorm van een omgevingstafel als dat tussen de initiatiefnemer en alle relevante ketenpartners plaatsvindt (zie verder de begripsomschrijving van omgevingstafel), maar ook een inhoudelijk overleg over een in te dienen aanvraag tussen de initiatiefnemer en een specifieke ketenpartner is een vorm van vooroverleg.
Productkaarten Wat is een productkaart? Een productkaart bevat een beknopte beschrijving van de werkafspraken w f ‘ ’ informatie-uitwisseling tussen bevoegd gezag en ketenpartners, en vice versa of bij coördinatie bevoegd gezag met het andere bestuursorgaan, en vice versa. Een productkaart is geen werkprocesbeschrijving want werkprocesbeschrijvingen bevatten ook stappen die niet bestaan uit informatie-uitwisseling tussen ketenpartners.
Er zijn productkaarten: 1.
een productkaart om de procedurele aspecten af te stemmen;
2.
een productkaart voor de inhoudelijke behandeling van aanvragen;
3.
een productkaart voor de besluitvorming.
Algemene opmerkingen Voor de in de productkaarten opgenomen afspraken geldt het volgende: 1.
Alle bij de behandeling van een aanvraag om omgevingsvergunning betrokken bestuursorganen en andere overheidsinstanties (zoals: de D zj ‘ ’, ts die 66
bestuursorganen en overheidsinstanties partij zijn bij deze samenwerkingsafspraken. Dus ook het bevoegd gezag is een “ z ” gesproken wordt, worden de adviesvragen door het coördinerend bevoegd gezag gesteld. De gemeenteraad, die in bepaalde situaties ook een bijdrage levert aan de vergunningprocedure, is geen partij bij deze samenwerkingsafspraken en dus ook geen ketenpartner zoals in dit document bedoeld.
2.
De uitwisseling van informatie, adviesverzoeken en adviezen tussen ketenpartners geschiedt via de samenwerkingsvoorziening van het DSO. Als dit niet of nog niet daarvoor beschikbaar is, spreken de ketenpartners één andere wijze van uitwisseling af.
3.
Elke ketenpartner stelt een document op waarin hij, gelet op het toepasselijke wettelijke kader van de Omgevingswet, beschrijft wanneer en in welke rol hij bij een aanvraag betrokken wil worden.
4.
•
Aan de hand van dit document bepaalt het bevoegd gezag voor welke ketenpartner een aanvraag relevant is.
•
Heeft een ketenpartner een dergelijk document niet opgesteld, dan bepaalt het bevoegd gezag naar beste vermogen de relevantie van die ketenpartner. Die ketenpartner krijgt dan van elk bevoegd gezag waarbij een aanvraag is ingediend, een attendering van die aanvraag. Het is dan aan de ketenpartner zelf om proactief na te gaan of de ingediende aanvragen voor hem relevant zijn.
Bij verschillen van inzicht over de te volgen procedure, over wie bevoegd gezag is en over de vraag voor welke vergunningplichtige activiteiten een omgevingsvergunning wordt aangevraagd, handelt het bevoegd gezag (dat gelet op het bepaalde bij of krachtens de Omgevingswet bevoegd is om op de ingediende aanvraag te beslissen danwel als juist daarover een verschil van mening bestaat, het bevoegd gezag waarbij de aanvraag is ingediend) als volgt: •
het bevoegd gezag organiseert een fysiek, telefonisch of webcall-overleg met de betrokken ketenpartners;
•
dit overleg vindt binnen 3 werkdagen (vanaf het moment dat het verschil van inzicht blijkt) plaats;
•
de in dit overleg gemaakte afspraken worden door het bevoegd gezag vastgelegd in een bericht aan de betrokken
67
ketenpartners. Via DSO is dat bericht ook voor de andere ketenpartners beschikbaar.
5.
Van tegenstrijdige inhoudelijke adviezen is sprake, wanneer niet alle adviezen voor wat betreft de vergunbaarheid van één of meer van aangevraagde activiteiten tot een verenigbare conclusie komen. 9 Bij tegenstrijdige adviezen: •
agendeert het bevoegd gezag de aanvraag voor behandeling tijdens de eerstvolgende ketentafel;
•
verlengt het bevoegd gezag de beslistermijn, indien nodig;
•
komen de ketenpartners tijdens de ketentafel tot een verenigbare conclusie over de vergunbaarheid van de aangevraagde activiteiten. Als die conclusie niet wordt bereikt, beslist het bevoegd gezag naar bevind van zaken.
Dit is van overeenkomstige toepassing voor situaties waarin bij coördinatie blijkt dat sprake is van tegenstrijdige inhoudelijke adviezen die de samenhang tussen de door beide bevoegd gezagen te nemen besluiten nadelig kan beïnvloeden. In dat geval ligt de regie voor de bovenstaande drie aspecten (agenderen voor behandeling tijdens de eerstvolgende ketentafel, verlenging van de beslistermijn en – indien niet tot een verenigbare conclusie over de vergunbaarheid gekomen wordt – het beslissen naar bevind van zaken) bij de bevoegd gezagen gezamenlijk. 6.
‘
j ’w
w
w ‘ ’ : ontvangst van de adviesvraag) vermeld, waarbinnen de ketenpartner aan het bevoegd gezag adviseert.
7.
Verwerken van informatie kost tijd. In de productkaarten wordt beschreven hoeveel werkdagen beschikbaar zijn voor het uitzetten van adviesvragen3 of afspraken over coördinatie en het leveren van informatie aan het bevoegd gezag.
8.
Het (coördinerend) bevoegd gezag is verantwoordelijk voor de bewaking van de wettelijke proceduretermijn en zorgt ervoor, dat er voldoende tijd overblijft voor een adequate advisering door de ketenpartners.
9
Dit kan ook de (on)verenigbaarheid van de aan een omgevingsvergunning te verbinden voorschriften betreffen.
68
9.
De werkgroep heeft ervoor gekozen om op de productkaarten werkdagen te vermelden. Dit sluit aan bij de praktijk: tijdens weekenden en verplichte vrije dagen worden immers in de regel geen adviesvragen uitgezet of beantwoord. Bij elke productkaart wordt de duur van de adviesroute of -routes doorgerekend. Daarbij wordt ook het aantal weekdagen en weken berekend, zodat duidelijk is hoe een adviesroute zich verhoudt tot de wettelijke termijnen (die geen rekening houden met werkdagen).
Productkaart 1: product voor de afstemming over de procedure Productkaart 1 ziet op één adviesproduct met zes adviesvragen, die allemaal op hetzelfde moment worden gesteld aan de ketenpartners: • Is er vooroverleg of een omgevingstafel geweest? Zijn alle ketenpartners daar al bij betrokken geweest? • Op welke vergunningplichtige activiteiten ziet deze aanvraag? • Klopt het bevoegd gezag? • Volgens welke wettelijke procedure moet de aanvraag behandeld worden? • Zj ‘ f ’? D ‘ f ’zj jz f van de aanvraag kunnen compliceren. Bijvoorbeeld: bestuurlijke gevoeligheid, gebrek aan inhoudelijke capaciteit, lopende rechtszaken. • Is er sprake van coördinatie? Zo ja, is er gelijktijdig een aanvraag ontvangen? Wie coördineert? Het bevoegd gezag stelt altijd alle adviesvragen aan de relevante ketenpartners en die ketenpartners gaan in hun advies op al die adviesvragen in. De maximale doorlooptijd van de adviesroute van productkaart 1 bedraagt vier werkdagen (2 dagen om de vragen te stellen, 2 dagen om de vragen te beantwoorden).
69
70
Productkaart 1: Product voor de afstemming over de procedure Bevoegd gezag Adviesvraag Wan Eisen aan bevoegd neer adviesvraa gezag vraa g gt het bevo egd geza g advi es? 1.a. Is er Binn Indien vooroverleg en 2 bevoegd of een werk gezag op omgevingstaf dage hoogte is el geweest? n na van ontv vooroverle angs g of t omgevingst aanv afel, raag. vermeldt het de uitkomst daarvan.
1.b. Op welke vergunningpl ichtige activiteiten ziet deze aanvraag? Welke vergunningpl ichtige, vergunningvr ije of meldingsplic htige activiteiten zijn relevant voor deze aanvraag? 1.c. Klopt het bevoegd gezag? En: zijn alle relevante ketenpartner s in beeld?
Binn en 2 werk dage n na ontv angs t aanv raag.
Het bevoegd gezag geeft aan welke vergunning plichtige, vergunning vrije of meldingspli chtige activiteiten relevant zijn voor deze aanvraag.
Binn en 2 werk dage n na ontv angs t aanv raag
-
71
Ketenpartner Eisen aan advies
Advies termijn
Is er met een ketenpar tner vooroverl eg of een omgevin gstafel geweest, dan vermeldt de ketenpar tner de uitkomst daarvan in het advies. Als de ketenpar tner vindt dat de aanvraa g op meer of andere activiteit en ziet, dan geeft hij dat in het advies aan.
2 werkda gen na ontvang st adviesv raag
Als de ketenpar tner vindt dat er een ander bevoegd gezag is of ketenpar
2 werkda gen na ontvang st adviesv raag
2 werkda gen na ontvang st adviesv raag
1.d. Volgens welke wettelijke procedure moet de aanvraag behandeld worden?
Binn en 2 werk dage n na ontv angs t aanv raag
1.e. Zijn er ‘red flags’10?
Binn en 2 werk dage n na ontv angs t aanv raag
1.f. Over coördinatie: - Is er sprake van coördinatie? Zo ja: - heeft een andere ketenpartner gelijktijdig een aanvraag voor een
Binn en 2 werk dage n na ontv angs t van de aanv raag
10
-
E
Het bevoegd gezag geeft aan volgens welke wettelijke procedure (regulier kort, regulier lang, uitgebreid) de aanvraag behandeld moet worden. Het bevoegd gezag vermeldt de ‘red flags’ die het eventueel zelf signaleert.
Het coördinere nd bevoegd gezag doet voorstel over wie coördineert .
‘
f
’w
tners ontbreke n, geeft hij dat onderbo uwd in het advies aan. Als de ketenpar tner vindt dat een andere wettelijke procedur e van toepassi ng is, geeft hij dat onderbo uwd aan.
Ook de ketenpar tner vermeldt de ‘red flags’ die hij eventuee l signaleer t. Ketenpar tner die ook bevoegd gezag is geeft aan of er gelijktijdi g een aanvraa g is
:
Is de complicerende factor er al, of is het een mogelijke complicerende factor? ’ f w ? w ‘ f ’ w f w ? ‘ f ’ w e ‘ f ’z j w
72
2 werkda gen na ontvang st adviesv raag
2 werkda gen na ontvang st adviesv raag
2 werkda gen na ontvang st adviesv raag
samenhange nde omgevingsve rgunning ontvangen? - wie is coördinerend bestuursorga an?
binnenge komen.
Productkaart 2: Producten voor de inhoudelijke beoordeling Productkaart 2 bevat beschrijvingen van de vier producten voor de inhoudelijke beoordeling. De producten zien op de volledigheid (“ontvankelijkheid”) van de aanvraag en op een inhoudelijke toets van de aanvraag. De adviesproducten 2.2 en 2.4 zullen niet altijd nodig zijn. Relevant is verder het volgende: blijkt bij advies 2.2 dat een aanvraag onvolledig is, dan vraagt het bevoegd gezag binnen twee werkdagen na ontvangst van het advies aanvullende gegevens op aan initiatiefnemer. In de samenvatting hieronder zijn de producten 2.1 en 2.3, die naar verwachting altijd nodig zijn, groen weergegeven. De producten die in bepaalde gevallen op 2.1 en 2.3 kunnen volgen, zijn geel weergegeven. In de samenvatting zijn voor de volledigheid ook het opvragen van ontbrekende gegevens en het besluit tot buiten behandeling laten van een aanvraag opgenomen (wit weergegeven). Hierover zijn geen samenwerkingsafspraken gemaakt omdat de tijdigheid hiervan geheel voor rekening van het bevoegd gezag komt. De duur van een aantal adviesroutes is doorgerekend, waarbij het aantal per stap beschikbare werkdagen is weergegeven.
73
Productkaart 2: Producten voor de inhoudelijke beoordeling Bevoegd gezag Adviesvra Wann ag eer bevoegd vraagt gezag het bevoe gd gezag advies ? 2.1. Is de Binnen aanvraag 5 klaar om werkda inhoudelij gen na k getoetst ontvan te worden gst (“volledig aanvra ”/ ag (zie ”ontvank toelicht elijk”)? ing op Let termijn daarbij bij 2.3) ook op MERaspecten.
Ketenpartner Eisen aan advies
Eisen aan advies vraag
-
Indien informatie ontbreekt: - welke informatie? - op grond van welke voorschriften moet die ingediend worden? - wat is een redelijke aanvullingster mijn? Bij coördinatie: - indien gelijktijdige indiening keuze van aanvrager is (en niet wettelijk is voorgeschrev en) beschrijft het advies in hoeverre de aanvragen los te koppelen zijn, en of 74
Adviest ermijn
15 werkdag en na ontvang st adviesvr aag
2.2. Indien ontbreke nde informati e is opgevraa gd: is aanvraag correct aangevul d?
Binnen 2 werkda gen na ontvan gst aanvull ing
Het bevoeg d gezag stuurt de aanvull ende gegeve ns naar alle relevant e ketenpa rtners.
2.3. Het bevoegd gezag verzoekt de relevante ketenpart ners de aanvraag inhoudelij k te toetsen.
Binnen 5 werkda gen na ontvan gst aanvra ag
-
overleg met aanvrager daarover zinvol is. - is aanvraag correct aangevuld? - zo niet, moet de aanvraag buiten behandeling gelaten worden, en hoe luidt de motivering daarvoor? - voor welke ketenpartner is de aanvulling nog meer relevant? Bij coördinatie: - bij onvolledigheid van één van de aanvragen moeten beide aanvragen buiten behandeling gelaten worden. Tenzij aanvrager inmiddels de procedures heeft losgekoppeld (voor zover mogelijk). Zie daarover ook 2.1 Het advies bevat11: - een beschrijving van de door de ketenpartner uitgevoerde toets, met vermelding van relevante wettelijke en
Deze termijn geeft de 11
3 werkdag en na ontvang st adviesv erzoek
Als ketenpa rtner geen aanvulle nde informat ie nodig heeft: 15 werkdag en na ontvang
Het advies kan integraal in het besluit op de aanvraag opgenomen worden en is daarvoor geschikt. 75
Het bevoegd gezag verzoekt tevens de relevante ketenpart ners om een wettelijk advies of een advies met instemmi ng.
gemee nte (indien B&W bevoe gd gezag is) de mogelij kheid om te beoord elen of men (indien releva nt) planolo gisch medew erking wil verlen en aan een initiatie f.
Bij coördinat ie: ketenpart ners maken afspraken over het uitwissele n conceptvergunni ngen met elkaar en de andere betrokken ketenpart ners om ze inhoudelij k op elkaar af te stemmen.
2.4. Indien de initiatiefn emer de aanvraag wijzigt om een
Binnen 2 werkda gen na ontvan gst gewijzi 12
andere kaders; - een conclusie over de vergunbaarhei d van de door de ketenpartner getoetste activiteit(en); - indien relevant: de voor de activiteiten aan de omgevingsver gunning te verbinden voorschriften12 ; - Bij coördinatie: de conceptvergunning - indien relevant: kan weigering voorkomen worden door wijziging aanvraag? De ketenpartner betrekt in zijn advies voor de aanvraag relevante vergunningvrij e, meldingsplicht ige, niet aangevraagde maar wel vergunningplic htige activiteiten, alsmede relevante regels. - Is nog steeds sprake van dezelfde aanvraag? Zo nee: dan is sprake van
Bevoeg d gezag beoord eelt in eerste instanti e zelf
st adviesv erzoek. Als ketenpa rtner wel aanvulle nde informat ie nodig heeft: 10 werkdag en na ontvang st adviesv erzoek 2.2.
5 werkdag en na ontvang st gewijzig de
De voorschriften zijn rechtmatig, doelmatig, begrijpelijk en handhaafbaar. 76
weigering sgrond weg te nemen: bevoegd gezag vraagt inhoudelij ke toets van de wijziging aan relevante ketenpart ners
gde aanvra ag
voor welke ketenpa rtners wijzigin gen relevant zijn.
een nieuwe aanvraag. - Is de weigeringsgro nd weggenomen ? - zo niet: hoe luidt de motivering voor de weigering? - voor welke ketenpartner is de wijziging nog meer relevant? - bij coördinatie: heeft de wijziging gevolgen voor de gecoördineerd e vergunningaa nvraag13? En zo ja: welke gevolgen, zowel inhoudelijk als voor de wijze van behandeling?
13
De vergunningaanvraag die met toepassing van in artikel 16.7 van de Omgevingswet bedoelde de coördinatieregeling behandeld wordt. 77
aanvraa g
Productkaart 3: Producten voor de besluitvorming Productkaart 3 bevat een beschrijving van de vier producten voor de besluitvorming. De producten zien op de integraliteit van de afweging die opgenomen wordt in het besluit op de aanvraag en de wijze waarop met een eventueel raadsadvies of ingediende zienswijzen omgegaan moet worden. De adviesproducten 3.2, 3.3, 3.4 en 3.5 zijn niet altijd nodig. De gemeenteraad is geen partij bij de samenwerkingsafspraken. Vandaar dat in deze productkaart alleen afspraken gemaakt worden over het adviesverzoek aan de gemeenteraad en de advisering over (inhoudelijke beoordeling van) het advies van de gemeenteraad, maar niet over de termijn waarbinnen de gemeenteraad zelf tot een besluit komt.
78
Productkaart 3: Producten voor de besluitvorming Bevoegd gezag Adviesvra Wanneer ag vraagt bevoegd het gezag bevoegd gezag advies? 3.1. Het Binnen 5 bevoegd werkdage gezag n na verzoekt ontvangst de inhoudelij ketenpart k advies / ners een wettelijke bijdrage advies / te leveren wettelijk aan de advies integrale met afweging instemmi van het ng.14 besluit op de Bij vergunnin coördinati gaanvraag e: , inclusief - het de daar advies eventueel omvat aan te (eventuee verbinden l: mede) voorschrif de ten. uitkomst van de Bij verzochte coördinati check. e: - het bevoegd gezag verzoekt de ketenpatn ers check te doen of er geen tegenstrij digheden zitten in beide vergunnin gen 3.2. Indien Binnen 5 relevant: werkdage het n na bevoegd ontvangst gezag advies
Eisen aan adviesvra ag
Het bevoegd gezag stelt een concept op van de integrale afweging en de eventueel aan de omgeving svergunni ng te verbinden voorschrift en.
-
Ketenpartner Eisen aan advies
De ketenpartn ers: a. adviseren over het concept van de integrale afweging en (indien relevant) de vergunningvo orschriften; b. letten bij hun advisering niet alleen op de voor hen relevante activiteiten, maar ook de samenhang met de andere activiteiten (ook bij coördinatie).
-
14
Advie sterm ijn
5 werkd agen na ontva ngst advie svraa g
-
Indien van toepassing: binnen 5 werkdagen na ontvangst van het advies over de gewijzigde aanvraag (zie 2.4). 79
verzoekt de gemeente raad om advies 3.3. Indien relevant: het bevoegd gezag verzoekt de relevante ketenpart ners om advies over de gevolgen van het gemeente raadadvie s voor het besluit op de aanvraag
over integrale afweging
Binnen 5 werkdage n na ontvangst van het gemeente raadadvie s
Het bevoegd gezag stelt voor of en hoe het besluit aangepast gaat worden aan het gemeenter aadadvies .
3.4. Indien er zienswijze n ontvange n zijn: het bevoegd gezag verzoekt de relevante ketenpart ners om advies bij beoordeli ng van de ontvange n zienswijze n.
Binnen 5 werkdage n na afloop van de zienswijz etermijn
Het bevoegd gezag stelt een conceptreactie op de zienswijze voor, voor zover mogelijk. Indien relevant stelt het bevoegd gezag ook aanpassin gen aan het op de aanvraag te nemen besluit voor.
De ketenpartn ers beoordele n of het gemeente raadadvie s aanleiding geeft tot aanpassin g van de inhoudelijk e toets van de aanvraag of de aan de vergunnin g te verbinden voorschrift en (zie productka art 1, onder 3) De ketenpartn ers beoordele n of de zienswijze n aanleiding geven tot aanpassin g van de inhoudelijk e toets van de aanvraag of de aan de vergunnin g te verbinden voorschrift en (zie productka art 1, onder 3). Bij coördinati e:
80
10 werkd agen na ontva ngst van advie svraa g
10 werkd agen na ontva ngst advie svraa g
3.5. Indien relevant: het bevoegd gezag verzoekt ketenpart ner om instemmin g
Binnen 5 werkdage n na ontvangst advies 3.1, 3.3 of 3.4
Het bevoegd gezag zendt het laatste concept van het te nemen besluit mee, inclusief voorschrift en
81
- welke gevolgen hebben de zienswijze n en de uitkomst van de beoordelin g daarvan voor de beoordelin g van de gecoördin eerde vergunnin gaanvraag ? De ketenpartn er toetst het verzoek om instemmin g aan de relevante wettelijke en andere kaders en licht de toets schriftelijk toe.
5 werkd agen na ontva ngst advie sverz oek
82
Advisering over zienswijzen
Adviesverzoek aan gemeenteraad Advisering over advies gemeenteraad
15
werkdagen 5 15
7
werkdagen 2 5 10 2
1.a t/m 1.f 4
1.a t/m 1.f 4
korte keten
langste keten
Kortste en langste keten
2.1 & 2.3 20
2.1 & 2.3 20
OOG 2
3.5 Instemming 10 N.B.: indien instemming vereist is, is de beslistermijn in ieder geval 12 weken (reguliere procedure). Of de uit uitgebreide procedure van toepassing is, hangt af van de activiteiten waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd, zie artikel 10.24 van het Omgevingsbesluit.
3.4
3.2 3.3
werkdagen 10
Indien aanvraag wijzigt: inhoudelijke advisering
Samenvatting productkaart 3 3.1 Advisering integrale afweging
2.4
20
werkdagen
4
werkdagen
OOG: opvragen ontbrekende gegevens (geen adviesproduct) 2.2. Indien onvolledig: correct aangevuld? 2.3. Inhoudelijke advisering nav aanvulling BBL: buiten behandeling laten aanvraag (geen adviesproduct)
Samenvatting productkaart 2 2.1. Aanvraag volledig/ontvankelijk? 2.3 Inhoudelijke advisering
Samenvatting productkaart 1 1.a. check: vooroverleg / omgevingstafel? 1.b check: aangevraagde activiteiten 1.c check: bevoegd gezag 1.d check: wettelijke procedure 1.e check: red flags 1.f. check: coordinatie?
2.2 5
2.1 & 2.3 20 2.1 & 2.3 20 2.1 & 2.3 20
Onvolledige aanvraag, onjuist aangevuld
Onvolledige aanvraag, geen wijziging
Onvolledige aanvraag, inhoudelijke wijziging
3.1 10
Wel advies gemeenteraad, wel zienswijze, wel instemming
3.1 10
3.3 15
3.1 10
Wel advies gemeenteraad, geen zienswijze, wel instemming
3.2 5
3.1 10
Wel advies gemeenteraad, wel zienswijze, geen instemming
2.4 7
3.1 10
Wel advies gemeenteraad, geen zienswijze of instemming
2.3 10
3.1 10
Geen advies gemeenteraad, wel zienswijze en instemming
3.1 10
3.1 10
3.1 10
Geen advies gemeenteraad, geen zienswijze, wel instemming
Geen advies gemeenteraad, wel zienswijze, geen instemming
3.1 10
Geen advies gemeenteraad, zienswijze of instemming
0
2.1 & 2.3 20
Onvolledige aanvraag, geen aanvulling
Doorrekening routes productkaart 3
2.1 & 2.3 20
2.1 & 2.3 20
0
Volledige aanvraag, inhoudelijke wijziging
Volledige aanvraag, geen wijziging van de aanvraag:
Doorrekening routes productkaart 2
Altijd één adviesproduct met vijf adviesvragen 1.a tot en met 1.e 1.a t/m 1.f 4
Doorrekening route productkaart 1
3.4 15
3.2 5
3.2 5
3.2 5
3.2 5
3.4 15
3.4 15
3.5 10
OOG 2
OOG 2
OOG 2
OOG 2
2.4 7
3.5 10
3.3 15
3.3 15
3.3 15
3.3 15
3.5 10
2.2 5
2.2 5
2.2 5
2.2 5
3.4 15
3.5 10
3.4 15
2.3 10
2.3 10
2.3 10
BBL 2
3.5 10
2.4 7
BBL 2
5,6
61,6
51,8
54,6
40,6
37,8
28
77
56
63
42
49
35
28
14
103
34
144,2
47,6
werkdagen weekdagen weken
55
40
45
30
35
25
20
10
werkdagen weekdagen weken
44
37
39
29
27
20
werkdagen weekdagen weken
4
werkdagen weekdagen weken
20,6
6,8
11
8
9
6
7
5
4
2
8,8
7,4
7,8
5,8
5,4
4
0,8
plus: termijn procedure aanvulling onvolledige aanvraag, zienswijzeprocedure en termijn procedure gemeenteraad
plus: termijn zienswijzeprocedure en termijn procedure gemeenteraad
plus: termijn procedure gemeenteraad
plus: termijn zienswijzeprocedure en termijn procedure gemeenteraad
plus: termijn procedure gemeenteraad
N.B. Beslistermijn is in ieder geval 12 weken (reguliere procedure) plus: termijn zienswijzeprocedure
plus: termijn zienswijzeprocedure
plus: termijn procedure aanvulling onvolledige aanvraag ex 4:5 Awb
plus: termijn procedure aanvulling onvolledige aanvraag ex 4:5 Awb
plus: termijn procedure aanvulling onvolledige aanvraag ex 4:5 Awb
plus: termijn procedure aanvulling onvolledige aanvraag ex 4:5 Awb
B IJLAGE 7 T OEZICHT -, SANCTIE - EN GEDOOGSTRATEGIE
1. T OEZICHTSTRATEGIE 1.1
I NLE ID I NG Onder toezicht vallen alle werkzaamheden die door of namens een bestuursorgaan worden verricht om te observeren en constateren of wet- en regelgeving wordt nageleefd. Het toezicht wordt uitgevoerd door daar toe aangestelde toezichthouders. Van toezicht gaat een belangrijk preventief effect uit. Het doel van toezicht is, is risicobeheersing, dat wil zeggen dat door middel van toezicht het naleven van de regels wordt verbeterd wat leidt tot een kleinere kans op het ontstaan van (milieu)risico’s.
Deze toezichtstrategie bevat: • • • • •
De uitgangspunten van risicogericht werken en prioriteiten stellen Vormen van toezicht en de basisprincipes daarbij De regionale Utrechtse toezichts- en handhavingsmix/programmatisch toezicht Op welke wijze verschillende toezichthouders voor en met elkaar toezien Ontwikkelingen en ambitie – nalevingsgedrag en toezicht- en handhavingsstijl
De strategie heeft betrekking op de werkwijze die wordt gevolgd tot en met het al dan niet constateren van de overtreding en het waar nodig bepalen van de ernst van de overtreding. Zodra een overtreding is geconstateerd geldt de sanctioneringsstrategie, en in uitzonderlijke gevallen de gedoogstrategie.
1.2
R IS I CO G E R I CH T W E RK E N E N PR IO R I TE I TE N Risicogericht toezicht We – de Utrechtse samenwerkingspartners (26 gemeenten, Provincie Utrecht en de omgevingsdiensten – werken risicogericht en gebruiken de regionale risicoanalyse als basis (bijlage 2). De risico’s geven aan welke activiteiten grote risico’s met zich meebrengen en waar dus toezicht een belangrijkere rol speelt. De strategie hierin is om de capaciteit daarin te zetten waar de risico’s het grootst zijn. • De risicoanalyse voor milieubelastende activiteiten uit het Besluit activiteiten leefomgeving is vastgesteld in het rvo van de RUD (januari 2021) en de ODRU (april 2021) en beschikbaar om te gebruiken; • Hierbij geldt een uitzondering voor de bodemgerelateerde milieubelastende activiteiten. Het betreft activiteiten die
83
•
•
voorheen onder de Wet bodembeheer of het Besluit bodemkwaliteit vielen. Hiervoor wordt een aparte risicoanalyse samengesteld. RUD-gemeenten: De risicoanalyse voor asbest is ondergebracht in het regionale uitvoeringsbeleid asbest, dat per gemeente is/ wordt vastgesteld bij de overdracht van het toezicht op bedrijfsmatige asbestsaneringen De risicoanalyse voor bouwactiviteiten is in ontwikkeling.
Toezicht op activiteiten De Omgevingswet gaat uit van ‘activiteiten’ die de fysieke leefomgeving beïnvloeden. Kenmerkend voor het denken vanuit en werken met activiteiten zijn: 1. De koppeling met een risicogestuurde aanpak is goed te maken. Verschillende (milieubelastende) activiteiten, bouwactiviteiten of omgevingsplanactiviteiten kunnen verschillende risico's hebben, met verschillende prioriteiten. Een bedrijf/inrichting/ bouwplaats of branche hoeft niet (noodzakelijkerwijs) in zijn geheel te worden bezien, maar de focus kan liggen op die activiteiten die het hoogste risico vormen voor de veiligheid, het milieu of de omgeving. 2. Daaraan verbonden vraagt dat om het in enige mate los durven laten van activiteiten met lagere risico's. Niet altijd alle activiteiten bij een bedrijf hoeven bij een periodiek bezoek te worden gecontroleerd. Tegelijk vraagt dat ruimte voor 'gezond verstand'. Zijn er signalen dat er toch meer aan de hand is, dan moet het gezonde verstand de ruimte krijgen en ook lagere risico's een plek in een controlebezoek kunnen krijgen. 3. Controle op activiteiten met middelhoge en lage risico's kunnen thematisch georganiseerd worden, vooral daar waar behoefte is aan inzicht in bepaald naleefgedrag. De schaal van de regio is hiervoor geschikt en maakt dat één type activiteit op meer plekken kan worden beoordeeld en gemonitord. 4.
Variatie in toetsingsniveau per activiteit is mogelijk: de hoogst scorende activiteiten kennen het diepste toetsingsniveau; middelhoge en lagere prioriteiten een lager toetsingsniveau (zie tabel hieronder). 5. Het vraagt om ondersteuning 'vanuit het systeem’ om te kunnen selecteren waar welke risicovolle activiteiten zich bevinden en controles met checklists als hulpmiddel te kunnen uitvoeren. 6. Voor bovenstaande principes geldt dat er in de periode 20222023 ervaring nodig is om te ondervinden hoe toezicht houden op activiteiten in de praktijk werkt. Het gaat daarbij om de vraag of sprake is van een zekere efficiëntie (niet meer overal toezien maar vooral daar waar het nodig is) en wat het vraagt van de professionaliteit en het beoordelingsvermogen van een toezichthouder (de ervaring om niet compleet te willen zijn; wat helpt in hulpmiddelen; wanneer toch afwijken, gesprek hierover). Daarnaast is het belangrijk dat deze
84
nieuwe vorm van toezicht, meetbaar effectief blijkt te zijn, in (spontaan)naleefgedrag en toezichteffect.
Toetsingsniveaus Per type activiteit of type controle varieert het toetsingsniveau in diepgang van het toezicht. De volgende niveaus zijn van toepassing: Nr. 0
Toetsingsniveau Geen toetsing
1
Toetsen op uitgangspunten
2
Integraal toetsen
3
Verscherpt toezicht
Toelichting Niet beoordelen of aan wet- en regelgeving wordt voldaan De toezichthouder houdt toezicht op alleen de meest relevante voorschriften bij een activiteit De toezichthouder houdt toezicht op alle voorschriften bij de activiteit De toezichthouder ziet een langere periode intensief toe op de naleving van alle voorschriften (monitoring) en alle activiteiten
Prioriteiten milieubelastende activiteiten Bal Richtinggevend gelden de volgende prioriteiten: De 20% hoogst scorende activiteiten wat betreft de totale risicoscore. De activiteiten die maximaal (een 3) scoren op 'veiligheid en gezondheid’ of 'schade aan milieu’. Toezicht op klachten en meldingen overlast. Bestuurlijke thema's, ondanks een lagere risicoscore. Dit wordt per gemeente vastgelegd in het jaarlijkse uitvoeringsprogramma. Ook wordt daarbij op basis van de regionale Utrechtse toezicht- en handhavingsmix bepaald welke toezichtsvorm en welk toetsingsniveau passend is.
Prioriteiten overige ‘vakgebieden’ -
Asbest (RUD-gemeenten): regionaal uitvoeringsbeleid asbest Bouw/bodem: nader te bepalen
1.3
G E BI E D S G E RI CH T W E RK E N M IL IE U BE LA S TE ND E A CT IV ITE I TE N A LS O NTW I K K E L I NG S R I CH TI NG
Het gebiedsgericht werken is in ontwikkeling. Dit heeft als voordeel dat alle bedrijven in de gehele regio Utrecht op dezelfde wijze worden behandeld (level playing field) en ook op die schaal patronen en analyses mogelijk zijn van het naleefgedrag of zaken die ‘over de grenzen heen’ spelen. De mogelijkheden hangen samen met het kunnen koppelen van bedrijven met milieubelastende activiteiten en de betreffende risicoscores. Hier zijn verschillende initiatieven voor.
85
1.4 V O R M E N V A N TO E Z I CH T De verschillende vormen van toezicht hebben betrekking op de volgende domeinen: • Afval • Asbest • Bodem • Bouw • Brandveiligheid • Milieu • Ruimtelijk gebruik De volgende vormen van toezicht en bijbehorende kenmerken bij de domeinen in het onderstaande overzicht worden onderscheiden. Schema 1: Overzicht van verschillende vormen van toezicht bij verschillende domeinen Toezichtsvorm Toezicht bij oplevering milieubelastende activiteit
Kenmerken Controle welke (bedrijfs) activiteiten vergunnings-/ meldingsplichtig zijn Controle of nieuwe of gewijzigde activiteiten voldoen aan omgevingsvergunning of melding en bijbehorende wet- en regelgeving Aandacht voor bekendheid met wet- en regelgeving door initiatiefnemer Bepaling verdere toezichtsvorm en – frequentie (bv. periodiek, thematisch, eens per twee jaar, enz.) Gericht op alle activiteiten op een bepaalde plek, ongeacht het risico, integraalzorgplicht Buitengewone aandacht voor volledige en correcte registratie in beheersysteem Pro-actieve vorm van toezicht, met een belangrijk preventief effect Oplevercontrole
Domeinen Milieu
Opleveringscontrole activiteit bouwen
-
Controle tijdens uitvoering bouwwerkzaamheden, risicogestuurd, of wordt voldaan aan de omgevingsvergunning en het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bouwbesluit) Pro-actieve vorm van toezicht, controleren of de bouwactiviteiten volgens wet- en regelgeving uitgevoerd worden Controle bij oplevering of de uitvoering heeft plaatsgevonden conform de afgegeven omgevingsvergunning Vergunning expireert na realisatie, geen hercontrole na oplevering
Bouw-en brandveiligheid
Periodieke controle bij al bestaande/ bekende (milieubelastende) activiteiten
Milieu Bouw – brandveiligheid
-
-
-
Periodiek toezicht
-
86
-
-
-
Thematisch toezicht
-
-
Gebiedsgericht toezicht
-
Toezicht op afstand
-
-
-
Toezicht op tijdelijke activiteiten Toezicht n.a.v. klachten, meldingen overlast, calamiteiten en handhavingsverzoeken
Frequentie wordt bepaald op grond van de risicoanalyse in combinatie met naleefgedrag (indien bekend) Risicogestuurd: ingezet voor de meest risicovolle activiteiten (niet voor andere middelhoge en minder risicovolle activiteiten binnen het bedrijf) Het toetsingsniveau is in principe integraal (voor die activiteit; niet voor overige activiteiten) Pro-actieve vorm van toezicht, controleren of de activiteit volgens wet- en regelgeving uitgevoerd wordt
Ruimtelijk gebruik
Ingezet om naleefgedrag op een bepaald thema of bepaalde activiteit goed in kaart te krijgen en/ of te verbeteren Ingezet voor middelhoge en minst risicovolle activiteiten; of: Controles binnen een bepaald (groter) project of programma Het toetsingsniveau is in principe: toetsen op uitgangspunten (meest relevante voorschriften)
Milieu Bodem Bouw Ruimtelijk gebruik
Toezicht in het vrije veld d.m.v. surveillances en schouwen, niet locatie- objectgebonden Preventieve functie Kan worden ingezet om illegale activiteiten te signaleren Frequentie naar aanleiding van aard en omvang problematiek of thema
Milieu Bodem Bouw Ruimtelijk gebruik
Administratieve controle 'vanachter het bureau’ Gericht op de juiste registratie van wettelijke verplichtingen (zoals registratieplichten of certificeringseisen); of Virtuele vormen van toezicht, zoals via een videoverbinding of digitale monitoring (emissie/ immissie) In te zetten als fysiek toezicht lastig is of om in kort tijdsbestek resultaat te behalen/ een beeld te vormen Kan leiden tot toezicht ter plekke of (een intensievere vorm van) thematisch toezicht
Milieu Bodem Asbest Bouw Ruimtelijk gebruik
Toezicht op tijdelijke activiteiten, zoals bodemsaneringen en bouw- en sloopactiviteiten -
Toezicht naar aanleiding van klachten, meldingen, calamiteiten en handhavingsverzoeken Het kan ook toezicht op een mogelijk illegale situatie betreffen Toetsingsniveau: op uitgangspunten (gericht op verhelpen van de klacht/ melding overlast) Reactieve vorm van toezicht
87
Bodem Asbest Bouw Alle domeinen
Toezicht tijdens (lopende) handhavingsprocedures
-
-
Controle na een vooraankondiging, een opgelegde dwangsom- (of bestuursdwang) beschikking; of genomen beschikking tot gedogen of het intrekken van een vergunning. De controle richt zich alleen op de overtreding(en) waarop de brief of beschikking betrekking heeft.
Alle domeinen
Systeemtoezicht
-
Systeemtoezicht op basis van een risicoanalyse
Asbest
Ketentoezicht
-
Geeft uitvoering aan toezicht dat in regionaal verband en in de keten plaats moet vinden De uitwerking ervan in de regio Utrecht is een ontwikkelingsrichting, zowel inhoudelijk als organisatorisch (in samenwerking met andere diensten) en financieel-randvoorwaardelijk.
Asbest Bodem Afval
-
Beargumenteerd uitbreiden en aanscherpen Voor de verschillende toezichtsvormen geldt dat op basis van waarnemingen (en professionele intuïtie) de toezichthouder beargumenteerd aspecten van het bezoek kan uitbreiden of aanscherpen. Wanneer nodig is daarbij direct tot interventie te komen. Bovenstaande indeling is echter wel sterk richtinggevend.
1.4
D E RE G I O NA LE U TRE CH T S E TO E Z I CH TS - E N H A N D H A V I NG S M IX
Het algehele doel van toezicht en handhaving is dat volgens de regels en voorschriften wordt gehandeld. Om dat te bereiken staat de regionale Utrechtse toezichts- en handhavingsmix centraal. Deze mix is de basis van alle bezoeken. Bij elke toezichtactie is de vraag welke waarde we toevoegen als we toezicht houden. De regionale Utrechtse toezichts- en handhavingsmix reikt hiervoor de ingrediënten aan en helpt om te werken volgens ‘de bedoeling’. Naast deze basis is er de ambitie om verdiepende kennis en inzicht over naleving en diverse toezichts-en handhavingsstijlen toe te passen. Daarover gaat deze bijlage.
88
Figuur 1: De regionale Utrechtse toezichts-en handhavingsmix (gebaseerd op Quinn, Burell en Morgan)
Toelichting op de regionale Utrechtse toezichts- en handhavingsmix 1.
Informeren: Vertellen welke regels er zijn, voor wie en waarom. • Educatief (gericht op kennis doelgroep t.a.v. regelgeving, bv via toepasbare regels in het DSO). • Waarschuwend (gericht op sanctiebeleid en pakkans). • Normatief (appèl op sociale norm). Informeren kan bijvoorbeeld met folders, via klantgesprekken, internet, publiciteitscampagnes of met een voorlichtingsteam dat de stad ingaat. Ook uitleggen wat het effect is (geweest) van handhaving valt onder deze aanpak, bijvoorbeeld via het jaarverslag.
2.
Verleiden: Mensen proberen te bewegen om zich aan de regels te houden. • Instellen van een keurmerk (zoals sticker veiligheid). • Minder controle bij goed naleefgedrag. • Publicatie goed naleefgedrag in de lokale media (imago). • Adviseren bij uitvoering regelgeving (o.a. procesbegeleiding). 89
•
Werken met ‘nudges’: subtiele duwtjes in de rug, in de gewenste richting.
Verleiden kan door goed gedrag te belonen, bijvoorbeeld door financiële prikkels zoals een bonus of subsidie of om een cursusaanbod te accepteren (Inburgering). Ook het vertellen van succesverhalen over mensen die zich aan de regels hebben gehouden valt onder deze handelingsstrategie. 3.
Afspreken: Afspraken maken met (individuele) partijen om sanctioneren te voorkomen. • Convenanten of branche-afspraken naar aanleiding van controle afspraken maken over beëindiging van de overtreding (inhoudelijk en procedureel). Afspraken kunnen gemaakt worden zonder dat daar directe consequenties aan verbonden worden. Er kan een vooraankondiging worden gedaan over de sanctie die staat op het niet nakomen van de afspraken. De afspraken kunnen ook een formeler karakter krijgen door een overeenkomst te sluiten met partijen om uiteindelijk het sanctioneren te voorkomen.
4.
Sanctioneren: Alle maatregelen die de bevoegde overheid ter beschikking staan om ongewenst gedrag te bestraffen. • Bestuursrechtelijk: dwangsom, bestuursdwang, intrekken vergunning, sluiten bedrijf, fiscale naheffing en bestuurlijke boete/bestuurlijke strafbeschikking, of beëindigen. • Strafrechtelijk: via BOA's of het inschakelen van het OM.
1.5
T O E Z IC H T H O UD E N V O O R E N M E T E L K A A R
In de regio Utrecht voeren we het toezicht op de omgevingsvergunning en meld- en informatieplichten gecoördineerd uit, volgens de eis van het Omgevingsbesluit. Dit is vooral het geval voor omgevingsvergunningen waarin sprake is van samenloop en waarbij het zinvol is om tussen toezichthoudende partijen af te stemmen (bijvoorbeeld niet bij een dakkapel, maar wel bij een omgevingsvergunning voor zowel slopen, kappen, bouwen, milieu als brandveiligheid).
Er zijn vier modellen: 1. Met elkaar controleren 2. Na elkaar controleren 3. Voor elkaar controleren 4. Voor elkaar signaleren Ad 1. Met elkaar controleren Vanuit diverse aandachtspunten gezamenlijk uit te voeren controle; vooral van belang in complexere situaties waar milieu, bouw én andere
90
relevante (bestuurlijke) aandachtspunten meerdere specialismen vragen voor een goede beoordeling van de situatie. Ad 2. Na elkaar controleren Verschillende toezichthouders voeren, afhankelijk van de fase van het project (sloop, realisatie, oplevering, ingebruikname, exploitatie) een inspectie uit. Het zijn dus hoofdzakelijk geen gezamenlijke controles (behalve bij exploitatie). Daar waar mogelijk wordt ‘over de grenzen van de fasen heen’ gekeken, zoals in het kader van een ketenaanpak het tijdens de sloopinspectie ook alvast een milieutoezichthouder meenemen, of die tenminste op de hoogte te stellen m.b.t. de verplichting om afvalstoffen te scheiden en af te geven aan een inzamelaar. Ad 3. Voor elkaar controleren Brede controle voor bouw, milieu en andere aandachtspunten door één toezichthouder; vooral in relatief eenvoudige situaties waar geen bijzondere of specialistische kennis van bouwen, milieu of andere facetten wordt gevraagd. Ad 4. Voor elkaar signaleren (signaaltoezicht) Controle door één toezichthouder, waarbij deze op hoofdpunten (toetsingsniveau basis) ook kijkt naar andere aspecten en bijzonderheden meldt aan collega; vooral in situaties waar specialistische kennis wordt gevraagd en waar de overige aspecten op basis van meer generieke kennis en vaardigheden kunnen worden gecontroleerd.
Afhankelijk van de te controleren activiteit, object of gebied wordt beoordeeld welke vorm passend is. Gezien de vele specialismes lukt het niet altijd om het ‘voor elkaar’ toezicht houden in optima forma uit te voeren; zeker niet als bij controle complicaties optreden. In zo'n situatie wordt ad hoc de vakspecialist geconsulteerd.
1.6. N A LE V I NG S G E D RA G E N TO E Z IC H TS - E N H A N D H A V I NG S S TIJ LE N
De komende jaren willen we als Utrechtse bevoegde gezagen onze wijze van toezicht houden en handhaven op verschillende onderdelen verbreden en verbeteren. Daarbij betrekken we de inzichten over nalevingsgedrag. Ook brengen we diversiteit aan in toezichts- en handhavingsstijlen. Met de regionale Utrechtse toezichts-en handhavingsmatrix als basis, is het de ambitie om hierop door te ontwikkelen.
Nalevingsgedrag Nalevingsgedrag van inwoners, bedrijven en instellingen wordt beïnvloed door hun motieven en kenmerken, door de wijze waarop toezicht en handhaving door de overheid wordt uitgevoerd en door omgevingsfactoren. 91
Naleving van de regels is de uitkomst van een samenspel aan factoren (gebaseerd op het Interventiekompas van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV)): • Kennis van de regels (bekendheid, duidelijkheid, omvang), • Afweging van voor- en nadelen (economisch, financieel, immaterieel, informele controle, pakkans, sancties), • Normenkader (acceptatie regels, gedragsgetrouwheid), en • Irrationele factoren (eigenbelang, tunnelvisie, zelfbedrog). De laatste twee factoren bepalen of inwoners, bedrijven en instellingen uit eigen overtuiging de regels willen naleven (de zogenaamde intrinsieke motivatie). De intrinsieke motivatie bepaalt het gewoontegedrag en is veruit het belangrijkst voor het al dan niet naleven. De kennis van de regels en de door de inwoners, bedrijven en instellingen gemaakte afwegingen zijn vooral beweegredenen van buitenaf (de zogenaamde extrinsieke motivatie). Extrinsieke motivatie, bijvoorbeeld opgewekt door het uitoefenen van handhaving, kan negatief gewoontegedrag doorbreken. Maar zodra de extrinsieke motivatie dooft, bijvoorbeeld de dwangsom is verbeurd, kan het gewoontegedrag zich weer vertonen. Zowel de overheid als de omgeving kan inwoners, bedrijven en instellingen extrinsiek motiveren. Onderzoek wijst uit dat prikkels die van de omgeving uitgaan krachtiger werken dan de prikkels van de overheid.
Toepassing van sancties via handhaving is een prikkel van de overheid. Die prikkels zullen we als Utrechtse partners inzetten als dat nodig is. Maar we gaan ook op zoek naar prikkels om de omgeving en de naleving uit eigen overtuiging in te zetten. Toenemend inzicht in naleefgedrag kan er in sommige gevallen toe leiden dat aan de kant van wet- en regelgeving aanpassingen wenselijk zijn. De omgevingsdiensten vervullen in die gevallen een signalerende rol richting de bevoegde gezagen met voorstellen tot het aanpassen van het Omgevingsplan of de Omgevingsvisie.
1.7. O M G A A N M E T D A TA I N H E T TO E Z IC H T S - E N H A ND H A V I NG S PR O CE S In het toezichts- en handhavingsproces wordt op allerlei manieren data verzameld. In de regio Utrecht betrachten we daarbij zorgvuldigheid en vanuit het bewustzijn van geldende privacywetgeving. Daarbij zijn afspraken over de volgende thema’s minimaal noodzakelijk: •
•
•
Vastleggen wie voor welke aanwijzingsbesluiten voor de toezichthouders en / of Boa’s verantwoordelijk is, conform de AVG, de Wet politiegegevens (Wpg) en lokale verordeningen. Afspraken over verantwoordelijkheden en bewaartermijnen van dossiers (in de keten) vanuit informatiebeheerperspectief en voldoen aan Archiefwet. Scheiding in taken en rollen voor informatieverwerking en daarvoor benodigde Privacy impact assessments (ofwel: pia’s).
92
• •
Afspraken over toegang tot dossiers en het omgaan met privacyincidenten. Afhankelijk van de ICT-omgeving waarin dossiers worden opgebouwd (bij de omgevingsdienst zelf of bij de gemeente met toegang door de omgevingsdienst, afhankelijk van de gemaakte afspraken) gelden aanvullende en daarbij passende afspraken die zorgvuldige datavastlegging en beheer tot doel hebben.
Afspraken over deze onderwerpen tussen de gemeenten en de omgevingsdienst liggen onder andere vast in Dossier Afspraken en Procedures (DAP), Dienstverleningsovereenkomsten en convenanten. Waar mogelijk zijn de afspraken uniform, waar nodig is maatwerk van toepassing. De afspraken worden periodiek geëvalueerd (richtlijn: 1x per jaar).
2. S ANCTIESTRATEGIE 2.1 I NLE ID I NG Deze sanctiestrategie omschrijft de aanpak voor het sanctionerend optreden bij overtredingen en omvat: ▪ ▪ ▪ ▪
een passende reactie op geconstateerde overtredingen; een stringente reactie bij voortduring van de overtreding; een regeling voor optreden tegen overtredingen door de eigen organisatie; een beschrijving van mogelijke sancties.
De sanctiestrategie beschrijft voornamelijk de inzet van bestuursrechtelijke sancties (de manieren van sanctioneren die door de bevoegde bestuurlijke overheid, zelf of namens, wordt uitgevoerd) met als doel, het herstel van de (milieu)overtreding dan wel het straffen van de overtreder. Onderdeel van een passende reactie kan het strafrechtelijk sanctioneren zijn. Over de situaties waarbij dat aan de orde kan zijn wordt overeengekomen met het Openbaar Ministerie (OM) en het Functioneel Parket (FP). Dit kan met name aan de orde zijn als herstel is niet meer mogelijk en een strafrechtelijke sanctie passend is. De betrokken gemeenten, provincie en omgevingsdiensten onderschrijven daarbij de ‘Landelijke handhavingsstrategie (LHS)’ en passen deze als zodanig toe voor zover er in deze strategie niet van is afgeweken (versie 1.7, 24 april 2014)
2.2 I NTE R V E N TIE M A TR IX E N S A N CT IE S Uitgangspunt in deze sanctiestrategie is een matrix met op de horizontale as een rangschikking naar het soort overtreder (oplopend van goedwillend tot bewust en structureel crimineel) en op de verticale as een rangschikking naar de ernst van het effect van de overtreding (van vrijwel nihil naar aanzienlijk).
93
Aan de hand van de matrix worden de volgende stappen doorlopen:
Stap 1: Positionering bevinding/overtreding in de interventiematrix door: a) Beoordelen effecten van de overtreding voor milieu, natuur, water, veiligheid, gezondheid en/of maatschappelijke relevantie. b) Typeren van het soort overtreder op basis van gedrag en handhavingshistorie. c) Bepalen verzachtende of verzwarende argumenten.
Stap 2: Bepalen soort sanctie (bestuursrechtelijk of strafrechtelijk). Nadat de bevinding/overtreding gepositioneerd is binnen de matrix, wordt bekeken of op deze bevinding/overtreding naast of in plaats van bestuursrechtelijke maatregelen ook strafrechtelijke sancties moeten worden toegepast. Dit hangt af van het feit of er sprake is van verzwarende aspecten.
Stap 3: Bepalen of overleg met politie en OM/FP over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht aan de orde is.
Stap 4: Optreden met de interventiematrix (zie figuur 3). De activiteiten van de toezichthouder zijn in de eerste plaats gericht op herstel. Als naleving uitblijft, wordt vervolgens snel ingezet op zwaardere interventies. Het toezicht- en handhavingsproces bestaat standaard uit twee stappen (uitwerking volgt in de volgende paragraaf): 1. waarschuwen, 2. sanctioneren.
Stap 5: Vastleggen. De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden verifieerbaar en transparant vastgelegd volgens in de geldende administratieprocedures en – systemen. Rapportage over de bevindingen van de naleving gebeurt per brief. Per type controle in het proces horen verschillende, waar mogelijk gestandaardiseerde, brievensets.
94
Figuur 3: Interventiematrix Landelijke Handhavingsstrategie
95
2.3 C O M M U N ICA T IE IN H E T T O E Z I CH T - E N H A N D H A V I NG S P RO CE S Communicatie in het toezicht- en handhavingsproces kan verschillende doelen hebben, zoals voorlichting, informatieverstrekking (bijvoorbeeld over de voor- en nadelen van gedrag) of gedragsbeïnvloeding, Het kan een educatief karakter hebben of juist meer dreigend, over de sancties bij niet naleven. Bij iedere communicatie uiting in het kader van deze strategie wordt goed uitgedacht wat de effecten (kunnen) zijn van de boodschap, of deze uitvoerbaar en handhaafbaar is. Maar ook of het alternatief (de eis) uitvoerbaar is. Wij communiceren helder en concreet, ter bevordering van de naleving van wet- en regelgeving en met de focus op effectiviteit voor de leefomgeving. We doen wat we zeggen, anders verliezen we onze geloofwaardigheid.
2.4 S TA PPE N I N H E T PR O CE S Het kader hieronder geeft een korte beschrijving van de verschillende stappen in het toezicht-en handhavingsproces. Voorbereiden controle – maken van de afspraak, verwachtingen ten aanzien van inhoud controle (bijvoorbeeld integraal of alleen thematisch), alvast administratie opvragen, historie bekijken. Controle – bij de controle constateren toezichthouders in hoeverre men voldoet aan de wet- en regelgeving bij de activiteit die aanleiding is voor de controle. Resultaten van de controle worden zoveel als mogelijk mondeling en in ieder geval schriftelijk met de ondertoezichtstaande gedeeld. Hercontrole – als er overtredingen zijn, volgt na een bepaalde termijn een hercontrole om te zien of inmiddels wordt voldaan aan wet- en regelgeving. De begunstigingstermijn varieert meestal van 2-6 weken, afhankelijk van de soort overtreding, de termijn die reëel nodig is om die te beëindigen en of eventueel sprake is van calculerend gedrag. De termijn wordt met een vaste tabel bepaald. Vooraankondiging (niet in alle gevallen) – hierin staat welke maatregel het bevoegde bestuursorgaan van plan is om te nemen. De mogelijkheid is er om hierop met een zienswijze te reageren. Meestal gaat het om een Last onder Dwangsom. Handhavingsbesluit - als de zienswijze niet tot andere inzichten leidt, wordt het handhavingsbesluit definitief bekend gemaakt.
Soms kan een zienswijze tot een ander besluit leiden.
96
Bijzonderheden Er geldt een aantal bijzonderheden: • Voor energiecontroles geldt dat meerdere hercontroles mogelijk zijn. Energiecontroles hebben als doel om de energievraag te beperken en toe te werken naar een klimaatneutrale situatie. Als een goed plan waarbij uiteindelijk een klimaatneutrale situatie ontstaat aanwezig is, terwijl daarmee nog niet aan alle erkende maatregelen voldaan wordt uit het Bal, zijn meerdere hercontroles mogelijk. • Voor overlastcontroles geldt dat de stap van het uitvoeren van een hercontrole niet van toepassing is wanneer daadwerkelijk een overtreding wordt geconstateerd in combinatie met onverschillig of bewust belemmerend/ risicovol gedrag. Er volgt dan direct een vooraankondiging, zodat een bedrijf snel maatregelen moet nemen om de overlast tegen te gaan.
2.5 C O M M U N ICA T IE M E T P O L IT IE E N OM / FP Onder facilitering van de provincie Utrecht vindt er over de inzet van de strafrechtelijke handhaving een afstemmingsoverleg plaats met Politie en OM / FP. Dit overleg vindt elke 6 weken plaats. Deelnemers van dit overleg zijn: • • • • •
Coördinator OM / FP Coördinator Politie Coördinator Toezicht en Handhaving ODRU Coördinator Toezicht en Handhaving RUD Utrecht Beleidsmedewerker Cluster VTH provincie Utrecht
Door de provincie wordt de agenda voor het overleg opgemaakt die vooraf met de stukken behorende bij de agenda met de deelnemers wordt gedeeld. Op de agenda staat de voorbereiding van toezicht- en handhavingsprojecten. Dit om tijdige afstemming over de inzet van bestuurs- en strafrecht in een project te bewerkstelligen. Gemeenten worden betrokken indien nodig.
2.6 O V E R Z I CH T BE S TU UR S RE C H TE L IJ K E I NS T R UM E NTA R IUM Ter bevordering van het naleven van het omgevingsrecht zijn bestuursrechtelijke, strafrechtelijke, privaatrechtelijke en overige instrumenten beschikbaar. Alle instrumenten zijn bedoeld om naleving van het omgevingsrecht op lange termijn te bevorderen. •
• •
Bestuursrechtelijke instrumenten zijn daarnaast primair gericht op het herstellen van de onwenselijke situatie die is ontstaan met het overtreden van een voorschrift. Strafrechtelijke instrumenten zijn ook gericht op genoegdoening aan de maatschappij na verontwaardiging over het overtreden. De privaatrechtelijke instrumenten hebben het vergroten van het draagvlak tot naleven als nevendoel.
Een overzicht van de handhavingsinstrumenten is opgenomen in onderstaande tabel.
97
Tabel 1: Overzicht van de handhavingsinstrumenten Bestuursrecht herstellend Instrument Aanspreken/informeren
Omschrijving Aanspreken/informeren is een informele interventie (geen wettelijke basis) naar aanleiding van een inspectie die ertoe moet leiden dat de overtreder naleeft of in staat is na te leven. Aanspreken/informeren gebeurt mondeling, door het verstrekken van schriftelijke informatie of door verwijzing naar websites. Aanspreken/informeren is vooral aan de orde bij goedwillende overtreder die onbedoeld niet naleven en die gemotiveerd zijn de niet naleving zo snel mogelijk zelf op te lossen.
Controlebrief
De overtreder ontvangt naar aanleiding van een inspectie een controlerapport/ brief/email waarin de geconstateerde overtredingen zijn vastgelegd en welke afspraken er zijn gemaakt over het treffen van maatregelen of voorzieningen om na te leven en binnen welke termijn dat moet gebeuren.
Bestuurlijke waarschuwing
Bestuurlijk waarschuwen betekent dat de overtreder naar aanleiding van een inspectie en/of controle en waarschuwingsbrief ontvangt. Daarin is opgenomen welke maatregelen of voorzieningen getroffen moeten worden om na te leven en binnen welke (redelijke) termijn. Verder bevat de brief het bekend maken van het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen indien een overtreding niet binnen de aangegeven termijn wordt beëindigd plus de termijn om zienswijzen bekend te maken.
Bestuurlijk gesprek
Een bestuurlijk gesprek met (de leiding van) de overtreder in kwestie is een aanvullende escalerende interventie op waarschuwen.
Verscherpt toezicht
Verscherpt toezicht als interventie betreft het naar aanleiding van een inspectie meer of intensiever toezicht houden op de overtreder.
Last onder dwangsom (LOD)
Een ‘Last onder dwangsom’ is een geldbedrag dat moet worden betaald wanneer de in de beschikking gegeven last, om na een bepaalde datum aan zekere verplichtingen te voldoen, niet is uitgevoerd. Doel daarvan is de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding of herhaling te voorkomen. De hoogte van het geldbedrag in de last onder dwangsom is gerelateerd aan het economisch voordeel dat ontstaat door het niet-naleven van betreffende voorschriften. Daarnaast mag er een prikkelende werking uitgaan. Het is noodzakelijk de hoogte van het geldbedrag en de termijn te motiveren! Het opleggen van een last onder 98
dwangsom gebeurt volgens zorgvuldig te volgen stappen. In het algemeen worden de volgende stappen onderscheiden: 1. Controlebrief; →indien niet tijdig hersteld: 2. Bestuurlijke waarschuwing; →indien niet tijdig hersteld: 3. Sanctiebeschikking, dat wil zeggen: het opleggen van een last onder dwangsom met een begunstigingstermijn.15 Na afloop van de begunstigingstermijn volgen hercontroles en indien de overtreding voortduurt (of herhaald wordt) verbeuring van dwangsommen. Het is mogelijk, afhankelijk van de positionering in de interventiematrix, de eerste en eventueel ook de tweede stap over te slaan. In dat laatste geval kan de overtreder, voorafgaand aan de oplegging van de beschikking zonodig mondeling gevraagd worden een zienswijze te geven. Last onder bestuursdwang (LOB)
Een last onder bestuursdwang is feitelijk handelend optreden tegen dat wat in strijd is (wordt gedaan, gehouden of nagelaten) met het omgevingsrecht. Als de overtreder de overtreding niet binnen een gestelde termijn beëindigt of de schade herstelt, kan het bestuursorgaan dit -zonder tussenkomst van de rechter -zelf doen op kosten van de overtreder. Voor de last onder bestuursdwang gelden dezelfde zorgvuldig te doorlopen stappen als voor de last onder dwangsom. In het algemeen worden de volgende stappen onderscheiden. 1. Controlebrief; →indien niet tijdig hersteld: 2. Bestuurlijke waarschuwing; →indien niet tijdig hersteld: 3. Sanctiebeschikking, dat wil zeggen: het aankondigen van bestuursdwang met een begunstigingstermijn. Na afloop van de begunstigingstermijn volgt een hercontrole. Indien de overtreding voortduurt, wordt de bestuursdwang uitgevoerd. Het is mogelijk, afhankelijk van de positionering in de interventiematrix, de eerste en eventueel ook de tweede stap over te slaan. In dat laatste geval kan de overtreder, voorafgaand aan de oplegging van de beschikking zonodig mondeling gevraagd worden een zienswijze te geven. In spoedeisende situaties is het ook mogelijk de sanctiebeschikking op te leggen zonder begunstigingstermijn of zelfs de bestuursdwang uit te voeren zonder dat de beschikking vooraf op schrift is gesteld.
15
Voor de ODRU gemeenten geldt dat er een begunstigingstermijn minder wordt gehanteerd. 99
Tijdelijk stilleggen
Tijdelijk stilleggen is een ‘spoedeisende last onder bestuursdwang’. Bij het tijdelijk stilleggenhoeven, gezien de spoedeisende aard van de maatregel, de ‘bijzondere omstandigheden’ minder uitvoerig meegewogen te worden. Het tijdelijk stilleggen kan worden opgelegd als voldoende aannemelijk is gemaakt dat de activiteiten zonder vergunning uitgevoerd worden, los van de mogelijkheden tot legalisatie met een beperkte toets aan het evenredigheidsbeginsel.