Bijlage 2 - Rapport AR Energiebesparingsplicht - definitief
Tekst van het document
Tweede Kamer, Vergaderjaar 2021–2022, 30196 en 29826, nr. 793. Den Haag: Sdu EZK (2022b). Brief van de minister voor KenE, 29 november 2022. Tweede Kamer, Vergaderjaar 2022–2023, 30 196, nr. 805. Den Haag: Sdu EZK (2022c). Jaarverslag en slotwet van het ministerie van EZK 2021. Tweede Kamer, Vergaderjaar 2021-2022, 36 100 XIII, nr. 4. Den Haag: Sdu. EZK (2023a). Brief van de minister van EZK, 6 april 2023. Tweede Kamer, Vergaderjaar 2022–2023, 32 637 en 32 813, nr. 562. Den Haag: Sdu EZK (2023b). Brief van de minister voor KenE betreft Stand van zaken Energiebesparing, 3 oktober 2023. Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 30 196, nr. 818,. Den Haag: Sdu EZK (2024a). Brief “Stand van Zaken energiebesparing”. Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 30 196, nr. 830. Den Haag: Sdu EZK (2024b). Brief “Stand van zaken openstelling SDE++ 2024 en resultaten SDE++ 2023”. Tweede Kamer, Vergaderjaar 2023-2024, 31 239 nr. 398 Den Haag: Sdu EZK (2024c). Wijziging van de begrotingsstaten van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (XIII) voor het jaar 2024 (wijziging samenhangende met de Voorjaarsnota). Tweede Kamer, vergaderjaar 20232024, 36 550 XIII, nr. 2. Den Haag: Sdu IenM (2015). Begroting van het ministerie van IenM 2016, Memorie van toelichting. Tweede Kamer, vergaderjaar 2015-2016, 34 300 XII, nr. 2. Den Haag: Sdu IenW (2023). Brief “Voortgang versterking VTH-stelsel”.
Tweede Kamer, Vergaderjaar 2022–2023, 22 343 en 28 663, nr. 351. Den Haag: Sdu IenW (2024). Brief ‘Voortgang versterking VTH-stelsel – januari 2024”. Tweede Kamer, Vergaderjaar 2023–2024, 22 343 en 28 663, nr. 390. Den Haag: Sdu Infomil (zonder datum a). https://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/wetalgemene/wabo-kort-1/bevoegdgezag/#:~:text=De%20hoofdregel%20(art.,worden%20afgeweken%20van%20 de%20hoofdregel.
Algemene Rekenkamer
96/100
•
•
•
•
• • • • • • •
• •
• • • • • • • • •
•
• • •
Infomil (zonder datum b). VUE Databank, via https://vue.databank.nl/dashboard/dashboard-vue/, geraadpleegd 3 september 2024. IPLO (zonder datum) https://iplo.nl/regelgeving/instrumenten/vergunningverlening-toezichthandhaving/kwaliteitscriteria-vergunningverlening-toezicht/KplusV (2015). Evaluatie en de follow-up van de Lokale Klimaatagenda (LKA). Arnhem: eigen beheer. KGG (2024). Organogram. https://www.rijksoverheid.nl/ministeries/ministerie-van-klimaat-en-groenegroei/documenten/publicaties/2024/07/02/organogram-ministerie-vanklimaat-en-groene-groei. geraadpleegd op 11 juli 2024. PBL (2014). Energie besparen gaat niet vanzelf. Evaluatie energiebesparingsbeleid voor de gebouwde omgeving. Den Haag: eigen beheer. PBL (2020). Klimaat- en Energieverkenning 2020. Den Haag: eigen beheer. PBL (2021). Klimaat- en Energieverkenning 2021. Den Haag: eigen beheer. PBL (2022). Klimaat- en Energieverkenning 2022. Den Haag: eigen beheer. PBL (2023). Klimaat- en Energieverkenning 2023. Den Haag: eigen beheer. PVV, VVD, NSC en BBB (2024). Hoofdlijnenakkoord tussen de fracties van PVV, VVD, NSC en BBB, Budgettaire bijlage hoofdlijnenakkoord. Zonder plaats. Rijksoverheid (2016). Rapport IBO kostenefficiëntie CO2-reductiemaatregelen. Den Haag: eigen beheer. Rijksoverheid (zonder datum) Dashboard toezicht en handhaving energiebesparingsplicht.
https://klimaatmonitor.databank.nl/dashboard/dashboard/toezicht-enhandhaving-energiebesparingsplicht, geraadpleegd 29 mei 2024. Royal Haskoning (2021). Handhaafbaar gedeelte kosteneffectief CO2reductiepotentieel in de Nederlandse industrie. Rotterdam: eigen beheer. RVO (zonder datum). https://www.rvo.nl/onderwerpen/informatieplichtenergiebesparing/bedrijven-en-instellingen/feiten-en-cijfers geraadpleegd, 63-2024. SER (2013). Energieakkoord voor duurzame groei. Zonder plaats. SER (2015). Uitvoeringsagenda Energieakkoord 2015. Zonder plaats. SER (2019). Borgingscommissie energieakkoord. Energieakkoord 2018 en 5 jaar borging. Den Haag: eigen beheer. Sorgdrager en Van Aartsen (2024). Review IBP VTH, Tijd om door te pakken. Zonder plaats. TNO (2021). Verwachte effecten van de energiebesparingsplicht uit de Wet milieubeheer. Amsterdam: eigen beheer. TNO (2022a). Aanscherping doelen energiebesparing herziening EED en REPowerEU. Amsterdam: eigen beheer. TNO (2022b). Subdoel Energiebesparing. Amsterdam: eigen beheer. TNO (2024). Een nationaal doel voor energiebesparing en streefwaarden voor sectoren. Zonder plaats.: eigen beheer. Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 32 123 XI, nr. 14, Verslag met lijst van vragen en antwoorden vaststelling begrotingsstaten van Min. VROM (XI) en Waddenfonds 2010.
Tweede Kamer, Vergaderjaar 2019–2020, Aanhangsel van de Handelingen, Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de daarop door de regering gegeven antwoorden, nr. 3041. TwynstraGudde en SP PS (2021). Omgevingsdiensten in beeld. Zonder plaats. Twynstragudde en SP PS (2023). Omgevingsdiensten in beeld. Zonder plaats. Twynstragudde (2023). Energiebesparings- en informatieplicht bij bedrijven in Zaanstad. Zonder plaats.
Algemene Rekenkamer
97/100
• • •
VROM en EZK (1999). Energie in de milieuvergunning. Den Haag: eigen beheer. VROM-inspectie (2010). Energie in vergunningverlening en handhaving Uitvoering Gelijkwaardig Alternatief door gemeenten. Den Haag: eigen beheer. VVD, D66, CDA en ChristenUnie (2021). Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst. Coalitieakkoord 2021 – 2025. Zonder plaats.
Wet- en regelgeving •
•
• •
•
•
•
Activiteitenbesluit Milieubeheer. Besluit van 19 oktober 2007, houdende algemene regels voor inrichtingen (Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer). Besluit detailhandel en ambachtsbedrijven milieubeheer. Besluit van 7 oktober 1998, houdende regels voor inrichtingen voor de uitoefening van detailhandel of een ambachtsbedrijf (Besluit detailhandel en ambachtsbedrijven milieubeheer). Besluit van 6 mei 2021, houdende regels met betrekking tot de energie-audit (Besluit energie-audit) Besluit van 19 juni 2023, tot wijziging van het Besluit activiteiten leefomgeving, het Besluit kwaliteit leefomgeving, het Omgevingsbesluit en het Besluit energie-audit in verband met de actualisatie van de energiebesparingsplicht voor milieubelastende activiteiten. Regeling specifieke uitkering additionele capaciteit voor toezicht en handhaving energiebesparing. Regeling van de Minister voor Klimaat en Energie van 30 juni 2022, nr. WJZ/ 22076980, houdende regels over het verstrekken van eenmalige specifieke uitkeringen ten behoeve van extra ondersteuning voor toezicht op en handhaving van de energiebesparingsplicht (Regeling specifieke uitkering additionele capaciteit voor toezicht en handhaving energiebesparing). Wet volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer BES.
Wet van 22 december 2011, houdende regels inzake de volkshuisvesting, de ruimtelijke ordening en het milieubeheer in de openbare lichamen Bonaire, Sint-Eustatius en Saba (Wet volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer BES). Wijzigingsbesluit Activiteitenbesluit milieubeheer, Besluit omgevingsrecht en enkele andere besluiten (nieuwe activiteiten). Besluit van 18 september 2015 tot wijziging van het Activiteitenbesluit milieubeheer, het Besluit omgevingsrecht en enkele andere besluiten (nieuwe activiteiten).
Algemene Rekenkamer
98/100
Bijlage 6 Eindnoten 1
Deze afbeelding is licht gewijzigd ten opzichte van de variant die wij de minister voorlegden voor bestuurlijke reactie. In die afbeelding was de periode 2008-2010 niet opgenomen. Ook was in die variant, in de legenda, niet de betekenis van het vraagteken in deze afbeelding verwerkt. 2 De schattingen over de doelgroep van de energiebesparingsplicht, zoals weergegeven in figuur 6, gaan voor 2016, 2019 en 2020 over het aantal bedrijfsvestigingen. In andere jaren gaan de cijfers over het aantal bedrijven of instellingen. Een bedrijf of instelling kan meer dan 1 vestiging/inrichting betreffen. Elke vestiging/ inrichting kan onder de energiebesparingsplicht vallen. Dat verschillende begrippen – bedrijven/instellingen versus vestigingen - worden gebruikt bemoeilijkt de onderlinge vergelijkbaarheid van de aantallen die mogelijk onder de energiebesparingsplicht vallen. 3 Het gemiddelde energieverbruik van Nederlandse huishoudens in 2021 was 1.250 m3 gas en 2.810 kWh elektriciteit. Dit daalde snel in 2022. https://www.cbs.nl/nl-nl/cijfers/detail/81528NED geraadpleegd 8-62024. 4 Zo blijkt uit de KEV 2022 dat in totaal 30 PJ energie kan worden bespaard in 2030, waaronder 18 PJ uit gas van de dienstenssector (60%). Uit de beoordeling van het intensiveringspakket blijkt dat 19-33 PJ kan worden bespaard.
Hiervan komt 13-18 PJ voor rekening van het gasverbruik van de dienstensector (55%-68%) (ECN, 2016; TNO, 2021; PBL, 2022). 5 Deze figuur is licht gewijzigd ten opzichte van de variant die wij de minister voorlegden voor bestuurlijke reactie. In de nieuwe afbeelding is expliciet gemaakt dat de eindopbrengst van de energiebesparingsplicht, in 20202, onbekend is. 6 Het percentage bedrijven dat aan de informatieplicht voldoet, in de figuur, representeert hier de bedrijven die via RVO informatie aanleveren over de wijze waarop zij voldoen aan de energiebesparingsplicht. Dat aantal is bekend. Ook is (sinds 2019) bij benadering bekend hoeveel bedrijven onder de plicht vallen. Deze cijfers zijn daarom redelijk representatief voor de hele doelgroep van de energiebesparingsplicht. Het percentage bedrijven dat aan de energiebesparingsplicht voldoet in de figuur, representeert de resultaten van onderzoeken die beperkt representatief zijn voor de hele doelgroep. Zij zijn ontleend aan onderzoeken waar een beperkte groep bedrijven aan deelnam, waarbij onduidelijk is hoe representatief de onderzochte groep is (2011, 2014, en 2020). Mogelijk zijn de hier gerepresenteerde cijfers een overschatting van de situatie bij de hele doelgroep van de energiebesparingsplicht.
De naleving van de energiebesparingsplicht in de jaren 2022 en 2023 representeert de naleving van de energiebesparingsplicht van bedrijven die voldoen aan de informatieplicht. De situatie bij bedrijven die niet voldoen aan de informatieplicht kan anders zijn. 7 De kantoren met oppervlakte vanaf 2.001 m2 beslaan 62,4% van de oppervlakte van de kantorenmarkt in Nederland boven de 100 m2. Inclusief de groep 1.001-2.000, waarvan een deel boven de 1.500 m2 zal uitkomen, is het 75,2%. https://www.cobouw.nl/308211/de-kantoortuin-heeft-afgedaan geraadpleegd 11-62024. 8 Deze afbeelding is licht gewijzigd ten opzichte van de variant die wij de minister voorlegden voor bestuurlijke reactie. In die afbeelding was de periode 2008-2010 niet opgenomen. Ook was in die variant, in de legenda, niet de betekenis van het vraagteken in deze afbeelding verwerkt. 9 Voor het jaar 2020 stellen wij het aantal controles met bekostiging door het bevoegd gezag op 0. Het totaal aantal controles dat wordt gerapporteerd in het onderzoek van Ecorys (te verschijnen), is lager dan het totaal aantal controles dat via de VUE is bekostigd. Mogelijk hebben omgevingsdiensten die niet in het onderzoek van Ecorys zijn betrokken ook controles uitgevoerd. Dit ligt buiten ons onderzoek. De door de minister bekostigde controles voor het jaar 2023 betreffen die controles ontleend aan de VUE databank.
Er zijn vermoedelijk ook controles voor SPUK THE uitgevoerd in 2023, maar de stand van VUE en THE gecombineerd, op het klimaatdashboard is van oktober 2023. Het daar gepresenteerde aantal (2.651) is een stuk lager dan alleen al de onder de VUE uitgevoerde controles, zoals gepresenteerde op de VUE databank in juni 2024. Wij hebben hier gekozen voor meest positieve scenario, de controles onder de VUE. Het aantal uitgevoerde controles voor 2020-2022 is gebaseerd op onze selectie van uitgevoerde activiteiten uit de databank VUE. Wij selecteerden op: Toezicht bij complexe bedr./ inst. met training on the job en adm. afh. [controles]; Toezicht bij eenvoudige bedr./inst. [controles]; Toezicht bij eenvoudige bedr./inst. met training on the job [controles]; Toezicht bij eenvoudige bedr./inst. met training on the job en adm. afh. [controles]; Toezicht bij complexe bedr./inst. [controles]; Toezicht bij complexe bedr./inst. met training on the job [controles]; Toezicht bij eenvoudige bedrijven en instellingen (G1) [controles]; Toezicht bij eenvoudige bedrijven en instellingen met training (G2) [controles]; Toezicht bij complexe bedrijven en instellingen (H1) [controles]; Toezicht bij complexe bedrijven en instellingen met training (H2) [controles]; Toezicht energiebesparing bij reguliere controle eenvoudige bedr./inst.
(X1) [controles]; Toezicht energiebesparing bij reguliere controle complexe bedr./inst. (X2) [controles]. 10 Volgens het overzicht ‘uitgaven Klimaatbeleid’, in het jaarverslag EZK 2017, heeft het ministerie van IenM in de periode 2015-2017 € 7,12 miljoen uitgegeven aan ‘Wet Milieubeheer energiebesparing’ (tabel 4). Het beleid en de uitgaven in het overzicht ‘uitgaven Klimaatbeleid’ worden door vakdepartementen aangeleverd
Algemene Rekenkamer
99/100
bij het ministerie van EZK, die deze verzamelt in een tabel. (EZK, 2022c; EZK, 2021; EZK, 2020; EZK, 2018; Algemene Rekenkamer, 2023a) 11 Deze afbeelding is qua vorm gewijzigd ten opzichte van de variant die wij de minister voorlegden voor bestuurlijke reactie. De inhoud is gelijk. 12 PBL stelt behalve de boven- en onderwaarde van de verwachte energiereductie ook een middenwaarde vast en specificeert die naar gas- en elektriciteitsgebruik van respectievelijk de dienstensector en industrie. Bij de boven- en onderwaarde gebeurt dat niet. De middenwaarde bestaat uit 18 PJ gas voor de dienstensector en 2 PJ gas voor industrie en 8 PJ elektriciteit voor de dienstensector en 2 PJ elektriciteit voor de industrie. Voor gas geldt een omrekenfactor van 18 PJ naar 1 Mton CO2. 20 PJ / 18 levert dan 1,11 Mton CO2. Voor elektriciteit is de omrekening van PJ naar Mton CO2 afhankelijk van de energiemix: veel groene energie levert weinig CO2-uitstoot. In de KEV 2022 gaat PBL uit van 0,07 kg CO2 per kWh. 1 PJ = 277,8 miljoen kWh. 1 mton = 1.000 miljoen kilo. De 10 PJ elektriciteit leveren dan 2.778.000.000 kWh op, dat levert 194.460.000 kg of 0,19 Mton CO2 op. 1.11 + 0,19 = 1,3 Mton CO2. PBL (2020) https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2008/16/invoerelektriciteit-in-2007-gedaald/petajoule--pj-#:~:text=Een%20petajoule%20is%201%20000,%3D%20277%2C78%20miljoen%20kWh.
13 In onze onderzoeksopzet was deze norm gekoppeld aan heel vraag 2. Tijdens het onderzoek is deze in de praktijk alleen gebruikt in relatie met vraag 2c. Voor de overzichtelijkheid hebben wij in ons rapport deze norm daarom opgenomen onder vraag 2c.
Algemene Rekenkamer
100/ 100