bijlage 2 Governance in convenent Oostelijke Vechtplassen

Agendapunt 4 BIJLAGE 2 SG AOVP 20220330

GOVERNANCE IN HET GEBIEDSAKKOORD Notitie ter voorbereiding van de Stuurgroep Oostelijke Vechtplassen 4 februari 2022

Bart Krol en Joris Tensen

1.

Governance in het gebiedsakkoord

1.1

Aanleiding

Op 6 december 2017 hebben negentien verschillende partijen hun handtekening gezet onder het Gebiedsakkoord Oostelijke Vechtplassen (OVP). Samen besloten deze overheden en maatschappelijke partijen het gebied van de Oostelijke Vechtplassen te verbeteren op terreinen zoals natuur en recreatie. Hierbij werken de partijen op basis van de Mutual Gains Approach (MGA) benadering. Bij deze methode streven partijen naar méér dan een compromis. Gezamenlijk zoeken de partijen naar het collectieve belang voor het hele Gebiedsakkoord. Na een voortvarende start ontstond er in 2021 een geschil over project 1.3: Vaarverbinding Loosdrechtse Plassen - Hilversums Kanaal. De partijen konden het niet eens worden over het wel of niet doen van verder onderzoek naar de mogelijkheden van deze nieuwe verbinding. In het gebiedsakkoord was in artikel 13 voorzien van een dergelijke situatie. In dat geval moest er een onafhankelijk nietbindend advies komen hoe met dit geschil zou moeten worden omgegaan. Het advies van ondergetekende is door de Stuurgroep OVP overgenomen. Daarnaast heeft ondergetekende ook een aantal opmerkingen gemaakt over de governance van het gebiedsakkoord OVP.

Deze opmerkingen, in combinatie met de gestoken moeite en aandacht van de Stuurgroep in dit proces, waren de aanleiding voor de Stuurgroep om hier op 15 december 2021 over te spreken, want op welke wijze gaan we in de toekomst om met een geschil. De stuurgroep heeft op 15 december vier belangrijke punten genoemd. Deze punten staan centraal in de verdere gesprekken. 1. De unanimiteit zoals geformuleerd in artikel 13 van het GA. 2. De impact van de huidige vorm van besluitvorming op de voortgang van projecten. 3. Betere afstemming in het voortraject. 4. Het al dan niet hebben van een onafhankelijk voorzitterschap in de SG. De Stuurgroep besloot wat betreft punt 4 om vooralsnog door te gaan met de huidige voorzitter Cees Loggen. De Stuurgroep heeft Bart Krol verzocht de uitkomsten van de eerste drie punten van 15 december in een notitie te verwerken die als basis kan dienen voor een verder gesprek met de Stuurgroep op 11 februari 2022. Voor u ligt deze notitie.

1.2

Doel en opbouw

De Stuurgroep wil graag aan de hand van een aantal voorbeelden spreken en uiteindelijk besluiten nemen over de governance van het Gebiedsakkoord OVP. De huidige afspraken die gebaseerd moeten zijn op een zo groot mogelijke consensus, leiden tot vertraging en verschil van inzicht. Want is consensus hetzelfde als unanimiteit? Ook de escalatie met behulp van een onafhankelijk niet bindend advies is uiteindelijk een niet ideale oplossing die veel tijd en ook geld kost. Daarmee is de centrale vraag: Is er een model te bedenken wat recht doet aan de MGA-benadering van dit gebiedsakkoord die ook tot verbetering en versnelling van de besluitvorming zou kunnen leiden? In de komende paragrafen werken wij de voorkeursoptie uit waar de Stuurgroep opdracht toe gaf. Hierbij gaan wij in op het alternatief, de definiëring van overeenstemming, het moment van opschalen en het voortraject. Om een breder beeld van de mogelijkheden te schetsen, staan in bijlage 1 nog twee alternatieve modellen.

2.

Aanpassen gebiedsakkoord

2.1

Welk alternatief is denkbaar voor artikel 13?

De huidige vorm van artikel 13 vereist unanimiteit bij besluitvorming, wat volgens veel SG-leden het grootste struikelblok is in de huidige governance. Eén partij zou de besluitvorming kunnen ‘gijzelen’, en daarmee het eigen belang door kunnen drukken. Unanimiteit als voorwaarde is dan ook niet in lijn met de MGA-methode. We willen gezamenlijk streven naar unanimiteit, maar het is géén voorwaarde. Als de Stuurgroep geen unanimiteit bereikt, dan handelen we op basis van ‘overweldigende overeenstemming’. 2.2

Wat is overweldigende overeenstemming?

Het kwantificeerbaar maken van het begrip “overweldigende overeenstemming” is een belangrijke vraag aan de Stuurgroep. De afweging tussen deze varianten is de zoektocht naar een middenweg tussen enerzijds snelle besluitvorming, en anderzijds de steun van zo veel mogelijk partijen. Wij onderscheiden drie opties: • Variant A: Meerderheid van stemmen. Als de helft plus één van de stemgerechtigden leden van de Stuurgroep het met het besluit eens is, gaat het besluit door. • Variant B: Besluiten met een 2/3 meerderheid. • Variant C: Besluiten met maximaal twee tegenstemmen. Bij de analyse van deze opties bestaat in de eerste twee varianten de mogelijkheid dat een besluit doorgaat terwijl een vrij substantiële minderheid het hier niet mee eens is. Dit is een te grote stap af van het gedachtegoed van de MGA, en voldoet niet aan de “overweldigende meerderheid”. Zelfs bij een 2/3e meerderheid kunnen er nog vier op de twaalf leden tegenstemmen, wat een aanzienlijk deel van de Stuurgroep betreft.

Variant C: Besluiten met maximaal twee tegenstemmen lijkt het meest geschikt, aangezien geen enkele partij meer de voortgang kan ‘gijzelen’, en groot draagvlak onder de partijen nadrukkelijk de voorwaarde blijft. Hierbij dienen de partijen altijd rekening te houden met de belangen van alle partijen ook die partijen die uiteindelijk geen akkoord op een voorstel geven. Als we optie C verder verkennen, dan is het raadzaam om vast te leggen wie stemgerechtigd is. De samenstelling van de Stuurgroep OVP is beschreven in artikel 8.1.1 van het Gebiedsakkoord. Deze elf partijen zijn sinds de ondertekening van het Gebiedsakkoord aangevuld met de Bewonersfederatie Oostelijke Vechtplassen. Hierbij komt het aantal stemgerechtigden op twaalf. Kortom, als tien van de twaalf leden van de Stuurgroep voor een voorstel zijn, dan gaat de Stuurgroep volgens variant C akkoord. Hierbij krijgen nadrukkelijk alleen de vaste leden van de Stuurgroep een stem. De agendaleden krijgen de mogelijkheid om op project-, Regiegroep- en Stuurgroep-niveau hun belangen kenbaar te maken, maar stemmen in het uiterste geval niet mee. Dit is een afwijking van artikel 8.1 van het Gebiedsakkoord, maar noodzakelijk bij variant C. Zo is de kans kleiner dat partijen agendaleden mobiliseren om alsnog de doorgang van een besluit tegen te houden. 2.3

Wanneer schaalt de Stuurgroep op?

Wanneer constateert de Stuurgroep dat er geen unanimiteit is en volgens nieuw artikel 13 tot besluitvorming dient te komen? In lijn met de MGA-benadering kan de Stuurgroep daar veel tijd voor nemen. Dan blijven we dicht bij de gewenste unanimiteit en is de kans groot dat we met zoveel mogelijk partijen tot overeenstemming komen. Aan de andere kant willen we het proces versnellen, en graag meer resultaat laten zien aan de buitenwereld. Een mogelijke tussenweg is het instellen van een tijdslimiet. Door een besluit maximaal twee keer voor te leggen aan de Stuurgroep verkleinen we de vertraging, en hanteren we duidelijke kaders. Een nadeel zou kunnen zijn dat een minderheid vindt dat ze te weinig mogelijkheden heeft gehad om haar positie/punt duidelijk te maken. Al valt dat te ondervangen door een goede bespreking op projectniveau, en in de Regiegroep. Elke keuze hierin is uiteindelijk arbitrair. Wij stellen voor om maximaal twee keer een onderwerp in de Stuurgroep te bespreken waarover discussie is. Daarna geldt, de nieuwe, artikel 13. Waarbij een bepaalde meerderheid het besluit kan nemen. 2.4. Hoe werkt opschalen op projectniveau? De door de Stuurgroep gewenste versnelling in de uitvoering kan alleen plaatsvinden als ook in het traject voor de besluitvorming in de Stuurgroep nadere afspraken worden gemaakt.

Als hier geen aanpassingen plaatsvinden, dan loopt het traject mogelijk vast voordat het in de Stuurgroep komt. Op project- of Regiegroep-niveau kan een besluit dan vertraagd worden, omdat partijen het oneens zijn over de inhoud. Om échte versnelling te bewerkstelligen, is een wijziging op meerdere niveaus vereist.

Projectgroepen In de projectgroepen spreken de specialisten van de verschillende partijen vakinhoudelijk over de verschillende projecten. Hierbij poogt de projectleider de verschillende belangen samen te brengen, om met eenduidige voorstellen bij de Stuurgroep te kunnen komen. Regiegroep De Regiegroep is het voorportaal van de Stuurgroep. De Regiegroep bespreekt de ingediende voorstellen voor, en bepaalt de agenda voor de Stuurgroep. Wij stellen voor dat de Regiegroep een actievere rol krijgt in het bewaken van de voortgang. De Regiegroep kan projectleiders bij meningsverschillen of vertraging op projectniveau vragen het geschil voor te leggen aan de Stuurgroep. Daarmee krijgt de Regiegroep een nieuwe actieve rol in het bewaken van de tijd en financiën binnen projecten. De Regiegroep gaat daarbij nadrukkelijk niet het voorstel inhoudelijk bespreken, maar zet het door naar de Stuurgroep. Als de Regiegroep vastloopt betreffende de beslissing of er opgeschaald moet worden, dan heeft de programmamanager het mandaat om al dan niet te escaleren. Stuurgroep In de Stuurgroep geldt de al eerdergenoemde termijn van maximaal twee keer over een vraagstuk vergaderen en de voorwaarde dat er maximaal twee tegenstemmen mogen zijn, uitgaande van variant C.

Door de Regiegroep een actievere rol te geven in het bewaken van de voortgang, versnelt de besluitvorming en daarmee voortgang van het hele Gebiedsakkoord Oostelijke Vechtplassen. 3.

Conclusie en voorstel

De Stuurgroep wil verder met het Gebiedsakkoord Oostelijke Vechtplassen, om te werken aan de opgestelde doelen en afspraken. De uitvoering van het GA loop te veel vertraging op en dat vinden alle deelnemers ongewenst. Artikel 13 van het GA vormteen struikelblok voor de voortgang. Daarmee verdient artikel 13 aanpassing. Doel van deze aanpassing is vooral het versnellen van besluitvorming en tegelijkertijd de “overweldigende overeenstemming” en daarmee de MGA-benadering zoveel mogelijk te handhaven. Dat brengt mij tot het volgende advies; Breng bij geschillen in de Stuurgroep het aantal keren dat erover vergaderd mag worden terug tot maximaal twee keer. Streef ernaar in die twee keer zoveel mogelijk er samen uit te komen. Als dat na die twee keer niet gelukt is dan mogen er uiteindelijk twee tegenstemmen overblijven. Daarmee is er gekozen voor variant C. Met die twee tegenstemmen kan een besluit toch genomen worden. Indien er meer dan twee tegenstemmen zijn, dan is het voorstel niet akkoord. Daarmee geeft de Stuurgroep de verantwoordelijk projectleider opdracht om met een nieuw voorstel te komen. De Regiegroep krijgt daarbij ook een meer actieve rol in de bewaking van de voortgang. Deze nieuwe rol dient nog wel toegelicht te worden in een volgende Regiegroep.

Geef daarnaast de Regiegroep een actievere rol in het bewaken van de voortgang op projectniveau. Laat projectleiders via die weg geschillen aankaarten waar op projectniveau geen uitkomst te vinden is. Met deze aanpassingen doen we recht aan de wens om besluitvorming en daarmee uitvoering te versnellen maar houd je de MGA-benadering om er zoveel mogelijk gezamenlijk uit te willen en moeten komen overeind.

Reguliere besluitvorming

Projectleiders

Regiegroep

Stuurgroep

Afstemmen met projectgroep en klankbordgroep

Bespreken voorstel en agenderen Stuurgroep

Besluitvorming over ingediende voorstellen

Bewaking voortgang projecten Escalatie bij onenigheid

Projectleiders aanspreken op voortgang Escaleren bij langdurig conflict

Conflicten agenderen voor Stuurgroep

Maximaal tweemaal vergaderen over één onderwerp

Zonder consensus stemmen de vaste SG-leden

Bij meer dan twee tegenstemmen terugleggen bij de projectleider Figuur 1 Escalatiemodel OVP

Bijlage 1: Alternatieve modellen: Omgevingsberaad en A/B besluitenlijst. A: ‘Omgevingsberaad-model’ In het Waddengebied wordt in het governance-model gewerkt met een zogenaamd Bestuurlijk Overleg Wadden en een Omgevingsberaad. Het Bestuurlijk Overleg Wadden (BOW) bestaat uit overheden (de ministers van I&W en LNV, gedeputeerden van de drie Waddenprovincies, vertegenwoordigers van gemeenten en waterschappen). Zij nemen besluiten vanuit hun publiekrechtelijke bevoegdheden. Zij nemen deze besluiten op basis van adviezen welke worden aangeleverd door onder meer het Omgevingsberaad Wadden (OBW). Dit OBW bestaat uit verschillende belangenpartijen (vertegenwoordigers van de natuurorganisaties, landbouw, recreatie en watersportsector, bedrijfsleven en Waddenhavens) die hun belangen via dit gremium inbrengen. De overheden consulteren het OBW bij alle belangrijke ontwikkelingen, en doen dit in een vroegtijdig stadium, zodat zij de adviezen van het OBW goed kunnen meewegen. Het OBW wordt voorgezeten door de Commissaris van de Koning van de provincie Friesland. De Commissaris heeft op zijn beurt weer zitting in het BOW, alwaar hij de adviezen uit het OBW kan inbrengen. De ervaring leert dat adviezen van het OBW vrijwel altijd worden opgevolgd. Als we dit model vertalen naar het OVP, dan zouden de overheidspartijen zitting krijgen in een Bestuurlijk Overleg OVP.

De belangenpartijen krijgen zitting in een adviesorgaan. De te kiezen voorzitter van het adviesorgaan zal ook zitting nemen in het Bestuurlijk Overleg. B. Onderscheid A- en B-besluiten: Bij dit model wordt de agenda van de Stuurgroep opgedeeld in A- en B-besluiten. De A-besluiten betreffen projecten waarbij er een wettelijke taak/verplichting voor de overheidspartijen speelt (bv. NNN-projecten, Natura2000, Kader Richtlijn Water projecten). Over deze projecten nemen uitsluitend de overheden binnen het GA een besluit, vanuit de gedachte dat zij vanuit hun democratische legitimatie daartoe bevoegd zijn. De B-besluiten betreffen overige projecten, waarbij alle partijen binnen de Stuurgroep stemrecht hebben. Hierbij blijft het uitgangspunt dat de Stuurgroep met unanimiteit van stemmen tot besluitvorming komt. Bij deze optie blijft de mogelijkheid bestaan dat er vertraging in de besluitvorming optreedt.