Bijlage 1 - Rekenkamerbrief energiebesparing 2024

RES

Regionale Energiestrategie

RVO

Rijksdienst voor Ondernemend Nederland

SPUK IBP VTH

Specifieke uitkering voor de uitvoering van het interbestuurlijk programma versterking VTH-stelsel

SPUK THE

Specifieke uitkering toezicht en handhaving energiebesparingsplicht

VTH

Vergunningverlening, toezicht en handhaving

VUE

Versterkte uitvoering energiebesparingsplicht

/ 68

DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing

Bijlage 3: Overzicht van deelnemende overheden Provincies Drenthe

Noord-Brabant

Flevoland

Noord-Holland

Friesland

Overijssel

Gelderland

Utrecht

Groningen

Zeeland

Limburg

Zuid-Holland

Omgevingsdiensten DCMR Milieudienst Rijnmond

Omgevingsdienst Regio Arnhem

Fryske Utfieringstsjist Miljeu en Omjouwing

Omgevingsdienst Regio Nijmegen

Omgevingsdienst Brabant Noord

Omgevingsdienst Regio Utrecht

Omgevingsdienst de Vallei

Omgevingsdienst Twente

Omgevingsdienst Flevoland, Gooi en Vechtstreek

Omgevingsdienst Veluwe

Omgevingsdienst Groningen

Omgevingsdienst West-Holland

Omgevingsdienst Haaglanden

Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid

Omgevingsdienst IJmond

Omgevingsdienst Zuidoost Brabant

Omgevingsdienst IJsselland

RUD Drenthe

Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant

RUD Limburg-Noord

Omgevingsdienst Midden-Holland

RUD Utrecht

Omgevingsdienst Noord-Holland Noord

RUD Zeeland

Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied

RUD Zuid-Limburg

Gemeenten 100.000+ inwoners Alkmaar

Haarlemmermeer

Alphen aan de Rijn

Leeuwarden

Deventer

Leiden

Dordrecht

Nijmegen

Eindhoven

Venlo

Emmen

Westland

Enschede

Zoetermeer

Groningen

Zwolle

Gemeenten 50.000 – 100.000 inwoners Almelo

Lansingerland

Assen

Midden-Groningen

Barneveld

Nieuwegein

Capelle aan den IJssel

Oss

De Fryske Marren

Purmerend

Den Helder

Sittard-Geleen

Gouda

Vijfheerenlanden

Heerlen

West Betuwe

Hilversum

Westerkwartier

Katwijk

Zeist

Krimpenerwaard

/ 69

DoeMee onderzoek 2024 Energiebesparingsplicht en Informatieplicht Energiebesparing

Gemeenten 30.000 – 50.000 inwoners Aalsmeer

Oldenzaal

Berg en Dal

Opsterland

Bodegraven-Reeuwijk

Overbetuwe

Coevorden

Peel en Maas

De Bilt

Renkum

Gorinchem

Schouwen-Duiveland

Het Hogeland

Soest

Hollands Kroon

Teylingen

Huizen

Tynaarlo

IJsselstein

Valkenswaard

Kerkrade

Waddinxveen

Landgraaf

Wageningen

Maassluis

Wijchen

Midden-Drenthe

Zaltbommel

Molenlanden

Zuidplas

Nijkerk

Zutphen

Gemeenten minder dan 30.000 inwoners Aa en Hunze

Leiderdorp

Albrandswaard

Losser

Beesel

Neder-Betuwe

Beuningen

Nederweert

Bloemendaal

Oegstgeest

Borger-Odoorn

Ooststellingwerf

Brunssum

Pekela

Bunschoten

Rhenen

Buren

Scherpenzeel

Culemborg

Steenbergen

Dalfsen

Tubbergen

De Wolden

Voorschoten

Dinkelland

Wassenaar

Druten

Waterland

Geertuidenberg

Westerwolde

Heerde

Weststellingwerf

Heumen

Wijdemeren

Kaag en Braassem

Woensdrecht

Koggenland

Woudenberg

Krimpen aan de IJssel

Zeewolde

/ 70

Postbus 4175 3006 AD Rotterdam Nederland Watermanweg 44 3067 GG Rotterdam Nederland T 010 453 88 00 F 010 453 07 68 E netherlands@ecorys.com K.v.K. nr. 24316726 W www.ecorys.nl

Energiebesparingsplicht, 2008-2023. Hoge ambities, onbekend resultaat

Vertrouwelijk Dit document is eigendom van de Algemene Rekenkamer. Het bevat vertrouwelijke informatie die uitsluitend voor bestuurlijk of ambtelijk commentaar beschikbaar wordt gesteld. Algemene Rekenkamer

1/100

Inhoud Lijst met afkortingen

5

1.

Samenvatting

6

2.

Over dit onderzoek

14

2.1 Aanleiding

14

2.2 Opzet van het onderzoek

15

2.3 Leeswijzer

17

3.

18

De energiebesparingsplicht

3.1 Opzet van de energiebesparingsplicht

18

3.1.1 Verantwoordelijkheid verschuift tussen ministers

20

3.1.2 Minister heeft beperkt inzicht in doelgroep

21

3.1.3 Minister kan niet direct sturen op toezicht

25

3.2 Bijsturing door ministers op toezicht

28

3.2.1 Aanpassing energiebesparingsplicht met Erkende Maatregelenlijsten, informatieplicht en uitbreiding doelgroep

29

3.2.2 Bijsturing via afspraken met bevoegd gezag en handhavers

31

3.2.3 Minister stuurt bij door het direct bekostigen van toezicht

32

4.

34

Energiereductie door energiebesparingsplicht

4.1 Modellen voor bepaling energiereductie

34

4.2 Verwachtingen energiereductie in 2020 en 2030

36

4.3 Bereikte energiereductie

37

4.3.1 Onbekend hoeveel energiebesparing in 2020 is behaald

37

Algemene Rekenkamer

2/100

4.3.2 Hogere verwachtingen voor 2030 door uitbreiding doelgroep en hoge energieprijs

38

4.3.3 Besparingen bij ETS-sector onzeker

39

4.3.4 Achterblijvende energiebesparing heeft mogelijk gevolgen voor behalen Europese doelstellingen

39

4.4 Oorzaken achterblijvende resultaten energiebesparing

40

5.

42

Naleving energiebesparingsplicht

5.1 Verwachting naleving energiebesparingsplicht

42

5.2 Resultaten naleving energiebesparingsplicht

42

5.3 Oorzaken achterblijvende resultaten naleving

44

5.3.1 Plicht wordt beperkt gehandhaafd

46

5.3.2 Gebrek aan bekendheid en kennis bij bedrijven

46

5.3.3 Andere plichten overlappen met energiebesparingsplicht

47

5.3.4 IT van RVO bemoeilijkt informatieplicht

48

5.3.5 Energiebesparingsplicht is ‘one size fits none’-beleid

49

6.

51

Toezicht op de energiebesparingsplicht

6.1 Verwachtingen over toezicht

51

6.2 Resultaten toezicht

52

6.3 Oorzaken achterblijvende resultaten controles

54

6.3.1 VTH-stelsel functioneert niet naar behoren

54

6.3.2 Omgevingsdiensten hebben geen volledig zicht op de doelgroep

56

6.3.3 (On)voldoende bekostiging?

58

7.

Doelmatigheid van de energiebesparingsplicht

63

8.

Conclusies en aanbevelingen

68

8.1 Conclusies

68

8.2 Aanbevelingen

70

Algemene Rekenkamer

3/100

9.

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer

72

9.1 Reactie minister van KGG

72

9.2 Nawoord Algemene Rekenkamer

73

Bijlagen

75

Bijlage 1 Overzicht conclusies en aanbevelingen

75

Bijlage 2 Onderzoeksvragen en normenkader

79

Bijlage 3 Methodologische verantwoording

84

Berekeningen benodigde bekostiging

84

Onderbouwing keuze branches voor gesprekken

89

Bijlage 4 Overzicht gevoerde gesprekken

93

Bijlage 5 literatuur

95

Bijlage 6 Eindnoten

99

Algemene Rekenkamer

4/100

Lijst met afkortingen PBL = Planbureau voor de Leefomgeving TNO = Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek ECN = Energieonderzoek Centrum Nederland, sinds 2018 onderdeel van TNO CBS = Centraal bureau voor de Statistiek RVO = Rijksdienst voor Ondernemend Nederland ILT = Inspectie Leefomgeving en Transport SodM = Staatstoezicht op de Mijnen OD = Omgevingsdienst SPUK THE = Specifieke Uitkering Toezicht en Handhaving Energiebesparingsplicht VUE = Versterking Uitvoering Energiebesparings- en Informatieplicht M3 = kubieke meter kWh = kilowattuur (=3,6 MJ) MJ = Megajoule (=106 of 1.000.000 joule) PJ = Petajoule (= 1015 joule) Mton (CO2) = megaton (= 1 miljoen ton, of 1000 miljoen kilogram)

ETS = Emissions Trading System / Europees systeem voor CO2-handel Wm = Wet milieubeheer AMvB’s = Algemene Maatregelen van Bestuur Bal = Besluit activiteiten leefomgeving, onderdeel van de Omgevingswet Bbl = Besluit bouwwerken leefomgeving, onderdeel van de Omgevingswet EED = Energy Efficiency Directive/ Europese energie-efficiëntie richtlijn MJA(3) = Meerjarenafspraak Energie-efficiëntie (2001-2020) MEE = Meerjarenafspraak Energie-efficiëntie ETS ondernemingen EML = Erkende Maatregelenlijsten VTH = vergunningverlening, toezicht en handhaving NEV = Nationale Energieverkenning KEV = Klimaat- en Energieverkenning

Algemene Rekenkamer

5/100

1. Samenvatting Energiebesparingsplicht Energiezuinige bedrijven en instellingen dragen eraan bij dat Nederland kan voldoen aan klimaatafspraken en Europese afspraken over energiebesparing. De energiebesparingsplicht is het belangrijkste instrument van de minister van Klimaat en Groene Groei (KGG) en haar voorgangers om ervoor te zorgen dat bedrijven, maar ook instellingen – zoals scholen, kerken en sportverenigingen –energie besparen. Dit instrument is door de jaren heen verschillende keren aangepast. Het uitgangspunt is: bedrijven en instellingen die meer dan een bepaalde hoeveelheid energie gebruiken (grens: 50.000 KWh elektriciteit en/of 25.000 m3 aardgas equivalent), moeten energiebesparende maatregelen nemen. Dit zijn naar huidige schatting meer dan 90.000 bedrijven en andere instellingen. Met name provincies en gemeenten zijn verantwoordelijk voor het toezicht op de plicht. In 2023 gaf de voorganger van de minister van KGG circa €18,4 miljoen uit aan toezicht. De uitgaven door provincies en gemeenten zijn veelal onbekend. Bevindingen We hebben onderzocht in hoeverre opeenvolgende ministers, in de periode 20082023, hebben bevorderd dat doelen van de energiebesparingsplicht zijn behaald. Verschillende ministers waren in deze periode verantwoordelijk voor de energiebesparingsplicht.

De energiebesparingsplicht lijkt een simpele plicht: een afgekaderde groep bedrijven en instellingen moet een door de minister voorgeschreven lijst met energiebesparende maatregelen doorvoeren. In de praktijk blijkt de plicht echter de nodige moeilijkheden te kennen. De minister heeft geen grip op de uitvoering van het toezicht. Dat is immers gedecentraliseerd, vooral naar provincies en gemeenten. De minister heeft wel doelen voor het aantal controles, maar heeft geen zicht op die controles en kan ook niet sturen op de uitvoering van het toezicht. Ook is de minister van KGG geen ‘eigenaar’ van het VHT-stelsel, waarbinnen het toezicht op de plicht wordt uitgevoerd. Dat stelsel werkt niet naar behoren. Voor de circa 90.000 bedrijven die onder de plicht vallen, en de toezichthouders die moeten controleren op naleving, blijkt het daarbij moeilijker dan gedacht om aan de plicht te voldoen of hierop toezicht te houden. 1.

Het is niet plausibel dat ambities en doelen, qua energiebesparing, in de afgelopen 15 jaar zijn behaald.

Algemene Rekenkamer

6/100

a. De energiebesparingsplicht moest in 2020 circa 1/3e van de energiebesparing opleveren van de 100 Petajoule energiebesparing die was afgesproken in het Energieakkoord. De minister weet niet of het doel is gehaald, maar wij achten het onwaarschijnlijk dat dit is gelukt. b. De energiebesparingsplicht moet ook in 2030 tot energiebesparing leiden. Het is nog onbekend of dan zoveel energie kan worden bespaard als de minister beoogt. 2.

Bedrijven en instellingen houden zich niet goed aan de plicht. a. We zien dat slechts een minderheid van de circa 90.000 bedrijven en instellingen die onder de energiebesparingsplicht vallen, deze helemaal naleeft (figuur 1). b. Brancheverenigingen geven aan dat bedrijven, zeker de kleinere, de regels als complex en onduidelijk ervaren. c. De drempelwaarden voor elektriciteit en gas zijn niet onderbouwd en niet consistent. Zo kan het zijn dat een bedrijf dat voor verduurzaming overgaat van gas naar elektriciteit, eerst niet en daarna wel onder energiebesparingsplicht valt.

Figuur 1 Gerapporteerde naleving energiebesparingsplicht en informatieplicht De naleving van de energiebesparingsplicht en informatieplicht blijft achter bij de doelstelling van 100% naleving 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 % bedrijven dat (naar eigen zeggen) volledig voldoet aan de energiebesparingsplicht % bedrijven dat voldoet aan de informatieplicht

Algemene Rekenkamer

7/100

3.

Minder toezicht op naleving door bedrijven en instellingen dan minister wenselijk acht. a. De minister wil dat de circa 90.000 bedrijven en instellingen die onder de energiebesparingsplicht vallen allemaal elke 4 jaar worden gecontroleerd. De minister van KGG en haar voorgangers hadden er tot 2023 geen zicht op of dit controledoel werd behaald. Sinds 2023 heeft de minister daar wel zicht op, maar het is nog onzeker of dit in de toekomst zo zal blijven. b. Wij constateren dat er minder is gecontroleerd op de naleving van de plicht dan de minister nodig vindt (figuur 2). c. Ook weet de minister niet hoeveel geld er nodig is om het aantal gewenste controles uit te voeren. De minister stelde wel geld beschikbaar voor extra controles, maar dit is volgens ons niet genoeg voor het door de minister gewenste aantal controles (figuur 3).

Figuur 2 Door minister gewenste en bij haar bekende aantal controles1

Algemene Rekenkamer

8/100

Figuur 3 Het verstrekte budget voor extra toezicht is onvoldoende om het door de minister geambieerde aantal controles te bekostigen

4.

Geen informatie over het behalen van doelen, noch over doelgroepen, noch over toezicht a. Verantwoordelijke ministers hebben nauwelijks informatie over de periode 2008-2019. Informatie over resultaten, doelgroepen en toezicht is niet of slechts gedeeltelijk aanwezig. Dit heeft ook het onderzoek van de Algemene Rekenkamer bemoeilijkt. Van de minister mag verwacht worden dat informatie op orde en toegankelijk is.

Algemene Rekenkamer

9/100

b. De minister had jarenlang beperkt inzicht in hoeveel bedrijven en instellingen onder de plicht vallen. Zij weet, ook nu, nog steeds niet welke bedrijven en instellingen onder de plicht vallen. c. De energiebesparingsplicht bestaat inmiddels al 30 jaar, namelijk sinds 1993. Opeenvolgende ministers hebben geprobeerd te bevorderen dat doelen worden behaald. Zo zijn maatregelen genomen om de naleving van de energiebesparingsplicht te verbeteren. Maar veel van die maatregelen zijn niet onderbouwd en resultaten van ingrepen zijn niet bekend. d. Daarnaast is in 2023 het aantal bedrijven en organisaties dat onder de plicht valt – de doelgroep- vergroot. Dat is opmerkelijk, want toen was nog steeds niet bekend welke bedrijven al onder de plicht vielen. e. De minister heeft amper zicht op de output van het toezicht, zoals het aantal controles en de mate waarin bedrijven voldoen aan de energiebesparingsplicht. 5.

Effectiever en efficiënter toezicht 1. De huidige doelstelling is om alle bedrijven en instellingen in 4 jaar te controleren. Op basis van onze bevindingen betwijfelen wij of een volledige controle van alle bedrijven en instellingen die onder de energiebesparingsplicht vallen, zo doelmatig is als wordt gedacht. Het is waarschijnlijk dat controle van alle bedrijven eens in de 4 jaar, meer geld kost en niet zoveel energiereductie oplevert en CO2-uitstoot vermindert als het kabinet dacht. 2. Er liggen kansen om het toezicht risicogestuurd in te richten, dat wil zeggen met inachtneming van het energiebesparingspotentieel van bedrijven en instellingen. Zo is de doelmatigheid van handhaving bij bedrijven die onder het Europese systeem van CO2-handel vallen (ETS), waarschijnlijk groter dan bij de doelgroep die al vóór 2023 onder de energiebesparingsplicht viel. De ingeschatte jaarlijkse kosten voor handhaving bij de ETS groep (circa 300 bedrijven) zijn €1,25 miljoen met een reductieverwachting van 1,95 Mton CO2 per 5 jaar. Voor de groep van bedrijven en organisaties die voor 2023 al onder de plicht viel (circa 90.000 bedrijven) is dit respectievelijk €30-54 miljoen en een reductie van 1,3 Mton CO2 in 2030.

Algemene Rekenkamer

10/100

Figuur 4 De mogelijke doelmatigheid van handhaving van de energiebesparingsplicht kan sterk verschillen tussen delen van de doelgroep

Aanbevelingen Wij bevelen de minister van KGG aan om verantwoordelijkheid te nemen voor een doeltreffende en doelmatige aanpak van de energiebesparingsplicht. 1. Ontwikkel scenario’s voor een verbeterde energiebesparingsplicht en maak hieruit een onderbouwde keuze. Realiseer onder andere een deugdelijke en consistente informatievergaring om zicht te krijgen op de omvang van de doelgroep en op toezichtresultaten. Ook dienen de ondergrenzen, vóór een bedrijf onder de energiebesparingsplicht valt, te worden heroverwogen. Daarbij is het zaak dat kosten van handhaving en baten qua energiereductie beter in evenwicht zijn. 2. Maak het voor bedrijven en instellingen gemakkelijk en overzichtelijk om aan de energiebesparingsplicht te voldoen. Bijvoorbeeld door het verbeteren van informatie- en dienstverlening aan hen. Maar ook door het aanpakken van overlappende regelgeving of het versterken van het eLoket van RVO, waar

Algemene Rekenkamer

11/100

bedrijven en instellingen informatie moeten aanleveren om aan de informatieplicht te voldoen.

3. Overleg met het bevoegd gezag (zoals provincies en gemeenten, bijvoorbeeld via het Interprovinciaal Overleg en de Vereniging Nederlandse Gemeenten) over het gewenste en realistische toezicht, alsmede de beschikbaar te stellen mensen en middelen. Toezichtscenario’s en risicogericht toezicht per doelgroep kunnen hierbij worden meegenomen. 4. Achterblijvende resultaten van de energiebesparingsplicht hebben mogelijk gevolgen voor het behalen van Europese doelstellingen. Maak daarom tijdig een inschatting van het risico dat doelstellingen niet behaald worden, en neem zo nodig aanvullende of andere maatregelen. Verschillende onderzoeken van de Algemene Rekenkamer hebben reeds geconcludeerd dat delen van het stelsel van Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH- stelsel) aan verbetering toe zijn. Dit is een verantwoordelijkheid van de bewindspersonen van IenW. Het is, voor het bereiken van beleidsresultaten van de energiebesparingsplicht, zaak om als minister van KGG ook verantwoordelijkheid te nemen voor het verbeteren van het VTH-stelsel, op het gebied van de energiebesparingsplicht. 5. Maak heldere afspraken met de bewindspersonen bij IenW over de aansluiting tussen mensen en middelen en de beleidsambities voor toezicht, en over de verbetering van het stelsel waarbinnen het toezicht op de energiebesparingsplicht is georganiseerd.

Energiebesparing: een keten van Rijk en naar gemeenten en provincies Gemeenten en provincies zijn verantwoordelijk voor het toezicht op de naleving van de energiebesparingsplicht bij bedrijven en instellingen in hun gebied. Het is belangrijk dat zowel Rijk, als decentrale, autonome overheden samen de energiebesparingsdoelen realiseren. We hebben bij dit onderzoek samengewerkt met de Vereniging van Rekenkamers (VvR). De VvR organiseerde bij 12 provincies en bij 111 gemeenten een onderzoek naar de manier waarop provincies en gemeenten toezicht houden op de energiebesparingsplicht in de periode 2019 tot en met 2023. De onderzoeken zijn los van elkaar – en met respect voor de verschillende rollen, mandaten en

Algemene Rekenkamer

12/100

vertrouwelijkheden - uitgevoerd, maar de beelden die - centraal en decentraal - naar voren komen, liggen dicht bij elkaar. Het onderzoek van de VvR laat onder andere zien dat: a) het voor toezichthouders moeilijk is om de energiebesparingsplicht te controleren. Dat komt bijvoorbeeld omdat zij niet precies weten welke bedrijven en instellingen zij moeten controleren. b) de helft van de onderzochte toezichthouders 5 tot meer dan 10 jaar nodig heeft om alle organisaties te controleren die onder de energiebesparingsplicht vallen, terwijl de minister wil dat dit iedere 4 jaar wordt gedaan.

Algemene Rekenkamer

13/100

2. Over dit onderzoek 2.1 Aanleiding Het kabinet wil het energiegebruik in Nederland terugdringen om de schadelijke gevolgen van fossiele energie voor het klimaat te beperken en vanwege bindende Europese doelen voor energiebesparing. De energiebesparingsplicht, ingesteld in 1993, is voor het kabinet het belangrijkste instrument om bedrijven en instellingen – zoals scholen, sportverenigingen en kerken - energie te laten besparen (EZK, 2022a). In het verleden hebben wij de energiebesparingsplicht, en het bredere beleid voor energiebesparing, meermaals onderzocht. In 2011 publiceerden wij een rapport over energiebeleid, waaronder de energiebesparingsplicht, in de periode 1993-2008 (Algemene Rekenkamer, 2011). Een van de onderzoeksuitkomsten is dat de gemeenten en provincies weinig prioriteit gaven aan de handhaving van de plicht. Het energiebesparende effect van de energiebesparingsplicht zou beperkt zijn geweest. Ook waren de kosten en baten van handhaving van de plicht onbekend. Wij hebben de minister dan ook aanbevolen om te zorgen voor meer inzicht in de kosten en baten van de handhaving. Ook was het onze aanbeveling aan de minister de wet te bezien op de verhouding tussen de kosten en de effecten van de energiebesparingsplicht en de Tweede Kamer over de uitkomsten hiervan te informeren (Algemene Rekenkamer, 2011).

Ook deden wij onderzoek naar de mate waarin de minister inzicht had in de effecten van energiebesparing. In 2015 constateerden wij dat de minister van Economische Zaken (EZ) goede monitoring nodig heeft om het energiebesparingsbeleid tussentijds te kunnen bijsturen (Algemene Rekenkamer, 2015). In ons Rapport bij het Jaarverslag van het Ministerie van EZK 2020 , over aanvullende maatregelen klimaat en energiedoelstellingen (Algemene Rekenkamer, 2021), concludeerden wij dat de minister van EZK sinds 2015 de slagingskans van klimaat- en energietransitiedoelen voor 2020 structureel heeft overschat. En in ons Rapport bij het Jaarverslag van het Ministerie van EZK 2022 stelden wij dat de minister onvoldoende informatie had om te beoordelen of er genoeg energie bespaard werd om de Europese energiebesparingsdoelen te halen. De energiebesparingsplicht is een van de instrumenten waarmee Nederland probeert te voldoen aan deze Europese verplichting. Wij bevalen de minister toen aan snelheid te maken met het opzetten van een monitoringssysteem waarmee zij het resultaat kan volgen van het beleid voor de Europese energiebesparingsverplichting (Algemene Rekenkamer, 2023b).

Algemene Rekenkamer

14/100

De afgelopen jaren waren er steeds meer aanwijzingen dat naleving van de energiebesparingsplicht beperkt werd gecontroleerd en dat bedrijven de plicht slecht naleefden. De Tweede Kamer wenste meer toezicht en de opeenvolgende verantwoordelijke ministers maakten hier extra geld voor vrij. Het was echter nog steeds de vraag in hoeverre de minister bevorderde dat de doelen van de energiebesparingsplicht werden behaald. Ook was niet bekend hoeveel controles werden uitgevoerd en hoe dit zich verhield tot de ambities van de minister qua controle op de naleving van de energiebesparingsplicht. Ook was onbekend hoeveel bedrijven en instellingen voldoen aan de energiebesparingsplicht, wat het effect van de energiebesparingsplicht is en wat het toezicht op naleving van deze plicht kost. Op die vragen geeft dit rapport antwoord. Dit onderzoek is onderdeel van het ‘programma Energietransitie’, van de Algemene Rekenkamer. In dit programma onderzoeken we de investeringen in, en de ombouw naar, een energievoorziening op basis van duurzame energiebronnen en de daarvoor benodigde installaties en infrastructuur. We gaan daarbij na hoe ministers de duurzame energievoorziening in praktijk brengen of willen brengen en hoe ze de inzet van publiek geld bij die investeringen onderbouwen.

Daarbij geven we een oordeel over de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde beleid en de inzet van publiek geld.

2.2 Opzet van het onderzoek Wij hebben onderzocht in hoeverre opeenvolgende ministers de naleving van de energiebesparingsplicht bevorderden zodat de ambities werden behaald. Ons onderzoek gaat over de periode 2008-2023. Voor dit onderzoek hebben wij een documentstudie uitgevoerd van openbare informatie en stukken van de ministeries van KGG (voorheen EZK), Infrastructuur en Waterstaat (IenW), Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (LVVN) (voorheen Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV)) en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Ook hebben wij medewerkers van die ministeries geïnterviewd. Wij hebben met 8 brancheorganisaties gesproken – VNW-NCW/MBKNederland, FME, FNLI, VNCI, VO-raad/PO-raad, INRetail, Koninklijke Horeca Nederland, Bovag – die de belangen behartigen van bedrijven en instellingen die met de energiebesparingsplicht te maken hebben. Daarnaast hebben we publicaties bestudeerd van onderzoeks- en planbureaus, zoals Nederlandse organisatie voor

Algemene Rekenkamer

15/100

toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek (TNO) en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Tevens hebben wij gesproken met medewerkers van handhavingsdiensten en brancheorganisaties van de doelgroep die onder de energiebesparingsplicht valt. Meer informatie hierover staat in bijlage 3. Het toezicht op naleving van de energiebesparingsplicht valt grotendeels onder de verantwoordelijkheid van medeoverheden (provincies en gemeenten). Om het gehele traject van doel en resultaat van Rijksbeleid naar uitvoering en handhaving ervan door provincies en gemeenten te overzien, hebben wij samengewerkt met de VvR. Via de VvR zijn decentrale rekenkamers bij 123 medeoverheden (de 12 provincies en 111 gemeenten) nagegaan hoe, en in hoeverre, de medeoverheden het toezicht op de energiebesparingsplicht uitgevoerd hebben in de periode 2019-2023. Gelijktijdig met dit rapport publiceert de VvR een rapport met de resultaten van deze onderzoeken bij de provincies en gemeenten. Het ministerie van KGG beschikt niet over de informatie om de doelmatigheid van de energiebesparingsplicht te kunnen vaststellen. Hiervoor is inzicht nodig in de kosten van het toezicht op naleving van de plicht, en in de baten als het gaat om de bereikte energiebesparing. Deze informatie heeft de minister niet. Mede daarom hebben wij ons onderzoek moeten beperken tot de doeltreffendheid van de energiebesparingsplicht.

Ook werden wij hierbij geconfronteerd met het feit dat de minister beperkte informatie heeft. De minister weet niet hoeveel en welke bedrijven onder de plicht vallen, weet voor een groot deel van de onderzochte periode niet in hoeverre de plicht wordt nageleefd, heeft geen informatie over de hoeveelheid controles die vóór 2023 zijn uitgevoerd en weet niet hoeveel geld nodig is om zoveel controles uit te voeren als zij wil. De Algemene Rekenkamer heeft op basis van het beperkte materiaal en extrapolaties daarvan, én informatie uit het VvR-onderzoek inzicht proberen te geven in de doeltreffendheid en doelmatigheid van de energiebesparingsplicht. Het doel van de plicht is: met minder energie evenveel produceren (outcome). Hiervoor hebben we gebruik gemaakt van onderzoeksresultaten van PBL en TNO. Om de outcome te bereiken moeten bedrijven voldoen aan de plicht (output) en om dit te garanderen houden onder meer omgevingsdiensten toezicht op naleving van de energiebesparingsplicht (throughput). Op basis van ons onderzoek naar de throughput en output hebben wij vastgesteld in hoeverre de minister heeft bevorderd dat de outcome (energiebesparing) is behaald. Ook zijn we nagegaan in hoeverre de verwachte kostenefficiëntie van het toezicht op naleving van de plicht realistisch is.

Algemene Rekenkamer

16/100

Dat is belangrijk voor het parlement en het kabinet om te kunnen beoordelen of het nuttig is meer publiek geld vrij te maken voor dit instrument.

2.3 Leeswijzer In hoofdstuk 3 beschrijven we de energiebesparingsplicht en de veranderingen die opeenvolgende ministers tussen 2008 en 2023 doorvoerden. In hoofdstuk 4 gaan wij in op vraag in welke mate de energiebesparingsplicht heeft geleid tot minder energieverbruik. In hoofdstuk 5 laten wij zien wat de minister verwacht als het gaat om naleving van de plicht en wat hiervan in de praktijk terechtkomt. In hoofdstuk 6 bespreken wij het toezicht op de energiebesparingsplicht, de verwachtingen hierover van de minister en de resultaten. In hoofdstuk 7 gaan we in op de verwachte kostenefficiëntie van het toezicht op de plicht. In hoofdstuk 8 presenteren wij onze conclusies en aanbevelingen. We sluiten in hoofdstuk 9 af met de reactie van de minister op ons onderzoek en ons nawoord. Tijdens de uitvoering van ons onderzoek lag de verantwoordelijkheid voor de energiebesparingsplicht bij de minister voor Klimaat en Energie en het ministerie van EZK. Dit werd in het kabinet-Schoof belegd bij de minister van KGG en het ministerie van KGG. Tijdens het schrijven van dit rapport was de oprichting van het nieuwe ministerie van KGG nog niet voltooid. De werkzaamheden voor het ministerie van KGG werden op dat moment uitgevoerd door het ambtelijk apparaat van het ministerie van EZ (KGG, 2024).

In dit rapport spreken wij de minister en het ministerie aan die op het moment van publicatie formeel verantwoordelijk zijn voor de energiebesparingsplicht.

Algemene Rekenkamer

17/100

3. De energiebesparingsplicht De energiebesparingsplicht is voor het kabinet het belangrijkste instrument om energiebesparing bij bedrijven en instellingen te stimuleren (EZK, 2022a). Als die jaarlijks meer dan 50.000 kWh elektriciteit of 25.000 m3 aardgasequivalent aan energie gebruiken, zijn ze verplicht elke energiebesparende maatregel door te voeren die zich in 5 jaar terugverdient. Gemeenten en provincies, maar ook de minister van Economische Zaken (EZ) en de staatssecretaris van Openbaar Vervoer en Milieu (OVM) zijn verantwoordelijk voor het toezicht op naleving van de energiebesparingsplicht. Dat betekent dat de minister van KGG in de uitvoering van haar beleid afhankelijk is van een effectieve samenwerking met deze partijen en de medewerking van medeoverheden. De minister van KGG kan weliswaar niet direct sturen op het toezicht maar blijft wel verantwoordelijk voor de outcome van haar beleid. In de afgelopen 16 jaar hebben de opeenvolgende ministers geprobeerd bij te sturen door de energiebesparingsplicht aan te scherpen, met decentrale overheden in gesprek te gaan en gemeentelijke en provinciale toezichthouders direct te bekostigen. Veel van de ingrepen van de minister om de energiebesparingsplicht te versterken zijn vooraf niet onderbouwd. Ook heeft de minister geen, of slechts beperkte informatie over de uitgaven voor en resultaten van het beleid.

Achteraf kan het effect van de plicht dus niet worden vastgesteld.

3.1 Opzet van de energiebesparingsplicht In 1993 is de Wet milieubeheer ingevoerd, die regels stelt voor bedrijven op het gebied van milieu. Onderdeel hiervan was de plicht voor bedrijven om energie te besparen. Bij invoering van de wet werd beoogd dat bedrijven zuinig moesten omgaan met energie, maar hieraan werden geen nadere eisen gesteld. Eind jaren ‘90 is voor verschillende branches, via separate Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s), nader gedefinieerd vanaf welk energiegebruik bedrijven onder de energiebesparingsplicht vallen én is vastgelegd dat zij alle maatregelen moesten nemen die rendabel waren. In 2008 zijn de AMvB’s verenigd in het Activiteitenbesluit milieubeheer. De energiebesparingsplicht is hierin verder uitgewerkt. Het doel van de

Algemene Rekenkamer

18/100