6. Bijlage 1 Uitgangspunten en kaders vergadermodellen

Uitgangspunten en kaders vergadermodel Voorne aan Zee

19 JANUARI Brielle, Westvoorne, Hellevoetsluis Gemaakt door: Bas Nootenboom

1

Inhoud Context ........................................................................................................................ 3 Toekomstvisie Voorne aan Zee ................................................................................ 3 Rolneming gemeenteraadsleden ............................................................................. 4 Vormgeving lokale democratie ................................................................................ 4 Vergadermodellen ....................................................................................................... 4 Wettelijke mogelijkheden.......................................................................................... 11 Voorne aan Zee ......................................................................................................... 11 Verantwoording geraadpleegde documenten ............................................................ 12

2

Document: uitgangspunten en kaders Versie: bijlage bij bouwstenen voor inrichting lokale democratie Voorne aan Zee

Context Toekomstvisie Voorne aan Zee De toekomstvisie Voorne aan Zee is gericht op vergroten van de bestuurskracht. Dat was immers een belangrijke reden om voor een bestuurlijke fusie te kiezen. De kernwaarden ‘gelijkwaardig, vertrouwen, verbinden, transparant en samenwerken’ geven richting aan het dagelijks handelen van de gemeente en het gemeentebestuur. Het samenwerken met inwoners, ondernemers en organisaties vanuit vertrouwen en gelijkwaardigheid en de dorps- en wijkgerichtheid bieden ook aanknopingspunten voor de te maken keuzes in het vergadermodel. Ook de versterking van de samenwerking in de regio en het werken met vernieuwende vormen van actieve samenwerking en betrokkenheid vraagt iets van de prioriteiten die de gemeenteraad van Voorne aan Zee zou moeten stellen. Het nieuwe vergadermodel moet een bijdrage leveren aan bovengenoemde kernwaarden en uitgangspunten. Naast deze kernwaarden kunnen de inhoudelijke opgaven ‘Het landschap centraal’, ‘Vitale en sociale dorpen en wijken’, ‘Werken en ondernemen stimuleren en ondersteunen’ en ‘Samen duurzaam’ ook input leveren voor de keuze in het vergadermodel (bijvoorbeeld door een commissiestelsel in te richten naar deze opgaven). Om Voorne aan Zee als de ‘tuin van de regio’ te kunnen behouden, versterken en de bereikbaarheid ervan te vergroten is regionale samenwerking noodzakelijk.

Het gesprek in de raad zal meer en meer moeten verschuiven naar strategische onderwerpen die (ook) op een ander regionaal of provinciaal niveau belegd en besproken worden. De grootste rol voor deze regionale agendering is weggelegd voor de dagelijks bestuurders van de nieuwe gemeente, maar ook op gemeenteraadsniveau wordt een actieve rol verwacht in bovenlokale gremia om de bestuurbaarheid en democratische legitimiteit waar te blijven maken. Versterking van de bestuurskracht en regionale positionering vraagt niet alleen bij de inrichting van de organisatie veel aandacht voor strategische beleidsvorming, opgavegericht werken en de interbestuurlijke samenwerking in de regio, maar ook van het bestuurlijke domein. De digitale en fysieke nabijheid en bereikbaarheid van de gemeente bij inwoners en ondernemers betekent ook iets voor het gemeentebestuur. Herkenbaarheid en aanspreekbaarheid zijn belangrijke voorwaarden voor nabijheid. Raadscommunicatie is hierbij van belang, maar ook zichtbare aanwezigheid op de plek van moeite of bij collectieve vieringen. Dat betekent: daar zijn waar problemen zich openbaren door werkbezoeken of vergaderen op locatie.

3

Rolneming gemeenteraadsleden Welk vergadermodel er ook gekozen wordt: het raadswerk blijft mensenwerk. Raadsleden die doorgaan vanuit de huidige gemeenteraden, brengen hun ervaringen en gewoontes mee naar de nieuwe raad. Een grotere gemeente vraagt een andere rolopvatting en rolinvulling van raadsleden in vergelijking met kleine gemeenten. Problematieken worden groter qua omvang, verhoudingen tussen raad en college kunnen anders komen te liggen en er wordt verwacht dat raadsleden meer op hoofdlijnen met vraagstukken omgaan. Het karakter van vergaderingen zal naar verwachting zakelijker worden, immers een gemeenteraad met 35 leden moet ook tot besluitvorming kunnen komen.

Vormgeving lokale democratie Uit de Quick Scan Lokale Democratie zijn 3 prioriteiten gedestilleerd: 1. Inwoners meer kans geven om zelf te werken aan de leefbaarheid van hun buurt of wijk; 2. Duidelijker maken wat de resultaten van gemeentebeleid zijn; 3. Opener en transparanter werken. Om deze prioriteiten vorm te geven is met name de eerste van belang voor de keuze van het vergadermodel. De overige 2 prioriteiten moeten vooral door actieve communicatie (door college van B&W, raadsfracties en griffie) opgepakt worden.

Vergadermodellen Er zijn grofweg 5 vergadermodellen: 1. Het raadscommissiemodel 2. Alleen plenaire raadsvergaderingen 3. BOB-methode. 4. Agendacommissiemodel 5. Ronde tafel methode Ad 1. Raadscommissiemodel Dit model houdt in dat een gemeenteraad een aantal commissies instelt, naast de plenaire vergadering. Die commissies kunnen zich specialiseren op beleidsterreinen of op kerntaken. Zo kan een commissie zich focussen op beleidsterreinen als Werk en inkomen of Fysiek domein. Tegelijkertijd kunnen commissies zich ook specialiseren in kerntaken als Controleren of Kaderstellen. Ook kunnen commissies ingedeeld worden naar de programma’s van de begroting of naar de maatschappelijke opgaven waar de gemeente voor gesteld staat. Sommige gemeenten stellen tevens commissies in voor specialistische taken, zoals een Auditcommissie of een Ombudscommissie. In deze raadscommissies nemen raadsleden (soms ook

4

niet-raadsleden) zitting om vraagstukken voor de plenaire raadsvergadering voor te bereiden. Raadsleden worden hierbij ondersteund door commissieleden (ook wel fractievolgers of steunfractieleden genoemd) en overige medewerkers. Op deze manier kunnen raadsleden zich specialiseren op een beperkt aantal thema’s en hoeven raadsleden minder plenaire vergaderingen bij te wonen. Het raadscommissiemodel is dan ook populair bij grotere gemeenten. Het model was het standaardmodel voor gemeenten in het monistische tijdperk (tot 2002). Dit model wordt nog steeds door 50% van de gemeenteraden gebruikt. Voordelen: - Raadsleden kunnen zich toeleggen op de onderwerpen waarin ze gespecialiseerd zijn; - Raadscommissies geven aan fracties de ruimte om steunfractieleden als commissielid af te vaardigen. Vooral voor kleinere fracties is het handig dat ze voor commissievergaderingen woordvoerders kunnen inzetten die niet lid zijn van de raad, maar wel namens hen in een commissievergadering kunnen spreken. Dat geeft raadsleden wat lucht in hun volle agenda en heeft als voordeel dat de continuïteit binnen de raad wordt gegarandeerd. Als een raadslid tussentijds stopt, kan een steunfractielid dat al meedeed in een commissie moeiteloos doorschuiven naar de positie van raadslid; - Mogelijkheid om ook partijloze (ongebonden) inwoners als commissielid te benoemen vanwege hun expertise of interesse.

Nadelen: - de raad volgt het college en is zich (te) weinig bewust van de eigen rol en taak; - het debat tussen de raadsfracties komt moeizaam tot stand omdat de neiging bestaat om vooral vragen aan de collegeleden te stellen; - fracties hebben hun standpunt vaak voorafgaande aan de commissievergadering bepaald. Dit kan frustrerend zijn voor burgers die inspreken. Ad 2. Vergadermodel zonder commissies Dit betekent dat er enkel plenaire raadsvergaderingen plaatsvinden. Dit model is relatief populair bij de kleinere gemeenten om het totaal aantal vergaderingen te beperken. Dit model wordt door 18% van de gemeenteraden gebruikt. Voordelen: - alle raadsleden zijn betrokken in alle dossiers - de raad kan zich meer profileren als bestuurlijke entiteit - overzichtelijk: geen onduidelijkheid waar iets geagendeerd wordt Nadelen: - minder mogelijkheden voor specialisatie door raads- of commissieleden - minder mogelijkheid om in de ‘diepte’ te gaan bij onderwerpen - geen ruimte voor ‘burgerraadsleden’

5

-

voorbereidingen van raadsbehandeling vindt plaats in fractievergaderingen waarop democratische controle en transparantie minimaal is

Ad 3. BOB-methode De BOB-methode staat voor Beeldvorming, Opinievorming en Besluitvorming. Deze methode is ontwikkeld om besluitvorming in de lokale politiek meer overwogen tot stand te laten komen. Het besluitvormingsproces begint hier met de Beeldvorming: politieke partijen proberen zoveel mogelijk informatie te verzamelen over een vraagstuk om alle feiten op tafel te krijgen. Belangrijk hierbij is dat alle partijen tevreden moeten zijn met de hoeveelheid en de kwaliteit van de verkregen informatie. Na de Beeldvorming gaan de raadsleden over tot Opinievorming en kunnen er politieke en technische vragen over het onderwerp gesteld worden. Dit is de argumentatie-fase in het besluitvormingsproces. Wanneer iedereen een standpunt heeft ingenomen, wordt overgegaan tot Besluitvorming. De BOBmethode zorgt er zo voor dat de gemeenteraad meer bewustzijn ontwikkelt over de invloed van haar besluiten op de bevolking. Tegelijkertijd biedt de BOB-methode een betere afweging van voor- en nadelen van besluiten. De afgelopen tien jaar zijn steeds meer gemeenteraden gaan werken volgens de BOB-methode. Belangrijk om te vermelden is de vrijheid die gemeenten hebben in de interpretatie van de BOBmethode. Zo kunnen gemeenteraden zelf invulling geven aan de beeldvormende fase.

Zij kunnen bepalen of de beeldvorming plaatsvindt in een plenaire of commissie-context, en of burgers aanwezig mogen zijn bij de beeldvorming. Hoewel de BOB-methode dus steeds meer wordt gebruikt, kunnen gemeenten een verschillende invulling geven aan de methode. Dit model wordt door 15% van de gemeenteraden gebruikt. Voordelen: - meer ruimte voor beeldvormende en opiniërende fase van besluitvorming - in te passen of te combineren met andere vergadervormen - mogelijkheid om parallel vergaderingen te organiseren Nadelen: - meer openheid en betrokkenheid leidt niet altijd tot meer tevredenheid bij inwoners. Ook als men burgers alle ruimte geeft om hun visie te geven op een onderwerp, kan de raad nog steeds een voor hen onwelgevallig besluit nemen. - bij dit vergadermodel kunnen diverse bijeenkomsten tegelijkertijd plaats vinden. Dit moet wel fysiek mogelijk zijn (volledig geëquipeerde vergaderkamers en fractiewoordvoerders) Bijkomend effect - Meer werk voor de griffie (formatie) in vergelijking met het commissiemodel. Ad 4. Agendacommissie model Dit model kent slechts één raadscommissie. De agendacommissie kan bestaan uit zowel raadsleden als commissieleden. De agendacommissie bereidt alle raadsvergaderingen voor en is dus niet

6

gespecialiseerd op een bepaald beleidsterrein. De agendacommissie bepaalt de agenda voor de raadsvergadering en doet dit op basis van de informatie die zij ontvangt uit de samenleving. Dit vergt een hele actieve rol van raadsleden om signalen en informatie uit de samenleving op te halen Doordat de agenda van de plenaire vergadering wordt voorbereid door de agendacommissie, is de commissie een methode om het aantal plenaire vergadering te beperken. Dit model wordt door 13% van de gemeenteraden gebruikt. Voordelen: - Overzichtelijk: geen problemen met agenderen. Immers: alle onderwerpen komen via 1 commissie naar de raad. Nadelen: - minder mogelijkheden voor specialisatie door raads- of commissieleden - minder mogelijkheid om in de ‘diepte’ te gaan bij onderwerpen Ad 5. Ronde-tafel-methode Deze methode houdt in dat burgers en experts aanschuiven bij raadsleden om in gesprek te gaan over vraagstukken die de gemeenteraad zelf aandraagt, of die burgers van de gemeente aandragen. Op deze manier kunnen experts zich buigen over thema’s waar gemeenten niet altijd voldoende kennis over hebben, zoals ICT. De ronde-tafel-methode wordt dan ook ingezet bij een beperkt aantal thema’s. Het biedt de mogelijkheid om kennis van buiten de gemeente in de besluitvorming mee te nemen. Tegelijkertijd kunnen experts de burgers ondersteunen met inhoudelijke details.

Op deze wijze beschikken burgers over voldoende kennis om mee te doen aan het debat. De inspraak van burgers en experts wordt beschouwd als een niet-bindend advies. Dit model stuurt aan op burgerparticipatie en probeert burgers een langdurige ingang tot de lokale politiek te bieden. Tegelijkertijd is de gemeente afhankelijk van de animo bij burgers en experts. Hoewel de ronde-tafel-methode bij een beperkt aantal gemeenten wordt gebruikt, is het gebruik hiervan wel gestegen in de afgelopen vijf jaar. Dit model wordt door 3% van de gemeenteraden gebruikt. Deze methode werkt alleen goed als alle raadsleden er achter staan en weloverwogen dit model kiezen. Voordelen: - Deskundige inwoners en ondernemers worden actief betrokken bij onderwerpen - Gemeenteraad meer in beeld als zelfstandig bestuursorgaan (college minder prominent op de voorgrond) Nadelen: - Gevaar voor ‘incrowd’ en ‘usual suspects’ die het debat domineren - Risico dat het algemeen belang ondergeschikt raakt aan specifieke belangen die nadrukkelijk bepleit worden - meer openheid en betrokkenheid leidt niet altijd tot meer tevredenheid bij inwoners. Ook als men burgers alle ruimte geeft om hun visie te geven op een onderwerp, kan de raad nog steeds een voor hen onwelgevallig besluit nemen.

7

-

Vergt extra inspanning voor het betrekken van inwoners die minder zichtbaar zijn, maar wel een vruchtbare bijdrage kunnen leveren aan de ronde tafel.

Mengvormen In de praktijk komen mengvormen van bovenstaande modellen voor, met verschillende benamingen. Zo zien we carrousel-vergaderingen, onderwerp sessies, thema-avonden, parallelle sessies, beraad & advies, consultatiebijeenkomsten, politieke avonden, politieke markt, hoorzittingen, informatiebijeenkomsten, burgervisitatiecommissie, raadsplein, raadsoverleg, fora, het plein, de ronde en vele andere benamingen. Gemeenten die hebben gekozen voor een dergelijke mengvorm, kiezen er dikwijls ook voor om een 4wekelijkse cyclus op te zetten. Zo kiest de gemeente Woerden voor een mengvorm waarbij iedere donderdag in een vier-wekelijkse cyclus een vergadering staat gepland. Om de twee weken vindt er besluitvorming plaats aan het einde van de avond waarin politieke onderwerpen staat gepland (in parallelsessies). Schematisch is het vergadermodel als volgt:

Argumenten Voor het aanpassen van het ‘traditionele’ commissie-model voeren gemeenteraden de volgende argumenten aan:  Beperken tijdsbesteding en werkdruk (efficiënter inzetten beschikbare tijd van raadsleden: meer doelmatigheid);  Beperken vergaderdruk (er wordt te veel vergaderd);  Mogelijkheden tot participatie of burgerinvloed vergroten (meer dan alleen inspreken, meer democratie);  Verschuiving van tijdsbesteding van vergaderen naar volksvertegenwoordigend contact (meer ontmoetingsmomenten met inwoners);  Vergroten flexibiliteit in vergadercyclus;  Meer debat (waardoor de kwaliteit van de besluitvorming toe neemt);

8



Ondersteuning dualisering (zelfstandige positie van de gemeenteraad benadrukken)

Om inwoners meer te bereiken en in contact te komen als gemeenteraad met inwoners zijn diverse vernieuwingen (met wisselend succes) in gang gezet. Een kleine greep uit de initiatieven:  Koken met raadsleden: blijkt een succesvolle manier om inwoners op informele manier in contact te brengen met raadsleden (Den Helder);  Vergaderingen op locatie: heeft geleid tot sterke stijging van het aantal bezoekers aan raadsvergaderingen (Menterwolde), nadeel is wel dat er relatief veel geïnvesteerd moet worden in webcast uitzending en mobiele vergaderposten;  Burgercontactavonden op locatie, waarbij inwoners en verenigingen de agenda bepalen: blijkt een laagdrempelige manier om inwoners en hun organisaties met de raad van gedachten te laten wisselen over actuele vraagstukken;  Project jeugdgemeenteraad waarin het functioneren van de gemeente en de besluitvorming rond een aansprekend onderwerp centraal wordt gesteld: hiermee worden jaarlijks meer dan 400 basisschoolleerlingen bereikt (Nijkerk);  Inzet van digitale hulpmiddelen (website, blogs, vlogs, digitale burgerpanels) Reden voor dergelijke initiatieven is om minder ‘op het gemeentehuis’ te zijn en meer in de samenleving. Vergadercultuur Uit onderzoek blijkt dat er vier hoofdvergaderculturen zijn te onderscheiden: 1.

Initiëren: Het eerste cultuurelement kan worden omschreven als democratisch initiatief: de mate waarin de raad met initiatiefvoorstellen, interpellaties, vragen aan het college en rekenkameronderzoek het heft in handen neemt, al dan niet samen met burgers die zelf initiatiefvoorstellen doen. 2. Agenderen: Het tweede cultuurelement betreft de agenderende rol van raadsleden en burgers: de mate waarin agendavoorstellen van raadsleden en van burgers worden besproken in de raad. 3. Controleren: Het derde cultuurpatroon heeft betrekking op de controlerende kracht van de raad: het gaat hierbij ondermeer om de mate waarin de agenda van de raad gevuld is met mondelinge antwoorden op schriftelijke vragen van raadsleden en moties ‘vreemd aan de orde van de dag’. 4. Volgen: Het laatste cultuurelement gaat over de dominantie van het college: of B&W met raadsvoorstellen hun stempel drukken op de besluitvorming door de raad of dat zij zich juist beperken tot het verstrekken van informatie en mededelingen. Tussen gemeenten van verschillende omvang blijkt er vooral voor wat betreft het laatste cultuurelement een relevant onderscheid te zijn.

Naarmate gemeenten groter worden nemen B&W een minder dominante positie in: het initiatief tot de besluitvorming ligt minder sterk bij het college; in plaats van raadsvoorstellen richten zij zich hier meer op het leveren van informatie en het doen van mededelingen.

9

Verder blijkt ook de wijze waarop het vergaderstelsel is vernieuwd enig effect te hebben op de vergadercultuur: in gemeenten waar de commissiestructuur is losgelaten hebben raadsleden en burgers grotere invloed op de inhoud van de raadsagenda. Daar waar het reageren en volgen dominante cultuurpatronen zijn in de gemeenteraad, hebben griffiers vaker het idee dat de vorm van vergaderen aanpassing behoeft; in gemeenten waar raad en burgers een sterke initiërende en agenderende rol hebben, is dat juist minder het geval.

10

Wettelijke mogelijkheden De gemeentewet kent alleen een gemeenteraad en commissies. In artikel 82 Gemw staat dat de raad raadscommissies kan instellen die besluitvorming van de raad kunnen voorbereiden en die met het college of de burgemeester kunnen overleggen. De raad kan ook ‘bestuurscommissies’ instellen (art. 83 Gemw) die bevoegdheden kunnen uitoefenen die door de raad zijn overgedragen. Tot slot kent de wet nog ‘overige commissies’ (art. 84 Gemw). Deze commissies richten zich in de regel op nader onderzoek over een bepaald onderwerp. Meer ‘smaken’ zijn er wettelijk niet voorhanden. Met andere woorden: de gemeentewet kent raadsvergaderingen en commissievergaderingen. In de bepalingen van de gemeentewet zijn alle vergaderingen die geen raadsvergadering (waar besluitvorming plaatsvindt) dus een commissievergadering òf niet wettig. Het gevolg van een niet wettige vergadering is dat een dergelijke vergadering niet in beslotenheid mag vergaderen, de deelnemers (zoals de huidige commissieleden) geen vergoeding kunnen ontvangen, de griffier formeel geen ondersteuning kan leveren.

Voorne aan Zee De nieuwe gemeente kent per 1/1/2023 ongeveer 73.000 inwoners en 35 raadszetels. Kijken we naar het Nationaal raadsledenonderzoek uit 2019 van Daadkracht, dan zien we dat gemeenten van vergelijkbare grootte in bijna de helft van de gevallen kiezen voor het raadscommissiemodel en in een derde van de gevallen voor het BOB-vergadermodel. Vergadermodel Plenair Raadscommissies Agendacommissie BOB Rondetafel

Aantal gemeenten ( 50.000 – 100.000 inwoners) 8 25 3 15 3

relatief 14,8% 46,3% 5,6% 27,7% 5,6%

Overwegingen - Het is niet voor niets dat de meeste gemeenten met de omvang van Voorne aan Zee kiezen voor het model met raadscommissies. Kennelijk werkt dat nog prima; - Hoe je het ook noemt, op besluitvorming in de gemeenteraad voorbereidende vergaderingen kunnen het best gestoeld worden op artikel 82 Gemw; - Werken met raadscommissies sluit niet uit om met een BOB structuur te werken: een onderwerp kan prima diverse keren (in diverse fasen) terugkeren op een agenda; - Ieder model kan gemodelleerd worden rond de kernwaarden uit de Strategische Visie. - Welk model ook gekozen wordt: o bepaal hoe de diverse doelgroepen betrokken kunnen worden of invloed kunnen uitoefenen bij beleidsvoorbereiding of te maken keuzes; o organiseer een training aan het begin van de raadsperiode voor alle raads- en commissieleden en train (en coach) de commissievoorzitters

11

o bedenk na het invullen van het participatiebeleid hoe dit in te passen is in het vergadermodel.

Verantwoording geraadpleegde documenten ‘Nieuwe vergadervormen van gemeenteraden: meer doelmatigheid, meer democratie en meer debat’ 2009. Dr. Marcel Boogers, uitgave gemeenten Almere, Apeldoorn, Leeuwarden en Voorst in het kader van het Democratisch Boeket van Stichting Agora Europa. ‘Nationaal Raadsledenonderzoek 2019’, 2019. Daadkracht i.s.m. Nederlandse Vereniging voor Raadsleden.

12