2111 Discussienota meergeneratiewoningen

Notitie Meergeneratiewoningen Mei 2021

Inleiding Aanleiding Op 4 november 2020 is in de raadsvergadering unaniem een motie aangenomen over speciale woonvormen. Deze motie stelt dat door het ontbreken van de mogelijkheden voor meergeneratiewoningen de gemeente Westvoorne achterblijft bij de landelijke trend. De gemeenteraad vraagt daarom om beleidsregels op te stellen op het gebied van meergeneratiewoningen. Dit is de aanleiding voor het opstellen van deze discussienotitie. Zoals u bekend is in het collegeprogramma opgenomen dat wij als college willen streven naar een evenwichtig en toekomstbestendig woningaanbod. Dit wordt bereikt door het mogelijk maken van meer speciale woonvormen. Over een aantal van deze woonvormen bent u reeds al geïnformeerd. Dit betreft de onderwerpen huisvesting arbeidsmigranten, tiny houses en pre-mantelzorgwoningen. Het doel van deze discussienotitie is om de opinie van de raad te peilen met betrekking tot het ontwikkelen van beleid en/of mogelijkheden op het gebied van meergeneratiewoningen. Hierbij wordt ingegaan op de mogelijkheden en noodzakelijkheid van beleid op het gebied van meergeneratiewoningen. Afrondend worden een aantal vragen geformuleerd waarover u als raad de discussie kunt voeren. Afhankelijk van de uitkomst kan worden bekeken of het noodzakelijk is om beleid op te stellen.

Wat is een meergeneratiewoning? In de media spreekt men vaak over een generatiewoning wanneer het eigenlijk een 2-generatiewoning of een 3-generatiewoning betreft. Daarbij gaat het om een woning waarbij er meer dan 1 generatie in de woning woont. Daar gaat ook deze notitie over. Meergeneratiewoningen zijn dus woningen die onder één dak huisvesting bieden aan meerdere generaties, meestal uit een familie. Meergeneratiewoningen zijn er in verschillende vormen, met verschillende kenmerken. Zo kunnen de verschillende bewoners één huishouden vormen, maar ook gescheiden van elkaar een huishouding voeren.

Inwoning bij of door (groot-) ouders Samenwonen met meerdere generaties in één huis vraagt op zichzelf geen bijzondere juridische regeling. De verschillende bewoners vormen dan een huishouden. De woonvorm die hierbij hoort zijn meergeneratiehuizen. Dat zijn woningen die onder één dak huisvesting bieden aan meerdere generaties, meestal uit een familie. Nieuwbouwwoningen van dit type worden doorgaans gebouwd in opdracht van particulieren en zijn vaak extra groot. Vaak is er in een deel van de woning een extra grote ruimte ingericht met enkele zelfstandige voorzieningen, zoals een klein keukenblok. Ook bestaande woningen kunnen ruimte bieden voor bewoning door meerdere generaties. Bij ‘inwonen’ is geen sprake van een zelfstandige woning. Zelfstandige woning Om meerdere redenen geven initiatiefnemers er vaak de voorkeur aan de woning kadastraal te splitsen. De reden hiervoor kan gevoelsmatig zijn. Ouders en kinderen willen samenwonen, maar wel ieder in een eigen huis. Aan de wens om een eigen adres te hebben, kunnen echter ook praktische redenen ten grondslag liggen. De ontwikkeling van meergeneratiewoningen in Nederland Op luchtfoto’s van een historische stadscentrum of het platteland zijn legio voorbeelden van aanen bijgebouwen te zien die ooit zijn neergezet om ouders, kinderen of andere familieleden te huisvesten.

Deze traditie van (organische gegroeide) familiehuizen is in Nederland echter verdwenen. Het ruimtegebruik van huishoudens is toegenomen en de behoefte aan privacy en ‘een eigen plek’ weegt vaak zwaarder dan de wens elkaar te ondersteunen. De opbouw van de verzorgingsstaat heeft de noodzaak daartoe bovendien minder groot gemaakt. De veranderingen in de woningmarkt, de extramuralisatie van de zorg en het beroep dat wordt gedaan op burgers om elkaar te ondersteunen, leidt nu echter tot een hernieuwde aandacht voor speciale en collectieve woonvormen. Het gaat daarbij vaak om kleinschalige particuliere initiatieven. Ook het kabinetsbeleid is er op gericht om mensen zolang mogelijk zelfstandig te kunnen laten wonen, ook als zij ouder worden en zorg en ondersteuning nodig hebben.

De voor- en nadelen van meergeneratiewoningen Tijdige voorbereiding op langer thuiswonen Er zijn steeds meer gemeenten in Nederland die ouderdom vanaf een bepaalde leeftijd labelen als ‘medische noodzaak’, omdat er anders geen recht bestaat op een mantelzorgwoning. Bij iemand van 80 die nog geen beperkingen heeft kan je namelijk redelijkerwijs verwachten dat diegene op termijn minder mobiel zal worden en ook andere beperkingen zal krijgen. Die gemeenten hebben hun mantelzorgbeleid verruimd (dat raakt de notitie premantelzorgwoningen), waarmee ze vooruit lopen op de vergrijzing. Vanuit volkshuisvestelijk perspectief is dat een gewenste ontwikkeling, die soms zelfs gestimuleerd wordt. Vanuit RO is dit minder gewenst omdat het aantal mantelzorgwoningen daardoor fors kan toenemen. In het buitengebied leidt dat tot een verrommeling en verdichting. In de dorpsgebieden kan dit leiden tot meer burenconflicten wegens een toename van woonhinder en aantasting privacy/woongenot van de buren. Ook een toename aan meergeneratiewoningen in Westvoorne ondersteunt de ontwikkeling van het langer zelfstandig thuis wonen, omdat het bijdraagt aan een betere balans in de woningvoorraad en de toekomstige bewoners. Het kan gezien worden als een duurzame vervanger van de (pre-) mantelzorgwoningen.

Beter houdbare WMO- en zorgkosten tijdens de vergrijzingsgolf Hoe beter de woningvoorraad voorbereid is op de vergrijzingsgolf, des te lager zijn de WMO kosten in de toekomst (tussen 2026 en 2036). Die stijgen gelijkmatig met de vergrijzing, met gemiddeld een piek tussen 2030 en 2040. Op het moment dat inwoners van Westvoorne zelf actie ondernemen om in een geschikte omgeving oud te worden, neemt dat veel toekomstige problemen weg. Zo kan eenzaamheid worden tegengegaan, vraagverlegenheid worden ondervangen en de zorg kan ontlast worden. Dit komt ten goede aan de gemeentelijke begroting.

Gezamenlijke huishouding heeft financiële consequenties Als een van de huisgenoten een bijstandsuitkering krijgt, is daarop de ‘kostendelersnorm’ van toepassing. Aangenomen wordt dat een deel van de kosten wordt gedeeld met de huisgenoten. De kostendelersnorm is (nog) niet ingevoerd voor AOW’ers. Bij ontvangers van een onvolledige AOW die wordt aangevuld uit de bijstand, geldt de kostendelersnorm echter wel voor het bijstandsdeel van de uitkering. Een gezamenlijke huishouding kan eventueel ook gevolgen hebben voor indicaties voor zorg en ondersteuning en voor het recht op partneralimentatie. Als een van de bewoners een deel van de woning huurt van de andere bewoner heeft de huurder tenslotte alleen recht op huurtoeslag als hij een zelfstandige woning bewoont. Er ontstaan extra mogelijkheden voor jonge starters op de woningmarkt In deze nota wordt tot nu toe vooral ingegaan op ouderen die bij jongere huishoudens (in-) wonen. Echter, het vermoeden bestaat dat in Westvoorne vooral aanvragen worden gedaan voor ouderen die een (zelfstandige, losstaande) meergeneratiewoning op hun terrein willen ontwikkelen voor hun kinderen. Dat zou kansen kunnen bieden voor de huidige overspannen koopwoningmarkt.

Planologische en juridische (on-) mogelijkheden Meergeneratiewoningen hebben de potentie om een antwoord te bieden op sociale vraagstukken, zoals het tegengaan van eenzaamheid en laagdrempelig kunnen aanbieden van (mantel)zorg. Het is goed om te bezien welke mogelijkheden er binnen de gemeente Westvoorne nu al zijn. De onderstaande alinea’s gaan hier verder op in. Inwonen Op basis van onze huidige planologische mogelijkheden is het mogelijk om een huis te delen, zolang er sprake blijft van één (zelfstandige) woning. Van belang is dus of er juridisch sprake is van één woning of meerdere woningen. Om hier handvaten aan te geven en om de grens op te zoeken is al in 2017 een interne werkwijze generatiewoningen opgesteld (zie bijlage 1). Vraag is of deze interne werkwijze gezien de vergrijzingsgolf en de extramuralisering in de zorg passend is voor de vraag. Het werkt een tweede zelfstandige woning actief tegen. Dat houdt in dat het voor iemand die zijn moeder of vader dichterbij wil halen het een hele grote stap is. Zowel in het geval van vermogende mensen als mensen die het niet breed hebben. Woningsplitsing In de bestemmingsplannen voor de dorpscentra is voor de bestemmingen “centrum” en “gemengd” het aantal woningen in principe niet beperkt. Hierdoor is het creëren van een (meergeneratie) woning in principe mogelijk.

Bij deze bestemmingen gelden soms wel beperkingen voor de woonfunctie (hoofdgebouw in de voorgevellijn bouwen, woonfunctie in primaire centrumgebied niet op de begane grond). Mantelzorg Het besluit omgevingsrecht geeft mogelijkheden om een mantelzorgwoning te bouwen. Deze mantelzorgwoning kan ook een zelfstandig functionerende woning zijn (zie bijlage 2). De mantelzorgwoning betreft wel een bijbehorend bouwwerk van de woning (hoofdgebouw) en betreft altijd een tijdelijke voorziening (zolang de mantelzorgbehoefte bestaat). Pré-mantelzorg Pré-mantelzorg verhoudt zich niet met de tijdelijkheid van de mantelzorgbehoefte. Op basis van de bestemming is het per perceel slechts mogelijk om één woning te realiseren. Wanneer een pré-mantelzorgwoning wordt geplaatst dan levert dit een strijdigheid op met de geldende regelgeving. Op dat moment staan fysiek twee woningen op het perceel. Dit zorgt voor een groot precedent. Wanneer deze woningen langer dan tien jaar op het perceel staan, dan bestaat de kans dat hier gelijke rechten aan kunnen worden ontleend wat zorgt dat eveneens 300m2 aan bebouwing is toegestaan. Ook zijn er dan nog vergunningsvrije bouwmogelijkheden tot maximaal 150 m² per woning. Het is aan de gemeente om te zorgen dat dergelijke situatie niet ontstaan door hier goede afspraken over te maken en consequente handhaving.

Vanuit meerdere fracties is onlangs aangegeven dat de wens bestaat om wel mee te denken met pré-mantelzorgwoningen. Knelpunten Bijlage 1 is met uw raad gedeeld. Daarin zijn de knelpunten van het bestaande beleid reeds weergegeven. Indien niet aan de in bijlage 1 geschetste voorwaarden wordt voldaan is sprake van een zelfstandige woning. Daarnaast is het vaak het geval dat twee zelfstandig functionerende woningen ontstaan en dat dus bestemminsplan technisch (zowel in het dorp als in het buitengebied) niet kan. Het planologische regime binnen de gemeente is erop gericht om geen nieuwe woningen in het buitengebied toe te staan. De uitzondering hierop zijn de zogeheten ruimte- voor ruimte- locaties. Tot slot is zowel binnen provinciaal als gemeentelijk beleid de doelstelling om

verdere verdichting van het buitengebied tegen te gaan. Specifieke bestemmingen voor meergeneratiewoningen zijn er niet.

Nieuwe mogelijkheden 

 

Gemeente Westvoorne kan in nieuwe (her)ontwikkelingen meer inzetten op flexibele woonvormen, bijzondere woonvormen en differentiatie in woonvormen. Dit gebaseerd op de sociale, maatschappelijke en volkshuisvestelijke behoefte. Er zijn gemeenten in Nederland die hiervoor een norm opnemen, zodat innovatie en vernieuwing in de woningbouw beter op gang komt. Dit vereist wel onderzoek om te komen tot een bruikbare bestemmingsplanregeling. Ook kan de gemeente bij een herziening van een bestemmingsplan een regeling voor woningsplitsing opnemen. Daarnaast kan onderzocht worden of kan worden opgenomen dat meergeneratiewoningen in relatie staan tot elkaar, waardoor ze niet afzonderlijk van elkaar verkocht of verhuurd mogen worden. Hiermee kan speculatie vanuit financiële gronden worden voorkomen.

Overwegingen Er zijn diverse mogelijkheden om bij elkaar te wonen. Het is de vraag of deze mogelijkheden voldoende zijn om te voorzien in de behoefte. Als de bestaande mogelijkheden onvoldoende zijn is de vervolgvraag welke nieuwe mogelijkheden het best kunnen worden ingezet. De meeste verzoeken waar geen mogelijkheden voor bestaan zijn verzoeken om een extra zelfstandig functionerende woning te bouwen bij een bestaande woning op een bestaande woonkavel. Bij deze initiatieven is veelal geen sprake van huisvesting onder één dak en deze initiatieven voldoen ook niet aan de interne werkwijze voor meer-generatiewoningen. Principeverzoeken voor extra woningen zijn niet nieuw. Deze initiatieven ontstaan niet alleen vanuit een sociaal motief. Deze initiatieven ontstaan ook vanwege financieel gewin. De gemeente kan aan deze verzoeken meewerken via een bestemmingsplan procedure of een ontheffing (uitgebreide wabo-procedure). Verzoeken voor extra zelfstandige woningen bij een bestaande woning op een bestaande woonkavel voldoen vaak echter niet aan de vereiste “goede ruimtelijke ordening”. De gemeente Westvoorne is een groene landelijke gemeente. Deze karakteristiek willen we behouden. Ook de provincie staat daarom geen extra woningen toe in het buitengebied. Verstening en verdichting van het landschap is in principe ongewenst.

Binnen de dorpsgrenzen zou het vanuit stedenbouwkundig perspectief gewenst kunnen zijn, met name bij de (her-) ontwikkeling van nieuwe woongebieden. Er ontstaat meer diversiteit in bestaande wijken. Vanuit volkshuisvestelijk perspectief ook: meer diversiteit in doelgroepen en prijssegmenten in bestaande wijken. Het draagt bij aan een diverser woningaanbod en meer gebalanceerde bevolking. Voor een goede ruimtelijke ordening maar ook de rechtspositie van onze inwoners is het van belang dat ontwikkelingen passen in het karakter van het gebied. De ingediende principeverzoeken voor extra zelfstandige woning bij een bestaande woning op een bestaand woonkavel kunnen afbreuk doen aan het woongenot en de gebruiksmogelijkheden van de naastgelegen percelen. Ook kan een extra woning afbreuk doen aan de streekeigen bebouwingskarakteristiek (karakteristieke erfcompositie en de verkavelingspatronen). Voor een goede ruimtelijke ordening blijft maatwerk nodig. De impact op de omgeving is met een standaard regeling juridisch en/of planologisch moeilijk te borgen. Gevolgen door vergunningvrij bouwen, zoals verdubbeling van het bebouwd oppervlak, zijn bijvoorbeeld niet te voorkomen. Aan een standaard regeling voor woningsplitsing zitten veel haken en ogen. Voor nieuwe (her)ontwikkelingen zijn de hierboven alle haken en ogen er niet.

De mogelijkheden kunnen tevoren worden ingepast in het stedenbouwkundig ontwerp en wordt meegenomen in de planologische/juridisch mogelijkheden van het bestemmingsplan. De gemeente kan in het woonprogramma inzetten op flexibele woonvormen, bijzondere woonvormen en differentiatie in woonvormen gebaseerd op de sociale, maatschappelijke en volkshuisvestelijke behoefte. In de praktijk worden in Westvoorne vrijwel alle verzoeken voor een meergeneratiewoning gedaan voor het buitengebied. Daarbij wordt gevraagd om een losstaande woning. Vaak komt deze vraag nadat een verzoek voor een zelfstandige reguliere woning op het perceel is afgewezen. Het lijkt hierdoor verstandig om de meergeneratiewoning als oplossing te zien voor het juiste probleem. Door goed te definiëren welk probleem ermee tracht te worden opgelost, kan er op de juiste wijze vorm worden gegeven aan de oplossing.

Discussie Als leidraad voor de discussie wordt in de onderstaande opsomming een aantal vragen geformuleerd die bepalend zijn voor de wijze waarop het beleid omtrent meergeneratiewoningen wordt ingestoken. Het betreft geen limitatieve opsomming.

1. De behoefte aan meergeneratiewoningen ontstaat in Nederland over het algemeen vanuit sociaal-maatschappelijke ontwikkelingen in de samenleving, zoals een toename van eenzaamheid onder ouderen en een groeiend beroep op mantelzorgers. Bent u van mening dat dit in Westvoorne zo is en dat daarmee een toename van meergeneratiewoningen in Westvoorne een deel van de oplossing voor dit probleem vormt? 2. Zijn de bestaande mogelijkheden voor meergeneratiewoningen, mantelzorg, woningsplitsing in de dorpscentra en maatwerk voldoende om te voorzien in de sociale behoefte? 3. Bent u van mening dat in nieuwe (her)ontwikkelingen meer ingezet moet worden op flexibele woonvormen, bijzondere woonvormen en differentiatie in woonvormen? 4. Zou u hiervoor een normering willen opleggen door bijvoorbeeld te stellen dat 10% van de nieuwbouwopgave middels een ‘bijzondere’ woonvorm tot stand komt? 5. Vindt u het wenselijk om binnen de dorpsgrenzen extra woningen toe te staan, waarmee bestaande wijken verdicht worden?

Bijlage 1

Interne werkwijze meer-generatiewoningen De gemeente wil, net als bij B&B’s en gastenverblijven, graag voorzien in de behoefte maar tegelijkertijd kan niet zomaar worden afgeweken van het bestemmingsplan en provinciaal beleid. Anders dan bij de regelingen van voor B&B’s en gastenverblijven gaat het hier dus om een interpretatie van het bestemmingsplan en het opzoeken van de ruimte die het bestemmingsplan en de jurisprudentie biedt. Van belang is dat er een duidelijke afbakening komt van wat wel/niet kan op basis van wet- en regelgeving (bestemmingsplan en jurisprudentie). Bestemmingsplan In vrijwel alle bestemmingsplannen is de realisering van een tweede woning uitgesloten. Als zich een dergelijke situatie voordoet dan vormt het bestemmingsplan dus een weigeringsgrond voor de bouwvergunning. Het toestaan van een inwoonsituatie hoeft dan ook niet zover te gaan dat een zelfstandige woonruimte moet worden toegestaan. De meeste bestemmingsplannen -zeker het nieuwe bestemmingsplan "Landelijk gebied Westvoorne" - bieden over het algemeen voldoende bouwmogelijkheden (qua vierkante meters) om een inwoonsituatie te realiseren zonder dat er sprake hoeft te zijn van een (tweede) zelfstandige woning. De beoordeling of sprake is van één woning of één huishouden is daarbij erg belangrijk.

De definities die het bestemmingsplan geeft zijn: Woning: een complex van ruimten dat blijkens de indeling en inrichting bestemd is voor de huisvesting van één huishouden. Huishouden: een gezin of andere samenstelling van personen met een vergelijkbare mate van verbondenheid en continuïteit in samenstelling, dat de intentie heeft voor onbepaalde tijd met elkaar samen te leven met gezamenlijk gebruik van de woning en de woonvoorzieningen. Jurisprudentie De vraag of sprake is van een zelfstandige woning moet volgens de Afdeling worden beoordeeld aan de hand van de feitelijke situatie. Er is sprake van een zelfstandige woning indien de inrichting en de aanwezigheid van (woon)voorzieningen hiertoe aanleiding geeft (ABRvS d.d. 1106-2003, 200301583/1). De beoordeling hiervan blijft heel casuïstisch. Uit de jurisprudentie kan worden geconcludeerd dat indien er in een gedeelte van een gebouw voorzieningen aanwezig zijn die het mogelijk maken dat een gedeelte van dat gebouw als zelfstandige woning kan functioneren, of deze zonder ingrijpende veranderingen hiervoor geschikt te maken is, is er sprake is van een zelfstandige (tweede) woning. uitvoering Bouwplannen zijn zeer uiteenlopend van aard en behalve de aanwezige voorzieningen speelt ook de indeling van het gebouw een rol bij de beoordeling.

In de praktijk zal dan ook moeten worden beoordeeld of een deel van een gebouw alle kenmerken heeft om als een zelfstandige woonruimte te kunnen functioneren. Voorgesteld wordt een initiatief als passend in het bestemmingsplan te beoordelen als wordt voldaan aan onderstaande voorwaarden. In het verleden zijn ook al gedeelde woningen vergund die aan deze voorwaarde voldoen. Functioneel: 1. Een duurzame relatie bestaat tussen bewoners en zo één huishouden wordt gevoerd. 2. Bewoners (woon)voorzieningen zoals een keuken delen. NB. een tweede keuken is niet toegestaan Ruimtelijk: 3. Geen nieuw adres ontstaat.

4. De woning één voordeur, één brievenbus en dus één meterkast met één energiemeter heeft. 5. De bebouwing past binnen de bouwmogelijkheden van het bestemmingsplan of Besluit Omgevingsrecht. 6. De verblijfsruimten met een woonfunctie uitsluitend worden gerealiseerd in het hoofdgebouw of aangebouwd bijgebouw. 7. Verblijfsruimten met een woonfunctie mogen niet door een geheel dichte constructie worden gescheiden. Verblijfsruimten worden niet anders dan door een binnen muur en binnendeur gescheiden.

Bijlage 2 Mantelzorg ingevolge Besluit Omgevingsrecht De overheid is de afgelopen jaren mantelzorgwoningen aan het stimuleren met als doel dat steeds meer professionele zorg door mantelzorg kan worden vervangen. Het besluit Omgevingsrecht (BOR) geeft een aantal (vergunning vrije) mogelijkheden. 1. Een vergunningvrij bijbehorend bouwwerk kan worden gebruikt voor mantelzorg. (artikel 2.3b2 bijlage II van het BOR) 2. Een bestaand bijbehorend bouwwerk mag zonder vergunning worden gebruikt voor mantelzorg. (artikel 2.22 bijlage II van het BOR) 3. Als er geen bouwmogelijkheden meer zijn kan buiten de bebouwde kom een mantelzorgwoning van 100m2 worden geplaatst zolang deze verplaatsbaar is en weer wordt verwijderd. (artikel 7 bijlage II van het BOR)

Huisvesting in verband met mantelzorg wordt in het BOR gedefinieerd als: huisvesting in of bij een woning van één huishouden van maximaal twee personen, van wie ten minste één persoon mantelzorg verleent aan of ontvangt van een bewoner van de woning; Mantelzorg wordt in het BOR gedefinieerd als: intensieve zorg of ondersteuning, die niet in het kader van een hulpverlenend beroep wordt geboden aan een hulpbehoevende, ten behoeve van zelfredzaamheid of participatie, rechtstreeks voortvloeiend uit een tussen personen bestaande sociale relatie, die de gebruikelijke hulp van huisgenoten voor elkaar overstijgt, en waarvan de behoefte met een verklaring van een huisarts, wijkverpleegkundige of andere door de gemeente aangewezen sociaal-medisch adviseur kan worden aangetoond;