Document · PDF

21 02 02 brief college bestuursopdracht inkoop en aanbesteding bijlage

Gemeenteraad 17 februari 2021, gemeente WestvoorneBij agendapunt: Ingekomen stukken13.678 woorden

Open het PDF bij iBabs ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 1 van 2

Bestuursopdracht Inkoop & Aanbesteding

Inhoud Inleiding ............................................................................................................................................................ 3 Aanleiding ................................................................................................................................... 3 Doelstelling ................................................................................................................................. 3 Onderzoeksgebied ...................................................................................................................... 3 Wet- en regelgevend kader inkoop & aanbesteding ........................................................................................ 4 Richtlijn 2014/24/EU inzake het plaatsen van overheidsopdrachten ......................................... 4 Gemeente wet ............................................................................................................................. 5 Gids proportionaliteit: .................................................................................................................. 6 Opdrachtraming ..........................................................................................................................

9 Aanbesteding in de praktijk ............................................................................................................................ 12 SPEND-analyse Algemene Dienst ........................................................................................... 12 SPEND-analyse Woonbedrijf .................................................................................................... 14 GAP-analyse ............................................................................................................................. 16 Verbeterkader ................................................................................................................................................. 18 Procesmatig verbeterkader ....................................................................................................... 18 Praktisch verbeterkader ............................................................................................................ 19 Advies ............................................................................................................................................................. 21 Implementatie .................................................................................................................................................

23 Implementatietraject.................................................................................................................. 23 Bijlagen ........................................................................................................................................................... 25 Bijlage I Uitkomst SPEND analyse Algemene Dienst .................................................................................... 25 Bijlage II Uitkomst SPEND analyse Woonbedrijf............................................................................................ 28 Bijlage III Stroomdiagram inkoopstrategie ...................................................................................................... 29 Bijlage IV Planning ......................................................................................................................................... 30

Inleiding Aanleiding Al een aantal jaren achter elkaar maakt de accountant, in de managementletter en het controleverslag bij de jaarrekening, een opmerking over onze Europese aanbestedingen. In het accountantsverslag staat beschreven dat voor een aantal dossiers niet is gehandeld volgens wet- en regelgeving. Dit is niet goed voor de beeldvorming. Een overheid dient zich aan wet- en regelgeving te houden. Met deze bestuursopdracht heeft het college opdracht gegeven aan de ambtelijke organisatie om na te gaan wat de wettelijke bepalingen zijn op het gebied van Europese aanbestedingen, hoe de gemeente uitvoering geeft aan die regels en waar verbeteringen mogelijk zijn. Doelstelling De doelstelling van deze bestuursopdracht is drieledig: 1. Breng in beeld wat de wet- en regelgeving op het gebied van Europese aanbestedingen is 2. Breng in beeld hoe daaraan binnen de gemeente Westvoorne uitvoering wordt gegeven 3. Formuleer verbeterpunten De uitkomsten van dit onderzoek en daarop geformuleerde adviezen moeten leiden tot een jaarrekening die ook op het gebied van Europese aanbestedingen een goedkeurende verklaring van de accountant krijgt. Onderzoeksgebied Overheidsopdrachten die volgens 2024/14/EU en de aanbestedingswet volgens een EU aanbestedingsprocedure geplaatst hadden moeten worden. Onderzoeksfasen De uitwerking van deze bestuursopdrachten is in drie fasen uitgevoerd.

Deze fasen zijn afgestemd op de drieledige doelstelling. Deze fasen zijn: 1. Onderzoek 2. Analyse 3. Implementatie In de onderzoeksfase zal in kaart worden gebracht welke wet- en regelgeving moet worden gevolgd bij het plaatsen van overheidsopdrachten en het inkopen van producten en diensten. Op basis van het wet- en regelgevend kader zal worden onderzocht in welke mate dit wordt toegepast binnen de gemeente Westvoorne. De basis voor dit (deel)onderzoek is de SPEND-analyse. Vanuit deze analyse wordt een geselecteerd aantal crediteuren onderzocht. Dit zijn crediteuren waarvan de spend over vier jaar boven het drempelbedrag uitkomt waarbij een Europese aanbestedingsprocedure gevolgd moet worden. Om alle crediteuren in beeld te hebben waar dit het geval is wordt als ondergrens het drempelbedrag voor leveringen en diensten aangehouden. Voor deze overheidsopdrachten is de drempelwaarde het laagst op deze manier komen dus zowel de opdrachten die moeten worden getoetst aan de voorschriften die gelden leveringen en diensten als de opdrachten voor werken in beeld. Voor iedere crediteur wordt vervolgens onderzocht of de opdrachtverstrekking rechtmatig tot stand is gekomen. Op basis van de uitkomsten van de SPEND-analyse wordt in beeld gebracht hoe de wet- en regelgeving in de praktijk wordt gebracht.

Vervolgens wordt er een GAP-analyse uitgevoerd waarbij gekeken wordt welke GAPS er zitten tussen het wet- en regelgevend kader en het handelen in de praktijk. Op basis van deze GAPanalyse wordt een verbeterkader in beeld gebracht en zal er een advies gegeven worden over de verbeterpunten. Om richting te geven aan het advies en het verankeren van de verbeteringen in de organisatie zal op basis van de geformuleerde adviezen een implementatieplan worden beschreven. Hierin zal worden ingegaan op de activiteiten en het tijdspad waarin de adviezen worden geïmplementeerd. Afsluitend zal ook een advies worden gegeven over de evaluatiemomenten om het verbetertraject te toetsen en indien nodig bij te sturen.

Wet- en regelgevend kader inkoop & aanbesteding In de eerste fase van de bestuursopdracht wordt het wet- en regelgevend kader in beeld gebracht. Gemeenten zijn voor het inkopen van diensten en producten gebonden aan de nationale en Europese wet- en regelgeving. Het toepassen van wet- en regelgeving is, vanuit de voorbeeldfunctie die de gemeente als (lokale) overheid heeft, van groot belang. Daarbij is het een van de toetsingscriteria bij de controle op de jaarrekening. Bij deze controle wordt onder andere gekeken of alle baten en lasten van de gemeente rechtmatig tot stand zijn gekomen. Rechtmatig wil zeggen in lijn met alle (financiële) wet- en regelgeving. Baten en lasten die niet volgens deze wet- en regelgeving tot stand is gekomen worden als onrechtmatig benoemd en maken onderdeel uit van het verslag wat de accountant opstelt na het uitvoeren van de controle op de jaarrekening. Het naleven van de wet- en regelgeving met betrekking tot inkoop en aanbesteding valt ook onder deze controle. Uitgaven aan ondernemers als gevolg van opdrachten die middels een Europese aanbestedingsprocedure verstrekt hadden moeten worden, maar dat niet zijn of niet in lijn zijn met hiervoor benoemde wet- en regelgeving, worden als onrechtmatig bestempeld.

Het normenkader voor een rechtmatigheidscontrole betreft de inventarisatie van de voor de accountantscontrole relevante regelgeving van hogere overheden en van de betreffende organisatie zelf. De inventarisatie bestaat uit de externe wetgeving en de eigen regelgeving, voor zover het financiële beheers handelingen betreft. Voor het onderwerp inkoop en aanbesteding van overheidsopdrachten zijn dit: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

de Gemeentewet (GW) de Aanbestedingswet (AW) richtlijn 2014/24EU inzake het plaatsen van overheidsopdrachten (Europese richtlijn aanbesteden) ARW Gids Proportionaliteit Regeling inkoop & aanbesteding 2017 (interne regelgeving)

Omdat deze opdracht zich met name richt op opdrachten die volgens een Europese aanbestedingsprocedure op de markt aangeboden hadden moeten worden zal worden volstaan met het toelichten van Europese richtlijn inzake het plaatsen van overheidsopdracht (2014/24/EU), de Gemeentewet, de Aanbestedingswet en de Gids Proportionaliteit. Richtlijn 2014/24/EU inzake het plaatsen van overheidsopdrachten Wanneer Europees aanbesteden? In de aanbestedingswet en de Europese richtlijn voor het plaatsen van overheidsopdrachten zijn grenzen vastgelegd die leidend zijn voor de bepaling of een opdracht via een Europese aanbestedingsprocedure moet worden verstrekt. Deze grenzen worden drempelbedragen genoemd. Zodra voor een overheidsopdracht het voor die opdracht van toepassing zijnde drempelbedrag wordt overschreden ligt er een wettelijke verplichting om een Europese aanbestedingsprocedure te starten. Dit is verplicht zodrade geraamde waarde van de opdracht gelijk is aan of groter is dande Europese drempelbedragen. De drempelbedragen gaan uit van de opdrachtwaarde exclusief btw. Werken Werken betreffen alle bouwkundige en civieltechnische werken. Hieronder vallen grote werkzaamheden zoals bijvoorbeeld de bouw van een brug, een kantoorgebouw of de aanleg van een weg, maar ook grotere onderhoudswerkzaamheden aan bijvoorbeeld daken en gevels.

Onderhoudswerkzaamheden die verder gaan dan het enkel in stand houden van het werk en verbouwingswerkzaamheden vallen veelal ook onder Werken. Levering Leveringen omvatten zaken die tastbaar zijn maar die niet onder een Werk vallen. Een levering gaat over goederen, zoals voedingsmiddelen, papier, pennen, meubels, machines, computers en standaard software. De producten kunnen geleverd worden door middel van aankoop, leasing, huur of huurkoop.

Diensten Onder Diensten vallen alle inkopen die niet onder Werken of Leveringen vallen. Het komt voor dat een opdracht onder meerdere regimes kan vallen. Maakt een werk onderdeel uit van een gemengde opdracht met zowel een werken als een diensten component dan bepaalt het hoofdvoorwerp van de opdracht welk aanbestedingsregime (en welke aanbestedingsdrempel) van toepassing is. Drempelbedragen De aanbestedingswet en de Europese richtlijn schrijft voor dat bij een opdrachtwaarde die hoger ligt dan de drempelwaarde krachtens 2024/14/EU betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en leveringen van diensten, een Europese aanbestedingsprocedure moet worden gevolgd. De drempelbedragen worden elke 2 jaar vastgesteld. Op 1 januari 2020 zijn de drempelbedragen geactualiseerd en vastgesteld. De huidige drempelwaarden zijn hieronder weergegeven: -

€ 5.350.000,- voor de levering van werken; € 214.000,- voor levering en levering van diensten. € 750.000,- voor sociale en andere specifieke diensten.

Indien de totale waarde van de opdracht bovenstaande drempelbedragen overschrijdt dienen de richtlijn 2014/24/EU betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en de Aanbestedingswet (AW) gevolgd te worden. In zowel de richtlijn als in de Aanbestedingswet staat o.a. benoemd hoe moet worden omgegaan met het ramen van opdrachten, het uitzetten van prijsvragen. In de aanbestedingswet worden ook verschillende procedures toegelicht voor opdrachten die krachtens een artikel of lid uit de aanbestedingswet/EU regelgeving zijn vrijgesteld/uitgesloten van een Europese aanbesteding en daarmee de Europese aanbestedingsregels als opgenomen in 2014/24/EU. Voor deze opdrachten dient wel de Aanbestedingswet gevolgd te worden. Alsmede dient er voor bijvoorbeeld het uitzetten van een overheidsopdracht of een prijsvraag rekening gehouden te worden met het proportionaliteitsbeginsel. Om deze reden is het aan te raden dan wel niet verplicht om ook de gids proportionaliteit te raadplegen en te volgen indien dit binnen het kader van de wetgeving valt. In onderstaande sub-paragrafen zal de wet- en regelgeving vanuit de Aanbestedingswet en de Gids proportionaliteit worden weergeven. Gemeente wet Artikel 1.13 GW: 1.

Een aanbestedende dienst of een speciale-sectorbedrijf stelt bij de voorbereiding van en het tot stand brengen van een overheidsopdracht een speciale-sectoropdracht of een concessieopdracht of het uitschrijven van een prijsvraag uitsluitend eisen, voorwaarden en criteria aan de inschrijvers en de inschrijvingen die in een redelijke verhouding staan tot het voorwerp van de opdracht.2. Bij de toepassing van het eerste lid slaat de aanbestedende dienst of het speciale-sectorbedrijf, voor zover van toepassing, in ieder geval acht op: a. het al of niet samenvoegen van opdrachten; b. de uitsluitingsgronden; c. de inhoud van de geschiktheidseisen; d. het aantal te stellen geschiktheidseisen; e. de te stellen termijnen; f. de gunningscriteria; g. een vergoeding voor hoge kosten van een inschrijving; h. de voorwaarden van de overeenkomst.3. Bij algemene maatregel van bestuur wordt een richtsnoer aangewezen waarin voorschriften zijn vervat met betrekking tot de wijze waarop door bij die algemene maatregel van bestuur aan te wijzen aanbestedende diensten of specialesectorbedrijven uitvoering wordt gegeven aan het eerste lid.4. De aanbestedende dienst of het specialesectorbedrijf past de in het derde lid bedoelde voorschriften toe of motiveert een afwijking van een of meer van die voorschriften in de aanbestedingsstukken. Artikel 1.13 en 1.16 GW 1.

a. de samenstelling van de relevante markt en de invloed van de samenvoeging op de toegang tot de opdracht voor voldoende bedrijven uit het midden- en kleinbedrijf; b. de organisatorische gevolgen en risico’s van de samenvoeging van de opdrachten voor de aanbestedende dienst, het speciale-sectorbedrijf en de ondernemer; c. de mate van samenhang van de opdrachten. 2. Indien samenvoeging van opdrachten plaatsvindt, wordt dit door de aanbestedende dienst of het specialesectorbedrijf gemotiveerd in de aanbestedingsstukken. 3. Een aanbestedende dienst of een speciale-sectorbedrijf deelt een opdracht op in meerdere percelen, tenzij hij dit niet passend acht, in welk geval de aanbestedende dienst of het speciale-sectorbedrijf dit motiveert in de aanbestedingsstukken.

Gids proportionaliteit: Bij aanbesteden moeten aanbestedende diensten het beginsel van proportionaliteit in acht nemen. De Gids Proportionaliteit geeft hier invulling aan. De Gids Proportionaliteit is een verplicht te volgen richtsnoer. Het verplicht gebruik geldt zowel voor Europese aanbestedingen, nationale aanbestedingen als voor meervoudig onderhandse procedures. In de Gids Proportionaliteit worden adviezen en voorschriften gegeven voor het gehele inkoopproces, van voorfase tot aan contractvoorwaarden, dus bijvoorbeeld over keuze procedure, geschiktheidseisen en zekerheidsstelling. Hieronder zal worden ingegaan welke gangbare procedures er zijn en welke afwegingen er kunnen worden gemaakt vanuit het proportionaliteitsbeginsel. Gangbare procedures Boven de grens van Europees aanbesteden is een aantal procedures mogelijk, waarvan de openbare en nietopenbare procedure de bekendste en meest gebruikte zijn. Onder de grens voor Europees aanbesteden bestaan in principe geen wettelijk voorgeschreven procedures. Zowel boven als onder de drempel is het van belang dat een procedure wordt gekozen, die aansluit bij het onderwerp van de betreffende aanbesteding, afgezet tegen het karakter van de markt waarin potentiële inschrijvers opereren. Dat is niet te kwantificeren in een vast bedrag, bedragen kunnen echter wel nuttig zijn om te bepalen in welke richting kan worden gedacht.

Het is goed om bij de keuze voor een procedure de (administratieve) lasten die deze keuze met zich brengt voor zowel de aanbestedende dienst als de inschrijvers in ogenschouw te nemen. Gelet op deze (administratieve) lasten lijkt de één op één gunning of gunning uit de hand voor ‘kleine opdrachten’ het meest geschikt. Bij repeterende kleine opdrachten kan een raamovereenkomst een effectief en efficiënt middel zijn. De drempelbedragen van leveringen en diensten enerzijds en werken anderzijds verschillen fors van elkaar. Het is daarom wenselijk bij de keuze voor de procedure dit verschil in drempelbedragen ook mee te laten wegen. Wat een ‘kleine opdracht’ is, moet in eerste instantie beoordeeld worden aan de hand van bepaalde afwegingen. De opdrachtwaarde speelt hierin zwaarwegende rol. In algemene zin kan volgens de Gids Proportionaliteit voor de waarde van een ‘kleine opdracht’ voor leveringen en diensten gedacht worden aan opdrachten tot € 40.000 á € 50.000, voor werken wordt een enkelvoudige gunning/specifieke dienst tot € 150.000. De waarde van een ‘kleine opdracht’ voor leveringen en diensten is, vanwege het verschil in de drempelwaarden, dus in verhouding kleiner dan die voor werken. Tot de Europese drempel voor leveringen en diensten en tot een bedrag van € 1.500.000 voor werken wordt een meervoudig onderhandse procedure proportioneel geacht.

Stoplichtprincipe: Voor opdrachten voor werken, leveringen en diensten onder de drempelwaarden als genoemd in de richtlijn 2014/24/EU inzake het plaatsen van overheidsopdrachten, is zoals eerder beschreven geen wettelijk voorschrift. Hierbij moet de proportionaliteit in acht worden genomen. Proportionaliteit bij het kiezen van een passende procedure maar ook zeker op het gebied van het plaatsen van opdracht. Om te beoordelen welke procedure, op basis van de opdrachtwaarde, proportioneel is kan gebruik gemaakt worden van het stoplicht principe. In het voorbeeld op de volgende pagina is te zien wat, per procedure, voor overheidsopdrachten voor leveringen/diensten en werken als proportioneel wordt geacht bij een bepaalde opdrachtwaarde, waarbij groen proportioneel is, oranje het betwistbare gebied vertegenwoordigd en rood de procedure als disproportioneel bestempeld.

Om te bepalen wat écht proportioneel is moet een bredere afweging gemaakt worden. Wanneer bijvoorbeeld een meervoudig onderhandse procedure onder de drempelwaarde voor een Europees aanbesteden wordt gevolgd, dan schrijft de gids proportionaliteit voor dat het gebruikelijk is drie tot vijf ondernemers uit te nodigen voor een inschrijving. Meer ondernemers uitnodigen betekent dat er ook meer aan het werk gezet worden om een offerte te maken, hetgeen de transactiekosten verhoogt. Ook hier is het belangrijk de proportionaliteit in acht te nemen. In de beoordeling of een procedure proportioneel is of dat de invulling van de procedure proportioneel is, is het belangrijk om te wegen in hoeverre het proportioneel is om bijvoorbeeld 10 ondernemers te vragen om in te schrijven voor een opdracht waarbij 9 van de 10 partijen niet gekozen worden ofwel de ondernemers slechts een geringe kans hebben op het verkrijgen van de opdracht. Dit moet per type opdracht bekeken worden. Voor een eenvoudige levering/dienst waarbij het aantal aanbieders groot is, kan volgens de Gids Proportionaliteit worden volstaan een beperkt aantal ondernemers uit te nodigen en te gunnen op basis van de laagst geoffreerde prijs. Betreft het een complexe opdracht is het mogelijk om meer ondernemers uit te nodigen of bijvoorbeeld een nationaal openbare procedure te starten.

Hetgeen hiervoor beschreven moet wel worden afgewogen tegen de context van het vakgebied en de omvang van de opdracht en in hoeverre deze opdracht als eenvoudig kan worden bestempeld voor de gemeente Westvoorne. De inschrijvers kunnen vervolgens worden beoordeeld op vooraf opgestelde beste prijs-kwaliteit criteria (BPKV). Deze criteria worden opgesteld en voorzien van een scoringsmatrix. De inschrijvers worden basis van de aanbieding beoordeeld aan de hand van deze matrix. Ieder van de criteria is voorzien van een wegingsfactor en zal zijn invloed uitoefenen bij de eindscore. De inschrijver met de hoogste eindscore zal de opdracht verwerven. Bij het kiezen voor een openbare procedure dient te worden gerealiseerd dat de transactiekosten over het algemeen aanmerkelijk hoger liggen, onder andere doordat meerdere inschrijvers dezelfde (inschrijf ) 7

kosten maken. Wanneer voor een openbare dan wel niet-openbare procedure wordt gekozen is het belangrijk om in te schatten hoeveel inschrijvers/gegadigden er zich ongeveer op de betreffende markt bevinden die geïnteresseerd zouden kunnen zijn in deze opdracht. Zijn dat er minder dan circa 10, dan kan het verdedigbaar zijn om een openbare aanbesteding te doen, maar andere procedures blijven uiteraard ook een optie. Zijn het er (veel) meer dan 10 en/of is sprake van een bijzondere inspanning voor de potentiële inschrijvers (bijvoorbeeld de uitwerking van een ontwerp), dan kan de inspanning die een inschrijver moet leveren om een offerte uit te brengen, versus de kans dat hij de opdracht gegund krijgt uit balans raken. Dit is een aspect wat goed in balans moet zijn. Wanneer deze verhouding niet in balans is kan het zijn dat veel potentiële gegadigden afhaken en dat is ook niet in het belang van de aanbestedende dienst. In een dergelijk geval ligt een niet-openbare procedure meer in de rede. Het is daarbij overigens zonder meer toegestaan om méér dan 5 gegadigden door te laten gaan naar de tweede fase van de niet-openbare aanbestedingsprocedure, maar ook hier dienen de baten en lasten goed tegen elkaar te worden afgewogen. Wat hierbij proportioneel is, kan per branche en type opdracht verschillen.

Om inzicht te geven in de voor de gemeente Westvoorne meest gebruikelijke procedures zal hieronder per procedure een korte toelichting worden gegeven. Enkelvoudig onderhands Dit houdt in dat de opdracht rechtstreeks aan één leverancier wordt gegund, die op basis van een offerteverzoek een aanbieding heeft ingediend. Enkelvoudig onderhands wordt ook wel ‘gunning uit de hand’ genoemd. Enkelvoudige opdrachtverstrekking is een manier van gunnen die typisch bij kleinere opdrachten wordt toegepast. Voor opdrachten voor leveringen en diensten wordt een maximum van € 50.000,aangehouden in de Gids Proportionaliteit. Voor werken wordt deze grens door de gids gesteld op € 150.000,-. Hierbij is het wel belangrijk om te vermelden dat deze opdrachtwaarde zich , volgens het stoplicht-principe, tegen het oranje gebied bevindt. Hierbij dient wel de kanttekening geplaatst te worden dat het karakter van de opdracht het zwaarst weegt in de procedurekeuze. Daarbij moet ook de afweging worden gemaakt in hoeverre een opdracht met een waarde van € 50.000,- als klein kan worden beschouwd binnen het betreffende vakgebied. Meervoudig onderhands Bij deze procedure is er geen voorafgaande bekendmaking en wordt er een beperkt aantal van minstens twee ondernemers tot inschrijving uitgenodigd.

Een aanbestedende dienst is, volgens artikel 1.4 lid 1 van de Aanbestedingswet (AW), verplicht om door middel van objectieve criteria de keuze voor een enkelvoudig of meervoudig onderhandse aanbestedingsprocedure te bepalen om binnen deze procedures de keuze voor de te selecteren ondernemer(s) te bepalen. Een meervoudig onderhandse procedure wordt, voor leveringen en diensten, proportioneel geacht tot een opdrachtwaarde ter hoogte van de drempelwaarde. Voor opdrachten voor werken wordt dit proportioneel geacht tot een opdrachtwaarde van € 1.500.000,-. Daarboven wordt geadviseerd een nationaal openbare procedure te volgen.

Nadat een procedure is gekozen wordt het wenselijk geacht, mede vanuit het oogpunt van proportionaliteit, om de voor die procedure vastgestelde procedureregels te volgen. In dit kader wordt onder andere verwezen naar het Aanbestedingsreglement Werken, dat bij algemene maatregel van bestuur als richtsnoer voor de aanbesteding van werken is aangewezen. Indien een opdracht voor werken onder de drempelwaarde als vastgesteld in de richtlijn 2014/24/EU inzake het plaatsen van overheidsopdrachten uitkomt, dan is het verplicht om de richtlijn ARW toe te passen. Ofwel de voor dit type overheidsopdracht geldende richtlijn. Het gaat bij dit aanbestedingsreglement nadrukkelijk om een spoorboekje voor het doorlopen van een procedure, beginnend bij de aankondiging en eindigend met een algemene geschillenbepaling. Om tot een juiste procedurekeuze te komen is het belangrijk dat er een nauwkeurige en correcte raming van de opdracht wordt uitgevoerd. In de volgende sub-paragraaf zal worden ingegaan op de wet- en regelgeving omtrent dit onderdeel van het inkopen en aanbesteden.

Opdrachtraming Om tot de keuze voor een procedure te komen is het belangrijk om vast te stellen wat de totale waarde van de overheidsopdracht is. Er zijn een aantal regels voor het ramen van een overheidsopdracht. Deze regels staan beschreven in de richtlijn 2014/24/EU en de aanbestedingswet (AW). In artikel 5 van de richtlijn 2014/24/EU en in artikel 2.15, artikel 2.16 en artikel 2.17 van de aanbestedingswet wordt ingegaan op het ramen van overheidsopdrachten. Onderstaand worden de voor de gemeente Westvoorne meest relevante artikelen inhoudelijk beschreven. De relevantie is bepaald op basis van manier van inkopen waar de gemeente Westvoorne in de regel genomen het meeste mee te maken heeft. Richtlijn 2014/24EU Artikel 5 1. De berekening van de geraamde waarde van een opdracht is gebaseerd op het totale bedrag, exclusief btw, zoals geraamd door de aanbestedende dienst, met inbegrip van de eventuele opties en eventuele verlengingen van de opdrachten zoals uitdrukkelijk vermeld in de aanbestedingsstukken. Ingeval de aanbestedende dienst voorziet in prijzengeld of betalingen aan gegadigden of inschrijvers, berekent hij deze door in de geraamde waarde van de aanbesteding. 3. De keuze van de methode voor de berekening van de geraamde waarde van een aanbesteding mag niet bedoeld zijn om de opdracht buiten het toepassingsgebied van de richtlijn te houden.

Eén aanbesteding mag derhalve niet worden gesplitst om deze buiten het toepassingsgebied van deze richtlijn te laten, tenzij objectieve redenen dit rechtvaardigen. 7. In het geval van overheidsopdrachten voor werken wordt, bij de berekening van de geraamde waarde, de waarde van de werken in aanmerking genomen, alsmede de geraamde totale waarde van de voor de uitvoering van het werk noodzakelijke goederen en diensten die door de aanbestedende dienst ter beschikking van de opdrachtnemer zijn gesteld. 11. In het geval van overheidsopdrachten voor leveringen of voor diensten die met een zekere regelmaat worden verleend of die bestemd zijn om binnen een bepaalde termijn te worden hernieuwd, wordt voor de berekening van de geraamde waarde van de opdracht de volgende grondslag genomen: a) de totale reële waarde van de tijdens het voorafgaande boekjaar of tijdens de voorafgaande twaalf maanden gegunde soortgelijke opeen- volgende opdrachten, indien mogelijk gecorrigeerd voor verwachte wijzigingen in hoeveelheid of waarde gedurende de twaalf maanden volgende op de eerste opdracht; b) of de totale geraamde waarde van de opeenvolgende opdrachten die gegund zijn gedurende de twaalf maanden volgende op de eerste levering, of gedurende het boekjaar, indien dit zich over meer dan twaalf maanden uitstrekt. 12.

In het geval van overheidsopdrachten voor leveringen die betrekking hebben op leasing, huur, of huurkoop van producten wordt voor de berekening van de geraamde waarde van de opdracht de volgende grondslag genomen: a) bij overheidsopdrachten met een vaste looptijd, de totale geraamde waarde voor de gehele looptijd indien deze ten hoogste twaalf maanden bedraagt, dan wel de totale waarde indien de looptijd meer dan twaalf maanden bedraagt, met inbegrip van de geraamde restwaarde; b) bij overheidsopdrachten voor onbepaalde tijd of waarvan de looptijd niet kan worden bepaald, het maandelijks te betalen bedrag vermenigvuldigd met 48. 13. In het geval van overheidsopdrachten voor diensten wordt voor de berekening van de geraamde waarde van de opdracht de volgende grondslag genomen: a) verzekeringsdiensten: de te betalen premie en andere vormen van beloning; b) bankdiensten en andere financiële diensten: te betalen honoraria, provisies en rente, alsmede andere vormen van beloning; c) opdrachten betreffende een ontwerp: te betalen honoraria, provisies en andere vormen van vergoeding.

14. In het geval van overheidsopdrachten voor diensten waarvoor geen totale prijs is vermeld, wordt voor de berekening van de geraamde waarde van de opdracht de volgende grondslag genomen: a) bij opdrachten met een vaste looptijd die gelijk is aan of korter is dan 48 maanden: de totale waarde voor de gehele looptijd; b) bij opdrachten voor onbepaalde tijd of waarvan de looptijd langer is Aanbestedingswet Artikel 2.15 1. De waarde van een overheidsopdracht wordt geraamd naar de waarde op het tijdstip van verzending van de aankondiging van die overheidsopdracht of, indien niet in een aankondiging is voorzien, naar de waarde op het tijdstip waarop de procedure voor de gunning door de aanbestedende dienst wordt ingeleid. 2. De aanbestedende dienst baseert de berekening van de geraamde waarde van een overheidsopdracht op het totale bedrag, exclusief omzetbelasting, met inbegrip van opties en verlengingen van het contract zoals uitdrukkelijk vermeld in de aanbestedingsstukken. 3. De aanbestedende dienst gaat bij de berekening van de waarde van een raamovereenkomst uit van de geraamde waarde van alle voor de duur van de raamovereenkomst voorgenomen overheidsopdrachten. Artikel 2.15a 1.

Indien een aanbestedende dienst uit afzonderlijke operationele eenheden bestaat, wordt bij de bepaling van de geraamde waarde van de overheidsopdracht de totale geraamde waarde van deze eenheden betrokken. 2. Indien een afzonderlijke operationele eenheid zelfstandig verantwoordelijk is voor zijn aanbestedingen of bepaalde categorieën van aanbestedingen kan, in afwijking van het eerste lid, de waarde van een overheidsopdracht worden bepaald op het niveau van de desbetreffende operationele eenheid. Artikel 2.16 Bij de raming van de waarde van een overheidsopdracht voor werken houdt de aanbestedende dienst rekening met de waarde van de werken en met de geraamde totale waarde van de voor de uitvoering van die werken noodzakelijke leveringen en diensten die door de aanbestedende dienst ter beschikking van de aannemer worden gesteld. Artikel 2.17 De aanbestedende dienst raamt de waarde van een overheidsopdracht voor diensten: a. indien het een verzekeringsdienst betreft: op de grondslag van de te betalen premie en andere vormen van beloning; b. indien het een bankdienst of andere financiële dienst betreft: op de grondslag van honoraria, provisies en rente, en andere vormen van beloning; c. betreffende een ontwerp: op de grondslag van de te betalen honoraria, provisies en andere vormen van beloning; d.

waarin geen totale prijs is vermeld en die een vaste looptijd heeft die gelijk is aan of korter is dan 48 maanden: op de grondslag van de totale geraamde waarde voor de gehele looptijd; waarin geen totale prijs is vermeld en die voor onbepaalde duur is of een looptijd heeft die langer is dan 48 maanden: het maandelijks te betalen bedrag vermenigvuldigd met 48.

Wanneer het ramen van een opdracht volgens de hiervoor beschreven artikelen uit de aanbestedingswet wordt uitgevoerd kan op basis van de uitkomst hiervan ofwel de opdrachtwaarde, een aanbestedingsprocedure worden gekozen. Indien de opdrachtwaarde boven de drempelwaarden Europees aanbesteden uitkomst zal de procedure moeten worden doorlopen als voorgeschreven in de richtlijn 2024/14/EU. Indien de opdrachtwaarde lager uitkomt dan de drempelwaarde Europees aanbesteden kan aan de hand van de regeling inkoop en aanbesteding Westvoorne een aanbestedingsprocedure worden gekozen. Hierbij kan de Gids Proportionaliteit als tweede hulpmiddel dienen. Inkoop en aanbesteding bij team Woonbedrijf Er is gebleken dat binnen de organisatie van Westvoorne de vraag leeft of het woonbedrijf, vanuit haar functie in de volkshuisvesting en daarbij horende uitvoerende activiteiten, bij het inkopen van leveringen, diensten en werken onder de wet- en regelgeving van (de)centrale overheden valt of dat zij mag handelen als een woningcorporatie. Om duidelijkheid te scheppen is besloten dit vraagstuk te onderzoeken. Hierbij is gebruik gemaakt van de kennis van adviesbureau PIANOO. Er is contact geweest met een specialist van PIANOO en deze heeft aangegeven dat het Woonbedrijf als juridisch onderdeel van de gemeente Westvoorne valt onder de wet- en regelgeving van (de)centrale overheden.

De reden hiervoor is dat het Woonbedrijf geen eigen entiteit is en daardoor juridisch onderdeel is van de entiteit Gemeente Westvoorne.

Aanbesteding in de praktijk Dit onderdeel van het onderzoek richt zich op de manier waarop de wet- en regelgeving omtrent inkoop en aanbesteding binnen de gemeente Westvoorne in de praktijk wordt gebracht. Nadat in het vorige hoofdstuk het wettelijk en regelgevend kader in beeld is gebracht is het zaak om te onderzoeken hoe de wet- en regelgeving in de organisatie van de gemeente wordt toegepast. In dit hoofdstuk zal zowel kwalitatief als kwantitatief worden onderzocht in hoeverre de gemeente Westvoorne handelt in lijn met de wet- en regelgeving omtrent het plaatsen en gunnen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten. De informatie die benodigd is wordt verkregen vanuit de spend-analyse, intern onderzoek en accountantsverslagen. Om vast te kunnen stellen hoe de regels in de praktijk worden toegepast wordt gebruik gemaakt van de spend-analyse. Deze analyse kan worden gebruikt om inzicht te verkrijgen in de financiële waarde van de opdrachten die aan de crediteuren zijn verstrekt. Op basis van de totale waarde aan opdrachten over een periode van vier jaar wordt bekeken of er crediteuren zijn waaraan op basis van de spend mogelijk opdrachten zijn gegund die de drempelwaarde EU aanbesteden overschrijden.

Om hiertoe te komen zal eerst moeten worden onderzocht welke crediteuren op basis van de uitgegeven middelen aan die crediteur op of boven de geldende drempelwaarde ,zoals vastgesteld in de richtlijn 2014/24/EU, uitkomen. Voor deze crediteuren zal worden onderzocht of opdrachtverstrekking op de juiste wijze is verlopen. Dit door te onderzoeken vanuit welke opdrachten de totale spend is voortgekomen. Omdat het Woonbedrijf en de Algemene Dienst beide een eigen jaarrekening afgeven en door de accountant afzonderlijk van elkaar worden gecontroleerd op het toepassen van de wet- en regelgeving omtrent inkoop & aanbesteding zal deze analyse voor beide diensten apart worden uitgevoerd en worden toegelicht. SPEND-analyse Algemene Dienst Vanuit de spend-analyse is vastgesteld dat voor achtendertig crediteuren het saldo van middelen wat aan deze crediteuren is besteed boven de, in de Europese richtlijn vastgestelde, drempelwaarde voor leveringen en diensten (€ 214.000,-) uitkomt. Van al deze crediteuren is onderzocht of de opdrachtverstrekking op de juiste wijze is verlopen ofwel als rechtmatig kan worden bestempeld (zie bijlage I). Van de achtendertig crediteuren zijn er dertig crediteuren waarbij opdrachtverstrekking rechtmatig tot stand is gekomen. Van acht crediteuren dient de manier van opdracht verstrekking nader te worden onderzocht.

In de onderstaande tabel zijn de acht betreffende crediteuren en de daaraan besteedde middelen over een periode van vier jaar vermeld.

Jaar

2016

2017

2018

2019

Totaal

Crediteur: A

179.745

159.358

115.032

102.528

556.664

Crediteur: B

155.718

154.163

125.905

54.004

489.791

Crediteur: C

65.325

161.929

112.032

122.871

462.157

Crediteur: D

116.511

133.198

120.006

48.938

418.653

Crediteur: E

255.839

73.574

27.841

33.484

390.738

Crediteur: F

52.913

111.858

86.564

127.403

378.738

Crediteur: G

147.067

99.950

71.470

35.264

353.751

68.986

142.694

85.131

296.811

Crediteur: H

Crediteur: A De piketdienst rioolstoringen en calamiteiten is sinds 2014 op basis van jaarlijkse overeenkomsten gegund aan crediteur: A. Omdat deze opdracht/activiteit kan worden geschaard onder (storing)onderhoud betreft dit een overheidsopdracht voor het leveren van diensten. In 2017 is besloten de opdracht voor twee jaar te verlengen op basis van geldende tarieven. De totale kosten voor ieder jaar zijn variabel. Er is een vast tarief voor het uitvoeren van de piketdienst, de bijkomende kosten voor de uitvoering van werkzaamheden etc. lopen op naar mate van gebruik/afname. Dit is te herleiden uit de offerte maar ook uit de spend-analyse. Omdat de overeenkomst jaar op jaar verlengd is zonder aanbestedingsprocedure is deze opdracht verstrekking onjuist verlopen. Werkzaamheden als deze zouden minimaal meervoudig onderhands/openbaar moeten worden aanbesteed. Omdat er geen juiste procedure is doorlopen waarbij er, onder andere, geen afspraken zijn gemaakt over de opdrachtduur wordt de totale opdrachtwaarde bepaald over een periode van 48 maanden. Op basis van deze opdrachtwaarde ad € 556.664,- had deze opdracht ingekocht/geplaatst moeten worden via een Europese aanbestedingsprocedure (drempelbedrag leveringen/diensten is € 214.000,). Crediteur: B Het totaal aan kosten wat voortkomt uit opdrachten aan crediteur: B komt in 48 maanden uit op € 481.791,-.

Dit bedrag bestaat uit onderhoud- en installatiewerkzaamheden . Dit zijn werkzaamheden met een repeterend karakter. Er zijn voor deze opdrachten geen overeenkomsten gesloten. Op basis van de totale opdrachtwaarde en de beschikbare informatie had een Europese aanbesteding plaats moeten vinden. Crediteur: C Deze besteding is opgebouwd uit verschillende opdrachten te weten: Brede school en VV Rockanje. De kosten van de brede school zijn als gevolg van een lopende opdracht. De opdracht voor de Brede school is rechtmatig tot stand gekomen. De opdracht VV Rockanje is voortgevloeid uit een uitgevoerd haalbaarheidsonderzoek. Het opstellen van het daarop aansluitende technische programma van eisen is beoordeeld als een aansluitende opdracht (repeterend werk). Echter overschrijdt het totaal van de opdrachten de drempelwaarden EU aanbesteden. Hier zijn twee inkoopprocedures mogelijk geweest waarmee de opdrachtverstrekking volgens de geldende richtlijnen tot stand had kunnen komen: 1) Europese aanbesteding voor de gehele opdracht (Haalbaarheidsonderzoek + technisch programma van eisen of 2) Het opstellen van het technische programma van eisen te behandelen als een opdracht waar een separate meervoudig onderhandse aanbestedingsprocedure waarbij gunning tot stand komt op basis van BPKV-criteria.

Crediteur: D De opdracht aan crediteur: D is in het verleden tot stand gekomen als gevolg van een aanbesteding. Als opdrachtnemer zijn zij betrokken bij het glassaneringsproject. Vanwege de betrokkenheid en de specifieke kennis van het project die bij crediteur: D aanwezig is, is de opdracht meerdere malen enkelvoudig onderhands verlengd op basis van repeterend werk. Er is geen andere manier van aanbesteden toegepast bij de inschakeling van crediteur: D. De opdracht waarvoor crediteur D is ingehuurd loopt de komende jaren af. Hierdoor wordt de fout geaccepteerd. Een aanbesteding opzetten waarbij enkel crediteur: D als geschikte partij kan worden geselecteerd kost veel administratieve capaciteit. Daarbij is een andere partij inschakelen onwenselijk in verband met de specifieke kennis die reeds aanwezig is bij crediteur: D. Om deze reden had een opdracht kunnen worden verstrekt op basis van een specifieke dienst of situatie. In een aantal gevallen geldt dan een hogere drempelwaarde. Het kan hier gaan om, bijvoorbeeld, de categorie: administratieve diensten voor ontwikkelingsproject. Volgens de geldende CPV-code (codering waaruit kan worden opgemaakt of iets onder een werk, levering, dienst of sociale en andere specifieke diensten valt) valt deze dienst onder sociale en andere specifieke diensten. Voor dit type opdrachten geldt een drempelwaarde van € 750.000,-.

Crediteur: E Er zijn verschillende opdrachten verstrekt zonder dat er aantoonbaar een aanbestedingsprocedure is gevolgd. De opdrachten aan crediteur: E zijn enkelvoudig onderhands gegund en facturatie heeft plaatsgevonden op basis van werkbonnen. De opdrachten zijn gelijk van aard en uit de opdrachtbonnen is op te maken dat deze gezamenlijk een waarde hebben die de drempelwaarde Europees aanbesteden overschrijdt. Op basis hiervan had, in lijn met de regeling inkoop & aanbesteding, bij het verstrekken van 1 opdracht ten minste een meervoudig onderhandse procedure moeten worden gevolgd. Dit is niet gebeurd. De totale opdrachtwaarde overschrijdt nu de Europese drempelwaarde voor het inkopen van leveringen/diensten. Belangrijk om te vermelden is dat op basis van de kosten in de afgelopen drie jaar en geprognosticeerde uitgaven voor de 13

komende jaren deze overschrijding niet meer plaats zal vinden. Toch is het advies om dergelijke opdrachten te bundelen, realistisch te ramen en deze via een proportionele procedure aan te bieden op de markt. Op basis van de opdrachtwaarde van de afgelopen drie jaren zou een meervoudig onderhandse procedure proportioneel zijn. Crediteur: F De gemaakte kosten vloeien voort uit onderhoudscontracten voor de accommodaties van de gemeente Westvoorne. Het huidige onderhoudscontract was in handen van crediteur: F. Het is niet duidelijk hoe gunning van de opdracht in het verleden tot stand is gekomen. Inmiddels is het contract opgezegd en is er een nieuwe opdracht in de markt gezet. Omdat niet kan worden herleid hoe deze gunning tot stand is gekomen zal hier geen waardeoordeel aan worden verbonden. Crediteur: G Deze kosten worden vertegenwoordig door het onderhoud aan de machines van de buitendienst. Dit betreft de inkoop en installatie van diverse (motorische) onderdelen. Het inkopen van dit type producten valt onder de noemer ’leveringen’. Alle inkoopopdrachten voor (storings)onderhoud moeten afhankelijk van elkaar worden bekeken en beoordeeld. Binnen de opdrachten aan crediteur: G zijn geen inkoopopdrachten aanwezig waarbij de drempelwaarde voor het Europees aanbesteden van leveringen is overschreden.

Crediteur: H De spend voor crediteur: G komt voort uit het inhuren van een projectleider. De waarde van de opdracht over vier jaar overschrijdt de drempel van Europees aanbesteden. Deze opdracht valt onder een overheidsopdracht voor diensten en daarmee moet het drempelbedrag van € 214.000,- in acht worden genomen. Uitkomsten Van zeven van de acht crediteuren is gebleken dat, op basis van de opdrachten, het karakter van de opdrachten en opdrachtomschrijving, een Europese aanbestedingsprocedure gevolgd moeten worden. Dat betekent dat deze opdrachten op onrechtmatige wijze zijn verstrekt aan de betreffende opdrachtnemers. SPEND-analyse Woonbedrijf Van onderstaande crediteuren is onderzocht of de opdrachtverstrekking volgens de juiste inkoopprocedure tot stand is gekomen en daarmee als rechtmatig kan worden bestempeld (zie bijlage II). In de onderstaande tabel zijn de betreffende crediteuren en de daaraan besteedde middelen over een periode van vier jaar vermeld. De totaalbedragen van deze crediteuren van het Woonbedrijf ontstaan uit opdrachten voor verschillende soorten onderhoud of verbeteringen. Het aantal opdrachten en de bijbehorende kosten zijn ieder jaar verschillend. Hieronder worden de verschillende procedures per soort werkzaamheden toegelicht. Daarna is per crediteur een analyse gemaakt van de rechtmatigheid.

Klachtonderhoud Per jaar worden circa 1.800 kleine opdrachten gegeven voor klachtonderhoud. Deze opdrachten zijn enkelvoudig onderhands gegund en facturatie vindt plaats op basis van werkbonnen. De werkzaamheden vallen over het algemeen voor de aanbesteding onder levering of diensten. Mutatieonderhoud en verbeteringen Circa 300 opdrachten worden per jaar gegeven voor het mutatieonderhoud. Hieronder vallen kleinere controlewerkzaamheden, maar ook grotere opdrachten zoals het renoveren van keuken, badkamer en toilet. De controlewerkzaamheden zijn enkelvoudig onderhands gegund en facturatie vindt plaats op basis van werkbonnen. De werkzaamheden vallen over het algemeen voor de aanbesteding onder levering of diensten. Voor de grotere opdrachten voor mutatieonderhoud en verbeteringen worden vooraf offertes opgevraagd; deze vallen voor aanbesteding onder werken. Planmatig onderhoud Jaarlijks worden gemiddeld 60 opdrachten gegeven voor planmatig onderhoud. Het planmatig onderhoud wordt altijd meervoudig onderhands aanbesteed. Over het algemeen vallen deze werkzaamheden voor aanbesteding onder werken.

Jaar Crediteur: I Crediteur: J Crediteur: K Crediteur: L Crediteur: M Crediteur: N Crediteur: O

2016 258.830 406.976 142.283 82.744 62.491 75.701

2017 320.098 317.894 120.120 95.212 69.402 73.575 83.518

2018 422.631 174.860 183.525 160.646 65.928 84.350 64.131

2019 338.415 148.872 181.852 154.803 115.838 73.331 69.421

Totaal 1.339.974 1.048.602 627.779 410.661 333.913 293.747 292.770

Crediteur I Het totaalbedrag aan Crediteur I komt in 48 maanden uit op € 1.339.974,- en bestaat vooral uit bouwkundige werkzaamheden. Er zijn veel opdrachten verstrekt zonder dat er aantoonbaar een aanbestedingsprocedure is gevolgd. Veel opdrachten zijn gelijk van aard. Op basis hiervan hadden deze opdrachten gebundeld moeten worden naar soort werkzaamheden, om vervolgens realistisch te ramen en deze dan via een proportionele procedure aan te bieden op de markt en onder te brengen in een raamovereenkomst. Vanwege het ontbreken van de juiste aanbestedingsprocedures is dit niet rechtmatig.

Crediteur J De onderhouds- en piketdienst voor CV-storingen en calamiteiten is sinds 2016 na meervoudig onderhandse aanbesteding op basis van een vijfjaarlijkse overeenkomst gegund aan Crediteur J voor € 69.720 per jaar. Omdat deze opdracht/activiteit kan worden geschaard onder klachtonderhoud betreft dit een overheidsopdracht voor het leveren van diensten. Over een periode van 48 maanden overschrijdt het totaal het drempelbedrag voor Europese aanbesteding. Daarnaast is het planmatig vervangen van CV- en MV installaties meervoudig onderhands aanbesteed. Over een periode van 48 maanden blijft dat totaal onder het drempelbedrag voor Europese aanbesteding. Crediteur K Het totaalbedrag aan Crediteur 3 bestaat vooral uit onderhouds- en installatie werkzaamheden. Evenals bij Crediteur I zijn er veel opdrachten verstrekt zonder dat er aantoonbaar een aanbestedingsprocedure is gevolgd. Vanwege het ontbreken van de juiste aanbestedingsprocedures is dit niet rechtmatig. Crediteur L Het totaalbedrag aan Crediteur L bestaat vooral uit bouwkundige werkzaamheden. Ook hier zijn veel opdrachten verstrekt zonder dat er aantoonbaar een aanbestedingsprocedure is gevolgd. Vanwege het ontbreken van de juiste aanbestedingsprocedures is dit niet rechtmatig. Crediteur M De werkzaamheden van Crediteur M bestaan voornamelijk uit schilderwerkzaamheden.

Gemiddeld 50 opdrachten per jaar vallen onder klachtonderhoud. Vanwege het ontbreken van de juiste aanbestedingsprocedures zijn deze opdrachten beoordeeld als niet rechtmatig. Voor circa 30 grotere opdrachten per jaar voor mutatieonderhoud en verbeteringen worden vooraf offertes opgevraagd. Daarnaast zijn gemiddeld 5 tot 10 opdrachten per jaar aan planmatig onderhoud meervoudig onderhands aanbesteed. Over een periode van 48 maanden blijven de totalen onder het drempelbedragen voor Europese aanbesteding van werken. Crediteur N De werkzaamheden van Crediteur N bestaan voornamelijk uit onderhouds- en installatie werkzaamheden. Er zijn veel opdrachten verstrekt zonder dat er aantoonbaar een aanbestedingsprocedure is gevolgd. Vanwege het ontbreken van de juiste aanbestedingsprocedures is dit niet rechtmatig. Crediteur O De werkzaamheden van crediteur O bestaan voornamelijk uit het leveren en in stand houden van de ICT software voor het bedrijfsadministratiesysteem. Het betreft een doorlopend contract voor jaarlijks € 49.250. Daarboven worden incidenteel aanvullende opdrachten gegeven voor bijvoorbeeld aanpassingen en cursussen. 15

Over een periode van 48 maanden overschrijdt het totaal het drempelbedrag voor Europese aanbesteding van diensten. De opdrachten zijn verstrekt zonder dat er aantoonbaar een aanbestedingsprocedure is gevolgd. Uitkomsten rechtmatigheid Er worden door het Woonbedrijf veel verschillende opdrachten verstrekt zonder dat er aantoonbaar een aanbestedingsprocedure is gevolgd. Deze opdrachten zijn gelijk vaak van aard. Op basis hiervan hadden deze opdracht gebundeld moeten worden naar soort werkzaamheden, om vervolgens realistisch te ramen en deze dan via een proportionele procedure aan te bieden op de markt en onder te brengen in een raamovereenkomst. In de huidige situatie is dit niet gebeurd, waardoor een deel van de opdrachten onrechtmatig is verstrekt. GAP-analyse Toepassing wet- en regelgeving Om tot een advies te kunnen komen is het belangrijk om vast te stellen waar de GAPS zitten tussen het weten regelgevend kader en het handelen van de organisatie in de praktijk. Deze GAPS zullen de basis vormen voor het advies en de daarin geformuleerde verbeterpunten. Op basis van de uitkomsten van de SPEND-analyse kan geconcludeerd worden dat voor veertien gevallen de gemeente opdrachten heeft verstrekt die niet in lijn zijn met de wet- en regelgeving ofwel onrechtmatig zijn.

Het grootste deel van deze opdrachten is te scharen onder overheidsopdrachten voor diensten en specifieker nog onder installatie en onderhoudswerkzaamheden. Uit kwalitatief onderzoek is gebleken de som van de spend tot stand is gekomen door middel van opdrachtverstrekking op basis van werkbonnen of wel herhaaldelijke enkelvoudige gunning. Met name bij de crediteuren Kroon & de Koning, Hoogenboom Installatie B.V. en B.V. Minekus heeft deze manier van inkopen geleid tot een forse overschrijding van de drempelwaarde voor overheidsopdracht voor diensten (€ 214.000,- peildatum 2020). Bij het inhuren van personeel en adviesbureaus kenmerkt de fout zich door het herhaaldelijk verlengen van het inhuurcontract of het jaarlijks verstrekken van eenzelfde opdracht. Op dit gebied is wel een inkoopproces doorlopen maar zijn de voorschriften die gelden voor het ramen van een opdracht niet op de juiste manier toegepast zoals beschreven in artikel 5 van de richtlijn 2014/24/EU.

Wanneer de uitkomsten van de SPEND-analyse per crediteur over elkaar worden gelegd zijn er een aantal terugkomende foutieve handelingen die hebben geleid tot onrechtmatigheden, dit zijn: herhaaldelijk enkelvoudig gunnen van eenzelfde typeopdracht zonder het toepassen van de wettelijke voorschriften voor het ramen van een opdracht, blijvend verlengen van een overeenkomst en het herhaaldelijk verlengen van inhuurcontracten bij opdrachtnemers waarmee geen raamovereenkomst is gesloten. Het niet toepassen van de voorschriften voor het ramen van een opdracht heeft in veel gevallen geleid tot het volgen van de voor die situatie onjuiste aanbestedingsprocedures. Hierdoor zijn de opdrachten onrechtmatig verstrekt. Het onrechtmatig verstrekken van opdrachten brengt risico’s met zich mee. Hierna zal worden ingegaan op risico’s en risicobeheersing. Hier zal ook worden ingegaan welke risico’s er op het gebied van inkoop en aanbesteding binnen de organisatie aanwezig zijn en hoe deze risico’s worden beheerst binnen de huidige bedrijfsvoering. Risico’s Er zijn rondom inkoop- en aanbestedingsactiviteiten verschillende risico’s die kunnen resulteren in een incident. Zo zijn er risico’s die kunnen resulteren in een onrechtmatigheid. En zijn er risico’s die voortvloeien uit een onrechtmatige opdrachtverstrekking.

Als eerst zal worden ingegaan in welke mate er een risico is op onrechtmatige opdrachtverstrekking en hoe deze risico’s worden beheerst. Vervolgens zal worden ingegaan op de risico’s die voortvloeien uit een onrechtmatige opdrachtverstrekking. Het huidige ontwerp van het proces en de manier waarop de risicobeheersing is vormgegeven is niet geformaliseerd. Er is geen inkoopprocedure en procesbeschrijving aanwezig en de risicobeheersing op dit proces is matig. Er is wel een beleidsdocument over het inkoop en aanbestedingsbeleid, dit is echter voor het laatst vastgesteld in 2017 en daarmee niet actueel. In het interne controle protocol is geen controleprocedure aanwezig hoe de rechtmatigheid van overheidsopdrachten kan worden getoetst en er wordt door het jaar heen geen controle uitgevoerd op de spend per crediteur waardoor het lijnmanagement niet tijdig gewaarschuwd wordt op het risico op een onrechtmatigheid. 16

Dit brengt het risico met zich mee dat opdrachten, onbewust, onrechtmatig worden verstrekt. In de huidige regeling Inkoop en aanbesteding is het voorschrift voor standaardsituaties die gevolgd moeten worden en uitzonderingssituaties op deze standaardsituaties onder hetzelfde artikel en lid benoemd. Dit biedt verwarring, indien wordt aangegeven dat een opdracht wordt gegund conform het betreffende artikel en lid, valt hieruit niet op te maken of de juiste procedure wordt gevolgd. Deze invulling van het artikel werkt een, onbewuste, onjuiste selectie van het inkoopproces in de hand. Daarbij is het op deze manier voor het bestuurlijk orgaan niet mogelijk om op basis van de besluitvormingsregel een oordeel te vellen of er een juiste manier van aanbesteden is of wordt toegepast. Indien er een onjuiste aanbestedingsprocedure wordt gevolgd en dit leidt tot een onrechtmatige opdracht is er een risico op juridische procedures en claims van uitgesloten partijen. Daarbij leidt dit bij de accountantscontrole op de jaarrekening tot rechtmatigheidsfouten en daarmee is er een risico dat de goedkeurende accountantsverklaring wordt gegeven met een beperking op rechtmatigheid. Indien het aantal rechtmatigheidsfouten boven de materiële grens van de accountant komt leidt dit zelfs tot een afkeurende verklaring van de jaarrekening.

Naast de formele risico’s en daaraan verbonden gevolgen is er tevens een risico waarvan de impact lastig in te schatten is. Dit betreft het risico op imagoschade bij de burger. Een overheidsinstelling wordt, net als ieder ander (rechts)persoon, geacht zich aan de wet- en regelgeving te houden en daarbij een voorbeeldrol te vervullen. Het niet naleven van wet- en regelgeving heeft daarom een nadelige invloed op het imago van de gemeente.

Verbeterkader In de hiervoor beschreven GAP-analyse zijn een aantal aandachtspunten naar voren gekomen waardoor er niet in alle gevallen van inkoop en aanbesteding aan wet- en regelgeving wordt voldaan. Dit geldt zowel voor interne als externe wet- en regelgeving. In deze paragraaf zal worden ingegaan op de verbetermogelijkheden die kunnen worden toegepast om deze GAP’s te dichten. Eerst zal worden ingegaan op het procesmatige verbeterkader. Voor dit onderdeel is de volgende vraag als uitgangspunt genomen: Hoe kan de borging van het inkoop en aanbestedingsbeleid in de organisatiecultuur worden geoptimaliseerd en op welke manier kan er bewustwording van de wet- en regelgeving worden gecreëerd? Om tot een antwoord te komen op deze vraag wordt deze vraag vanuit twee perspectieven bekeken, vanuit een procesmatig perspectief en een praktisch perspectief. Procesmatig verbeterkader In de onderzoeks- en analyse fase van deze opdracht is vastgesteld dat het inkoopproces en de risicobeheersing niet formeel is vastgelegd in een procedure, procesbeschrijving of controleprotocol. Dit biedt ruimte om het proces van inkoop en risicomanagement te optimaliseren. Three lines of defence model Het three lines of defense model (hierna 3LoD) is een risico management model. Het model vormt en intern governance framework en wordt toegepast door bedrijven zowel binnen als buiten de financiële sector.

Het model is erop gericht om risico’s die zich voordoen in de bedrijfsvoering te beheersen. De drie lijnen vormen allen een barrière die moeten voorkomen dat een risico tot uiting komt als incident. . Ook bij gemeenten komt dit model steeds vaker terug. Dit model kan met name van meerwaarde zijn bij de komende verschuiving van de verantwoording voor het afgeven van de rechtmatigheidsverklaring. Na afloop van het financiële jaar 2021 zal de rechtmatigheidsverklaring moeten worden afgegeven door het college van burgermeester en wethouders. Bij de vormgeving van het ‘3LoD’ model zijn in ieder geval de volgende bedrijfsfuncties betrokken: 1. Business line management (‘first line of defence’) 2. Risk management / compliance / consulting/controlling / juridische functie (‘second line of defence’) 3. Internal audit (‘third line of defence’) De activiteiten van de functies die in de ‘3LoD’ voorkomen zijn bij financiële ondernemingen met uitzondering van de juridische functie wettelijk verankerd. Ze vormen een belangrijk deel van de bedrijfsvoering van een financiële onderneming. Bij gemeentelijke organisaties is dit niet het geval, dit is ook niet verplicht. Het 3LoD model maakt expliciet dat het management primair verantwoordelijk is voor de realisatie van de strategie, voor de daarvan afgeleide doelstellingen en voor de beoogde waarde creatie.

Het lijnmanagement op de diverse organisatieniveaus is aanspreekbaar op de goede sturing en beheersing van de organisatie, op het managen van de risico’s die met de bedrijfsvoering samenhangen en op de volledigheid en betrouwbaarheid van de verantwoordingsinformatie. De tweede lijn is verantwoordelijk voor de structuur en inrichting van de organisatie. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de positionering van decentrale controllers en het ontwikkelen van voorschriften over toe te passen wet- en regelgeving. De tweede lijn ondersteunt het verantwoordelijke management bij het identificeren en bewaken van risico’s. De tweede lijn ontwikkelt systemen voor procesbeheersing, planning & control, informatieverwerking, communicatie en rapportage. Dit ter ondersteuning van de decentrale lijnmanager bij het bijsturen van de procesvoering, het uitvoeren van evaluaties en het afleggen van verantwoording. De derde lijn in het model staat voor de internal auditfunctie. Deze voorziet de hoogste leiding van aanvullende zekerheid over de kwaliteit van sturing en beheersing. De internal audit functie is dus niet in directe zin verantwoordelijk voor de kwaliteit van het in control zijn van de organisatie, deze functie kan wel worden aangesproken op de mate waarin ze in staat is om de inconsistenties in de opzet en het bestaan van de control frameworks te analyseren en zichtbaar te maken.

Bovenstaande beschrijving ligt toe hoe dit model in theorie organisatie breed verwerkt wordt in de organisatiestructuur in de financiële sector. Omdat dit raamwerk bij de gemeente formeel niet aanwezig is, zal de basis van dit model worden gebruikt om de beheersing en functionaliteit het inkoop- en aanbestedingsproces vorm te geven. In onderstaande sub-paragrafen zal per onderdeel worden toegelicht hoe dit kan worden toegepast in de organisatie. 18

Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij iBabs is leidend. Bron: https://api.notubiz.nl/document/9714166/1