Rekenkamer opvolgonderzoek gebruik geheimhoudingsbepalingen

REKENKAMER WESTLAND

Postadres: Postbus 150 2670 AD Naaldwijk Bezoekadres: Laan van de Glazen Stad 1 2672 TA Naaldwijk T 14 0174 E info@gemeentewestland.nl I www.gemeentewestland.nl

Aan de raad van de gemeente Westland Postbus 150 2670 AD NAALDWIJK

UW BRIEF

UW KENMERK

ZAAK-/PROJECTNR.

DOCUMENTNR.

BIJLAGE(N)

G23-000536 CONTACTPERSOON

CLUSTER

TELEFOONNUMMER

C.L. de Weerdt

Griffie

(0174) 673 076

DATUM VERZONDEN

ONDERWERP

aanbieding rapport Rekenkamer inzake Gebruik geheimhoudingsbepalingen

Geachte leden van de raad,

De Rekenkamer Westland heeft het opvolgonderzoek naar het gebruik van de geheimhoudingsbepalingen in de gemeente afgerond. Voor u ligt het eindrapport van dit onderzoek. Het onderzoek Het opvolgonderzoek is in de periode ju li 2022 t/m augustus 2023 uitgevoerd door Petra Habets Advies & Organisatie uit Utrecht . Het onderzoeksteam bestond uit Petra Habets (projectleider) en Lex van Eijndhoven en Frederik Wouter van der Dussen (onderzoeker en adviseur). De werkgroep van de Rekenkamer bestond uit André Timmerman (lid -rapporteur), Paul Zevenbergen (lid) en Kees de Weerdt (secretaris). Ambtelijk en bestuurlijk wederhoor Er heeft ambtelijk wederhoor plaatsgevonden op de bevindingen. Daarna heeft de Rekenkamer de conclusies en aanbevelingen voor bestuurlijk wederhoor aan het college voorgelegd. Hiervoor hanteren we een termijn van drie weken. Het college heeft in haar bijgevoegd schrijven van 20 september 2023 echter gevraagd om uitstel met 3 maanden. Dit zou betekenen dat de behandeling van het rapport pas volgend jaar in de commissie B&E zou kunnen plaatsvinden. Commissie- en raadsbehandeling Gelet op de actualiteit van het onderwerp en de ontstane vertraging in het onderzoek heeft de Rekenkamer besloten het onderzoeksrapport zonder een bestuurlijke reactie van het college aan uw raad voor te leggen met het verzoek om behandeling in de commissie B&E van 30 november 2023.

raad.

GRF 002

De Rekenkamer adviseert uw raad om naast bespreking in de commissie het rapport ter besluitvorming voor te leggen in een raadsvergadering. Een conceptraadsbesluit is als voorbeeld bij deze brief gevoegd.

*G23-000536*

Zodra de Rekenkamer een bestuurlijke reactie van het college heeft ontvangen op het onderzoek, zullen wij deze vergezeld van een aanbiedingsbrief met beknopt nawoord direct nazenden aan uw

PAGINA 2

Tot slot Ten slotte zegt de Rekenkamer de raad, het college en de ambtelijke organisatie dank toe voor de open opstelling en de medewerking aan het onderzoek. Hoogachtend, Namens de Rekenkamer Westland,

André Timmerman lid-rapporteur

G23-000536

Postadres: Postbus 150 2670 AD Naaldwijk Bezoekadres: Laan van de Glazen Stad 1

Lo. Rekenkamercommissie Westland

2672 TA Naaldwijk }

T 140174

Postbus 150 2670 AD

F (0174) 673 600

NAALDWIJK

UW BRIEF

UW KENMERK

CONTACTPERSOON C.A.P. Bekkering

E info@gemeentewestland.nl | www.gemeentewestland.nl

ZAAK-/PROJECTNR.

DOCUMENTNR. 22-0163589

BIJLAGE(N)

CLUSTER Directie

TELEFOONNUMMER (0174) 673 079

DATUM VERZONDEN 20 september 2023

ONDERWERP Verzoek uitstel aanlevering bestuurlijke

reactie

Geachte heer Nijdam,

Met deze brief laten wij u weten dat wij het rekenkamerrapport inzake onderzoek naar geheimhoudingsbepalingen in goede orde hebben ontvangen. We willen het rekenkamerrapport goed bestuderen en het bestuurlijke hoor - en wederhoor met de juiste aandacht oppakken. De gemeentesecretaris heeft een belangrijke rol in het toepassen van de geheimhoudingsbepalingen in de bestuurlijke stukken. Daarmee is de gemeentesecretaris ook cruciaal in de fase van bestuurlijk wederhoor op dit onderzoeksrapport. De gemeentesecretaris is echter zeer recent

bij

de gemeente Westland in zijn nieuwe functie gestart. We vinden het belangrijk dat de nieuwe gemeentesecretaris zich eerst voldoende kan inwerken voordat hij in het college zijn bijdrage kan leveren aan de bestuurlijke reactie op het onderzoeksrapport. Wij stellen voor dat de gemeentesecretaris een periode van drie maanden kan gebruiken om ervaringen op te doen en daarom vragen wij uitstel van onze bestuurlijke reactie tot 1 december a.s.

Graag vernemen wij uw bevestiging van het uitstellen van de aanlevertermijn van het bestuurlijk wederhoor.

Hoogachtend, burgemeester en wethouders van Westland,

Namehs dezen,

M.C.jSchenk Hoofd Bestuurszaken

ALG HS 001B

Gemeente Westland

Aandachtspunten voor een gesprek tussen raad en college over geheimhouding

Maak duidelijkere afspraken met betrekking tot het opheffen van geheimhouding

Actualiseer het protocol geheimhouding op grond van gewijzigde regelgeving

Richtlijnen

Zorg voor een uitwerking van het risicogericht ter beschikking stellen van geheime stukken

Investeer in meer bewustzijn rondom geheimhouding in de organisatie zelf, zoals meer aandacht voor splitsing van stukken door uitwerking van bijvoorbeeld richtlijnen en training van beleidsmedewerkers, zodat alleen echt geheime delen van dossiers geheim verklaard worden in plaats van hele stukken.

Handreiking schrijven geheime stukken

geheime informatie

Opvolgonderzoek gebruik geheimhoudingsbepalingen Gemeente Westland

Rekenkamer Westland september 2023

Inhoudsopgave Inleiding................................................................................................................................................... 1 Leeswijzer................................................................................................................................................ 1 De deelonderzoeken ............................................................................................................................... 2 Gehanteerde normen ............................................................................................................................. 2 Bevindingen ............................................................................................................................................ 3 Bevindingen afgezet tegen de norm ...................................................................................................... 8 Bijlagen.................................................................................................................................................. 13

Aanleiding In 2016 heeft de Rekenkamercommissie Westland onderzoek gedaan naar het gebruik van de zogenoemde geheimhoudingsbepalingen m.b.t. het verstrekken van informatie door het college aan de gemeenteraad. Het eindrapport was voorzien van aanbevelingen en een protocol voor omgang met de geheimhoudingsbepalingen. Het protocol voor omgang met de geheimhoudingsbepalingen is naar aanleiding van dit rapport in 2017 vastgesteld. In 2019 is als onderdeel van een breder opvolgonderzoek onderzocht of de aanbevelingen waren geïmplementeerd en of het protocol werd gehanteerd. Dat bleek volgens het opvolgonderzoek zo te zijn. De Rekenkamercommissie heeft signalen gekregen dat er onduidelijkheid en onvrede is over de wijze waarop het college geheime informatie verstrekt aan de gemeenteraad. De praktijk zoals die in 2019 is aangetroffen lijkt eenzijdig te zijn gewijzigd. Dit is voor de Rekenkamercommissie aanleiding geweest om een tweede opvolgonderzoek te starten. Dit rapport bevat de resultaten van dat onderzoek.

Inleiding De vraagstelling van de Rekenkamercommissie voor het opvolgonderzoek luidt: “In hoeverre hanteert het College van B&W de vastgestelde geheimhoudingsbepalingen en het bijbehorende protocol voor wat betreft de verstrekking van geheime informatie aan de Westlandse raad.” De deel- of onderzoeksvragen luiden: ✓ ✓ ✓ ✓ ✓

Hoe is de praktijk in 2022? Is het wettelijk kader tussentijds gewijzigd? Wat zijn de geconstateerde afwijkingen t.o.v. 2019? Welke onduidelijkheid en onvrede ervaart de raad? Wat zijn de oorzaken van deze afwijkingen, onduidelijkheid en onvrede?

Leeswijzer Dit rapport is het bestuurlijk rapport ten behoeve van bestuurlijk wederhoor. De opbouw is als volgt. Allereerst volgt een korte beschrijving van het doorlopen onderzoeksproces, waarna een overzicht van de gehanteerde normen is opgenomen.

1

Hierna volgen bevindingen gepresenteerd op basis van de doorlopen processtappen. Deze bevindingen worden in een separaat hoofdstuk afgezet tegen de norm, waarna de onderzoeksvragen worden beantwoord. Tenslotte volgen conclusies en aanbevelingen.

De deelonderzoeken Voor het kunnen beantwoorden van de onderzoeksvragen zijn de volgende deelonderzoeken uitgevoerd: ✓ Het protocol is vergeleken met gewijzigde wetgeving en lokale richtlijnen ✓ Er is een inventarisatie gemaakt van geheime stukken die ter inzage liggen, ook is kennis genomen van het register van geheime stukken ✓ Op 11 oktober is een bijeenkomst met raadsleden gehouden over hun ervaringen met geheimhouding ✓ Er zijn interviews gehouden (In bijlage 2 is een overzicht opgenomen van de geïnterviewde personen) ✓ Ook is een beperkte verkenning opgenomen over omgang met geheimhouding bij andere gemeenten.

Gehanteerde normen De bovenliggende norm is de landelijke actuele wet- en regelgeving met betrekking tot geheimhouding. De eerste toets is of de lokale regelgeving – in het bijzonder het protocol geheimhouding – in overeenstemming is met deze regelgeving. De overige normen (2 tot en met 7) zijn de voorschriften die in het protocol geheimhouding zijn opgenomen. 1. Norm actualiteit van de kaderstelling: De gemeente Westland hanteert actuele richtlijnen met betrekking tot geheimhouding 2. Norm motivering geheimhouding (art. 1.1 protocol): Het opleggen van geheimhouding op (delen van) stukken en (delen van) vergaderingen dient zorgvuldig, begrijpelijk en specifiek per stuk gemotiveerd te worden 3. Norm openbaarmaking (art. 1.2 protocol): Bij de besluitvorming en de motivatie van geheimhouding dient de termijn van geheimhouding te worden gespecificeerd en gemotiveerd. De termijn van geheimhouding wordt omschreven door

2

middel van een specifieke processtap waarna de geheimhouding eindigt, door een einddatum te geven of op een andere relevante manier. 4. Norm verantwoordelijkheid (art. 1.4 protocol): De gemeenteraad en het college zijn verantwoordelijk voor het proces van opleggen, bekrachtigen en opheffen van geheimhouding op stukken en beraadslaging en het houden van besloten vergaderingen. 5. Norm vergaderorde (art. 2 protocol): Bij vergaderingen wordt conform het protocol gehandeld. 6. Norm beschikbaarheid (art. 3.1 en 3.3 protocol): A. Geheime (delen van) stukken die alleen ter kennisname aan de raad of commissie worden aangeboden, worden in een besloten gedeelte op Parlaeus geplaatst en beschikbaar gemaakt voor raads- en commissieleden. B. De stukken, of passages van stukken, waarop geheimhouding is gelegd, en die ter besluit- of meningsvorming aan de raad of commissie worden voorgelegd, worden door de griffie in een besloten gedeelte op het online raadsinformatiesysteem (Parlaeus) geplaatst. Deze stukken worden in het geval van een raadsvergadering alleen toegankelijk gemaakt voor raads- en steunraadsleden, de voorzitter en de griffie. In het geval van een commissievergadering worden de stukken toegankelijk gemaakt voor de commissieleden, de commissievoorzitter en de griffier en/of griffiemedewerker. C.

De raad besluit in uitzonderlijke situaties dat bepaalde geheime stukken tijdens kantooruren ter inzage liggen bij de griffie in plaats van publicatie op Parlaeus. In dit geval wordt door de griffie een register bijgehouden van personen die inzage hebben in de stukken. Er is een griffiemedewerker aanwezig tijdens de inzage. Er mogen tijdens de inzage geen kopieën of foto’s worden gemaakt van de stukken. 7. Norm register (art. 3.7) De griffie houdt een register met geheime stukken bij. Dit register wordt tussentijds gemonitord en geactualiseerd. Waar nodig wordt een opheffingsbesluit voorgesteld aan het betreffende orgaan.

Bevindingen De bevindingen worden in deze paragraaf gepresenteerd per deelonderzoek. In de volgende paragraaf vindt een confrontatie met de gehanteerde normen plaats.

Het protocol vergeleken met gewijzigde wetgeving en lokale richtlijnen Landelijke regelgeving

3

Ten opzichte van het van kracht worden van het protocol geheimhouding zijn de voornaamste wijzigingen dat de Wet open overheid in de plaats is getreden van de Wet openbaarheid bestuur en dat de Wet bescherming persoonsgegevens plaatsgemaakt heeft voor de Algemene verordening gegevensbescherming. Tenslotte is de Gemeentewet per 1 april jongstleden aangepast. Deze veranderingen hebben beperkte consequenties voor de inhoud van het protocol, een update met actuele verwijzingen is daarom wenselijk. Overigens kan het memo “Nieuwe geheimhoudingsregeling per 1 april 2023” gedateerd 3 mei 2023 ten behoeve van het seniorenconvent hierbij vertrekpunt zijn. Gemeentelijke richtlijnen Naast het protocol geheimhouding dat een voorkeursroute voor geheime stukken voorschrijft is er ook het reglement van orde van de gemeenteraad. Gedurende de onderzoekperiode is dit twee keer herzien. Van 2020 tot 2022 is in het reglement van orde het volgende het volgende artikel (11.3) opgenomen geweest: Als omtrent stukken op grond van artikel 25, eerste of tweede lid, van de Gemeentewet geheimhouding is opgelegd in overeenstemming met het Protocol geheimhouding, blijven deze stukken in afwijking van het eerste en tweede lid onder berusting van de griffier en verleent deze de raadsleden op verzoek inzage.

Dit reglement van orde is vastgesteld na het protocol geheimhouding (dat nog verwijst naar het reglement van orde van 2013). Dit artikel uit het reglement van orde schrijft derhalve een fysieke ter inzagelegging voor, terwijl de artikelen 3.1 en 3.3 van het protocol als voorkeursroute een besloten digitale beschikbaarheid voorschrijven voor geheime stukken. Bij de herziening in 2022 is dit artikel weer vervallen. Dit betekent dat de gemeente Westland twee tegenstrijdige voorkeursroutes kende met betrekking tot geheimhouding in de periode 2020-2022. Beide stukken zijn afzonderlijk van elkaar vastgesteld door de gemeenteraad. Inmiddels is het protocol echter weer leidend.

Er is een inventarisatie gemaakt van geheime stukken die ter inzage liggen, ook is kennis genomen van het register van geheime stukken De inventarisatie van geheime stukken De aangetroffen geheime stukken zelf zijn voorzien van een aftekenlijst waaruit kan worden opgemaakt dat er toezicht is bij het inzien van de stukken (wat we ook zelf hebben ervaren bij het onderzoek). De redenen voor geheimhouding ogen ook plausibel voor de stukken. Over het algemeen gaat het om (financiële) gegevens waarvan teveel transparantie de belangen van de gemeente (of derden) schaadt. Wel zijn diverse stukken in hun geheel geheim verklaard, waarbij met een andere opzet het mogelijk zou zijn (geweest) om een bijlage geheim te verklaren. Voorbeelden hiervan zijn het Voorstel tot beschikbaarstelling van een krediet voor ontwerp en aankoop gronden voor twee Calamiteitenbergingen Westland, dat in zijn geheel geheim is verklaard en niet slechts de financiële implicaties. Ook het rekenkamerrapport over informatiebeveiliging is in zijn geheel geheim verklaard 4

en niet slechts de technische analyse. Duidelijk is dat de voorkeurswerkwijze uit het protocol volgens artikel 3.3 – een afgezonderd stuk van Parlaeus – de afgelopen jaren niet wordt gehanteerd. Gekozen wordt voor de volgende passage (ook uit hetzelfde artikel): De raad besluit in uitzonderlijke situaties dat bepaalde geheime stukken tijdens kantooruren ter inzage liggen bij de griffie in plaats van publicatie op Parlaeus. In dit geval wordt door de griffie een register bijgehouden van personen die inzage hebben in de stukken. Er is een griffiemedewerker aanwezig tijdens de inzage. Er mogen tijdens de inzage geen kopieën of foto’s worden gemaakt van de stukken. De uitzonderlijke situatie is dus gangbaar geworden. Relevant te vermelden is daarbij dat twee jaar lang (tussen 2020 en 2022) deze werkwijze als standaard in het eigen reglement van orde van de raad is opgenomen.

Stukken met een andere status dan “geheim” Naast de geheime stukken lagen ook andere stukken ter inzage bij de griffie waarvan het karakter onhelder was. Uit interviews komt naar voren dat dit stukken betreft die door raadsleden opgevraagd worden en op zichzelf geen geheime status hebben. Voorbeelden van aangetroffen stukken zijn verslagen van diverse overleggen van de Kom Maasdijk en de gemeente Westland en enkele anterieure overeenkomsten.

Het register van geheime stukken Er is een register geheime raadsstukken dat ten tijde van het onderzoek recent was geactualiseerd. Dit register voldoet materieel gezien aan de eisen in die zin dat de motivatie voor geheimhouding is vermeld en stukken ook zijn voorzien van een moment waarop geheimhouding kan worden opgeheven. Voor een aantal stukken is dat laatste niet aangegeven, hier staan (voor)namen in de betreffende kolom en niet een kwalitatieve omschrijving van het moment waarop geheimhouding zou kunnen worden opgeheven, wat bij de andere stukken wel het geval is. De motivatie voor geheimhouding is overigens beperkt tot een verwijzing naar wetsartikelen zonder nadere specifieke toelichting. Eén stuk dat in zijn geheel geheim is verklaard en waarvan de geheimhouding nog niet is opgeheven (althans volgens het register geheimhouding college/raad) betreft het masterplan Waelpark. Dit masterplan is via google vindbaar en staat volgens de zoekresultaten in ieder geval sinds 2015 openbaar vindbaar.

De bijeenkomst met raadsleden van 11 oktober 2022 Uit de raadsbijeenkomst van 11 oktober komen enkele bevindingen naar voren: ✓ De aanwezigen konden uit de huidige raads-/collegeperiode nog geen voorstel herinneren dat als geheim stuk is aangemerkt. 5

✓ De recentste ervaringen hebben betrekking op besloten bijeenkomsten waar mededelingen onder embargo worden gedaan. Op basis van de meest uitgebreid besproken casus kwam naar voren dat hier wellicht ook ruimte voor verbetering was in het kader van goede omvang met informatie: voor raadsleden is het op voorhand niet duidelijk wat de aard en/of onderwerp van de mededelingen is. In het specifieke geval betrof het informatie als aandeelhouder waarmee de andere aandeelhoudende gemeente anders (openbaar) mee om is gegaan. ✓ Het bezwaar om niet de voorkeursvariant van het verspreiden van stukken te volgen (digitaal “achter een slotje”) is volgens aanwezigen de beschikbaarheid van deze informatie voor een relatief groot publiek (inclusief raadsleden, steunfractieleden en medewerkers viel het getal van 120 personen), wat maakt dat wanneer er gelekt wordt er bij aangifte eigenlijk meteen geseponeerd wordt, want volstrekt niet onderzoekbaar. Het bezwaar van het alternatief betekent in de praktijk echter een inbreuk op de daadwerkelijke toegankelijkheid voor raadsleden van deze informatie, omdat raadsleden ruimte moeten vinden om naar het gemeentehuis te komen voor inzage en niet op een tijdstip dat hen schikt een kijkje kunnen nemen in Parlaeus.

✓ Bij fysieke ter inzagelegging in het verleden zijn meerdere varianten gehanteerd zoals ter beschikking leggen op de griffie met aftekenlijst in aanwezigheid van iemand van de griffie en stukken ter vergadering uitdelen en weer innemen aan het einde van de vergadering. ✓ Ook als stukken als geheim ter inzage liggen worden onderdelen weggelakt. Dit betreft naar de mening van raadsleden meer dan alleen letterlijk persoonsgegevens. Wij hebben in het rekenkameronderzoek zelf geen onderzoek gedaan naar wat schuilgaat onder zwartgelakte passages in stukken die onder geheimhouding verstrekt zijn. Overigens zijn we bij de aan ons verstrekte stukken slechts beperkt zwartgelakte delen tegengekomen. Interviews In de gehouden interviews wordt bevestigd dat een praktijk is ontstaan waarin geheime stukken alleen fysiek ter inzage worden gelegd. De voornaamste motivatie hiervan is dat de geheimhouding onvoldoende kan worden gewaarborgd. Aanvullend hierop bevestigen de interviews het bestaan van een andere categorie stukken die fysiek ter inzage wordt gelegd. Volgens geïnterviewden betreft dit over het algemeen stukken die geen geheime status hebben en met elkaar gemeen hebben dat ze betrekking hebben op onderwerpen waar het college bevoegd is en geen (voorbereiding van) raadsvoorstellen voorzien is.

1 Uit interviews komen twee overwegingen naar voren om deze stukken fysiek in plaats van digitaal ter beschikking te stellen: een rem op het ongebreideld opvragen van gegevens en – afhankelijk van de vraag – de arbeidsintensiteit van het proces deze informatie te verzamelen. Toelichting met betrekking tot de laatste overweging: omdat de gemeente geen zaaksysteem heeft geïmplementeerd zijn projectdossiers een combinatie van documenten die niet met één druk op de 1

Hierover zijn ook vragen gesteld in de commissie bestuur van 10 februari 2022 (Rondvraag 2 WV - ter inzage documenten. In de vergadering zijn deze slechts beperkt aan de orde geweest, in de vergadering is aangegeven dat het ambtelijke stukken betreft.

6

knop te combineren zijn, wat maakt dat het verzamelen en vervolgens digitaal combineren arbeidsintensief kan zijn. Ook zal van interne stukken beoordeeld moet worden of stukken geheim zijn en/of gelakt moeten worden. Het voorbereidings- en toetsingsproces kent ambtelijk naast de stellers van stukken zowel een toets door bestuurlijk-juridisch adviseurs als door bestuurlijke zaken als onderdeel van de normale voorbereiding van collegevergaderingen. Wanneer sprake is van spoed kan de juridische toets voorafgaand aan de collegevergadering ontbreken. Een issue dat naar voren kwam is het eigenaarschap van het register geheime stukken. In de kern gaat het hier om de vraag: wie zorgt dat geheimhouding van stukken wordt opgeheven? Dilemma’s met betrekking tot geheimhouding die volgens geïnterviewden in de toetsingspraktijk een rol spelen: ✓ Naast de Wet open overheid en de Gemeentewet bestaat ook de AVG. De gemeente moet met alle drie rekening houden, maar vooral de relatie van de laatste verordening tot de beide andere wetten is onvoldoende uitgekristalliseerd. Dit betekent dat ook in stukken die ter inzage liggen stukken zijn weggelakt. ✓ Stukken zijn vaak niet zo opgesteld dat geheime informatie makkelijk van (potentieel) openbare informatie gescheiden kan worden. ✓ Tenslotte is er de noodzaak van het permanent “coachen” van direct betrokkenen zoals bijvoorbeeld collegeleden.

Politieke gevoeligheid is bijvoorbeeld geen criterium om informatie geheim te verklaren.

Een verkenning over de omgang met geheimhouding bij andere overheden We hebben marginaal verkend in hoeverre andere gemeenten nadere richtlijnen hanteren voor het bepalen van welke (delen van) stukken geheim zijn. Hieruit komt naar voren dat diverse gemeenten geen afzonderlijk protocol met betrekking tot geheimhouding kennen. Van de G-4 gemeenten kent alleen Rotterdam bijvoorbeeld een aanvullend document in 2020. De gemeente Den Haag heeft in 2021 een leidraad opgesteld (na een rekenkameronderzoek). Opvallend in deze leidraad is het streven om een gelijk speelveld te creëren voor raad, college en burgemeester met betrekking tot het beschikbaar stellen van informatie, wat inhoudt geheime informatie digitaal beschikbaar te stellen. Hierbij wordt de volgende kanttekening gemaakt op pagina 22 van de leidraad: “De beschikbaarstelling van geheime stukken op beveiligde digitale wijze geschiedt zodra op afdoende wijze is vastgesteld dat dit naar het oordeel van het college en de raad op een veilige en uit oogpunt van ICT verantwoorde manier kan geschieden.” We hebben overigens geen informatie dat deze ICT verkenning tot een conclusie heeft geleid in Den Haag. Andere gemeenten vallen voor het verkeer tussen college en raad terug op het reglement van orde van de gemeenteraad.

7

Als er nadere regelingen zijn is er wel aandacht voor de gehanteerde procedures, maar nadere motivatie met betrekking tot geheimhouding die verder reikt dan wetteksten ontbreekt in deze stukken, zodat hieraan geen aanvullende handvatten ontleend kunnen worden.

Bevindingen afgezet tegen de norm In de vorige paragraaf zijn bevindingen per deelonderzoek weergegeven. In deze paragraaf worden de bevindingen afgezet tegen de gehanteerde normen.

1. Norm actualiteit van de kaderstelling: De gemeente Westland hanteert actuele richtlijnen met betrekking tot geheimhouding Bevinding: veranderende wetgeving (Wet open overheid, de Algemene verordening gegevensbescherming en de Gemeentewet) maken dat het protocol een technische actualisatie behoeft. Daarnaast is in het aangepaste reglement van orde uit 2020 ten aanzien van het beschikbaar stellen van geheime stukken een werkwijze opgenomen die niet overeenkomt met het protocol. Inmiddels met het actualiseren van het reglement van orde in 2022 komen reglement en protocol wel weer met elkaar overeen. Overigens hebben we niet kunnen vaststellen of dit een bewuste herstelactie is.

2. Norm motivering geheimhouding: Het opleggen van geheimhouding op (delen van) stukken en (delen van) vergaderingen dient zorgvuldig, begrijpelijk en specifiek per stuk gemotiveerd te worden. Bevinding: ten aanzien van stukken hebben wij geen afwijkingen kunnen constateren, met die kanttekening dat dit vooral op basis van het register en openbare opleggers bij geheime stukken is vastgesteld. Hoe de procedure ten tijde van de besluitvorming hierover is verlopen hebben wij niet kunnen reconstrueren. Het register geeft een weinig specifieke motivatie bij oplegging van geheimhouding. De toelichting bestaat standaard uit een verwijzing naar de artikelen uit de wetgeving op grond waarvan geheimhouding plaatsvindt. De openbare opleggers die door ons zijn bestudeerd geven overigens wel een gerichtere toelichting.

3. Norm openbaarmaking: Bij de besluitvorming en de motivatie van geheimhouding dient de termijn van geheimhouding te worden gespecificeerd en gemotiveerd. De termijn van geheimhouding wordt omschreven door middel van een specifieke processtap waarna de geheimhouding eindigt, door een einddatum te geven of op een andere relevante manier. 8

Bevinding: van diverse geheim verklaarde documenten is niet duidelijk wanneer het openbaar gemaakt kan worden. Daarnaast blijkt een stuk waarvan de geheimhouding nog niet is opgeheven, openbaar googlebaar te zijn. De griffie coördineert openbaarmaking voor raadsstukken, maar voor andere documenten is niet helder wie in de gaten houdt wanneer geheimhouding opgeheven kan worden en wie het voortouw neemt om over te gaan tot op opheffing.

4. Norm verantwoordelijkheid: De gemeenteraad en het college zijn verantwoordelijk voor het proces van opleggen, bekrachtigen en opheffen van geheimhouding op stukken en beraadslaging en het houden van besloten vergaderingen. Bevinding: uit gesprekken komt naar voren dat de samenwerking in de praktijk goed loopt, behalve wanneer er spoed is.

5. Norm vergaderorde: Bij vergaderingen wordt conform het protocol gehandeld. Bevinding: uit de raadssessie komt naar voren dat vooral rondom mededelingen (dus zonder stukken) van het college de motivatie op voorhand ontbreekt, waardoor raadsleden in tegenstelling tot wat het protocol hierover voorschrijft (artikelen 2.1 en 2.2) niet kunnen inschatten wat staat te gebeuren.

6. Norm beschikbaarheid: A. Geheime (delen van) stukken die alleen ter kennisname aan de raad of commissie worden aangeboden, worden in een besloten gedeelte op Parlaeus geplaatst en beschikbaar gemaakt voor raads- en commissieleden. B. De stukken, of passages van stukken, waarop geheimhouding is gelegd, en die ter besluit- of meningsvorming aan de raad of commissie worden voorgelegd, worden door de griffie in een besloten gedeelte op het online raadsinformatiesysteem (Parlaeus) geplaatst. Deze stukken worden in het geval van een raadsvergadering alleen toegankelijk gemaakt voor raads- en steunraadsleden, de voorzitter en de griffie. In het geval van een commissievergadering worden de stukken toegankelijk gemaakt voor de commissieleden, de commissievoorzitter en de griffier en/of griffiemedewerker. C. De raad besluit in uitzonderlijke situaties dat bepaalde geheime stukken tijdens kantooruren ter inzage liggen bij de griffie in plaats van publicatie op Parlaeus. In dit geval wordt door de griffie een register bijgehouden van personen die inzage hebben in de stukken. Er is een griffiemedewerker aanwezig tijdens de inzage. Er mogen tijdens de inzage geen kopieën of foto’s worden gemaakt van de stukken.

9

Bevinding: uit het onderzoek komt naar voren dat in de praktijk vanuit het college alleen norm 6C. gehanteerd wordt, de uitzondering. Dit met de kanttekening dat gedurende twee jaar (van 2020 tot 2022) alleen norm 6C als standaardwerkwijze was opgenomen in het reglement van orde van de raad. Niettemin is norm 6C expliciet als uitzondering ingevoegd en niet als voorkeurswerkwijze. Hierdoor wordt geen recht gedaan aan de gradaties zoals in het protocol opgenomen.

7. Norm register De griffie houdt een register met geheime stukken bij. Dit register wordt tussentijds gemonitord en geactualiseerd. Waar nodig wordt een opheffingsbesluit voorgesteld aan het betreffende orgaan. Bevinding: het document wordt periodiek geactualiseerd. Zie verder constatering ten aanzien van norm 3.

10

Beantwoording onderzoeksvragen In deze samenvattende paragraaf worden de deelvragen uit de inleiding beantwoord.

Hoe is de praktijk in 2022? De praktijk voor het verstrekken van geheime stukken is niet in overeenstemming met de voorkeursroute uit het protocol geheimhouding, stukken worden doorgaans immers ter inzage gelegd bij de griffie en niet digitaal achter een slotje verstrekt. Volgens het protocol is dit de uitzonderingssituatie. Deze werkwijze is overigens wel in overeenstemming met het in 2020 geactualiseerde reglement van orde van de raad. Echter sinds 2022 is de betreffende passage weer verwijderd uit het reglement van orde, waardoor het protocol weer leidend is. Is het wettelijk kader tussentijds gewijzigd? De Wet open overheid in de plaats is getreden van de Wet openbaarheid bestuur en de Wet bescherming persoonsgegevens plaatsgemaakt heeft voor de Algemene verordening gegevensbescherming. Daarnaast is de Gemeentewet aangepast. Dit betekent dat een technische actualisatie nodig is, materieel zijn de gevolgen beperkt. Wat zijn de geconstateerde afwijkingen t.o.v. 2019? Volgens het opvolgonderzoek uit 2019 werd volgens het protocol geheimhouding gewerkt. In 2022 is de algemene lijn om stukken fysiek ter inzage te leggen. Daarnaast is voor een aantal stukken uit het register van geheime stukken niet expliciet vastgelegd wanneer openbaarmaking mag volgen.

Welke onduidelijkheid en onvrede ervaart de raad? Er is bij de raad onduidelijkheid ten aanzien van de categorie stukken die niet geheim is maar in tegenstelling tot andere stukken niet openbaar ter beschikking wordt gesteld. De motivatie voor deze werkwijze is niet expliciet gedeeld. Digitale beschikbaarheid maakt dat raadsleden tijds- en plaatsonafhankelijk kennis kunnen nemen van stukken. Fysieke ter inzagelegging beperkt de flexibiliteit waarmee raadsleden hun werk kunnen doen. Wat zijn de oorzaken van deze afwijkingen, onduidelijkheid en onvrede? Enerzijds heeft vanuit collegezijde eenzijdig een aanpassing plaatsgevonden in het ter beschikking stellen van stukken (van digitaal naar fysiek).

11

Anderzijds heeft de raad als geheel geen regie genomen om tot werkbare afspraken te komen en deze te bewaken2. Daarnaast heeft de raad in 2020 een reglement van orde vastgesteld dat niet is vergeleken met het protocol geheimhouding.

Conclusies en aanbevelingen Conclusies 1. De raad kan alerter zijn op eigen kaders rondom geheimhouding In principe vormt de combinatie van landelijke wetgeving en het protocol het normenkader waar tegen dit tweede opvolgingsonderzoek plaatsvindt. Echter een belangrijke bevinding van dit opvolgonderzoek is dat parallel aan het protocol geheimhouding gedurende twee jaar (2020-2022) een reglement van orde van de raad van toepassing is geweest dat een uitzonderingsregel uit het protocol als hoofdregel hanteert. De raad heeft beide reglementen en het onderzoeksprotocol vastgesteld, waaruit blijkt dat de raad onvoldoende alert is geweest bij vaststellen van het reglement van orde van 2020. 2. Ontevredenheid over de gang van zaken vertaalt zich niet naar onderlinge afspraken tussen raad en college Er is een praktijk ontstaan waar de uitzonderingsregel met betrekking tot verstrekking van geheime stukken – in uitzonderlijke situaties kunnen stukken ter inzage op de griffie worden gelegd in afwijking van de standaardregel om geheime stukken digitaal beschikbaar te stellen achter een zogenaamd slotje – de standaardprocedure is. Deze werkwijze leidt tot ontevredenheid van in ieder geval individuele raadsleden, hetgeen periodiek tot discussie in de raad leidt. De raad heeft namelijk een belang om zoveel mogelijk in openbaarheid te debatteren.

Daarnaast is het voor individuele raadsleden belangrijk dat stukken laagdrempelig toegankelijk zijn. De ontevredenheid en discussies hebben zich tot nu toe niet vertaald in een gesprek tussen raad, college en ambtelijke organisatie over welke procedures tot verbetering kunnen leiden. Onderwerpen die hierbij op basis van de bevindingen een rol kunnen spelen zijn: ✓ Welke criteria zijn er voor het maken van afwegingen met betrekking tot risico’s rondom geheimhouding? Op basis hiervan kan de wijze van verstrekking van stukken bepaald worden. ✓ Welke technologische oplossingen zijn er om de kans op ongeoorloofde verspreiding van stukken te minimaliseren? ✓ Hoe kan de organisatie stukken dusdanig schrijven dat de geheim te houden stukken zo klein mogelijk zijn? ✓ Procedures rondom de opheffing van geheimhouding. Dit alles leidt tot één aanbeveling met een aantal aandachtspunten.

2

Er zijn in raads- en commissievergaderingen wel incidenteel opmerkingen gemaakt door individuele raadsleden, bijvoorbeeld 9 maart 2023 tijdens de rondvraag agendapunt 19.2: Agenda van de vergadering van de Commissie Bestuur en Economie van de Gemeente Westland (gemeenteraadwestland.nl) en zoals eerder aangegeven ook in de commissie bestuur van 10 februari 2022.

12

Aanbeveling: ga als raad als geheel het gesprek aan met het college om te komen tot sluitende afspraken met betrekking tot geheimhouding Zorg dat hierbij de volgende elementen een plek krijgen: A. Aanscherping van het protocol geheimhouding ✓ Een actualisatie van het protocol geheimhouding op grond van gewijzigde regelgeving ✓ Een uitwerking van risicogericht ter beschikking stellen van geheime stukken. De wijze waarop dit kan gebeuren is aan de raad in afstemming met het college. Wetgeving geeft hiervoor geen handreiking. Zolang er geen objectieve criteria geformuleerd zijn, kan geen onderscheid gemaakt worden in stukken die fysiek moeten worden ingezien en die digitaal beschikbaar gesteld kunnen worden. Te denken valt aan zaken als een expliciete afweging binnen de categorie geheime stukken wat qua impact een te groot risico is op ongewenste verspreiding om digitaal ter beschikking te stellen. Omdat we bij andere gemeenten geen handzame lijst zijn tegengekomen van criteria waarmee bepaald zou kunnen worden wanneer de “tenzij-bepaling” van kracht kan zijn betekent dit dat dit alsnog uitgewerkt moet worden, bijvoorbeeld aan de hand van een orde van grootte criterium (loopt eventuele schade in de duizenden, tienduizenden of miljoenen) gecombineerd met de schade die dit voor personen kan opleveren.

✓ Duidelijkere afspraken met betrekking tot het opheffen van geheimhouding ✓ Evalueer periodiek of afspraken en wederzijdse behoeften nog op elkaar aansluiten. B. Investeren in meer bewustzijn rondom geheimhouding in de organisatie zelf, zoals meer aandacht voor splitsing van stukken door uitwerking van bijvoorbeeld richtlijnen en training van beleidsmedewerkers, zodat alleen echt geheime delen van dossiers geheim verklaard worden in plaats van hele stukken. C. Voor de niet-geheime stukken die niettemin alleen fysiek ter beschikking worden gesteld zou in overleg ook een werkwijze bepaald kunnen worden, die afhankelijk is van de impact die het heeft voor de organisatie. Een ander type suggestie is om bepaalde stukken in aanwezigheid van de betreffende ambtelijk verantwoordelijke in te zien zodat deze nadere toelichting kan geven.

Bijlagen Bijlage 1: geraadpleegde stukken gemeente Westland (naast ingeziene stukken bij de griffie) ✓ ✓ ✓ ✓ ✓

Memo “Nieuwe geheimhoudingsregeling per 1 april 2023” (3 mei 2023) Nieuw protocol geheimhouding (12 september 2017) Register geheimhouding college/raad (26 augustus 2022) Reglement van orde voor vergaderingen en andere werkzaamheden van de Raad 2020 Reglement van Orde van de Raad van de gemeente Westland 2022

Bijlage 2: geïnterviewde functionarissen 13

✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓ ✓

Bestuurlijk juridisch adviseur Burgemeester Gemeentesecretaris Griffier Hoofd bestuurszaken Juridisch adviseur Projectmanager, Cluster Ruimte, team Gebiedsontwikkeling Raadsbijeenkomst van 11 oktober met als aanwezigen: Stefan Kester (GBW), Janice de Jong (CDA), Ilse Daalhof (D66), Nico de Gier (pvdA), Peter Duijsens (WV) en André van den Berg (GBW)

Bijlage 3: overige relevante stukken uit andere gemeenten ✓ Protocol geheimhouding gemeente Zwolle 2021 (Protocol geheimhouding gemeente Zwolle 2021 def.pdf) ✓ Protocol geheimhouding gemeente Súdwest-Fryslân 2022 (Bijlage - Geheimhoudingsprotocol SWF 2022 (sudwestfryslan.nl)) ✓ Gemeenteraden en geheimhouding, G4-gemeenten vergeleken (Memo (amsterdam.nl)) ✓ Leidraad geheimhouding Den Haag 2021 (RIS308737_Bijlage (raadsinformatie.nl)) ✓ Bestuurlijk rapport geheimhouding Rekenkamer Amsterdam 2020 (geheimhoudingbestuurlijk-rapport.pdf (amsterdam.nl))

14

Colofon De Rekenkamer Westland De Rekenkamer van de gemeente Westland is dit jaar ingesteld als opvolger van de Rekenkamercommissie. De Rekenkamer Westland bestaat uit drie leden (w.o. de voorzitter). De leden zijn door de gemeenteraad benoemd. Daarnaast wordt de Rekenkamer ondersteund door een ambtelijk secretaris. De Rekenkamer Westland onderzoekt de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het beheer van de organisatie en van het gevoerde beleid van het college. Bij doelmatigheid wordt met name onderzocht of het beleid tegen zo laag mogelijke kosten is uitgevoerd en bij doeltreffendheid of het gewenste effect is bereikt. Het werkterrein van de Rekenkamer strekt zich uit over alle gemeentelijke organen en gelieerde instellingen. De leden van het college van B&W en de ambtenaren van de gemeente zijn verplicht informatie te verstrekken als de Rekenkamer Westland daarom vraagt. De Rekenkamer formuleert op basis van de feiten die zij in haar onderzoeken heeft geconstateerd, conclusies en aanbevelingen. Zij legt dit alles, inclusief een eventuele reactie van het College van B&W en nawoord van de Rekenkamer hierop, vast in de vorm van onder meer rapporten of brieven, gericht aan de gemeenteraad. Het is aan de raad te besluiten al dan niet actie te ondernemen naar aanleiding van de uitkomsten van het onderzoek.

De Rekenkamer Westland is derhalve een ‘instr ument’ van de raad dat erop gericht is de raadsleden te ondersteunen bij hun controlerende taak. De Rekenkamer heeft een onafhankelijke positie binnen de gemeente. De Rekenkamer bepaalt zelf welke onderzoeken zij zal instellen. Eventuele verzoeken voor het doen van onde rzoek van (leden van) de gemeenteraad en/of burgers van de gemeente Westland, zal de Rekenkamer Westland beoordelen en indien passend binnen haar taken en bevoegdheden in het onderzoeksprogramma opnemen.

Samenstelling Rekenkamer De commissie bestaat uit de volgende leden: Voorzitter

dhr. dr. mr. N. (Nils) Nijdam

Leden

dhr. A.W. (André) Timmerman dhr. drs. R.P. (Paul) Zevenbergen

Secretaris

dhr. drs. ing. C.L. (Kees) de Weerdt MPC