Haute Equipe - Beslisnotitie opzetten Fonds (20-0344132)

Beslisnotitie ‘Fonds voor stimulering optimalisering glastuinbouw areaal’ Van: Rombout Speelman, Melvin Könings (Haute Equipe) Datum: 25 juni 2020

1. Inleiding De Nederlandse glastuinbouw is toonaangevend en van wereldklasse. De sector is een belangrijke motor voor de Nederlandse economie en de Greenport West-Holland speelt daarin een essentiële rol. Om mee te blijven doen met ontwikkelingen in de markt moet het gebied blijven innoveren en zijn investeringen noodzakelijk. In het glastuinbouwgebied van Westland zijn ca. 200 niet-glastuinbouwfuncties aanwezig. Hiervan zijn ca. 170 functies bedrijfsmatig. Van deze bedrijfsmatige functies zijn er ca. 50 expliciet bestemd voor greenport-gerelateerde bedrijven (ten dienste aan de keten glastuinbouw), zoals loonbedrijven, bloemsierkunstbedrijven, etc.. De niet-glastuinbouwfuncties nemen bij elkaar ca. 130 hectare agrarische grond in beslag. De ca. 120 bedrijven nemen bij elkaar ca. 100 hectaren in beslag. Niet alle functies liggen in de weg van glastuinbouwontwikkelingen. 50% Van alle functies liggen aan blijvende structuren (met woningen uit categorie 3), zoals bedoelt in het Werkboek Westland. Dat betekend ook dat ca. 65 hectaren niet gunstig is gelegen voor de ruimtelijke structuur van de glastuinbouw. Motie Compensatiefonds glastuinbouw Op 6 november 2012 heeft de raad de motie ‘Compensatiefonds glastuinbouw’ overgenomen, waarin zij het college de opdracht heeft gegeven om onderzoek te doen naar de mogelijkheden om een compensatiefonds op te richten.

Het beoogde fonds moest bij (zowel grote als kleine) bedrijven die in strijd met het bestemmingsplan willen uitbreiden en waaraan medewerking wenselijk wordt geacht, het met deze bestemmingswijziging behaalde financiële voordeel -in vergelijking met vestiging op een bedrijventerrein- afromen teneinde deze middelen ten goede te laten komen aan de (primaire) glastuinbouw in Westland en bij voorkeur rechtstreekse compensatie door gronden die thans geen glastuinbouwbestemming hebben (te verwerven en) te gaan bestemmen voor duurzame glastuinbouw. Uitbreiden niet-glastuinbouwbedrijven in glastuinbouwgebed: Nee - tenzij De motie ‘Compensatiefonds glastuinbouw’ vloeide voort uit discussies over de aanvaardbaarheid van (her)vestiging en doorontwikkeling (ruimtelijke groei) van reeds in het duurzaam glastuinbouwgebied gevestigde niet-glastuinbouwbedrijven, zoals Priva, J.A. Stolze Bloembollen en Tuin&Terras Westland. De vestiging/uitbreiding van de bedrijven bleek ruimtelijk aanvaardbaar, maar niet uitgesloten was dat deze of andere bedrijven, die ooit in het duurzaam glastuinbouwgebied waren gelegaliseerd, niet ‘gewoon’ op een bedrijventerrein zouden kunnen vestigen en aldaar beter zouden (kunnen) functioneren. Daarom was discussie over oneerlijke concurrentie en planwinst logisch.

1

In de afweging bij het faciliteren van (vergroting van) niet-glastuinbouwfuncties speelde ook dat door het ruimtelijk faciliteren van de functie in het verleden ook zodanige investeringen waren gedaan, zoals een bedrijfsgebouw, dat verplaatsing naar een bedrijventerrein financieel onhaalbaar was. Deze discussies hebben geleid tot een sterke ‘Nee, tenzij’, die beleidsmatig verankerd is in het bestemmingsplan ‘Glastuinbouwgebied Westland’. Niettemin is er dan een beleidsmatige invulling van de ‘tenzij’ gewenst. Aankoop bedrijfsgrond voor optimalisering glastuinbouw Naast de (her)vestigings- of uitbreidingsvraag van niet-glastuinbouwbedrijven speelt ook de dynamiek van de (primaire) glastuinbouw de andere kant op een rol in het vraagstuk. Immers, in het geval een glastuinbouwbedrijf wil vergroten of herstructureren met inbegrip van een perceel waar een niet-glastuinbouwbestemming van toepassing is, ontstaat het vraagstuk hoe financiering van deze veel(al) duurdere functie mogelijk gemaakt kan worden. Fonds Om te komen tot een nieuwe manier van het verwijderen van in de weg liggende objecten en een nieuwe manier van omgaan met planologische rechten is in de raadswerkgroep ‘Herstructurering’ tussen 2014 en 2018 meermaals gesproken over de wensen en (on)mogelijkheden van de aangenomen motie ‘Compensatiefonds glastuinbouw’.

De gemeente heeft het mogelijke fonds besproken tijdens met brainstormsessies met interne en externe deskundigen, ook de provincie Zuid-Holland was daar nauw bij betrokken. 2. Contouren van het fonds In deze paragraaf staat de kern van het fonds. Alle keuzes die in brainstorm sessies zijn gemaakt, zijn in onderstaande paragraven uitgewerkt. Na akkoord van de gemeente kan op basis van dit document een regeling worden opgesteld en/of de benodigde aanpassingen in bestaande beleidsregels worden aangepast. Er zijn een aantal vaste onderdelen die in deze notitie terugkomen. De kern van een regeling is een beschrijving van het doel, de doelgroep (en aanvragers), voor compensatie in aanmerking komende activiteiten, de criteria en de opbouw van het afhandelingsproces. Hiermee kan de gemeente sturen om de doelstelling van de regeling te bereiken. 2.1. Opzet van het fonds en afwegingskader Om een fonds op te kunnen richten, is het maken van een aantal keuzes noodzakelijk. Als afwegingskader voor het maken van de keuzes hanteren wij de zogenoemde FERMmethodiek. Dit staat voor Functionaliteit (bereiken doel), Efficiëntie (uitvoeringskosten), Rechtmatigheid (waaronder de Algemene wet bestuursrecht (Awb en staatssteun) en Marktgericht (inspelen op de situatie van de doelgroep). Deze factoren moeten met elkaar in evenwicht zijn.

De gemeente kan een grotere weging toekennen aan bepaalde factoren. Deze afwegingen zullen op een later moment worden meegenomen in de keuzes die wij voorleggen. 2.2. Doelstelling

2

Uit de brainstormsessies komen twee gerelateerde knelpunten naar voren: 1. Niet-glastuinbouwbedrijven in het duurzaam glastuinbouwgebied groeien en willen uitbreiden. Het is voor deze bedrijven bedrijfseconomisch vaak niet haalbaar en niet aantrekkelijk om naar een bedrijventerrein te verhuizen, maar uitbreiding op hun huidige locatie is uitgesloten in het bestemmingsplan. Dit beperkt de groeimogelijkheden van deze bedrijven. 2. Glastuinbouwbedrijven met uitbreidingsplannen kunnen benodigde stukken bedrijfsgrond van niet-glastuinbouwbedrijven niet opkopen gezien de relatief hogere grondprijs en afwaardering van deze grond na aanschaf. Hierdoor vindt er geen optimalisering plaats. Probleemstelling Door niet-glastuinbouwbedrijven te faciliteren om te groeien op locatie of elders in het glastuinbouwgebied), kan agrarische grond worden opgewaardeerd bij bestemmingswijziging naar bedrijfsgrond. Dit brengt een waardestijging met zich mee. Glastuinbouwbedrijven krijgen juist te maken met het opkopen van bedrijfsgrond, die ze daarna moeten afwaarderen naar agrarische grond. Waar aan de ene kant dus een opbrengst zit, zien we aan de andere kant een kostenpost. Dit kan mogelijk via een compensatiefonds verevent worden. Er is een financiële brug nodig die het verschil tussen opwaardering en afwaardering bij bestemmingswijzigingen oplost.

Bij opwaardering van agrarisch bestemde grond wordt de toegevoegde waarde afgeroomd. Deze middelen worden beschikbaar gesteld voor het afwaardering bij bestemmingswijzigingen. Daarmee kan er dus een zekere carrousel plaatsvinden met een win-win situatie voor alle betrokkenen. Sommige bedrijven liggen zeker in de weg bij toekomstige optimalisering in de glastuinbouw, anderen liggen aan vaste structuren en zullen niet in de weg liggen. Alle bedrijfsgronden in het glastuinbouwareaal zijn geïnventariseerd en gecategoriseerd op basis van de mate waarin het bedrijf optimalisering in de glastuinbouw blokkeert. Bedrijven die vallen in categorie 1 en 2 (zie bijlage) worden uitgesloten voor uitbreiding. Gelijkblijvend glastuinbouwareaal In eerste instantie was het uitgangspunt dat het glastuinbouwareaal gelijk moet blijven in het aantal m2. Indien een niet-glastuinbouwbedrijf wil uitbreiden, moet er ergens anders in het glastuinbouwgebied dezelfde hoeveelheid bedrijfsgrond worden aangeschaft om de bestemming aan te passen naar agrarische grond. Tijdens de brainstormsessie bleek dit lastig te realiseren met een directe 1-op-1 relatie per doorschuif. Er zit ongelijkheid in doorlooptijd, de gemeente wil geen tijdelijke grondeigenaar worden en de (kleinere) bedrijven hebben vaak niet de expertise of netwerk om dit te regelen.

Of de teruggeven glastuinbouwareaal ook nuttig gebruikt kan worden, is geen afweging als het doel het gelijk blijven van het aantal m2 glastuinbouwareaal is. Optimalisering glastuinbouw

3

Voor het Westland is het faciliteren van optimalisering van glastuinbouwbedrijven een essentieel speerpunt. Het fonds moet dus het doel hebben om deze herstructurering mogelijk te maken. Door een tuinder te ondersteunen bij het aanschaffen van een stuk bedrijfsgrond, is er een niet-glastuinbouwbedrijf verdwenen, zijn er m2 areaal weer agrarische grond en vind er optimalisering plaats in de glastuinbouw. Hierdoor kan het zijn dat het aantal m2 duurzaam glastuinbouwareaal verminderd, echter wordt wel invulling gegeven aan een essentieel speerpunt van de gemeente Westland. Doelstelling fonds: Het beheren van de financiële middelen die worden verkregen door batencompensatie bij bestemmingswijzigingen van agrarische grond naar bedrijfsgrond door nietglastuinbouwbedrijven in categorie 3. Met deze middelen herstructurering in het glastuinbouwgebied te faciliteren, door kostenneutraal tuinders in de gelegenheid te stellen aangekochte bedrijfsgrond af te waarderen bij aankoop. 2.3. Doelgroepen Het fonds heeft een instroom van middelen en een uitstroom van middelen. Beiden hebben een andere doelgroep. Om te beoordelen of een bedrijf mag uitbreiden (inkomstenkant) of een glastuinbouwbedrijf compensatie krijgt (uitgavenkant), zijn alle bedrijven in het agrarische gebied geïnventariseerd en gecategoriseerd: Categorie 1: Noodzakelijk dat het bedrijf c.q.

de bedrijfsbestemming wordt uitgeplaatst in verband met belemmering van de optimalisering/ontwikkeling/herstructurering glastuinbouw gebied Categorie 2: Gewenst uit te plaatsen bedrijf c.q. bedrijfsbestemming in verband met belemmering van optimalisering/ontwikkeling/herstructurering van het glastuinbouw gebied niet direct, maar mogelijk op termijn. Categorie 3: Niet noodzakelijk dat het bedrijf c.q. de bedrijfsbestemming wordt uitgeplaatst voor optimalisering/ontwikkeling/herstructurering glastuinbouw gebied. Categorie 4: Niet noodzakelijk dat het bedrijf c.q. de bedrijfsbestemming wordt uitgeplaatst voor optimalisering/ontwikkeling/herstructurering glastuinbouw gebied. Bedrijf behoort echter niet tot de glastuinbouw of is een industrieel bedrijf, maar mag daardoor niet uitbreiden. Categorie 5: De categorie-indeling van het bedrijf betreft een maatwerkoplossing. Verschillende delen van het bedrijf hebben een verschillende categorie-indelingen. Het bedrijf is dus deels voorzien van de categorieën 1, 2 en/of 3. Een kaart met alle bedrijfsgrond en de toegewezen categorie per bedrijf wordt als bijlage meegenomen bij de regeling. Categorie 5 houdt dan op te bestaan. Bedrijven in categorie 5 krijgen per deel een verschillende categorie toegewezen, afhankelijk van de mate dat het desbetreffende deel in de weg staat van het optimaliseren van de glastuinbouw.

Onderstaande grafiek laat het percentage zien per categorie ten opzichte van het totale oppervlak aan bedrijfsgrond binnen het agrarisch gebied.

4

1 2 3 4 5

Inkomende middelen: Deze doelgroep bestaat uit: 1. Alle niet-glastuinbouwbedrijven gevestigd op bedrijfsgrond in het glastuinbouwgebied. 2. Alle niet-glastuinbouwbedrijven die gevestigd zijn op agrarische grond in het glastuinbouwgebied (illegale situatie). Doelgroep 1: Deze doelgroep bestaat uit de niet-glastuinbouwbedrijven gevestigd in het glastuinbouwgebied. De gemeente heeft alle niet-glastuinbouwbedrijven in het gebied geïnventariseerd en gecategoriseerd (zie bijlage 1 voor de lijst met bedrijven en categorieën). Bij de categorisering van alle niet-glastuinbouwbedrijven is rekening gehouden met artikel 2 Verordening Ruimte van provincie Zuid-Holland en de toelichting. Dit artikel stelt, dat alleen bedrijven mogen uitbreiden die keten gerelateerd zijn. Het aanpassen van dit artikel is niet mogelijk. Door deze voorwaarde wordt de doelgroep extra afgebakend. Bedrijven in categorie 2 (misschien in de weg liggend), 3 (niet in de weg liggend) en delen van categorie 5 vallen binnen de doelgroep. Voor categorie 5 geldt, dat het maatwerk wordt in welke categorie de voorgestelde uitbreiding van het bedrijf uiteindelijk valt. Doelgroep 2: Er zijn een aantal illegale situaties in het agrarische gebied waar niet-glastuinbouw activiteiten plaatsvinden op agrarische grond.

De wet schrijft voor dat er eerst gekeken moet worden naar de mogelijkheden om de bestaande illegale situatie te legaliseren. De regel dat bestemmingswijziging “niet mogelijk is tenzij”, geeft onvoldoende juridische mogelijkheden om nu te gaan handhaven en de bedrijfsactiviteiten weg te krijgen. Door een bestemmingswijziging van de agrarische grond naar bedrijfsgrond en baatbelasting af te dragen aan het fonds, kan de illegale situatie worden opgelost.

5

Uitgesloten voor baatbelasting: Een aantal situaties worden om verschillende redenen uitgesloten van baatbelasting: - Agrarisch voor groen - Bedrijventerreinen > 30.000 m2 - Woningbouwopgave - Bedrijven in categorie 1, 4 en 5. Voor deze laatste categorie geldt uitsluiting alleen wanneer de voorgestelde uitbreiding toekomstige optimalisering van de glastuinbouw in de weg staat (uitbreiding wordt gecategoriseerd als 1). Agrarisch voor Groen: Uit de brainstormsessies kwam naar voren dat er niet veel groen in het Westland is. Grond met een groenbestemming is minder waard dan agrarische grond. Mocht de gemeente besluiten om agrarische grond om te zetten in grond voor groen is er geen waardevermeerdering en wordt dit uitgesloten voor baatbelasting. Bedrijventerreinen groter dan 30.000 m2: Indien de gemeente besluit een bedrijventerrein aan te leggen waar verschillende ondernemingen zich kunnen vestigen, wordt er geen batencompensatie gevraagd. De baten van de bestemmingswijziging worden (deels) ingezet voor het ontsluiten van het bedrijventerrein Woningbouwopgave: De gemeente heeft een bouwopgave om woningen te realiseren. Indien hiervoor agrarische grond wordt ingezet, vindt er een bestemmingswijziging plaats en een waardevermeerdering van de grond.

Aangezien dit een wettelijke taak betreft, en de baten deels worden ingezet voor het ontsluiten van de woonwijk, valt dit buiten de batencompensatie. Categorie 1, 4 en 5: Bedrijven die vallen in categorie 1 en categorie 4 mogen niet uitbreiden op de huidige locatie. Voor categorie 5 geldt dat de uitbreiding alleen mogelijk is, wanneer dit de toekomstige optimalisering van de glastuinbouw kan hinderen. Categorie 1: De bedrijfsgrond ligt in de weg om optimalisering in de glastuinbouw mogelijk te maken. Uitbreiding op locatie is voor deze bedrijven niet mogelijk. Hierdoor wordt een groter toekomstig probleem gecreëerd. Categorie 4: Deze bedrijven zijn niet keten gerelateerd en mogen volgens artikel 2 van de Verordening Ruimte van de provincie Zuid-Holland niet uitbreiding. Categorie 5: Is maatwerk. Na het bestuderen van de uitbreidingsplannen, kan vastgesteld worden welke categorie (1 t/m 3) van toepassing is op de voorgestelde uitbreiding. Uitgaande middelen: De doelgroep voor de uitgaande middelen bestaat uit twee categorieën:  Elk volwaardig glastuinbouwbedrijf in het Westland  Ontwikkelingsbedrijf HOT Westland van de Stichting HOT

6

Elk volwaardige glastuinbouwbedrijf in het glastuinbouwgebied kan aanspraak maken op compensatie. Dit volwaardige glastuinbouwbedrijf heeft plannen voor optimalisering. Om deze optimalisering te realiseren, dient er bedrijfsgrond opgekocht te worden, waarvan de bestemming wordt gewijzigd van bedrijfsgrond, naar agrarische grond. Ontwikkelingsbedrijf HOT Westland van de Stichting HOT kan aanspraak maken op compensatie. Het moment dat iemand zijn bedrijfsgrond wil verkopen is niet te voorzien. Indien de grond wordt aangeboden zonder dat glastuinbouwbedrijf op dat moment geïnteresseerd is tot aankoop en optimalisering, kan het Ontwikkelingsbedrijf HOT Westland van de Stichting HOT een rol spelen. Het compenseren voor het afwaarderen van bedrijfsgrond kan zowel richting de verkopende partij (bedrijf) als aankopende partij (tuinder) plaatsvinden. Er wordt bewust gekozen voor het compenseren van het glastuinbouwbedrijf. Hiervoor zijn een tweetal redenen: 1. De verkopende partij heeft dus keuze aan wie de grond verkocht wordt. Dit kan dus ook aan een ondernemer die een niet-glastuinbouwbedrijf heeft, of wil starten. Een niet-glastuinbouwondernemer is daarmee goedkoper uit dan huisvesting op een bedrijventerrein. Het belang van de verkopende partij is het verkopen van de bedrijfsgrond “zonder gedoe” en tegen een markconforme prijs.

Door teveel gedoe kan de verkopende partij besluiten de grond aan een niet-glastuinbouwbedrijf te verkopen. Hiermee blijft de ongewenste situatie in stand. De tuinder heeft wel een stimulans om extra moeite te doen om de grond te bemachtigen. Normaal gesproken zou de aanschaf van deze grond namelijk niet mogelijk zijn, wat de plannen voor optimalisering blokkeert. Door de compensatie aan de tuinder te verstrekken, heeft de verkopende partij geen last van het “extra gedoe”. 2. Indien de verkopende partij de compensatie ontvangt, zal deze partij ook de bestemmingswijziging moeten aanvragen. Volgens de overgangsbepaling van het bestemmingsplan, kan de verkopende partij nog 20 jaar doorgaan als bedrijf. Het risico dat dit ongewenste situaties oplevert is te groot. 2.4 Activiteiten gekoppeld aan in- en uitstroom middelen Instroom: De waardestijging van de grond is pas een feit na vaststelling van de wijziging van de bestemming door de gemeente. De activiteit waarvoor baatbelasting wordt geheven is:  Het wijzigen van de bestemming van agrarische grond naar bedrijfsgrond voor het voortzetten en/of uitbreiden van de bedrijfsactiviteiten Uitstroom: De waardedaling van de grond is pas een feit na vaststelling van de wijziging van de bestemming door de gemeente.

De activiteit om in aanmerking te komen voor nadeelcompensatie is:  Het wijzigen van de bestemming van bedrijfsgrond naar agrarische grond voor het realiseren van optimalisering van het kassencomplex in de glastuinbouw.

7

2.4. Juridische grond voor in- en uitstroom middelen De grootste uitdaging op juridisch gebied leek in beginsel te liggen bij de uitstroom van middelen. Deze uitstroom naar tuinders voor het aanschaffen van bedrijfsgrond lijkt onderhevig te zijn aan staatssteun. In dit hoofdstuk is uitgezocht of dit rechtmatig kan worden gedaan. Voor de instroom van middelen is er gekeken naar de huidige wetgeving en naar de nieuwe omgevingswet. In principe is het volgens de huidige wetgeving mogelijk om de instroom van middelen in het fonds te regelen, echter is dit in de nieuwe omgevingswet uitgesloten. Hieronder wordt de onderbouwing uiteen gezet voor de uitstroom van de middelen en als laatste de instroom van middelen. Uitstroom van middelen We zien in het systeem van het beoogde compensatiefonds partijen die een potentieel voordeel ontvangen. Glastuinbouwbedrijven worden in staat gesteld uit te breiden en kunnen bedrijfsgrond kopen waar een agrarische bestemming op komt. tegen een lagere prijs per m2. De glastuinbouwbedrijven worden gecompenseerd voor de afwaardering van de grond bij bestemmingswijziging. In beginsel is het verkopen en aankopen van grond (ongeacht wat je met de grond gaat doen) een marktconforme activiteit en een marktconforme activiteit bevat in beginsel geen financieel (niet-marktconform) voordeel.

Pas wanneer de tuinder gecompenseerd wordt voor de afwaardering van de grond ontstaat er een mogelijk voordeel. Deze compensatie kan mogelijk het etiket “staatssteun” krijgen, met name als deze direct of indirect met publieke middelen wordt gefinancierd. Staatssteun: Het EU mededingingsrecht ziet toe op een eerlijk speelveld voor ondernemers, waarbij marktwerking voorop staat, marktmacht van te sterke bedrijven moet worden voorkomen (via fusie- en kartelrecht) en invloed van overheden beperkt moet blijven tot die plekken in de economie waar marktfalen optreedt (via de zogeheten staatssteun regels). In de EU geldt een algemeen verbod op staatssteun, gecombineerd met ingewikkelde uitzonderingsclausules uit het EU Verdrag en secundaire wetgeving van de Europese Commissie. Zodra lokale overheden (al dan niet via een door hen gefinancierd fonds) betrokken zijn bij grondtransacties die niet plaatsvinden onder marktconforme condities, is er mogelijk sprake van onrechtmatige staatssteun. Een belangrijke uitzondering daarin betreft investeringen die gerelateerd zijn aan een typische overheidstaak die in het algemeen belang wordt verricht. Als dit soort algemeen belang taken en kosten zijn opgenomen in de grondexploitatie, zoals bijvoorbeeld openbare infrastructuur, dan zijn er vaak wel mogelijkheden om publieke financiering in een grondexploitatie te stoppen.

Daarvoor is wel een transparante opzet nodig en een duidelijk oormerk van de ingezette publieke middelen.

8

Als lokale overheden een nieuwe gebiedsontwikkeling wensen, is soms de verplaatsing van bestaande bedrijvigheid naar een ander gebied nodig. Ondernemingen kunnen dan verplaatst worden of hulp krijgen om te stoppen, om de grond voor een andere bestemming zoals woningbouw, natuur, agrarische bestemming of aanpassingen van de openbare ruimte mogelijk te maken. De verplaatsing heeft dan dus verband met maatregelen van ruimtelijke ordening. Een andere reden kan milieuhinder van het betrokken bedrijf zijn, bijvoorbeeld de stikstofemissies in nabijheid van natuurgebieden. Ondernemingen die op wens of op last van de lokale overheid moeten verplaatsen, kunnen voor de verplaatsing of beëindiging een schadevergoeding van de overheid ontvangen. Overcompensatie voorkomen Het risico van staatssteun schuilt vervolgens in een te hoog bedrag aan compensatie voor deze gedwongen verplaatsing of bedrijfsbeëindiging (overcompensatie). Schadevergoeding of nadeelcompensatie kan geschieden op basis van bestaande wetten en regelingen. De volgende uitgangspunten kunnen voorkomen dat een overheid in strijd handelt met de staatssteunregels. Ten eerste dient de nadeelcompensatie een wettelijke grondslag te hebben. De meest 'duidelijke' weg voor een (decentrale) overheid is het besluit van nadeelcompensatie rechtstreeks te baseren op nationale wetgeving.

Zo kan een (decentrale) overheid voorkomen dat te veel wordt betaald en dat nadeelcompensatie een vorm van staatssteun is. Relevante nationale wettelijke regelingen zijn bijvoorbeeld de Wet milieubeheer, de Onteigeningswet, de Wet ruimtelijke ordening (planschade) en de Boswet. De (nationale) Onteigeningswet voorziet bijvoorbeeld in een buitengewoon zorgvuldige procedure om tot onteigening te komen, bestaande eerst uit een fase van minnelijke schikking en pas daarna (mogelijk) gevolgd door een onteigeningsprocedure voor de rechter. De Wet ruimtelijke ordening geeft de mogelijkheid om schadevergoeding te verstrekken in geval van een planologische maatregel waardoor een belanghebbende schade leidt. Voor zover op basis van deze regelingen een op objectieve wijze vastgestelde compensatie/ schadeloosstelling wordt verleend na een toets door een onafhankelijke taxateur, is de afwezigheid van staatssteun verdedigbaar. Als een algemene schadevergoedingsbasis ontbreekt, moet de compensatie terug te voeren zijn op algemeen geldende rechtsbeginselen en de rechtspraak over nadeelcompensatie. Samenvattend Er dient dus een causaal verband te bestaan tussen het rechtmatig handelen van het betrokken overheidslichaam en de schade voor een bepaalde onderneming.

Als de schade niet behoort tot het normale ondernemingsrisico en de onderneming buiten zijn eigen schuld onevenredig zwaar is getroffen, kan de schade worden gecompenseerd. Daarbij dient de schade op een objectieve wijze te worden berekend en geverifieerd (bij voorkeur door middel van een onafhankelijke taxatie). Als de gebeurtenis die de schade heeft veroorzaakt, toch een voordeel voor de ondernemer met zich meebrengt, dient dit voordeel in het schadebedrag te worden verdisconteerd. Daarmee voorkomt de betrokken overheid een overcompensatie.

9

Terug naar het voorgenomen compensatiefonds. Doel is om de kosten voor het afwaarderen van bedrijfsgrond naar agrarische grond te compenseren. Tegelijkertijd is het de bedoeling om het de verkopende partijen (de niet-glastuinbouwbedrijven) het zo gemakkelijk mogelijk te maken. Het is ook niet de bedoeling dat de verkopende partijen enig voordeel gaan ontvangen, in beginsel wensen zij een marktconforme opbrengst van hun niet-agrarische grond met bedrijfsbestemming. De betrokken glastuinbouwbedrijven daarentegen kunnen zich die relatief hogere prijzen niet veroorloven en hebben dus een compensatie nodig. Dit kan in een overeenkomst worden geregeld, die de kenmerken en ingrediënten heeft van een minnelijke schikking. Daarbij zal het betrokken glastuinbouwbedrijf vooraf helder moeten aangeven om welke gronden het precies gaat, wat daarbij de huidige onafhankelijk getaxeerde waarde is (met bedrijfsbestemming) en wat de theoretische getaxeerde agrarische waarde is. Het verschil betreft de kosten van afwaardering en kan (onder nog nader te bepalen voorwaarden) als nadeelcompensatie verstrekt worden. Uitgangspunt daarbij moet dan zijn dat de grond ook daadwerkelijk wordt afgewaardeerd naar agrarische status en wordt toegevoegd aan het glastuinbouw areaal. Vanzelfsprekend wordt dit ook geborgd in het bestemmingsplan.

In deze opzet kan de aangeboden compensatie kwalificeren als een nadeelcompensatie richting de betrokken glastuinbouwbedrijven. En als deze compensatie dus plaatsvindt in een traject van minnelijke schikking, kwalificeert de compensatie dus niet als staatssteun, maar als nadeelcompensatie. Wettelijke basis nadeelcompensatie Tot op heden bestaat er geen nationale algemene wettelijke regeling op grond waarvan verzoeken om nadeelcompensatie kunnen worden afgedaan. In de rechtspraktijk wordt zowel op grond van het zogeheten égalité-beginsel als op grond van het evenredigheidsbeginsel uit artikel 3:4 lid 2 Awb getoetst of er aanspraak kan worden gemaakt op nadeelcompensatie. Ook bevatten verschillende bijzondere wetten een regeling over nadeelcompensatie en hebben sommige gemeenten een verordening nadeelcompensatie. Om de overzichtelijkheid van het nadeelcompensatierecht te vergroten, komt er per 1 januari 2021 een algemene wettelijke regeling voor nadeelcompensatie in titel 4.5 van de Awb. In de nieuwe regeling zijn duidelijk elementen uit het égalitébeginsel te onderscheiden. Artikel 4:126 Awb regelt dan het recht op nadeelcompensatie.

Het bepaalt in het eerste lid: Indien een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft, kent het bestuursorgaan de benadeelde desgevraagd een vergoeding toe. Het gaat hierbij niet alleen om schade veroorzaakt door besluiten waaronder ook beleidsregels en algemeen verbindende voorschriften vallen, maar ook om schade veroorzaakt door feitelijke handelingen. Hiermee worden alle geschillen over rechtmatig overheidsoptreden geconcentreerd bij één rechter, namelijk de bestuursrechter. Instroom van middelen

10

Voor de instroom van middelen is er gekeken naar de nieuwe omgevingswet. Hierin is een probleem ontstaan door een aanpassing in artikel 13.23 over de financiële bijdrage in een omgevingsplan. Nieuwe omgevingswet In artikel 13.23 is het verhalen van financiële bijdragen in een omgevingsplan uitgebreid. Financiële bijdragen (anders dan voor bouwactiviteiten zoals dat nu ook geregeld is in de Grex) mogen alleen gevraagd worden indien die beschikbare bijdragen gebruikt worden voor ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Aangezien het bedrijfscompensatiefonds gebruikt gaat worden voor de optimalisatie van het glastuinbouwgebied wordt niet voldaan aan de gestelde eis uit de Omgevingswet. De gelden dragen immers bij aan de economische optimalisatie van de Greenport en niet aan de genoemde doelstelling uit de wet. Onder de huidige wetgeving zou het mogelijk zijn om bij uitbreiding van een bedrijfslocatie eisen te stellen en hiermee een inkomensstroom te genereren. Dit wordt opgenomen in een structuurvisie die bij het inwerking treden van de nieuwe omgevingswet wordt meegenomen. Door de aanpassing in artikel 13.23 van de omgevingswet, wordt deze structuurvisie onverbindend en daardoor onbruikbaar. Er is geen oplossing gevonden om een juridische mogelijkheid te creëren voor deze inkomstenstroom in het fonds.

Daarmee is het uitgangspunt van het fonds om zonder overheidsmiddelen te opereren teniet gedaan. Conclusie: Het is niet mogelijk om een fonds op te zetten met een inkomstenstroom van bedrijven die in het glastuinbouwgebied willen uitbreiden en een uitstroom van middelen om de aankoop van bedrijfsgrond door tuinders mogelijk te maken.

11