Handhavingsstrategie glastuinbouw - vastgesteld raad 8 dec. 2020

HANDHAVINGSSTRATEGIE THEMA GLASTUINBOUW WESTLAND 2020

HANDHAVINGSSTRATEGIE THEMA GLASTUINBOUW 17 oktober 2020

SAMENVATTING Inleiding Aanleiding .. Doelstelling Beleid Handhavingskader........ Thematisch handhaven Onderscheid tussen oud en nieuw Legalisatie oude overtredingen Nieuwe overtredingen.................. Beleidsregels ...................................................................................................... 'Strijdig gebruik duurzame glastuinbouwgronden Westland 2020' 'Strijdig gebruik agrarische bedrijfswoning Westland 2020'...........

PAGINA 2

íf

Onderhavig document, 'Handhavingsstrategie

de glastuinbouw en werken uiteindelijk in

thema

het nadeel van het glastuinbouwcluster.

glastuinbouw

Westland

2020',

ver­

vangt de 'Handhavingsstrategie strijdig ge­ bruik in het duurzaam glastuinbouwgebied'

Een belangrijke aanleiding voor een actuali­

van 31 januari 2017 doch betreft inhoudelijk

satie van de thematische handhavingsstrate­

voornamelijk op

wijziging

gie, -beleid en aanhangige beleidsregels is

van deze strategie en de aanhangende be­

een door bureau Berenschot opgesteld rap­

onderdelen

een

leidsregels.

port met aanbevelingen (2018), waarin als één van de belangrijkste aanbevelingen de

Handhaving van het recht is belangrijk voor

SAMENVATTING

overweging om -onder strikte voorwaarden-

de geloofwaardigheid van de gemeente en de

het positief bestemmen voor strijdig gebruik

regels

van glastuinbouwgrond te introduceren werd

die

zij

stelt.

Handhaving

is

elke

(re)actie die erop gericht is de naleving van

genoemd.

het bij of krachtens wet- en regelgeving gel­ dende recht te bevorderen en te bewerkstel­

Na een intensieve screening van alle hand-

ligen, zo nodig door het opleggen van sanc­

havingsdossiers

ties.

scheiding gemaakt tussen oude overtredin­

is

in

deze

strategie

een

gen (vóór 4 december 2008 ontstaan en on­

ft

Voor gemeenten geldt een beginselplicht tot

gewijzigd voortgezet), bestaande overtredin­

handhaving. Dit betekent dat een gemeente

gen (gewijzigd of ontstaan sinds 4 december

alleen

kan

2008) en nieuwe overtredingen (vanaf 1 de­

afzien van handhaving, bijvoorbeeld wanneer

in

bijzondere

omstandigheden

cember 2020). Dit onderscheid is van belang

concreet zicht is op legalisatie of wanneer

in de beleidskeuzes voor strijdig gebruik van

handhavend optreden onevenredig zou zijn

een agrarische bedrijfswoning en overmatig

in relatie tot de daarmee te dienen belan­

privégebruik

gen.

behoeve van het woongenot.

Binnen Westland wordt onderscheid gemaakt

Voor strijdige bewoning van een agrarische

van

agrarische

bedrijfs woning

handhaving.

vingsstrategie een nieuwe beleidsregel op­

thematische

handhaving

In

deze

in

de

vorige

ten

tussen thematische handhaving en reguliere De

was

gronden

beleidsregel

handha­

heeft betrekking op strijdigheden die zich

genomen.

voordoen op glastu in bouwgrond. Deze strij­

tijdelijke omgevingsvergunning met een zo­

digheden belemmeren de modernisering van

genaamde

koopoptie

als

werd

alternatief

een voor

PAGINA S

handhavend optreden tegen deze vorm van

Voor overtredingen die betrekking hebben

bewoning geïntroduceerd. In de nieuwe stra­

op het gebruik van agrarische gronden ten

tegie komt deze te vervallen.

behoeve van het privégenot die ontstaan ná 1 december 2020 geldt dat deze direct wor­

Voor oude overtredingen komt een eenmali­

den gehandhaafd. Dit geldt eveneens voor

ge

een overtreding die betrekking heeft op be­

verruimde

legalisatiemogelijkheid,

wat

betekent dat een groot deel van de wonin­

drijfsmatig

gebruik,

(grond) speculatie,

be­

gen alsnog de bestemming 'Wonen' krijgt. De

legging of extern grondbezit. Of dit nu een

resterende oude overtredingen worden mid­

oude, bestaande of nieuwe strijdigheid be­

dels een persoonlijk overgangsrecht tijdelijk

treft, het uitgangspunt is dat handhavend

gelegaliseerd. Voor bestaande, inclusief ge­

wordt optreden.

wijzigde

oude,

overt red ingen

en

nieuwe

overtredingen wordt het mogelijk een tijde­ lijke vergunning aan te vragen, waarbij de strijdige bewoning wordt toegelaten tot her­

Tennisbaan, paardenstal en -w eide, Luthtfoto Westland 2016

structurering plaatsvindt. Voor alle overtre­ dingen geldt dat, indien bij de woning beho­ rende gronden deels de ontwikkeling van de glastuinbouw onevenredig in de weg liggen, dat

deze

onder

het

beleid

voor

strijdige

gronden worden geschaard. Voor het gebruik van agrarische gronden ten behoeve van het privégenot geldt dat voor

' "ţ~..

oude en bestaande overtredingen de moge­ lijkheid wordt geboden om deze voort te kunnen blijven zetten, onder voorwaarde van het verstrekken van een koopoptie. Dit is een

privaatrechtelijke

overeen komst

die

eigenaren verplicht hun gronden te verkopen als er concreet sprake is van een koper die de grond wil aanwenden ter uitvoering van de bestemming.

PAGINA 4

Pİ[..IM

Op 31 januari 2017 heeft het college van

1 INLEIDING

.

Aanleiding

burgemeester en wethouders van Westland de 'Handhavingsstrategie strijdig gebruik in het duurzaam

vastge­

kelen bestemmingsplannen voor ca. 4,8 mil­

handhavingsstrategie

joen m2 glastuinbouwgebied van Westland,

glastuinbouwgebied'

steld. Dit betrof een

In 2009, ter voorbereiding op de te ontwik­

het strijd ige gebruik van

heeft een inventarisatie plaatsgevonden van

glastuinbouwgronden in de gemeente West­

alle strijdigheden in dit gebied. In totaal zijn

land. Deze handhavingsstrategie moest wor­

1.037 dossiers aangelegd, waarvan er eind

ten a an zien van

den beschouwd als een aanvulling op, en op

2019 nog 566 over waren (afname van ca.

onderdelen een wijziging van, het bestaande

A6X).

'Handhavingsbeleid,

integrale

handhaving

Wabo-taken gemeente Westland', zoals vast­ 1.1.1.

gesteld op 5 oktober 2015.

Eindrapport CWP 2015-2018

In de eindrapportage van het CollegewerkDe

handhavingsstrategie

had

uitsluitend

programma 2015-2018 (CWP) is opgenomen

betrekking op het gebruik van gronden en

dat de omvang van de ruimtelijke belemme­

opstallen in het duurzaam glastuinbouwge­

ringen is afgenomen, maar nog steeds sub­

bied in strijd met de aan de gronden gegeven

stantieel is: "Onze handhavingskoers is, on­

bestemming 'Agrarisch - Glastuinbouw' en de

danks nieuw instrumentarium en afstemming

wijze waarop daar vanuit het oogpunt van

met de gemeenteraad in de werkgroep her­

handhaving mee werd omgegaan. Onderhavig

structurering, continue onderwerp van dis­

document 'Handhavingsstrategie thema glas­

cussie

tuinbouw

strijdigheden

Westland

2020'

vervangt

de

geweest, niet

waarbij altijd

beëindiging

van

draagvlak onder­

'Handhavingsstrategie strijdig gebruik in het

vond. Wij concluderen dat de feítelijke ver­

duurzaam glastuinbouwgebied' van 31 janua­

nieuwing van het glastuinbouwgebied in een

ri 2017, doch betreft inhoudelijk voorname­

opwaartse spiraal zit, maar nog niet voldoet

lijk op onderdelen een wijziging van deze

aan het wensbeeld voor moderne glastuin­

strategie en de aanhangende beleidsregels.

bouw. Het doen naleven van wet- en regelge­ ving door gebruikers in het duurzaam glas­

Dit beleid moet worden beschouwd als sec­

tuinbouwgebied blijft een punt van zorg en

torale uitwerking van het bestaande 'Hand­

aandacht."

havingsbeleid,

integrale

handhaving Wabo-

taken gemeente Westland'.

ft

PAGINA 5

1.1.2.

Rapport Berenschot

Gelet op de conclusies uit de eindrapportage is in 2018 door bureau Berenschot een rap­ port1

opgesteld

met

aanbevelingen.

Deze

aanbevelingen geven aanleiding om het be­ leid op handhaving (van met name strijdig gebruik van agrarische gronden) in het duur­

mede gelet op het advies van Berenschot, voor langdurige strijdigheden die van

be­

perkte invloed zijn op de ontwikkelmogelijkheden voor moderne glastuinbouw in West­

Het is de ambitie om herstructurering en modernisering van de glastuinbouw verder

bestemmen

van

aan te sporen. Om strijdig gebruik en specu­

glastuinbouwgrond te introduceren. Om

latie van tuinbouwgrond tegen te gaan (en

precedentwerking te voorkomen

voor

st rij dig

gebruik

dient

daarmee onder andere de herstructurering

het positief bestemmen gepaard te gaan

en het optimaal ruimtegebruik te belemme­

met een

ren), is handhaving op basis van de geldende

waarbij

zaam glastuinbouwgebied deels bij te sturen. Door het college is de wens uitgesproken,

relatief oud. Het is te overwegen om onder strikte voorwaarden - het positief

goede

communicatiestrategie

helder wordt aangegeven

dat

het hierbij gaat om een eenmalige actie,

volgende op de vraag welke mogeIijkheden

Screen de huidige werkvoorraad

"Verder zetten we actief in op het overheids-

Zorg voor structurele capaciteit en mid­

instrumentarium

delen voor de uitvoering

handhaving. Vanaf 2019 werken we structu­

Communiceer over werkwijze.

reel aan het minimaliseren van strijdigheden.

6.

Uitvoeringsprogramma 2019

voorkomen van

glastuinbouw) opgenomen dat de handhaving

afhandelen

nieuwe dossiers: Teneinde

voortgang te behouden wordt de volgende

op het thema glastuinbouw wordt geïntensi­

aanpak voorgesteld:

veerd. Van de gemeente wordt een duidelij­

1. 2.

3.

Ontwikkel

een

transparant

en

helder

langd. Dit kan door bestaand beleid op een­

Inventariseer de mogelijkheden voor het

duidige wijze voort te zetten en uit te voe­

positief bestemmen van

ren, nieuw beleid te maken, bestaand beleid

ge­

bruik

anders te accentueren (bijvoorbeeld in prio­

Een deel van de strijdigheden stamt uit

riteiten of te concretiseren) of ruimtelijke

de periode van vóór de oprichting van

keuzes

te

maken

de gemeente Westland en is daarmee

ëring

van

'duurzame

den'). 1 'Verkenning naar mogelijkheden voor uitvoeren

directe herstructureringscase is. De gemeen­ te trekt drie collegeperiodes (2018 t/m 2030) uit om zowel bestaande als nieuwe strijdig­ heden aan te pakken en op te lossen."

ke, rechtmatige en rechtszekere koers ver­

toetsingskader bestaand

en

tie. We handhaven daarbij ook als er geen 1.1.3.

is (onder maatregel 38: Handhaving thema

het

bestemmingsplannen

Dit geldt voor zowel handhaving als legalisa­

bestaande dossiers en het afhandelen en/of

voor

zal

5.

In het Uitvoeringsprogramma Westland 2019

heeft

Dit

4.

van

Westland

noodzakelijk.

bedoeld om een schone lei te creëren.

land, een aparte regeling te ontwerpen. In het advies van Berenschot staat hierover het

bestemmingsplannen

consequent worden uitgevoerd.

(bijvoorbeeld

herdefini­

Doelstelling De primaire glastuinbouw is een belangrijke pijler

onder

de

Westlandse

economie

en

biedt direct en indirect werk aan vele West­ landers.

Een

vitaal

glastuinbouwgebied

is

dan ook van groot belang voor Westland.

glastuinbouwgebie­ De primaire glastuinbouw zat enkele járen geleden in zwaar weer. Om het tij te keren

van handhavingsstrategie glastuinbouw'.

PAGINA 6

Üa..Mi

zijn in het rapport 'Moderne glastuinbouw

door er geen of slechts een zeer geringe

Westland',

ontwikkelingen,

bereidheid bestaat om de gronden voor een

oorzaken en benodigde acties benoemd. Om

reële agrarische marktwaarde ter beschik­

ruimte

king te stellen aan de glastuinbouw. Handha­

verscheidene

te

bieden

aan

moderne

glastuin­

bouwbedrijven in Westland moeten de rand­

vend

voorwaarden om te kunnen ondernemen zo

kan een belangrijke bijdrage leveren aan de

optreden tegen

dit strijdige gebruik

optimaal mogelijk zijn.

beschikbaarheid van areaal voor de moderni­ sering van de glastuinbouw.

De Westlandse ruimtelijke structuren, (fysie­ ke)

obstakels en

gronden

en

het strijdig gebruik van

opstallen

schaalgroottes

en

verhoudingen

voor

bedrijven

echter

benodigde

liggende doel van handhavend optreden te­

optimale

lengte-breedte

gen strijdig gebruik van gronden en opstallen

primaire

glastuinbouw­

met de bestemming 'Agrarisch - Glastuin­

lastig

maken

Dit is dan ook gelijk het voornaamste achter­

realiseerbaar.

Om

bouw': gronden en opstallen, die bestemd en

Westland concurrerend te houden als pri­

geschikt zijn voor glastuinbouw, zijn voor

mair productiegebied in de glastuinbouw is

een marktconforme agrarische prijs beschik­

het dan ook ten minste noodzakelijk om het

baar voor de glastuinbouw.

duurzaam glastuinbouwgebied obstakelvrij te maken en ruimtelijke structuren te verster­

Dit doel

ken

handhavend optreden worden bereikt. Indien

om

zo

ruimte te

kunnen

bieden

aan

schaalvergroting.

kan

in

een aantal gevallen

strijdig gebruik gestaakt

door

moet worden

en

gronden of opstallen niet meer voor afwij­ Uit ervaringen in de praktijk blijkt dat het

kende doeleinden gebruikt kunnen worden,

strijdige gebruik van agrarische gronden en

beweegt dat mensen er immers eerder toe,

opstallen

aangezien ze toch geen gebruik meer kunnen

zeer

voor

vertragend

niet-agrarische

concrete

maken van de gronden, om de gronden be­

glastuinbouwondernemers

schikbaar te stellen voor de glastuinbouw.

en zelfs bepalend kan zijn voor het al dan

Omdat ze de gronden niet meer kunnen ge­

initiatieven niet slagen

van van

kan

deze

werken

doeleinden bij

initiatieven.

Strijdig

bruiken en de gronden daarmee voor de ei­

gebruik heeft namelijk een fors prijsopd rij­

genaar

vend effect: door het strijdige gebruik krij­

gronden ook eerder voor een marktconforme

gen de gronden voor de gebruiker een hoge­

prijs worden verkocht.

re waarde dan de agrarische waarde, waar­

minder

waard

worden,

zullen

de

Keukenmontagebedrijf in de kas/bedrijf', uimte, Bouw 81 Woningtoezicht 1/1/esfwWP^Wy

IH I I lí-

«

Ml! i 'i M.i/ì'v;

PAGINA 8

K

2

De missie van Westland is een gemeente te

sociale veiligheid). Een goede handhavings-

zijn waar het welzijn en de welvaart van

organisatie is cruciaal. Het opzetten van een

onze inwoners voorop staan. Het streven is

goede organisatie is één, maar een organisa­

om in 2030 een ideaal Westlands evenwicht

tie moet ook nog worden 'bemenst'. De amb­

bereikt te hebben tussen ecologische, eco­

telijke capaciteit moet zowel kwantitatief als

nomische en

kwalitatief op voldoende niveau zijn om het

de sociale belangen, waarbij

Westland onder andere haar economie ver­

handhavingsbeleid goed te kunnen

sterkt en haar (economische) toppositie als

ren.

uitvoe­

regio bestendigt (Omgevingsvisie 2.0 West­ land (ontwerp)).

Handhaving is noodzakelijk om:

BELEID

1.

de naleving van democratisch vastge­ stelde regels te bewerkstelligen en te bevorderen;

Handhavingskader

2.

beoogde beleidsdoelstellingen te beha­ len;

2.1.1.

Beginselplicht

3.

de geloofwaardigheid van de gemeente en de regels

die

zij

stelt.

Handhaving

is

rechtszekerheid en gelijke behandeling van burgers te waarborgen;

Handhaving van het recht is belangrijk voor 4.

geloofwaardigheid, betrouwbaarheid en integriteit van bestuurders te bevorde­

elke

ren;

(re)actie die erop gericht is de naleving van het bij of krachtens wet- en regelgeving gel­

5.

normvervaging tegen te gaan;

dende recht te bevorderen en te bewerkstel­

6.

civiele claims van burgers wegens in­

ligen, zo nodig door het opleggen van sanc­

adequate handhaving en onverzekerbare

ties. Handhaving ziet ook op het beïnvloeden

risico's tegen te gaan.

van het gedrag van burgers. Hiervoor is dui­ delijke informatievoorziening en communica­

ft

Voor gemeenten geldt een beginselplicht tot

tie van groot belang. Met handhaving wor­

handhaving. Dit betekent dat een gemeente

den ook randvoorwaarden gecreëerd.

alleen

in

bijzondere

omstandigheden

kan

afzien

van

handhaving (bijvoorbeeld

wan­

Intern vraagt handhaving om samenwerking

neer concreet zicht is op legalisatie dan wel

tussen de handhavingspartners en maakt dit

handhavend optreden onevenredig zou zijn

onderdeel uit van het bredere veiligheidsbe­

in relatie tot de daarmee te dienen belan­

leid in een gemeente (fysieke veiligheid en

gen).

PAGINA 9

» "Voor

gemeenten

geldt

»

een

doelstellingen en de benodigde helderheid

handhaving;

te realiseren.

zorg dragen voor de verzameling van

beginselplicht tot handhaving. Dit betekent dat een gemeente alleen »

in bijzondere omstandigheden kan

zorg dragen voor de bestuursrechtelijke

afzien van handhaving"

gegevens om invulling te geven aan deze

Dit geldt niet alleen voor de reeds geïnven­

taak;

tariseerde

het optreden door middel van het toe­

nieuwe strijdigheden die ontstaan. Aan de

passen van bestuursdwang,

ene

het opleg­

strijdigheden,

kant worden

maar

ook

voor

dossiers opgelost,

maar

gen van een last onder dwangsom of het

nieuwe strijdigheden dienen zich aan. Het is

intrekken

dan ook een doorlopend proces.

van

(delen

van)

de

omge-

vingsvergunning. De

gemeente

heeft

de

bevoegdheid

Handhaving is een kerntaak van de gemeente

om

die, zoals eerder vermeld, vraagt om een

handhavend op te treden bij overtreding van

goede organisatie. Handhaving vereist een

wetten en regels door burgers of bedrijven.

.

Thematisch handhaven

door lopende samenwerking tussen beleid en

De Algemene wet bestuursrecht biedt hier­ voor handvatten en sancties. Het is echter onmogelijk voor bestuursorganen om tegen alle overtredingen handhavend op te treden. Hiervoor ontbreekt gewoonweg de capaci­ teit. Voor bestuursorganen

is het daarom

mogelijk en vereist om handhavingsbeleid op te stellen. In dit beleid mogen prioriteiten worden gesteld in het kader van doelmatige handhaving. Het mag er alleen niet op neer­ komen dat in het geheel niet wordt gehand­ haafd .

uitvoering. Dit geldt voor de reguliere hand2.2.1.

Handhaving in glastuinbouw

havingsdossiers, maar ook voor de dossiers

Binnen Westland wordt onderscheid gemaakt

die betrekking hebben op de herstructure­

tussen thematische handhaving en reguliere

ring van de glastuinbouw.

handhaving.

De

thematische

handhaving

heeft momenteel betrekking op strijdigheden die

zich

voordoen

op

glastuinbouwgrond.

2.2.2.

Naleving van regels

Deze strijdigheden belemmeren de moderni­

In de gemeente Westland, zowel haar voor­

sering van de glastuinbouw en werken uit­

gangers als een groot deel van het eerste

eindelijk

decennium van

in

het

nadeel

van

het glastuin­

bouwcluster.

haar bestaan,

is langdurig

niet structureel actief handhavend opgetre­ den tegen het strijdige gebruik van gronden

2.1.2.

Wettelijk kader

Eén van de prioriteiten van het college is het

en/of opstallen in het glastuinbouwgebied,

versnellen van de herstructurering van de

anders dan op het verzoek van een belang­

Het bevoegd gezag voor de handhaving van

glastuinbouw. Om deze herstructurering en

de

hebbende om over te gaan tot handhavend

handhaving

resultaatgericht

artikel 5.2, lid 1 van de Wet algemene bepa­

optreden. Dit heeft er mede toe geleid dat

voort te zetten, is het van belang te zorgen

lingen

er in het glastuinbouwgebied, bijna vijf mil­

dat de handhavingsinstrumenten consequent

joen vierkante meter groot, honderden ge­

dienen

vallen van strijdig gebruik zijn ontstaan.

(bouw)regelgeving omgevingsrecht

volgende taken:

PAGINA 10

heeft

op

(hierna:

basis Wabo)

van de

adequaat

te worden

en

toegepast

om

beoogde

u

íf..

PROJECTGEBIEDEN Poelzone Boomawatering

phldui

**IU*K3*

_W.lL.I-.

t rrrjwi'jfY

WD ì HvH I

f/D 1

PAGINA 11

In de periode 2009-2012 heeft het college

Daarbij wijzen zij er veelal op dat er op dit

Gravenzande

van burgemeester en wethouders een groot

moment geen glastuinbouwbedrijven zijn die

(inclusief Poeldijk en Ter Heijde), Naaldwijk

deel van deze strijdigheden geïnventariseerd

concrete interesse hebben in de strijdig ge­

(inclusief Honselersdijk en Maasdijk) en Wa­

en eigenaren en/of gebruikers op de hoogte

bruikte agrarische gronden en/of opstallen.

teringen (inclusief Kwintsheul) werden

gebracht van de constatering. Zoals aange­

Dit, in combinatie met het feit dat de ge­

mengevoegd. In alle voormalige gemeenten

geven

meente

was sprake van een buitengebied met glas­

is

geconstateerd

dat

de

randvoor­

waarden om te kunnen ondernemen zo opti­

lange

opgetreden,

tijd

niet

handhavend

heeft

maakt dat handhaving op dit

maal mogelijk zijn om in het perspectief van

moment door veel eigenaren

de mondiale economie een toekomstbesten-

vaardig wordt ervaren.

Monster

sa­

tui n bo uw.

als onrecht­ Tot

dige en modern glastuinbouwcluster te kun­ nen faciliteren.

(inclusief Heenweg),

de

samenvoeging

naar

één

gemeente

waren er verschillende bestemmingsplannen Deze combinatie van omstandigheden leidt

voor elk van de glastuinbouwgebieden van

er soms toe dat betrokkenen het strijdige

de voormalige gemeenten van kracht. Deze

In 2015 heeft het college van burgemeester

gebruik wel staken, al dan niet na een hand-

bestemmingsplannen

en wethouders daarom besloten om inten­

havingsbesluit, maar tegelijkertijd aangeven

luidende planregels en verschillend uitzien­

siever op te treden tegen strijdig gebruik

de grond nooit te zullen verkopen aan een

de

van gronden en opstallen in het glastuin­

glastuinbouwbedrijf,

leidde tot ongelijke bouw- en gebruiksmoge­

bouwgebied. Het college besloot ertoe nieu­

hen is aangedaan.

we

gevallen

van

strijdig

gebruik

in

na

het

"onrecht"

dat

In andere gevallen willen sommigen de voor glastuinbouw bestemde grond wel beschik­

prioritering op te pakken, te beginnen (maar

baar stellen voor de ontwikkeling van de

niet uitsluitend)

glastuinbouw,

destijds prioritaire

gebieden Boomawatering en Poelzone.

maar is er simpelweg geen

interesse. Zodoende bestaat er een risico op leegstand en moge lijk verrommeling in/van het gebied.

2.2.3.

begrip te hebben voor het hierboven gefor­ muleerde doel, maar vinden het handhavend optreden op dit moment niet evenredig in verhouding tot het doel.

PAGINA 12

gemeenten verschillend.

2.3.1.

Harmonisatie van regels

Op 26 mei 2009 is door de gemeenteraad een parapluherziening van de bestemmingsplan­ steld

De intensivering van handhaving heeft bij geleid. Zij zeggen in grote meerderheid wel

hetgeen

nen van het buitengebied Westland vastge­

Spanningsveld

veel eigenaren en gebruikers tot onbegrip

(plankaarten),

het overgangsrecht waren de regels in de

gevallen van strijdig gebruik conform een de

verschillend

lijkheden en situaties. Ook op het gebied van

heel

Westland direct aan te pakken en bestaande

in

verbeeldingen

hadden

(hierna:

Parapluplan),

met

uniforme

planregels voor alle agrarische gronden en

2.3.

Onderscheid tussen oud en nieuw

De gemeente Westland is op 1 januari 2004 ontstaan

door een gemeentel ijke

herinde­

ling. De voormalige gemeenten De Lier, 's-

alle burgerwoningen. Met ter inzage ligging van het ontwerp van dit bestemmingsplan, op 4 december 2008, is feítelijk sprake ge­ weest van openbaarmaking van de gelijke regels voor een ieder in het glastuinbouwge­ bied van Westland. Vanaf dat moment was

Pii..Mi

van

overheid is dan nog altijd moge lijk en van

heden die vóór harmonisatie en vernieuwing

binnen Westland geen sprake meer.

enig

conflict

met

rechtsongelijkheid

verjaring is dan ook geen sprake.

van de regels waren ontstaan, is ca. 10 jaar

Daar de verschillen

De afweging die bij langdurige situaties ge­

duidelijkheid of het gebruik van de grond

gemeenten in juridische zin dusdanig waren

maakt dient te worden is of uitvoering van

en/of bouwwerk kan worden voortgezet.

dat toetsing van gelijke overtredingen (die

de bestemming waarvan wordt afgeweken in

voor eenwording van Westland zijn ontstaan)

redelijkheid

verschillende

later voor nog ruim 500 van deze zaken geen tussen

kunnen

verwezenlijkt

kan

worden

in

Vorenstaande

kan

tot

de

veronderstelling

bieden,

relatie tot de ontwikkelingen die in de des­

leiden dat naarmate een overtreding langdu­

biedt op zichzelf al voldoende handvat om

betreffende sector plaatsvinden. In het geval

rig voort blijft bestaan, dit kan conflicteren

onderscheid te maken tussen oude en nieu­

van

is

met rechtszekerheid, bijvoorbeeld door ge­

we overtredingen.

deze afweging afhankelijk van veel factoren.

wijzigd beleid, overgangsrecht en doelmatig­

Immers, met een gemiddelde leeftijd van 23

heid van handhavend optreden in relatie tot

jaar (2019)2 van het productieareaal moet

het te dienen (algemeen) belang.

2.3.2.

uitkomsten

de voormalige

Nieuwe regels

De harmonisatie van de regels, middels het Parapluplan, bevatte echter ook nieuwe re­ gels, zoals een beperking aan het toelaatba­ re gebruiksoppervlak voor privégenot bij een bedrijfswoning. Hierdoor ontstond eveneens een nieuwe scheiding tussen overtredingen op basis van de nieuwe regels en bestaande

het

Westlands

glastuinbouwgebied

enerzijds over (voorheen) twee planperiodes (10 jaar) gekeken worden naar de effecten

De

van een overtreding op het functioneren van

zoals de verschillen in dynamiek tussen ver­

het productieareaal en anderzijds -in geval

nieuwing in de glastuinbouw en die van wo­

het een woning betreft- over een periode

ningen en de samenvoeging tot één gemeen­

van 40 tot 70 jaar gekeken worden of een

te met naderhand een harmonisatie van re­

woning onevenredig effect heeft op de struc­

gels, maakt het redelijk en

billijk, in

belang van

een

tuur van de glastuinbouw. Daartegenover staat de redelijkheid en bil­ lijkheid

Rechtszekerheid

ding niet meer kan worden aangepakt wan­ neer dit maar zo lang mogelijk wordt stilgezwegen, is dit een misvatting. Door verloop

voornoemde

rechtszekerheid

factoren,

het

streep te

om

eigenaren/gebruikers

strijdigheden.

niet (te)

langdurig in het ongewisse te laten over een eventuele

Hoewel vaak wordt gedacht dat een overtre­

van

zetten onder de legalisatievraag van oude

overschrijdingen van deze beperking.

2.3.3.

combinatie

legalisatie van

hun overtreding.

Daar Westland ter voorbereiding op de be­ stemmingsplannen voor het glastuinbouwge­ bied (2009-2012) vele constateringsbrieven heeft gestuurd (> 1.000 stuks) over strijdig­

van tijd wordt een illegale situatie in begin­

2.3.4.

Eenmalige legalisatie

In de rapportage van Berenschot is eveneens geadviseerd om (3) “te overwegen om -onder strikte voorwaarden- het positief bestemmen voor strijdig gebruik van glastuinbouwgrond te introduceren waarbij

sel niet opeens legaal. Handhaving door de 2 Gemiddelde leeftijd van kassen en bedrijfsge­ bouwen op basis van BAG-gegevens Westland.

het gaat om een

eenmalige actie, bedoeld om een schone lei te creëren. De achtergrond van dit advies

PAGINA IS

was omdat een deel van de strijdigheden uit

ven, namelijk "onder strikte voorwaarden".

Om invulling te geven aan de strikte voor­

de periode van vóór de oprichting van de

Dat betekent uiteraard dat niet alle strijdig­

waarden is een centrale doelstelling gefor­

gemeente Westland stamt en daarmee rela­

heden

muleerd:

tief oud is. "

worden als zijnde een

zondermeer

gelegaliseerd "generaal

kunnen pardon".

Een goede afweging blijft noodzakelijk, in Er is een

du id el ijk onderscheid te maken

het belang van een goede ruimtelijke orde­

tussen oude overtredingen, ontstaan vóór 4

ning, ter voorkoming van willekeur,

december 2008, en

bovenal

nieuwe overtredingen,

ter voorkoming van

de

Het

maar

legaliseren

ongewijzigd,

mogelijke

van

strijdig

langdurig, privégebruik

suggestie dat langdurig (bewust) overtreden

van gronden en/of opstallen

voor de gehele gemeente eensluidend van

van wet- en regelgeving op termijn kan lo­

duurzaam

toepassing

nen.

zover dit niet leidt tot onevenredige

ontstaan ten tijde van regels en beleid die waren.

In

het

belang

van

de

in het

glastuinbouwgebied

voor

rechtszekerheid is het redelijk en billijk een

aantasting van de (uitoefening van

streep te zetten onder de legalisatievraag

de) bestemming

van oude strijdigheden. Om dit hier invulling aan

te

geven

kan

middels

een

Legalisatie oude overtredingen

ruimtelijk

plan, thans nog een bestemmingsplan, lega­ lisatie vanuit overheidswege worden geïniti­ eerd.

In navolging van het advies van Berenschot

In de uitwerking van deze doelstelling zijn de

kan legalisatie van oude overtredingen al­

navolgende strikte voorwaarden van belang:

leen Deze planvorm doet het meest recht aan een

plaatsvinden onder strikte voorwaar­

den.

2.4.1.

eenmalige legalisatie van oude overtredin­ gen.

Daarbij

is het voor overtreders niet

noodzakelijk om daartoe zelf een aanvraag in te dienen, maar kan op initiatief van de ge­ meente zelf worden voorbereid. Met de ver­ wachte inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2022 is het dan ook ge­ wenst voortijdig een actueel ruimtelijk plan te hebben die recht doet aan een "passende

Aan die strikte voorwaarden zit een sterke belangenafweging vast. Immers, de belangen die met handhaving worden gediend hebben primair betrekking op het faciliteren van de uitoefening van de toegekende bestemming aan een perceel. In het geval van handhaving in het glastuinbouwgebied betreft dit uiter­ aard

primair

het

beschikbaar

houden

van

gronden om deze te kunnen gebruiken voor

toedeling van functies".

de uitoefening van een glastuinbouwbedrijf In het advies van Berenschot is echter wel een

belangrijke

PAGINA 14

randvoorwaarde

met alle daarbij behorende voorzieningen.

Ongewijzigd gebruik

Voor oude gevallen, ofwel langdurig strijdig gebruik is een concreet kantelpunt benoemd, na mei ijk de openbaarmaking van werp

bestemmingsplan

het ont­

'Parapluherziening

bestemmingsplannen buitengebied Westland' op 4 december 2008. Van langdurig strijdig gebruik is echter geen sprake in geval over­ tredingen 'gewijzigd' zijn. Daaronder moet worden verstaan: 1. 2.

Het toevoegen van bouwwerken; Het qua aard intensiveren van het strij­ dig gebruik;

meegege­

Pii..Mi

3. 4.

Het qua omvang vergroten van het strij­

feítelijk vergroten van de overtreding door

de hoogte waren gesteld van een constate­

dig gebruik;

meer gronden privé te gebruiken dan in de

ring van de overtreding en/of gedurende het

Het

situatie van 4 december 2008. De strijdig­

verkoopproces een verzoek tot aanpassing

uitzondering van vererving.

wijzigen

van

het

eigendom,

met

heid is daarmee ruimtelijk vergroot, ondanks

van de verkooptekst hebben ontvangen.

1.

Toevoegen van bouwwerken

gels. Eigenaren hebben hiermee bewust de

Voor

Middels het toevoegen van bouwwerken na

overtreding vergroot, waardoor een nieuwe

uiteraard

voornoemde datum, is er sprake van zowel

situatie is ontstaan.

de wetenschap van de geharmoniseerde re­

4.

Wijzigen van het eigendom

situatie.

Tot slot is er ook sprake van een gewijzigde situatie indien het eigendom is overgegaan.

overtreding, maar van een nieuwe overtre­

Een nieuwe eigenaar had zich er van moeten

ding.

en

een

nieuwe

kunnen

vergewissen

dat

Intensiveren van het gebruik

privégenot niet toelaatbaar was.

bijvoorbeeld

door de

aanleg van

Primair zou dit door de voormalig eigenaar

waterlopen

paar­

hersteld moeten zijn alvorens tot verkoop

denbakken,

dierenweides, etc. zijn de ge­

over zou zijn gegaan. Vervolgens had de ver­

bruiksmogelijkheden conform de agrarische

kopend makelaar de verplichting de overtre­

bestemming bewust beperkt. Ook hiervoor

ding van de regels te vermelden als te aan­

geldt dat er sprake is van het bewust afwij­

vaarden risico bij de verkoop. Als laatste had

ken van de gebruiksregels die sinds de har­

de koper zich ervan kunnen vergewissen en

monisatie van toepassing waren. Daarbij was

zelf over kunnen gaan tot het terugbrengen

reeds algemeen bekend dat vele bewoners

van de situatie naar het planologisch toe­

(meer dan 1.000) in het Westland met een

laatbare gebruik.

het

bestemmingsplan

De tweede

belangrijke voorwaarde

is een

privébelang ter

in grond of extern grondbezit (het bezit van grond door een eigenaar die niet ter plaatse woonachtig is; veelal eigenaren die woon­ achtig zijn in één van de dorpen van West­ land en in het glastuinbouwgebied een kavel gekocht hebben voor het houden van dieren) hebben geen betrekking op het woongenot en zijn veelal niet het gevolg van een ruim­ telijke splitsing van gebruiksfunctie na een herstructurering uit het verleden.

een

constateringsbrief hadden ontvangen.

Indien

hiervan

niet

is gebleken

heeft

de

nieuwe eigenaar (waarvan het eigendom na 4 3.

grondbezit

plaatse. Speculatief grondbezit, het beleggen

siertuinen,

overtreding van

of -partijen,

waarin

Speculatie, belegging en extern

directe koppeling aan een

Met het intensiveren van de aard van het gebruik,

2.4.2.

(bijvoorbeeld)

het gebruik van agrarische gronden t.b.v. het 2.

uitgezonderd

gevallen

ge/oude overtredingen/gevallen.

Zodoende is geen sprake meer van een oude

van

gevallen,

gewijzigde

worden deze niet beschouwd als langduri­

len zonder daartoe benodigde vergunning, het creëren

de

sprake is van verkleining van de overtreding,

een bewuste overtreding, (veelal) het hande­ als

'gewijzigde'

Vergroten van het gebruik

december 2008 is aangevangen) een nieuwe

De derde wijze van een nieuwe overtreding

situatie

laten

ontstaan.

Daarbij

komt

dat

is in de praktijk goed zichtbaar, namelijk het

vele eigenaren door de gemeente reeds op

Het is ongewenst een dergelijke vorm van grondbezit te legaliseren. Ondanks dat deze vorm langdurig heeft kunnen voortbestaan, is dit een bewuste ondermijning van de uit­ oefening van de bestemming geweest zonder

PAGINA 15

dat hier, in tegenstelling tot een siertuin bij

Voor oude gevallen wordt eenmalig afgewe­

Voor de beoordeling van strijdige bewoning

een woning, een ruimtelijke binding met de

ken. De beoordeling of sprake is van oneven­

ligt evenredigheid daarnaast ook in de be­

locatie is. Deze gebruiksvormen zijn zoge­

redigheid

de

oordeling of het behouden van ten minste

zegd relatief plaats-onafhankelijk. Legalisa­

toetsing of sprake is van het handelen over­

één bedrijfswoning bij een glastuinbouwbe­

tie zou dan ook kunnen leiden tot een onge­

eenkomstig het huidige beleid. Dit impliceert

drijf nog redelijk is indien gedurende meer

wenste toename van speculatief grondbezit,

niet dat het huidige beleid onevenredig is,

dan tien jaar geen aanspraak is gemaakt op

waardoor het functioneren van het glastuin­

maar wel dat met inachtneming van de histo­

deze woning als bedrijfswoning. Daarin dient

bouwgebied onevenredig wordt beperkt.

2.4.3.

Onevenredige aantasting

De derde belangrijke voorwaarde is ruimte­ lijk de meest relevante van de voorwaarden. In

de afweging of legalisatie wenselijk is

is

namelijk

een

andere

dan

rische context van de totstandkoming van de

mede beoordeeld te worden of de overtreder

overtreding

het

huidige

zich daartoe niet heeft verzet of anderszins

recht

aan

die

doet

beleid

context.

niet altijd Kortom,

de

heeft doen voorkomen dat gebruik van de

(on)evenredigheid komt vanwege de histo­

woning overeenkomstig de bestemming op

risch context in een ander daglicht te staan

enige wijze is bemoeilijkt.

dan overtredingen die onder de geharmoni­ seerde wet- en regelgeving zijn ontstaan. 2.4.4.

dienen de belangen van de (omvang van) de

Uitzondering

overtreding tegen de belangen die gediend

Een substantieel deel van de agrarische be­

zijn bij uitoefening van de bestemming te

drijfswoningen

een

onevenredig, maar doet niet altijd

redige aantasting'. Dit is er voornamelijk in

handhavingszaak. Immers, afzien van hand­

recht aan de historische context

gelegen dat de woningen op een dusdanige

having kan indien legalisatie mogelijk is.

van de overtreding"

beoordeling

in

is

niet

glastuinbouwgebied

van

gebruikelijke

beleid

het

worden gezet. In de basis wijkt dit niet af de

huidige

in

"Het

voldoen niet aan het criterium van 'oneven­

locatie

zijn

gelegen

dat deze

aldaar

niet

duurzaam kunnen blijven. De woningen lig­ Voor de beoordeling in een handhavingszaak

gen de ontwikkeling van de glastuinbouw dus

wordt gehandeld binnen de kaders van het

onevenredig in de weg.

bestaande

beleid

of,

in gevallen van

een

maatschappelijke opgave, in het belang van een

ruimere

beoordeling over

ruimtelijke ordening. de

precedentwerking

beoordeling tot meegenomen.

een

goede

Daarbij wordt immer die

legalisatie

uitgaat van in

een

ogenschouw

In de beoordeling van de evenredigheid be­ tekent

een

ruimere

toetsing

voorna mei ijk

dat maximale maatvoeringen in het huidige beleid niet leidend zijn in een toetsing. De nadruk ligt op de impact van het gebruik op de ruimtelijke structuur voor de glastuin­ bouw.

Als gevolg van deze constatering zou de be­ woning van deze woningen moeten worden beëindigd. In overweging is echter genomen dat de strijdige bewoning langdurig is en thans

meer

dan

één

(bestemmings-)plan-

periode -tien jaar- zich voordoet. Binnen het verstrijken van deze periode is klaarblijkelijk ook de urgentie tot het aanwenden van deze

PAGINA 16

Pii..Mi

woningen ter uitvoering van de bestemming

Met deze eenmalige uitzondering is handha­

tredingen.

niet aan de orde geweest. Daarin speelt mee

vend optreden voor deze bewoners afgewen­

een substantieel deel van de oude overtre­

dat

teld.

het

aantal

glastuin bouw bed rij ven

de

De

woning

verkoopbaar,

is gebleken

dat

doch

dingen is gewijzigd, waardoor deze tevens

afgelopen 10 jaar jaarlijks met meer dan 5'^

uitsluitend

bed rijfswo n ing.

nieuwe (voor het onderscheid in beleidsre­

is afgenomen. Dit resulteert dan ook jaarlijks

Doordat de ligging van de woning het voor­

gels 'bestaand' genoemd) overtredingen zijn

in het vrijvallen van meerdere bedrijfswo­

name punt is waarom legalisatie niet moge­

geworden. Daarnaast worden (helaas) jaar­

ningen.

lijk en gewenst is, is verplaatsing van de

lijks

als

blijft

Desalniettemin

agrarische

nog

steeds

enkele

tientallen

nieuwe

woning de meest wenselijke oplossingsrich­

overtredingen geconstateerd. Deze variëren

Mede gelet op de overwegingen die eerder

ting. Bij verplaatsing van de woning (sloop

van het vergroten van het privégenot mid­

zijn genoemd, vorenstaande en de mogelijk­

op

dels ingebruikname van agrarische gronden,

huidige

locatie

en

nieuwbouw op een

heid dat enkele gevallen zelfs onder over­

aanvaardbare locatie) is eventueel gewenste

het onttrekken van meer dan 1.000 m2 bij

gangsrecht van voormalige planregimes val­

bestemmingswijziging

een

len, worden oude overtredingen van burger-

toe te laten wel mogelijk.

om

burgerbewoning

herstructurering,

het

realiseren

van

bouwwerken zonder vergunning en het hou­

bewoning van een agrarische bedrijfswoning

den van dieren tot het bedrijfsmatig in ge­

(die dus niet voor legalisatie in aanmerking

bruik nemen van (oude) glastuinbouwopstal-

komen wegens onevenredige aantasting van het

glastuinbouwgebied)

ondergebracht

len.

in

"De strijdige bewoning is eindig

een persoonlijk overgangsrecht. Dit overgangsrecht komt er op neer dat de

en uitsluitend voorbehouden aan

Ondanks de afhechting van oude overtredin­

de huidige bewoners. In geval de

gen is het aantal restende strijdigheden nog

woning

substantieel.

verkocht

of

verhuurd

Met de eerdere constatering

huidige bewoners van deze woningen in de

wordt voor bewoning in strijd met

dat het onmogelijk is voor bestuursorganen

woning mogen blijven wonen, maar dat de

het bestemmingsplan, is dit een

om tegen alle overtredingen (direct) hand­

bewoning bij het beëindigen van de bewo­

nieuwe overtreding"

havend op te treden, is een handhavingsstra-

ning door de huidige bewoners overeenkom­

tegie

stig

bestaat zowel uit een prioritering als een

het

bestemmingsplan

moet

zijn.

De

noodzakelijk.

strijdige bewoning is dus eindig en uitslui­

beleidsmatige

tend voorbehouden

situaties,

aan

de huidige

bewo­

ners, die immers ook al langdurig de woning bewonen. In geval de woning verkocht of

Onderstaande strategie

keuze

zoals

in

veel

voorkomende

bedrijfsmatige

functies,

strijdige bewoning en privégebruik van agra­

2.5.

Bestaande/nieuwe overtredingen

Met

het onderscheid tussen

rische gronden.

verhuurd wordt voor bewoning in strijd met het

bestemmingsplan,

overtreding'.

is

dit

een

'nieuwe

oude

en

be­

staande of nieuwe overtredingen wordt een concrete 'streep' gezet onder de oude over­

PAGINA 17

bak in

Bouw Si Won't,

im V'l!* I IKK

HAüI NA 18

. .... ..

ui - 4#m '■ira 'i4

2.5.1.

Prioritering

ritering, maar kunnen als onderdeel van pri­

Een van de mogelijke invullingen van een handhavingsstrategie is onderscheid in prio­ riteit. Voor het duurzaam glastuinbouwge­ bied van Westland wordt al enige járen ge­ bruik gemaakt van een priortering. Priorite­ ring draagt bij aan de effectiviteit van de inzet

van

het

instrument

handhaving

en

geeft richting aan de mate van urgentie.

in

het

duurzame

Voor

glastuinbouwgebied

teit 4 de laagste: 1.

2.

3.

proces geen randvoorwaarde om te komen

standen en parkeertekorten minder knellen.

tot ontwikkeling, maar een mogelijk sluitstuk Deze situatie is niet het gewenste ruimtege­

den in het belang van de gebiedsontwikke-

bruik. Bedrijven horen op bedrijventerreinen

ling niet tot wasdom komt.

en in het glastuinbouwgebied horen kassen. Zowel vanuit het perspectief van oneerlijke concurrentie, de negatieve gevolgen voor de

2.5.2.

Bedrijfsmatige activiteiten

uitoefening

drijfsmatige functies. Van oudsher zijn veel

locatie te motiveren)

bed rijven gevestigd in het buitengebied. De af­

omvang van alle bedrijven in het buitenge­

spraken met gemeente zijn geschonden

bied is circa 110 ha bruto. Op een totaal van

of vergunningsvoorwaarden niet worden

ruim 600 ha bruto bedrijventerrein (439 ha

nageleefd

netto) is dat veel [meer dan 150A, red]. dan

het

bruik in het buitengebied waardoor milieuaf-

geacht (door het college per gebied of

anders

meter in

buitengebied is aanmerkelijk goedkoper dan

handhavend optreden vanuit dit bottom-up

oude en nieuwe overtredingen zijn de be­

gebruik

Een vierkante

buitengebied

datzelfde oppervlak op een bedrijventerrein.

ring door het college kansrijk worden

Bedrijfsmatig

het

Tweede voordeel is het extensieve ruimtege­

Een uitzondering op het onderscheid tussen

expliciete

is

mate van projectmatigheid in zich heeft, is

Gebieden of locaties waar herstructure­

Strijdig gebruik waarbij

ondernemer

in de Broekpolder gestart. Hoewel dit enige

wordt conform de onderstaande prioritering opgepakt; prioriteit 1 is de hoogste, priori­

de

aantrekkelijk. Daarnaast is bijvoorbeeld een gebiedsproces

indien het vrijwillig opheffen van strijdighe­

Het strijdige gebruik van glastuinbouwgron­ den

oriteit 1 worden beschouwd.

de

van

moderne

glastuinbouwbe-

drijvigheid, de beeldvorming als internatio­ naal toonaangevend productieareaal als mi­ lieu hygiënische gevolgen voor veelal omlig­ gende (bedrijfs)woningen, van

bedrijfsmatige

is een toename

activiteiten

ongewenst.

Het handhaven van bedrijfsmatige functies behoort daarom tot de drie topprioriteiten.

2.5.3.

Privégebruik van gronden

uitoefening van een glastuinbouwbedrijf

Zelfs de legaal gevestigde bedrijven kunnen

Overige gevallen.

een obstakel vormen voor de herstructure­

Een van de grootste groep overtredingen is

ring van glastuinbouwgebieden. Tegel ij ker-

het strijdig gebruik van agrarische gronden

In tegenstelling tot eerdere prioritering zijn

tijd concurreren deze locaties met bedrijven­

bij een woning met de bestemming 'Wonen':

de projecten 'Boomawatering' en 'Poelzone'

terreinen.

niet langer expliciet opgenomen.

heeft dan ook aangegeven dit te beschouwen

ofwel

als

illegaal

ten behoeve van het privégenot. Ook nieuwe

gevestigde bedrijfsfuncties geldt dit des te

overtredingen van de maximering van privé-

4.

projecten

grotendeels zijn

Nu deze

afgerond

staan

deze niet meer expliciet benoemd in de prio­

Het georganiseerd

oneerlijke

concurrentie.

bedrijfsleven Voor

het

privégebruik

van

agrarische

gronden

het gebruik van agrarische gronden

meer.

PAGINA 19

gebruik

bij

een

agrarische

bed rijfswoning

moet hieronder worden verstaan. Deze

Zolang die procedures lopen krijgt het glas­

glastuinbouwgebied, wat zo'n klein vijf mil­

tuinbouwbedrijf geen zekerheid over de be­

joen vierkante meter beslaat met daarbinnen

schikbaarheid van de gronden en komen de

van

agrarische

ongeveer 2,7 miljoen m2 ofwel 2.700 hectare

plannen tot stilstand of lopen zij flinke ver­

is expliciet uitgesloten

onder de

aan

traging op. Dit schaadt de ontwikkeling en

vormen

gronden

tegie. Gelet op de omvang van het gehele

van

gebruik

productieareaal,

wordt

het

nut

van

gebruiksregels van de bestemmingsplannen

handhavend optreden in het belang van de

modernisering van de glastuinbouw en is in

voor het duurzaam glastuinbouwgebied van

uitoefening van

strijd met het gemeentelijk beleid dat juist

Westland: "Tot een strijdig gebruik van de

getrokken.

gronden en bouwwerken wordt in elk geval

direct een belang van een derde, die con­

gerekend het gebruik voor: privé gebruik van

creet uitoefening wil geven aan de bestem­

gronden

ming, in het spel is.

en

bouwwerken

met een

grotere

de

bestemming

in

gevallen

Zeker

in

twijfel

waarin

niet

is gericht op het faciliteren van de ontwikke­ ling en modernisering van de glastuinbouw. Verstoring economisch speelveld

oppervlakte dan 1.000 m2, te meten aanslui­

Daarnaast is er een kip-ei-probleem: in de

tend aan het hoofdgebouw van de woning

Een oplossing die vaak wordt genoemd is dat

praktijk blijkt dat er glastuinbouwbedrijven

(inclusief de woning)".

pas handhavend moet worden opgetreden als

zijn die wel een plan hebben voor schaalver­

de gronden nodig zijn voor de ontwikkeling

groting, maar in de omgeving zoveel strijdig

van de glastuinbouw, bijvoorbeeld als een

gebruik zien dat ze de uitwerking van hun

glastuinbouwbedrijf "Het

gebruik

gronden

ten

van behoeve

agrarische van

het

privégenot is expliciet uitgesloten

gebruikte

plan niet eens doorzetten, omdat ze weten

gronden/opstallen daadwerkelijk nodig heeft

dat ze de benodigde gronden nooit voor een

voor de

de

bedrijfsvoering.

strijd ig

Dit is echter om

agrarische prijs kunnen kopen van de strijdi­

meerdere redenen problematisch.

ge gebruikers.

onder de gebruiksregels van de bestemmingsplannen duurzaam

voor

het

glastuinbouwgebied

van Westland"

Draagvlak Het handhaven op strijdig gebruik van agra­ rische gronden nabij woningen stuit in de praktijk op beperkt draagvlak, zo werd ge­

Belangenweging

Waarom zouden die laatstgenoemden ook?

Als pas handhavend wordt opgetreden op het

Zij gebruiken de gronden al járen (illegaal)

moment dat de gronden nodig zijn, kan het

voor, bijvoorbeeld, hun woongenot en die

voor het glastuinbouwbedrijf al te laat zijn.

gronden zijn voor hen veel meer waard dan

Dat bedrijf wil snel kunnen inspelen op ont­

de agrarische waarde. Door deze verstoring

wikkelingen

nieuwe

van het gelijke speelveld op de markt wor­

teeltseizoen of op de wet- en regelgeving en

den initiatieven soms bij voorbaat al kans­

in

de

markt,

op

het

wil snel zijn plannen kunnen uitvoeren, ter­

loos. Het wachten met handhaving tot de

wijl een handhavingsprocedure en juridische

gronden

procedures over het strijdige gebruik enkele

ontwikkeling van de glastuinbouw, stuit der­

járen in beslag kunnen nemen.

halve ook op grote bezwaren.

daadwerkelijk nodig zijn voor de

constateerd in voorgaande handhavingsstra-

PAGINA 20

u

íf..

TO

mm

S*V, uin, dierenweide en -stalling

uchtfoto Westland 2018

Impliciet gedogen en rechtszekerheid

digd worden,

alle gevallen

is een beleidsregel opgenomen als alterna­

Passief handhaven is feítelijk het impliciet

concreet is hoe de gronden gaan worden

tief voor handhavend optreden tegen strijdig

gedogen van een overtreding. Het impliciet

ingezet voor de ontwikkeling van de glas­

gebruik van agrarische gronden, zonder con­

gedogen staat op gespannen voet met de

tuinbouw.

creet zicht op uitoefening van de bestem­

In het tweede geval, waarin wordt gewacht

vele gesprekken met overtreders gedurende

met handhaving, wordt de modernisering van

handhavingsprocessen.

rechtszekerheid voor zowel

zonder dat

in

overtreder als

belanghebbenden.

ming.

Dit alternatief vloeide voort uit de

Voor de overtreder blijft immers onduide­

het glastuinbouwcluster gehinderd, met als

lijkheid over de termijn wanneer de overtre­

risico dat Westland zijn positie als topspeler

In gesprekken werd namelijk aangegeven dat

ding moet worden beëindigd. Dit 'zwaard van

in de glastuinbouw verliest, waardoor een

zij bereid zijn om hun gronden en opstallen

Damocles'

boven

substantieel deel van de werkgelegenheid in

beschikbaar te stellen voor de ontwikkeling

het hoofd van de overtreder hangen. Zelfs

blijft zodoende

constant

Westland verloren kan gaan. Dat is zeer on­

van de glastuinbouw en mee te werken aan

een keuze voor expliciet gedogen biedt hier

wenselijk. Daarbij is de rechtszekerheid van

de verkoop van die gronden, als zij tot die

door

alle partijen in het geding.

tijd maar het strijdige gebruik mogen voort­

recente jurisprudentie geen

soelaas.

Immers, op 16 januari 2019 heeft de staats­ raad

advocaat-generaal

State

(ECLI:NL:RVS:2019:86)

van

de

Raad

van

zetten. Dit leek een breed gedragen oplos­ Gelet

op

vorenstaande

en

de

eerder ge­

geconcludeerd

noemde beginselplicht tot handhavend op­

dat: "De gedoogverklaring als zodanig en de

treden wegen deze bestuursrechtelijke be­

sing zijn voor vele bestaande gevallen van strijdig gebruik.

weigering en intrekking van zo'n verklaring

langen zwaarder dan de directe verwezenlij­

Tijdelijke omgevingsvergunning en koopoptie

zijn geen besluiten of beschikkingen". Kort­

king van de bestemming en de gevoelens van

In 2017 is deze oplossing in de handhavings-

om, zowel het impliciet als expliciet gedogen

nut en noodzakelijkheid.

strategie als volgt vormgegeven:

geeft geen rechtszekerheid aan zowel over­

»

treder als derde belanghebbende.

het strijdige gebruik mag worden voort­ gezet en het college verleent met dit

2.5.4. Actief handhaven

Tijdelijk legalisatie grondgebruik

doel - het tijdelijk voortzetten van het strijdige gebruik - een

Het afzien van handhaving is mogelijk indien

Geconcludeerd moet worden dat zowel actief handhaven als wachten met handhaven tot de gronden daadwerkelijk nodig zijn voor de ontwikkeling van de glastuinbouw op reële bezwaren stuiten.

er concreet zicht is op legalisatie. In de ver­

mingsplan

schillende planfiguren die bestuursrechtelijk

ning te verlenen voor afwijkend gebruik.

strijdige

gebruik

tijdelijk

wordt toegestaan.

kunnen worden toegepast is er de mogelijk­ heid om een tij del ij ke (omgevings) vergun­

omgevingsver-

gunning waarmee het met het bestem­

»

de eigenaar verleent aan de gemeente een koopoptie, waarmee de gemeente een optie tot koop verkrijgt voor ver­

In het eerste geval moet strijdig gebruik na jarenlang

PAGINA 22

soepel

handhavingsbeleid

beëin­

In de 'Handhavinqsstrategie strijdig gebruik in het duurzaam glastuinbouwgebied (2017)'

werving van een perceel(sgedeelte) of percelen.

Pİa..Mi

»

»

De gemeente kan deze optie alleen uit­

heeft de zekerheid dat deze de gronden kan

doet en zonder dat 'onnodig'

oefenen op verzoek van een (kandidaat)

verwerven

wordt opgetreden.

voor

een

mar kt conforme

prijs.

handhavend

koper die het perceel aan zal wenden

Met die zekerheid zien we in de praktijk dat

voor de ontwikkeling van de glastuin­

ondernemers dit zich realiseren en de even­

Daarbij moet worden opgemerkt dat het ver­

bouw.

tuele verwerving van de gronden waarop een

strekken van de koopoptie niet wordt afge­

De

gemeente

levert

het

registergoed

koopoptie

rust als sluitstuk zien van

een

dwongen. De koopoptie wordt uitsluitend op

direct door aan deze koper, door middel

totale herstructurering. Het onnodig verwer­

vrij willige basis verstrekt en de vergunning

van een ABC-akte. Deze overeenkomst

ven van een agrarisch perceel waarop een

wordt uitsluitend op aanvraag verleend. Als

ontslaat de eigenaar niet van de moge­

koopoptie rust heeft zich tot op heden niet

mensen

lijkheid het perceel te verkopen aan een

voorgedaan.

oplossing, dan maakt het college in principe

derde, indien deze derde het perceel wil

niet

kiezen

voor

de

alternatieve

gebruik van zijn bestuursrechtelijke handha-

gebruiken voor de ontwikkeling van de

De combinatie van de twee instrumenten, de

glastuinbouw.

omgevingsvergunning en de koopoptie, kun­

ook gewoon verplicht is, om zo het strijdige

nen in dit kader niet los van elkaar worden

gebruik van de gronden te beëindigen en er

gezien. Zonder de vergunning bestaat er nog

op die manier al het mogelijke aan te doen

steeds

om de gronden beschikbaar te maken voor

Rechtszekerheid Door voornoemde

mogelijkheid

te

bieden,

de

beginselplicht

tot

handhaving,

via een vergunningstelsel, is er sprake van

terwijl zonder de koopoptie er geen enkele

een rechtszekerheid voor zowel eigenaar als

zekerheid is dat de agrarische gronden be­

vingsbevoegdheid, waartoe het in beginsel

de ontwikkeling van de glastuinbouw.

een eventuele kandidaat koper van de gron­

schikbaar zijn voor de ontwikkeling van de

Oude, bestaande en nieuwe overtredingen

den. De eigenaar heeft het formele recht om

glastuinbouw op het moment dat het nodig

Onderscheid in oude, bestaande en nieuwe

de overtreding legaal voort te mogen zetten,

is.

overtredingen is van evident belang. Voor­

totdat de gronden waarop dit gebruik aan­ wezig is daadwerkelijk nodig is ter uitvoering

komen moet namelijk worden dat de handDraagvlak

havingsstrategie nieuwe overtredingen in de

van de bestemming. Doordat het afwijkende

Het instrument faciliteert dat gronden be­

hand werkt. In 2017 is in de handhavings-

gebruik van de grond tijdelijk wordt gelega­

schikbaar blijven voor de ontwikkeling van

strategie onderscheid gemaakt tussen oude

liseerd is er juridisch ook geen grond meer

de

tussenliggende

en nieuwe gevallen, met een peildatum van 1

periode het huidig strijdig gebruik voortge­

januari 2015. In deze handhavingsstrategie is

zet kan worden. Daarmee is beoogd de maat­

een ander onderscheid gemaakt tussen oude,

om handhavend op te treden.

glastuinbouw

en

in

de

Een ondernemer die nu of in de toekomst

schappelijke aanvaardbaarheid te vergroten

bestaande en nieuwe gevallen, met een peil­

voornemens

gronden

zonder dat dit afbreuk doet aan de rechts­

datum van 4 december 2008 voor oude ge­

waarop de koopoptie rust een nieuw glas­

staat. Immers, de overtreding moet worden

vallen.

tuinbouwbedrijf of uitbreiding van het be­

beëindigd, maar middels dit instrument op

staande

het moment dat dit er daadwerkelijk toe

is

om

mede

op

glastuin bouwbed rijf te

de

realiseren,

PAGINA 2 3

Bedrijfsmatige opslag, Luchtfoió WęSJ^eľhd J020

V;-. ^ . įt v-Į, ■ET/ 0/f7*-

7 Z/ íįŵ'V Pt'. í Í/a

'An..y //Ą

*

v • 'NT’S

M v .

'

y'

/////////

W////A

PAGINA 24

íf

gemaakt

moest worden bereikt dat gronden beschik­

den gebruik is gemaakt van de (tijdelijke)

wordt voor de oude strijdigheden en hier­

Nu

een

eenmalige

baar zijn voor de ontwikkeling van glastuin­

legalisatiemogelijkheid,

door

bouw,

nieuwe

legalisatieslag

situaties

worden

gecreëerd

gebleken

dat

er

maar waarmee belanghebbenden zo

nauwelijks tot geen draagvlak was voor deze

door bijvoorbeeld gedeeltelijke legalisaties,

min mogelijk in hun belangen worden ge­

oplossing. In de praktijk bleek dat een aantal

is het redelijk en billijk om vanaf heden een

schaad. Deze maatwerkoplossing betrof een­

aspecten ten grondslag lagen aan dit beperk­

helder speelveld vast te leggen.

zelfde constructie als bij het strijdig gebruik

te draagvlak.

van agrarische gronden: een tijdelijke omge­ vingsvergunning met een koopoptie. 2.5.5.

De inperking van de mogelijkheid tot onder­

Bewoning van een bedrijfswoning

Handhavend

optreden

kan

grote

handeling over de verkoop(waarde) van de woning en de korte termijn tussen het ver­

gevolgen

zoek tot lichting van de koopoptie door een

hebben voor mensen. Dit geldt in het bijzon­ der voor handhavend optreden tegen het in

"Handhavend optreden tegen

geïnteresseerde en het leveren van de wo­

afwijking van het bestemmingsplan bewonen

strijdige bewoning grijpt diep in

ning en onder- en omliggende gronden ble­

van een agrarische dienstwoning door een

de levens van mensen, aangezien

ken

in

de

beeldvorming

niet

opgewassen

ander dan (het huishouden van) de onder­

een 'dak boven je hoofd' een

tegen de te verkrijgen tijdelijke rechtszeker­

nemer of

primaire levensbehoefte is"

heid en mogelijkheid te kunnen blijven wo­

het

op

zijn

glastuinbouwbedrijf

nen. Daarbij speelde eveneens de onzeker­

werkzaam personeel. Deze 'strijdige bewo­

heid dat de woning eventueel kon worden

ning' komt, door de gestage terugloop van

verworven t.b.v. huisvesting van personeel,

het aantal glastuinbouwbedrijven, veelvuldig

waaronder arbeidsmigranten

voor in Westland. Draagvlak

zouden

Handhavend optreden tegen deze strijdige

Het

bouwbedrijf.

bewoning grijpt diep in de levens van men­

strijd ig

sen, aangezien een 'dak boven je hoofd' een

handhaving af te wentelen en de woning en

Tot herstructurering plaatsvindt

primaire levensbehoefte is. Zeker in gevallen

onder- en omliggende gronden beschikbaar

Nu gebleken is dat het huidige instrumenta­

waarin er geen concrete interesse bestaat

te houden voor de ontwikkeling van de glas­

rium

vanuit de glastuinbouw zal handhaving als

tuinbouw en in de tussenliggende periode de

aan de beleidswens om enerzijds een over­

bewoning van de woning voort te kunnen

treding niet te belonen en anderzijds, met

onevenredig worden ervaren.

instrument gebruik

beoogde, van

evenals

agrarische

bij

het

Hoewel intentioneel gel ij k aan het strijdig

uit 2017 is daarom een maatwerkoplossing

gebruik

waarmee

wel

onvoldoende

invulling

heeft gegeven

inachtneming van de impact van het moeten

In de handhavingsstrategie en beleidsregels oplossing

het aangrenzend glastuin­

verlaten van je woning, het bieden van een

Tijdelijke omgevingsvergunning en koopoptie

Een

bij

gronden,

laten bestaan.

opgenomen.

zijn

die werkzaam

van

agrarische

gronden

is,

mede

gelet op het feit dat de afgelopen járen zel­

aanvaardbaar alternatief waarbij de uitoefe­ ning van de bestemming zo min mogelijk zou worden

beperkt,

is

een

ander

alternatief

PAGINA 25

wenseIijk. Immers, zonder de mogelijkheid

De consequentie van aanpassing van deze

levens van

tot legalisatie resteert de beginselplicht tot

hand havings strategie

maakt wordt tussen oude en nieuwe situa­

handhaving.

van een agrarische bedrijfswoning is dus het

voor

strijd ig

gebruik

mensen, geen

onderscheid

ge­

ties.

ontbreken van de verplichte verkoop voor Op 9 juni 2020 is besloten om voor (43) wo­

een marktconforme prijs. Het afwijkend ge­

In onderhavig beleid is echter wel onder­

ningen

'gedoogbrief'

bruik dient wel te worden gestaakt indien

scheid gemaakt tussen langdurige en nieuwe

hadden ontvangen een vergunningsmogelijk-

concreet sprake is van een herstructurering.

overtredingen. Voor oude overtredingen van

die

een

zogenaamde

heid te bieden. Deze tijdelijke omgeving s-

Daarmee is de strijdige situatie wel eindig en

burgerbewoning

vergunning werd niet afgegeven indien een

wordt

drijfswoning (die dus niet voor legalisatie in

koopoptie was gesloten, maar onder voor­

gehinderd door het afwijkend gebruik. Hoe­

aanmerking

waarde

zodra

wel er dus geen sprake is van een dwingende

aantasting van

"herstructurering in het gebied plaatsvindt".

verkoop, heeft de tijdelijke vergunning wel

aangegeven dat deze worden ondergebracht

dat

de

vergunning

vervalt

de

glastuinbouw

niet

onevenredig

van

komen

een

agrarische

wegens

be­

onevenredige

het glastuinbouwgebied)

is

Deze voorwaarde was immers ook opgeno­

impact op de (emotionele) waarde. Het is

in een persoonlijk overgangsrecht. Dit over­

men in de gedoogbrief.

een compromis tussen het mogen wonen en

gangsrecht komt, zoals eerder beschreven,

verkopen van de woning voor zolang uitoe­

er op neer dat de huidige bewoners van deze

Het verschil tussen deze twee figuren, de

fening van de bestemming niet aan de orde

woningen in de woning mogen blijven wo­

tijdelijke vergunning met koopoptie of onder

is.

nen, maar dat de bewoning bij het beëindi­

voorwaarden, is de verplichting tot verkoop van de woning in het eerste figuur. Met het wegvallen belangrijke

van

deze

angel

desinteresse om

verplichting

gehaald

worden

ners overeenkomstig

een

dynamiek van de ontwikkelingen in de glas­

moet zijn.

uit

de

tuinbouw doet een dergelijke regeling het recht dat

De koopoptie als voorwaarde voor een tijde­ lijke vergunning was uiteraard ingegeven om

van ten hoogste tien jaar, maar uitsluitend

gevingsvergunning,

de

tot het moment uitoefening van de bestem­

tegenstelling tot het persoonlijk overgangs­

ming noodzakelijk is.

recht is deze vergunning niet persoonsge­

koopoptie zijn werking grotendeels mist, is

Oude en nieuwe overtredingen

vergunning weliswaar overdraagbaar,

ook de glastuinbouwonderneming niet ge­

In de beleidsregels voor strijdig gebruik van

daar tegenover staat eigenaren onder het

agrarische bedrijfswoningen is betoogd dat,

persoonsgebonden overgangsrecht dit recht

glastuinbouwon­

derneming zo sterk mogelijk te faciliteren.

de

aan

alle

komende

belangen.

Daarbij

bestemmingsplan

meest

een

vergunning

het

speelt

van

tijdelijke

Gelet op eerdere motivering aangaande de

kan

aan te vragen.

rechtspositie

een

gen van de bewoning door de huidige bewo­

Omgevingswet

cember 2008 zijn ontstaan) en nieuwe over­

mogelijkheid biedt om deze tijdelijke situa­

tredingen (die zich nog voor moeten doen)

ties niet langer te koppelen aan een periode

geldt de mogelijkheid tot een tijdelijke om-

Nu gebleken is dat het huidige figuur met

baat bij voortzetting hiervan.

Voor bestaande overtredingen (die na 4 de­

de

onder voorwaarden.

In

bonden, maar object gebonden. Dit maakt de maar

gelet op het feit dat dit diep ingrijpt in de

PAGINA 26

Pİa..Mi

behouden in geval er concreet sprake is van herstructurering. Dit onderscheid is bewust gemaakt. Immers, de woningen

zijn

primair gelegen

op een

locatie waarbij legalisatie niet mogelijk of wenselijk is, waardoor beëindiging van

de

strijdige situatie en bij voorkeur ook ver­ plaatsing van de woning de meest wenselijke oplossing is. Dit maakt dat de afweging in de bereidheid tot medewerking bij

bestaande

overtredingen anders is dan die bij nieuwe overtredingen. Voor nieuwe overtredingen zal een stringen­ tere

belangenafweging

plaatsvinden.

Dit

geldt dus zowel voor geheel nieuwe overtre­ dingen als aanvragen voor een vergunning onder voorwaarden van (nieuwe) eigenaren van woningen die onder het persoonsgebon­ den overgangsrecht vielen. In die belangen­ afweging zal moeten worden bezien of er bijvoorbeeld niet al concreet sprake is van een

herstructurering,

of

privaatrechtelijke

handelingen niet bewust hebben geleid tot creatie van deze situatie, of sprake is (ge­ weest) van intensivering van de overtreding of dat legalisatie wegens gewijzigde omstan­ digheden niet in de rede ligt.

PAGINA 27

PAGINA 28

BELEIDSREGELS

PAGINA 29

Beleidsregel 'Strijdig gebruik duurzame glastuinbouwgronden Westland 2020'

Het college van burgemeester en wethouders van Westland; gelet op het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, onder c, artikel 2.4, eerste lid, artikel 2.12, eerste lid onder a, onder 2” en 3”, artikel 2.23 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en gelet op het bepaalde in bijlage II, artikel 4, elfde lid van het Besluit omgevingsrecht (Bor); »

overwegende dat er in Westland, op honderden locaties, gronden die bestemd zijn voor duurzame glastuinbouw in strijd met het bestemmingsplan worden gebruikt voor andere doeleinden;

»

dat hiertegen door de gemeente Westland en haar reehtsvoorgangers tientallen járen slechts in beperkte mate handhavend is opgetreden en er de facto lange tijd sprake is geweest van een gedoogsituatie;