Feitenrapportage (nota van bevindingen)

REKENKAMER WESTLAND BRUIKBAARHEID VAN P&C DOCUMENTEN IN WESTLAND BALANCEREN TUSSEN NUTTIG EN VEREIST

VERSIE 20 JANUARI 2025

Uitgevoerd door: Voor Raad & Bestuur Johan de Kruijf Klaartje Peters M.m.v. Ronald Vuijk

1

Nota van Bevindingen 1.

Aanleiding

De Rekenkamer Westland heeft in 2018 een onderzoek gepubliceerd naar de bruikbaarheid van de begroting en jaarrekening van de gemeente Westland. Destijds zijn aanbevelingen gedaan om de documenten te verbeteren. De rekenkamer wil in 2024 graag weten of de bruikbaarheid van de financiële documenten is verbeterd. In de zomer van 2024 is daarom een nieuw onderzoek uitgevoerd. De kernvraag is of de bruikbaarheid en leesbaarheid van de financiële documenten is verbeterd. Er is geprobeerd om zo veel mogelijk met een bril van niet-experts naar de teksten te kijken omdat raadsleden in de regel beperkte kennis en vaardigheden op financieel terrein hebben.1 Daarbij is ook rekening gehouden met nieuwe wettelijke eisen aan financiële documenten. Verder is het onderzoek verbreed. Niet alleen is onderzoek gedaan naar begroting en rekening, maar ook naar de voorstellen voor tussentijdse begrotingswijzigingen. Het onderzoek is gebaseerd op het bestuderen van de begroting 2023 en 2024, tussentijdse rapportages en wijzigingsvoorstellen in 2023 en 2024 en tot slot de jaarrekening 2023. Verder zijn gesprekken gevoerd met raadsleden, wethouder, burgemeester en de ambtelijke organisatie. Gezien de opmerkingen die in de gesprekken zijn gemaakt over de begroting 2024 is vervolgens beperkt gekeken naar de in oktober 2024 gepubliceerde begroting 2025.

Tot slot is gezocht naar goede voorbeelden (best practices)2 bij andere grotere gemeenten. Daarbij zijn vooral de documenten van negen buurgemeenten en vier andere grote3 gemeenten met meer kernen bestudeerd. De aanpak van het onderzoek staat in bijlage 1 nader uitgelegd.

1

In de literatuur spreken Van Helden en Reichard (2019 ) Making sense of the users of public sector accounting information and their needs. Journal of Public

Budgeting, Accounting & Financial Management, 31 (4), 478-495. Op pagina 485 over drie groepen gebruikers van financiële documenten. De eerste groep noemen zij leken (laymen), degenen die geen professionele opleiding hebben in het fina ncieel domein. Sommigen in deze groep hebben enige kennis opgedaan door praktijkervaring. De meeste raadsleden maar ook ambtenaren buiten het financieel domein behoren tot deze groep. 2

De onderzoekers hebben, los van dit onderzoek, de beschikking over de begrotingen 2023 en 2024 van die gemeenten. Elke begrot ing heeft andere elementen

wel en niet opgenomen, dus de best practices zijn verspreid over meerdere gemeenten. 3

Fusiegemeenten ontstaan uit meer dan twee gemeenten, een aantal grotere kernen en in totaal dan 70.000 inwoners op 1 januari 2024.

2

De nota van is als volgt opgebouwd. De hoofdstukken 2 tot en met 7 gaan in op de verschillende hoofdthema’s bij de beoordeling. Die hoofdstukken zijn steeds opgedeeld in een samenvatting, vervolgens de bevindingen over Westland en, waar mogelijk, best practices uit andere gemeenten. Daarna volgen de bijlagen met onderzoeksaanpak, normenkader, begrippenlijst en de vragenlijsten die zijn gebruikt. Om de tekst leesbaar te houden zijn verwijzingen naar documenten op een vaste manier omschreven. Een begroting is aangegeven met jaartal, gevolgd door een <B> en een paginanummer, bijvoorbeeld <2023B/33>. Voor een jaarrekening is de <B> vervangen door een <R>, bijvoorbeeld <2023R/43>. Verder is bij een algemene verwijzing naar de nota ter voorbereiding op de begroting voor het volgende jaar het woord <kadernota> gebruikt.

2.

Vorm en leesbaarheid van documenten

In dit hoofdstuk staat de bruikbaarheid van de documenten voor raadsleden centraal. Een goede vormgeving en begrijpelijke teksten zijn daarbij belangrijke elementen. Dit hoofdstuk begint met het schetsen van de context omdat is gebleken dat er over het begrotingsproces in 2024 enige onvrede is die we verderop zullen toelichten. Daarna komen vormgeving en leesbaarheid van de documenten aan bod. Bij de leesbaarheid is een onderscheid gemaakt tussen taalkundige vraagstukken, hulpmiddelen die leesbaarheid kunnen bevorderen en uitleg van de financiële techniek.

2.1

Samenvatting

Dit hoofdstuk begint met een korte beschrijving van de relatie tussen inzetten van financiële middelen en het zichtbaar worden van de maatschappelijke effecten daarvan. Kern is dat lang niet alle activiteiten van een gemeente binnen een raadsperiode tot zichtbaar resultaat leiden. Daarna is kort stilgestaan bij de verschillen in stuurbaarheid van blokken van lasten. Sommige lasten zijn vanwege wetgeving (sociaal domein) of hun karakter (grondexploitatie) beperkt stuurbaar; op andere onderdelen (bijvoorbeeld mobiliteit) heeft u als raad veel meer invloed. Vervolgens zijn de bevindingen over vormgeving van de gemeentelijke begroting benoemd. De begroting 2024 is niet goed ontvangen en wijkt in opmaak en vormgeving af van die van 2023 of 2025. De online begroting 2024 wordt bij de besluitvorming volgens de gesprekspartners niet of nauwelijks gebruikt. Het taalgebruik is vrij technisch en boven het niveau van een gemiddelde lezer. Een toevoeging ten opzichte van de bevindingen uit 2018 is de begroting en rekening in een oogopslag. Verder zijn een leeswijzer en begrippenlijst toegevoegd. Er zijn geen mogelijkheden om via doorklikken andere documenten te raadplegen. Dat geldt zowel voor het pdf-document als voor de online begroting.

3

2.2

Complexiteit van het gemeentelijk takenpakket

Een gemeente heeft een zeer breed en inhoudelijk verschillend takenpakket. Daarbij komt dat bestuurlijk gezien het college van B&W als geheel inhoudelijk verantwoordelijk is voor dat takenpakket. Dat is anders dan bij het Rijk waar een minister veel meer individueel kan worden aangesproken en ook anders dan in ondernemingen waarin de directeur de eindverantwoordelijke is. Onder invloed van verzakelijking is in de afgelopen dertig jaar gedacht dat overheidsorganisaties op dezelfde wijze als ondernemingen kunnen worden gemanaged. Waar een autofabrikant weet dat met de onderdelen, machines, gebouwen, energie en personeel een auto wordt gebouwd en dat goed kan meten, is dat bij veel gemeentelijke taken niet het geval. Zo kan men in het sociaal domein nog wel vaststellen of iemand begeleiding heeft gehad, maar het effect van die begeleiding wordt vaak pas zichtbaar in een volgend begrotingsjaar of nog later. Dat geldt ook voor grote projecten zoals Floracampus. U beslist nu als gemeenteraad over een dergelijk project, maar zelfs uw directe opvolgers in de gemeenteraad zullen de afronding van dat project in hun zittingsperiode waarschijnlijk niet meemaken. Bovendien staat of valt een dergelijk project met de samenwerking tussen gemeente en private investeerders. U geeft als raad wel richting en wijst zo nodig middelen toe, maar veel van de realisatie ligt buiten uw macht.

Met andere woorden: wat u in een gemeentelijke begroting aan middelen toewijst leidt niet altijd tot een direct maatschappelijk resultaat in hetzelfde begrotingsjaar. Dat maakt beoordelen van financiële en maatschappelijke resultaten ingewikkelder. Alhoewel effecten zichtbaar maken niet makkelijk is, zijn er wel handvatten om inzichtelijk te maken waar u als gemeenteraad meer of minder gemakkelijk op kunt sturen. De begroting is in te delen in zeven blokken4 met elk eigen grenzen aan sturingsmogelijkheden.5 ▪

In de eerste plaats zijn daar de zogenaamde kostendekkende diensten zoals afval, riool en burgerzaken. Dit zit in Westland vooral in het programma ‘Openbare ruimte’. Voor dit soort diensten stelt u de kaders op, maar daarna bewegen baten en lasten min of meer in dezelfde richting en vraagt het verder weinig politieke aandacht.

▪

Het tweede blok is het fysieke domein. Dit omvat verkeer, economie en ruimtelijke ontwikkeling exclusief grondexploitatie. In Westland zijn dat de programma’s ‘Ruimtelijke ordening’, ‘Volkshuisvesting’ en ‘Mobiliteit en Economie’. Los van juridische voorschriften over rechtszekerheid heeft u als raad veel keuzevrijheid. Het zijn zaken van lange adem en grote investeringsbedragen. Eenmaal gemaakte keuzes werken lang door in toekomstige begrotingen.

4

Model gebaseerd op Kruijf, J.A.M. de. (2020). Knellend gemeentefonds: Een alternatief periodiek onderhoudsrapport gemeentefonds. TPC: Tijdschrift voor public

governance, audit & control, 18(1), 3-8. 5

Z i e h i e r v o o r o o k d e t a b e l o p p a g i n a 5 6 i n R a a d v o o r h e t O p e n b a a r B e s t u u r ( 2 0 1 9 ) . B e l e i d s v r i j h e i d g e d u i d . Be l e i d s v r i j h e i d b i j d e c e n t r a l e t a k e n : e e n n a d e r e

uitwerking ten behoeve van de vormgeving van de financiële verhoudingen.

4

▪

Het derde blok gaat over het sociaal domein. Hier zijn de centrale thema’s de participatiewet, Wmo en Jeugdzorg. In Westland zit dit in het programma ‘Zorg, welzijn en cultuur’. Hier bent u gebonden aan rijksregels en het recht van burgers om een beroep te doen op de gemeente. Behalve voor welzijnsvoorzieningen als wijkcentra en bovenwettelijke regelingen heeft u weinig keuzevrijheid. Het toenemend beroep op dit soort diensten drukt vaak andere prioriteiten in de gemeente weg.

▪

Het vierde blok gaat over maatschappelijke taken. Dit omvat veiligheid, onderwijs, buitenruimte en sport en cultuur. Dit is in Westland hoofdzakelijk verdeeld over de programma’s ‘Zorg, welzijn en cultuur’ en ‘Onderwijs en Sport’. Net als bij het fysieke domein is er vrij veel keuzeruimte. Het verschil is dat effecten van inzet van middelen deels in het begrotingsjaar, en veelal binnen een raadsperiode zichtbaar zijn.

▪

Het vijfde blok gaat over gemeentelijk bezit of tafelzilver. Hier gaat het om grondexploitatie (programma ‘Gebiedsontwikkeling’), alle reserves en baten en lasten uit aandelen- en vastgoedbezit (deels ‘Financiën’, deels ‘Openbare ruimte’) van de gemeente. De baten en lasten zijn hier altijd onregelmatig en onvoorspelbaar. Het is het blok baten en lasten met in de regel de grootste afwijkingen ten opzichte van de oorspronkelijke begroting. Dat komt omdat baten en lasten sterk afhankelijk zijn van de voortgang van andere projecten. Bij de reserves spelen mee- en tegenvallers op de inhoudelijke programma’s een rol.

▪

Het zesde blok bestaat uit overhead, kosten van het bestuur en de kosten van invordering van gemeentelijke belastingen. Dit zijn voor de bedrijfsvoering noodzakelijke kosten waar wel enige sturingsruimte in zit.

▪

Alleen bij de baten is er nog een zevende blok ‘algemene middelen’, waar de uitkering uit het gemeentefonds en de OZB en overige vrij besteedbare lokale belastingen zijn opgenomen. In Westland zit dit verwerkt in het programma Financiën en Algemene Dekkingsmiddelen. De grootste afwijkingen hier zitten in de regel bij de uitkering uit het gemeentefonds waar u geen invloed op heeft. In figuur 1 is dit zonder verdere toelichting weergegeven.

5

€ 160.000 € 140.000

Bedragen * € 1.000

€ 120.000

2019R 2020R

€ 100.000

2021R

€ 80.000

2022R 2023R

€ 60.000

2024B

€ 40.000

2025B

€ 20.000

2026M 2027M

€0 Kostendekkende diensten

Fysiek domein

Sociaal domein

Maatschappelijke taken

Bezit

Organisatie

Weinig sturing nodig

Veel invloed

Weinig invloed

Veel invloed

Onvoorspelbaar

Noodzakelijk

2028M

Figuur 1 Lasten naar blokken taken 2019-2028 (R=rekening, B=oorspronkelijke begroting, M=meerjarenraming)

De gemeente Westland past intern ‘opdracht gericht werken’ toe. Dat is een instrument waarbij taken met een benoemd doel bij ambtenaren zijn belegd. We benoemen dat hier omdat er bij raadsleden wisselende beelden blijken te bestaan over op welk detailniveau zij informatie nodig hebben om te sturen. Theoretisch is het mogelijk om de kosten van opdrachten in de administratie zichtbaar te maken. De vraag is of een uitgebreid systeem van tijdschrijven dat daarvoor nodig is vanuit sturingsperspectief van de raad noodzakelijk is. Voor sommige hele grote projecten wel, maar voor het schrijven van een beleidsnota of het onderhouden van contacten met contractpartijen in bijvoorbeeld de jeugdzorg zijn daar vraagtekens bij te zetten. Dat wil niet zeggen dat er geen methoden zijn om een oordeel te vellen over al dan niet geleverde prestaties. Er zijn twee varianten. De ene is de zogenaamde Duisenberg-methode waarbij twee raadsleden een rapport schrijven over de op een bepaald beleidsterrein geleverde prestaties. Het gaat dan om 6

vakinhoudelijke raadsleden, niet om de Auditcommissie omdat die vooral is bedoeld om de financiële informatievoorziening te bewaken. De andere methode is het model van de Rotterdamse Rekenkamer, waarbij tegen het einde van de collegeperiode wordt beoordeeld of de door het college in het collegeprogramma opgenomen doelstellingen zijn gerealiseerd. Bij beide modellen geldt dat de echte lange termijn doelstellingen onderbelicht blijven omdat die veelal buiten een vierjarige collegeperiode vallen.

2.3

Context en ambities bij financiële documenten in Westland

Begrotingsdocumenten moeten voldoen aan allerlei technische eisen. Die zijn nodig voor de toezichthouders en controlerende instanties zoals de accountants. Voor raadsleden zijn veel van die technische eisen minder van belang, maar ze zorgen er wel voor dat begrotingsdocumenten omvangrijk zijn. Een goede leeswijzer die meer is dan een inhoudsopgave kan daarbij helpen. Zo zei een van de gesprekspartners dat het goed zou zijn als de eerste 20 pagina’s van de begroting de kernpunten zouden bevatten. De rest is dan als naslagwerk voor de details bedoeld. Daarnaast werd ons de observatie meegegeven dat de financiële professionals geneigd zijn om zich te concentreren op de cijfers en de technische eisen. Raadsleden zijn daarentegen in het algemeen meer geneigd om zich te richten op de (beleids)doelstellingen zoals die zijn verwoord. Pas daarna kijken ze eventueel naar de kosten die bij de doelstelling horen. De kritiek op het begrotingsproces in 2024 wordt daarnaast mede veroorzaakt door een discussie tussen raad en college over de functie van kadernota’s en de mogelijkheden om keuzes te maken. De discussie gaat er over dat de raad pas bij de begroting een standpunt wil innemen. Het college wil graag op basis van keuzes bij de kadernota van de raad een opdracht krijgt om de begroting uit te werken.

Een laatste contextuele factor die in het onderzoek naar voren is gekomen, is dat de ambtelijke organisatie probeert in de P&C-documenten te voldoen aan wensen van de raad, maar dat dit in de praktijk niet altijd goed uitpakt. Zo was de 1 e voortgangsrapportage 2023 met inhoudelijke toelichtingen volgens raadsleden veel te omvangrijk. Dat is later omgebouwd naar een tussenrapportage die vooral weer financieel is gericht. Verder was gedacht dat de software voor de online begroting zou helpen om het begrotingsproces en de weergave van de begroting te verbeteren. Dat bleek niet het geval te zijn en leidde tot onvrede bij de raad en herstelacties om alsnog een leesbare papieren versie van de begroting 2024 te maken. De genoemde factoren en omstandigheden leidden ertoe dat alle betrokkenen in 2024 in meer of mindere mate kritisch zijn op de P&C-documenten. Dat kan er vervolgens toe leiden dat er weinig aandacht is voor in het onderzoek geconstateerde verbeteringen die er ook zijn.

7

2.4

Vorm

2.4.1 Vorm begroting in Westland In het rapport uit 2018 stelde de rekenkamer vast dat de begroting op papier en als pdf-document beschikbaar was. Er was geen website (begrotingsapp) voor de financiële documenten. Het beeld was toen dat raadsleden sterk de voorkeur hadden voor een papieren begroting, aangevuld met een makkelijk toegankelijke digitale vorm. Vanaf de begroting 2024 is de begroting digitaal toegankelijk via een pagina van de gemeentelijke website. Voor documenten van oudere jaren moeten raadsleden en burgers terugvallen op de pdf-documenten. De begroting is goed vindbaar. Zoeken op de gemeentelijke website met de woorden ‘begroting’ en ‘jaarrekening’ levert een directe verwijzing op naar de pagina6 met de verzamelde documenten. Daarnaast is er een pdf-document gemaakt voor de begroting 2024. Dat pdf-document is alleen te vinden in het raadsinformatiesysteem van de gemeente en niet via een link op de webpagina waar de begroting is uitgewerkt. Raadsleden die een digitaal doorzoekbaar document willen hebben, kunnen het pdf-document – desnoods met hulp van de griffie - wel vinden. Dat komt ook omdat de woordkeus is gebaseerd op algemeen gebruikelijke begrippen. Een woord als programma-begroting of stadsbegroting vereist al meer voorkennis. Voor andere belanghebbenden zoals burgers is dit waarschijnlijk minder makkelijk.

Omdat het gebruik van zoekwoorden op de gemeentelijke website een directe verwijzing oplevert, zijn de financiële documenten ook voor andere geïnteresseerden makkelijk te vinden. Daarnaast is er vanaf de begroting 2022 een ‘Begroting in een oogopslag’ in pdf-vorm vindbaar op de gemeentelijke website, met een QR-code die verwijst naar de pagina waar alle begrotingsdocumenten van de gemeente op staan. Vanaf 2023 is er ook een ‘Rekening in een oogopslag’. De recente pdf-documenten van Westland zijn passief, dat wil zeggen dat er in het document geen (hyper)links zijn gemaakt naar documenten waarnaar is verwezen. Verder zijn er geen bladwijzers die snel zoeken in het document mogelijk maken. Opvallend is dat er in de begroting 2022 en ook die van 2025 juist wel gestructureerde bladwijzers zijn. Op de begrotingsdocumenten 2024 is zowel raadsbreed als ambtelijk veel kritiek. Uit de interviews komt het beeld naar voren dat niemand tevreden is met de combinatie online begroting en het daaruit ontstane pdf-document. Een overgrote meerderheid van de geïnterviewde raadsleden geeft los daarvan ook nu nog de voorkeur aan een papieren begroting. Het beeld dat uit de raadsgesprekken oprijst is dat ze de papieren begroting vooral gebruiken voor de korte periode van de raadsbehandeling van de begroting.

Een enkel raadslid geeft aan door het jaar heen de online begroting af en toe voor een specifieke vraag te raadplegen. Sommige ambtelijke gesprekspartners hebben de vraag gesteld of in een situatie zonder papieren versie

6

Vanaf 2018 is de begroting benoemd maar er zijn pas documenten vanaf de begroting 2022, en documenten vanaf 2019 voor de reke ning.

8

een pdf-document van de begroting geen vereiste is om de begroting vast te stellen. Het argument is dat er geen zekerheid bestaat dat de online begroting onveranderd blijft. Voor de ambtelijke organisatie is het enerzijds zo dat het invoeren van gegevens voor de begroting via het systeem achter de webpagina wordt vergemakkelijkt. Anderzijds vraagt het omzetten van die gegevens naar een pdf-document en papieren document volgens gesprekspartners veel handwerk. Het resultaat in de vorm van een pdf-document leidde tot een opmaak in de begroting 2024 die met zaken als veel witregels of tabellen met ontbrekende begrippen, afwijkt van de opmaak van de begroting 2023 en die van 2025.

9

2.4.2 Best practices elders Gemeenten als Maassluis en Dordrecht hebben naast hun online begroting een matig actief pdf-document. Dat wil zeggen dat het pdf-document wel koppelingen naar achtergrondinformatie bevat en dat er een bladwijzer in het pdf-document (zie figuur 2) is ingebouwd. Schiedam kent alleen een pdf-document in een professionele opmaak waar een uitgebreid navigatiesysteem in is ingebouwd.

Figuur 2 Pdf-document begroting Dordrecht (links; bladwijzer bij pijl) en online begroting Venlo (rechts) De meest uitgebreide variant van een online begroting is te vinden in Venlo (zie figuur 2). Op de speciale begrotingswebsite is naast het overzicht van de begrotingsdocumenten ook ruimte gemaakt voor de belangrijkste financiële beleidsdocumenten, zoals verordeningen en beleidsnota’s. Dat is handig voor de raadsleden en andere gebruikers omdat alles bij elkaar op een vaste plaats staat. Andere gemeenten maken die verwijzingen in de tekst van de begroting zelf en dat vergt meer zoeken. Rijswijk gebruikt een makkelijke naam voor de website (https://begroting.rijswijk.nl/2024/; door veranderen van het jaartal kan de gebruiker direct naar een andere begroting) en heeft op de website ook de begroting in de vorm van een pdf-document beschikbaar. Uit de verwijzing naar eigendomsrechten van de websites blijkt dat Venlo, Maassluis en Dordrecht dezelfde leverancier als Westland hebben. Dat is een signaal dat gemeenten met dezelfde software in staat zijn om bruikbare pdf-documenten te maken. Op de financiële website van Helmond is niet alleen de jaarrekening maar ook het accountantsrapport te vinden en in Vlaardingen is op de begrotingswebsite en monitorrapport van het college over de tussentijdse controle door de accountant terug te vinden.

Die documenten zijn bij de meeste gemeenten alleen in het raadsinformatiesysteem (bij de stukken op de raadsagenda) terug te vinden. De keuzes van Helmond en Vlaardingen dragen bij aan het makkelijk terugvinden van informatie. De nieuwste ontwikkeling is dat de Gemeente Groningen er voor kiest om naast een website en een integraal pdf-document, een samenvattend document van circa 30 pagina’s te maken waarin de hoofdpunten per programma, inclusief financiële middelen en nieuwe voorstellen, zijn opgenomen.

10

2.5

Leesbaarheid

2.5.1 Taalniveau Net als in het onderzoek uit 2018 hebben we van de belangrijkste documenten enkele alinea’s beoordeeld met een instrument voor het vaststellen van leesbaarheids- en taalniveau. Tabel 1 vat de resultaten samen, waarbij niveau B27 op gemakkelijk leesbaar wijst en C2 het hoogste (moeilijkste) taalniveau is. Tabel 1 Bevindingen taalniveau van financiële documenten van de gemeente Westland (2024) Onderwerp

Taalniveau

Begroting 2024 (2024B): Bestuurlijke hoofdlijnen

C1

2024B: Financiële hoofdlijnen

C1

2024B: inleidende alinea’s bij enkele programma’s

B2/C1

2024B: wettelijk verplichte paragrafen Verbonden partijen en grondbeleid.

C2

Raadsvoorstel begroting 2024

C1

Kadernota 2024 (mei 2024)

B2/C1/C2

Raadsvoorstel Kadernota 2024

C1

De bevindingen komen overeen met die uit het rekenkameronderzoek van 2018. Toen schreven de onderzoekers over de begroting 2018 (p. 24): “De beoordeling was dat er een taalniveau wordt gebruikt dat hoger ligt dan dat van de gemiddelde lezer. Dat wil zeggen het taalniveau was veelal C1-niveau met uitschieters naar B2 (gemakkelijker leesbaar) en naar C2 (het hoogste taalniveau). (…) De begroting van de gemeente Westland scoort dus gemiddeld C1.”

2.5.2 Hulpmiddelen voor begrijpelijkheid Naast woordkeus en taalgebruik kunnen ook andere hulpmiddelen bijdragen aan de begrijpelijkheid van de tekst. De rekenkamer noemde in 2018 onder andere als aanbeveling leeswijzers, begrippenlijsten en grafische elementen. Hieronder staan puntsgewijs de bevindingen uit de meest actuele documenten, te weten de begroting 2024 en de jaarrekening 2023:

7

Volgens de Stichting Lezen en Schrijven zou voor laaggeletterden op niveau B1 moeten worden geschreven.

11

▪

Begrippenlijst: er is een begrippenlijst aan beide documenten toegevoegd, gebaseerd op een door de VNG opgestelde begrippenlijst. De begrippenlijst was er in 2018 nog niet. De begrippenlijst is beperkt; belangrijke begrippen als balans, reserve, voorzieningen, vermogen, investeringen en activeren komen er bijvoorbeeld niet in voor. De toelichting op het stelsel van baten en lasten die wel is genoemd, is wat kort door de bocht en legt bijvoorbeeld geen relatie naar lasten en baten zonder geldstromen zoals afschrijvingen en reserves.

▪

Afkortingenlijst: er is een afkortingenlijst toegevoegd.

▪

Leeswijzer: in beide documenten is een leeswijzer toegevoegd.

▪

Infographic – in één oogopslag: op de website van de gemeente zijn een ‘Begroting in een oogopslag 2024’ en een ‘Jaarrekening in een oogopslag 2023’ beschikbaar. Dit is een infographic die beknopt, en met behulp van visuele ondersteuning, de kerngegevens weergeeft. Voor mensen die meer willen weten is met een QR-code een koppeling naar de digitale begrotingspagina gemaakt.

▪

Hyperlinks: er zijn geen hyperlinks of doorklikmogelijkheden in begroting en jaarrekening.

▪

Toegankelijkheid: we hebben getoetst of de begroting 2024 voldoet aan officiële toegankelijkheidseisen van de rijksoverheid met behulp van https://pdfchecker.nl. Het blijkt dat het document te groot is om op die manier te toetsen. Vervolgens is dezelfde toets gedaan bij de Kadernota 2024 en de 1e Afwijkingenrapportage 2024. Dan blijkt dat beide documenten ‘onvoldoende’ gecodeerd zijn om te testen. Bovendien blijkt dat de taal voor het document niet is ingesteld, waardoor voorleessoftware volgens de toets niet werkt.

▪

Opmaak: de opmaak van zowel begroting als jaarrekening is vrij eenvoudig gehouden. De jaarrekening 2023 is minder overzichtelijk en inzichtelijk dan de begroting 2023. Er is een moeilijk leesbare inhoudsopgave zonder nummering, een kleiner lettertype en kleinere regelafstand.

▪

Grafische hulpmiddelen: er zijn veel (financiële) tabellen, en een beperkt aantal grafieken en figuren te vinden in beide documenten. Die bevinding stemt overeen met die uit 2018. De kwaliteit van tabellen is wisselend. In de begroting 2024 en 2025 worden voor de baten min-tekens gebruikt. Dat was in 2018 en 2023 niet het geval. Gevolg is dat er nu een positief getal staat onder wat het saldo moet zijn, terwijl de lasten hoger zijn dan de baten (figuur 3). De lezer krijgt daardoor gemakkelijk een verkeerd beeld van de betekenis van cijfers.

12

Figuur 3 Fragmenten begrotingen Westland 'Wat mag het kosten?' 2023B/40 (links) en 2024B/36 (rechts) ▪

De opmaak van de tabel in de begroting 2023 is bovendien vollediger te noemen omdat bij de tussentelling in de begroting 2024 de woorden ‘totaal lasten/baten programma 3’ en ‘saldo van baten en lasten’ ontbreken (zie pijlen). In 2025 is dat hersteld, zij het met andere, meer technische termen. Bij de opmaak van tabellen valt verder op dat het contrast in de koppen in 2024 met zwart op donkerblauw de leesbaarheid beïnvloedt. In 2023B en 2025B is de kleurcombinatie wit en groen veel leesbaarder.

▪

Financiële regelgeving: er is op de website of in het raadsinformatiesysteem geen vaste vindplaats voor de financiële regelgeving (en beleidsdocumenten) behorend bij de P&C-documenten.

2.5.3 Uitleg financiële techniek Het huishoudboekje van de gemeente is door het voorgeschreven boekhoudstelsel niet gemakkelijk te begrijpen.8 Op sommige plaatsen in de tekst van de begroting en rekening wordt informatie gepresenteerd over de koppeling tussen investeringen, baten en lasten, reserves en vermogen. Het staat dan meestal in een paar tussenzinnen genoemd. Zoals in de vorige subparagraaf aangegeven is er een begrippenlijst, maar die is onvolledig en de begrippen

8

Zie eerdere verwijzing naar Van Helden en Reichard (2019).

13

zijn niet altijd goed omschreven. Als voorbeeld noemen we het ontbreken van een toelichting op de begrippen ‘opgave’ en ‘product’ die bij sommige programma’s wel en bij sommige programma’s niet in combinatie met elkaar voorkomen. Hier is in het rekenkamerrapport uit 2018 ook al een opmerking over gemaakt. Dat geldt ook voor bijvoorbeeld de uitleg van het begrip investeringen. In de begrotingstekst is een onderscheid gemaakt tussen investeringen met maatschappelijk nut, investeringen met economisch nut en investeringen gedekt door tarieven (paragraaf 6.7 begroting 2024). Ook dat is niet uitgelegd in de begrippenlijst bij de begroting.

2.5.4 Best practices elders Het blijkt dat van de 13 gemeenten (de negen buurgemeenten en de vier grote meerkernen gemeenten) die als basis voor de vergelijking zijn gebruikt, er maar drie zijn die ook een begrippenlijst kennen. Op dit punt valt er dus niet veel te leren van elders.

14

3.

Samenhang van financiële documenten

De begroting en de jaarrekening zijn geen losstaande documenten, maar zijn onderdeel van de Planning & Control-cyclus [P&C-cyclus]. In dit hoofdstuk beschrijven we of er in Westland sprake is van een vast patroon in de ordening en de benaming van de verschillende P&C-documenten door de jaren heen. Eerst komt de opzet en structuur van documenten aan bod. Vervolgens is er aandacht voor de bevindingen over raadsbesluiten, gevolgd door die over de tussenrapportages en kadernota’s. Elk van de documenten is voorzien van een toelichtend raadsvoorstel en een conceptraadsbesluit. We kijken of die raadsvoorstellen en raadsbesluiten zelfstandig leesbaar en eenduidig zijn.

3.1

Samenvatting

In grote lijnen zijn de inhoudelijke bevindingen in 2024 niet wezenlijk anders dan in 2018. Begrippen als ‘product’ en ‘opgave’ zijn niet toegelicht. Inhoud en geld staan per programma ver uit elkaar. Een duidelijk onderscheid tussen prioriteiten en lopend beleid is voor een niet ingewijde moeilijk te vinden. De jaarrekening is een zelfstandig leesbaar document met verwijzingen naar de oorspronkelijke en gewijzigde begroting. In de presentatie zijn verbeteringen ten opzichte van 2018 zichtbaar. Zo zijn in de begroting in 2024 ook cijfers van de laatst vastgestelde jaarrekening opgenomen en worden de begrippen ‘Voordeel’ en ‘Nadeel’ nauwelijks meer gebruikt. In dit rapport zijn ook tussenrapportages en tussentijdse begrotingswijzigingen beoordeeld. Los van telkens andere namen en detaillering valt op dat er in de tussenrapportages vanaf 2023 een koppeling is gemaakt met de programma’s. In de kadernota’s en bij de meeste begrotingswijzigingen ontbreekt dat. Verder valt op dat de toelichtingen op financieel technische tabellen niet altijd duidelijk zijn. Daarnaast zijn de formele raadsbesluiten en raadsvoorstellen bestudeerd. Hier valt op dat de formele raadsbesluiten geen bedragen noemen. Daarmee zijn ze beperkt zelfstandig leesbaar. In de onderliggende raadsvoorstellen zijn alleen de wijzigingen op het saldo van baten en lasten opgenomen.

De lezer weet daarmee niet hoeveel geld er in de gemeente omgaat.

15

3.2

Opzet en structuur van documenten

3.2.1 De hoofdstructuur in Westland De begroting 2023 en jaarrekening 2023 zijn vergeleken: ▪ De indeling in programma’s is identiek. In de begroting zijn de programma’s in de inhoudsopgave genummerd, maar in de jaarrekening niet. Binnen de programma’s zijn de ambities en output op dezelfde manier geordend.9 ▪ Wat niet helemaal goed op elkaar aansluit, zijn de financiële onderdelen. Dat komt deels door de regelgeving die vereist dat in de jaarrekening de balans een belangrijke plaats inneemt. In Westland betekent dit dat de onderdelen over reserves en voorzieningen die in de begroting een apart onderdeel zijn, in de jaarrekening in de toelichting op de balans zijn terug te vinden. Verder ontbreekt een onderdeel EMU-saldo in de jaarrekening. Dat is formeel niet verplicht maar zorgt er wel voor dat informatie in begroting en jaarrekening vergelijkbaar is Tot slot is de woordkeus voor het onderdeel ‘overzicht van baten en lasten’ niet gelijk: in de begroting heet dit ‘overzicht van baten en lasten per programma’; in de jaarrekening heet dit ‘overzicht van baten en lasten in de jaarrekening’. ▪ Er is een overzicht van investeringskredieten in de begroting (2023B/212) en de jaarrekening opgenomen (2023R/193-205). Die onderdelen zijn niet gelijk van opzet. De aanpak levert wel op dat er een centrale vindplaats is voor inzicht in alle investeringen.

De teksten zijn in beide documenten (begroting en rekening) leesbaar zonder het andere document erbij te hoeven houden. In de teksten van de jaarrekening wordt toegelicht wat in de begroting voor 2023 werd beoogd, en zijn de voor 2023 begrote bedragen gepresenteerd (in de financiële overzichtstabellen).

3.2.2 Best practices elders In andere gemeenten zijn de indelingen in programma’s en de toelichtingen binnen de programma’s net als in Westland redelijk vergelijkbaar. Omdat hierboven enkele opmerkingen over het financiële deel van de begroting staan, is daar ook bij andere gemeenten naar gekeken. Een gemeente als Hoekse Waard laat zowel in de begroting als in de jaarrekening 2023 de informatie over reserves en voorzieningen als aparte onderwerpen terugkomen. Daarmee ziet de raad direct welke reserves gedurende het jaar zijn ingezet. Dat is van belang omdat dit direct raakt aan het begrotingsrecht van de raad. Raadsleden hoeven dan niet te zoeken in de financieel-technische details van de balans. Gemeenten als Delft en Eindhoven laten in de jaarrekening ook het EMU-saldo zien.

9

Dit is getoetst voor twee willekeurige programma’s (1 en 6).

16

3.2.3 Opbouw programma’s Westland Opbouw algemeen Gemeenten zijn vrij in het vaststellen van programma’s in hun begroting. De programma-indeling van de Westlandse begroting is in 2023 evenals in 2019 gewijzigd. Dat bemoeilijkt terugkijken in de tijd. In het raadsvoorstel bij de begroting 2023 is een toelichting op de nieuwe programma-indeling opgenomen. Tegelijkertijd zijn gemeenten verplicht om volgens een landelijk voorgeschreven model – de zogenaamde taakvelden – financiële informatie in de begroting en de jaarrekening op te nemen. De financiële informatie geordend naar de landelijk verplichte taakvelden is, vooral wanneer programma’s wijzigen, de enige basis om vergelijkende cijfers over een langere periode beschikbaar te houden. In de begrotingen en jaarrekeningen van Westland is de informatie over taakvelden te vinden. In de jaarrekening is daarbij per taakveld zichtbaar wat de bedragen in de begroting, de gewijzigde begroting en de jaarrekening waren. Dat is lang niet bij elke gemeente het geval. De informatie kan dienen als basis om naar regelmatige onderschrijdingen of overschrijdingen van de begroting te zoeken. Bij de wijziging van de programma’s in de begroting in 2023 is geen toelichting in woorden opgenomen over de samenhang tussen oude en nieuwe programma’s. Volgens de wet10 is dat wel verplicht.

Maar de begroting en jaarrekening 2023 bieden de lezer de mogelijkheid om een vergelijking te maken. De programma-indeling in 2022 was gebaseerd op taakvelden, en door het toegevoegde overzicht van taakvelden per programma (2023B/198201) is de wijziging in de programma-indeling feitelijk zichtbaar gemaakt. Verder vereist het Besluit Begroting en Verantwoording [BBV]11 in elke begroting en rekening een overzicht van de koppeling tussen financiën van de programma’s en de wettelijk voorgeschreven taakvelden. Een dergelijk overzicht ontbreekt in de begroting 2024. Inhoudelijk blijkt uit gesprekken met de ambtelijke organisatie dat de programma-indeling 2023 voortvloeit uit opgavengericht werken. Die keus is ambtelijk en bestuurlijk gemaakt. De raad heeft de programma’s vastgesteld, maar uit de gesprekken met raadsleden blijkt dat men de indeling van programma’s aan het college overlaat terwijl het een taak van de raad is.12 In 2023 was er een één-op-één koppeling tussen programma en verantwoordelijk wethouder. Door personele wisselingen en portefeuillewisselingen is dat in 2024 niet meer het geval. Uit de bestuurlijke en ambtelijke

10

BBV, artikel 4 lid 2

11

Eigenlijk voluit Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten, zie artikel 66 lid 1 onder c. Zie ook Staatsblad 2016, nr. 101, p. 12

12

Memorie van Toelichting BBV 2003, Staatsblad 2003, nr. 27, p. 23.

17

gesprekken komt naar voren dat men zich afvraagt of de gekozen benadering voor de programma-indeling in de begroting vanuit het perspectief van bestuurlijke verantwoordelijkheidsverdeling wel goed werkt. Opbouw in detail Hieronder staan een aantal opmerkingen over de opbouw van de programma’s. Sommige opmerkingen bouwen voort op bevindingen uit het rekenkamerrapport uit 2018. Andere bevindingen hebben te maken met nieuwe ontwikkelingen. Allereerst presenteren we de bevindingen die direct verband houden met de opzet van programma’s. Daarna volgen enkele financieel-technische bevindingen en tot slot enkele bevindingen die te maken hebben met stuurbaarheid en onderlinge samenhang tussen documenten. ▪ Wanneer het gaat om de opbouw van de programma’s valt op dat die niet bij elk programma hetzelfde is. De opbouw is ook niet altijd goed te begrijpen. Zo is bijvoorbeeld in programma 1 sprake van ‘opgaven’ en ‘producten’ zonder dat duidelijk beschreven is wat het verschil is. Sommige gesprekspartners geven aan dat ‘opgaven’ staat voor de prioriteiten van het college. ▪ Uit het rekenkameronderzoek in 2018 bleek dat in de begroting 2016 overkoepelende doelen op programmaniveau werden genoemd. In de begroting 2023, 2024 en 2025 is dat niet meer het geval. Doelen op productniveau binnen de programma’s zijn er net als in 2016 wel.

Bij de kengetallen staat soms wel en soms niet benoemd dat er geen zelfgekozen indicatoren zijn. ▪ Bij de indeling van programma 5 (Zorg, welzijn en cultuur) in de begroting vanaf 2023 lijkt de onderlinge samenhang tussen producten te ontbreken. Het overgrote deel van dat programma, zowel inhoudelijk als financieel, gaat over bijstand, Wmo en Jeugdzorg. Burgerzaken en cultuur zijn in dit programma opgenomen, maar dat zijn taken met een wezenlijk ander karakter. De taken van het sociaal domein zijn sterk vanuit het Rijk voorgeschreven. Burgerzaken is min of meer kostendekkende dienstverlening en bij cultuur heeft de gemeente in de regel veel keuzevrijheid. De bundeling in één programma lijkt niet logisch. ▪ Bij de financiële toelichtingen zijn op punten verbeteringen zichtbaar. Uit het rekenkameronderzoek in 2018 bleek dat onder de kop ‘Wat mag het kosten’ geen informatie over de laatste jaarrekening was opgenomen terwijl dat wel moet. Alleen het saldo van baten en lasten was destijds waar nodig van een minteken voorzien. In de begroting 2023 en die van 2024 is de informatie over de laatste jaarrekening wel opgenomen. Daarmee sluiten gegevens per programma aan bij de financiële begroting. De financiële toelichting op de grotere afwijkingen is niet in alle programma’s op dezelfde manier uitgewerkt.

Soms is slechts sprake van een toelichting op saldo (bijvoorbeeld bij programma 3 Gebiedsontwikkeling; 2024B/36-37, waar de lasten in 2024 € 34 miljoen [mln.] lager liggen dan in 2023 en op termijn nog verder dalen. Zie hiervoor ook de opmerking in paragraaf 7.8 over grondexploitaties.), waardoor de grote afwijkingen in baten en lasten buiten beeld blijven. Los van de inhoud vraagt dat om nauwkeurig en geconcentreerd lezen van de tekst. 18

▪ Bij de koppeling tussen geld en producten in de programma’s van de Westlandse begroting is de rangschikking van producten niet toegelicht. Daarnaast staan inhoudelijke toelichting op producten en het bijbehorende geld in de tekst ver uit elkaar. ─ In programma 1 ‘Ruimtelijke ordening’ is de volgorde in de toelichtende tekst: Invoering Omgevingswet-Ruimtelijke ordening-GrondzakenVergunningverlening (2024/B15-19). In de financiële tabel (2024B/21) is de volgorde Ruimtelijke ordening-Invoering OmgevingswetVergunningverlening. ─ Bij de opsomming van producten in het programma 6 ‘Openbare orde en Veiligheid’ is anders dan in de bijbehorende tabel (genaamd ‘wat mag het kosten’) en komt bijvoorbeeld het woord ‘Brandweer’ niet in de tekst van het programma voor. De lezer wordt verondersteld te weten dat die onder het product fysieke veiligheid en de Veiligheidsregio Haaglanden valt. ─ In programma 10 (2023B/104 en 2024B/164) staat bij verbonden partijen alleen de BNG-bank benoemd. De omvang van de baten Treasury (2024B/165) doet vermoeden dat hier dividenden van meer verbonden partijen zijn opgenomen, maar die worden niet vermeld. In de begroting 2025 (2025B/148) is de lijst aangevuld met verbonden partijen die ook in vorige jaren al relevant waren. Tot slot valt op dat er voor verbonden partijen geen korte inhoudelijke toelichting per verbonden partij is.

▪ Waar het gaat om stuurbaarheid en onderlinge samenhang in de begroting valt op dat in de toelichtingen bij de begroting weinig aandacht voor lopend beleid is. In het Rekenkamerrapport 2018 was hier ook aandacht voor. In conclusie 7 ging het toen om ‘going concern’ waar veel geld in kan omgaan. Het gevolg is dat het voor een niet-ingewijde lezer lastig is om in te schatten welke taken de gemeente uitvoert en waar nog keuzes te maken zijn. Westland wijkt hier overigens niet wezenlijk af van wat in andere decentrale overheden gebruikelijk is. Tegelijkertijd biedt het BBV in artikel 8, lid 4 wel de mogelijkheid biedt om een onderscheid tussen prioriteiten en overig beleid te maken. Dat kan op een iets andere manier ook helpen om inzicht te geven in politieke keuzeruimte. ▪ Er is geen inzicht in de investeringen bij de programma’s. Het BBV stelt geen eisen aan het inzichtelijk maken van investeringen bij de begroting. Het belang van koppeling van investeringen aan programma’s is in het Rekenkamerrapport uit 2018 toegelicht vanwege de doorwerking in baten en lasten (pagina 24 en 30) en in een voorbeeld uitgewerkt (pagina 80). Voor 2024 is er een verklaring voor het ontbreken van een koppeling tussen investeringen en programma’s, namelijk het herzien van het Meerjaren investeringsprogramma.

De nieuwe aanpak voor het investeringsprogramma staat benoemd in de financiële inleiding op pagina 7 van de begroting 2024. In 2023 en 2025 zijn investeringen ook niet bij de programma’s benoemd. Ze zijn wel in een aparte paragraaf (2025B/266 e.v.) benoemd. Ook in die paragraaf ontbreekt een koppeling met de programma’s. Omdat behalve het project Floracampus in de inleiding van de begroting 2025 geen grote investeringen zijn benoemd, betekent dit dat een raadslid in de financieeltechnische hoofdstukken moet zoeken om informatie over investeringsprojecten te vinden.

19

3.2.4 Best practices elders Het kananders, als het gaat om logische opbouw van en binnen programma’s. Het voert hier te ver om op alle punten goede voorbeelden te noemen, maar we noemen enkele ideeën: ▪ Alphen aan den Rijn (2024B/60-61) maakt in de toelichting bij de begrotingsprogramma’s inhoudelijk en financieel onderscheid tussen lopend en nieuw beleid en heeft bij elk programma aan het begin een paar trefwoorden gebruikt die aangeven welke taken binnen dat programma vallen. ▪ Haarlem (2024B/111) licht eerst alle wijzigingen in de lasten en daarna alle wijzigingen in de baten toe. Pijnacker-Nootdorp (2024B/97) en Sittard-Geleen (2024B/40) doen dat in een tabelvorm. ▪ Breda heeft bij de begrotingsprogramma’s (2024B/53) ook een korte inhoudelijke toelichting per verbonden partij opgenomen. ▪ Meijerijstad (2024B/40) heeft per begrotingsprogramma een overzicht van investeringen toegevoegd of gemeld dat die er niet zijn (2024B/79). ▪ Gemeenten als Apeldoorn (2024B/75) en Roosendaal (2024B/39) benoemen per begrotingsprogramma welke wethouders verantwoordelijk zijn en welke taakvelden binnen het programma vallen.

3.3

Raadsbesluiten bij begroting, kadernota en rekening

3.3.1 Raadsbesluiten en -voorstellen Westland We stellen vast dat de raadsbesluiten bij de drie kerndocumenten in het begrotingsproces in de regel geen bedragen noemen. Uitzondering hierop is het raadsbesluit bij de voortgangsrapportages 2023 waar dat tot op programmaniveau wel is gedaan. Alleen voor de wijzigingen op investeringen ontbreken cijfers in dat raadsbesluit. In het raadsbesluit bij de Begroting 2024 is alleen voor een individueel krediet een bedrag genoemd. Daarmee zijn de raadsbesluiten beperkt zelfstandig leesbaar. De raadsvoorstellen bevatten wel financiële gegevens, maar dat zijn slechts toelichtingen op afwijkingen ten opzichte van een vorig document. Uit het raadsvoorstel is dus niet af te leiden hoe groot de totale begroting of rekening van de gemeente nu feitelijk is nadat het besluit is genomen.13

13

Zie Kruijf, J. de. (2024). Begrotingsbesluit kan transparanter. VNG Magazine, 78(17), 32-33.

20

3.3.2 Best practices elders De gemeente Maassluis heeft in de jaarrekening is het raadsbesluit opgenomen. Dat begint met vaststellen van het resultaat voor resultaatbestemming, vult de resultaatbestemming vervolgens in en bevat ook besluitvorming over af te ronden investeringen. Meijerijstad doet ongeveer op dezelfde manier. Voor begrotingen zijn geen voorbeelden van andere gemeenten bekend met raadsbesluiten met daarin financiële gegevens.

3.4

Tussenrapportages

De gemeente Westland werkt door het jaar heen met tussenrapportages en een voorbereidende nota voor de eerstvolgende begroting. Vóór 2023 waren tussenrapportage en voorbereidende nota samen een document, in 2022 was er alleen een actualisatie14. In een brief uit 2023 van de Auditcommissie aan de raad staat dat de raad die aanpak verwarrend vond. Dat raakt aan de eerder genoemde discussie over de status van kadernota’s die al dan niet moeten worden vastgesteld. Daarom is sinds 2023 weer sprake van gescheiden documenten. Gevolg is ook dat door de jaren heen steeds andere termen worden gebruikt. Dat is in een raadsinformatiebrief van 30 mei 2024 toegelicht en staat ook zo in de opvolger van de tussenrapportage, de 1e Afwijkingenrapportage, vermeld. In de Kadernota 2024 (gericht op 2025-2028) staat die verwijzing niet. De vorige kadernota uit 2023 heette nog Perspectiefnota 2024 (gericht op 2024-2027). De naamgeving wekt verwarring over de vraag op welk jaar een document betrekking heeft. In de Westlandse tussenrapportages over 2023 en 2024 was er een koppeling met de begrotingsprogramma’s. In de voorbereidende nota’s voor de volgende begroting (kadernota) is die er niet. In het raadsbesluit bij de eerste voortgangsrapportage 2023 is de koppeling met de programma’s zichtbaar, daarna niet meer.

Daar komt bij dat in 2023 over de voortgang van activiteiten werd gerapporteerd en dat dit in 2024 ontbreekt. Een enkele zin over risico’s of projectvoortgang met grote gevolgen zoals bijvoorbeeld bij grondexploitaties ontbreekt. De accountant maakt hier bij de tussentijdse controle over 2023 (p. 19) opmerkingen over en vraagt om betere toelichtingen. Het college schrijft in een brief (1 juli 2024) naar aanleiding van de controle door de accountant in algemene zin de aanbevelingen uit het accountantsrapport bij de jaarrekening over te nemen. Een directe verwijzing naar de tussentijdse controle is in die brief niet te vinden. In de tussenrapportages is per programma een tabel opgenomen met het overzicht van wijzigingen. Een toelichting hoe de kolommen ‘neutrale mutaties’ en ‘reserve mutaties’ moeten worden gelezen, ontbreekt. Bij ‘reserve mutaties’ valt dat vooral op omdat er in de tabel onderin twee regels over reserves

14

Gemeenteraad 30 juni 2022 agendapunt 18 (Actualisatie), hier spelen de gemeenteraadsverkiezingen en het coalitieakkoord een r ol.

21

staan (blauwe kader, horizontaal) en dan niet duidelijk is waarom dan andere wijzigingen in reserves (oranje kader verticaal) bij de gewone baten en lasten staan (Figuur 4).

Figuur 4 Voorbeeld programmatoelichting in de 1e afwijkingenrapportage 2024

De tussenrapportages bevatten geen verwijzingen naar voortgang van investeringen. In de Kadernota 2024 (voor 2025-2028) is een bijgewerkt document over investeringen opgenomen in de bijlage. Een samenvatting daarvan in de hoofdtekst ontbreekt, anders dan dat de doorwerking van de jaarlijkse kapitaallasten wordt getoond. De Kadernota 2024 bevat geen verwijzingen naar bijvoorbeeld weerstandsratio, risico’s of financiële kengetallen. Het blijft bij een financieel-technische toelichting en een verwijzing naar het ravijnjaar 2026. Die boodschap komt op pagina 7 van de kadernota aan bod. Daarnaast valt op dat het totaalbeeld van de gemeentelijke financiën aan het slot van het document aan bod komt, nadat alle details zijn toegelicht. De tussenrapportage 2024 is op verzoek van de gemeenteraad gebaseerd op gegevens tot juni in plaats van tot maart zoals in eerdere rapportages en daarmee actueler. Uit de gesprekken blijkt dat de gemeenteraad de tussenrapportage in de raadsvergadering van 3 juli voor behandeling verwees naar 22

een raadscommissie in september. Vervolgens wordt in september in de commissie besloten het stuk als bespreekstuk naar de raad te brengen. Inhoudelijk is daarmee het beoogde effect van bespreken van actuele gegevens verloren gegaan. Bij de raadsvoorstellen in 2024 (raadsvergadering 26 juni) over de zienswijzen bij de begrotingen voor verbonden partijen ontbreekt een verwijzing naar de begrotingsprogramma’s waar de desbetreffende verbonden partijen aan bijdragen. Daarnaast valt op dat de zienswijzen de financiële effecten voor de gemeente Westland niet op dezelfde manier weergeven. Zo is bij de Metropoolregio en de GGD sprake van een tekstpassage met bedragen. Bij de Veiligheidsregio Haaglanden zijn de meerjarige financiële effecten in een tabel opgenomen.

3.5

Tussentijdse begrotingswijzigingen

Er zijn ook raadsvoorstellen met financiële gevolgen buiten de P&C-cyclus om. Op zich niet is dat niet ongebruikelijk, bijvoorbeeld bij investeringsvoorstellen die gedurende het jaar zijn uitgewerkt. De ambtelijke organisatie heeft op ons verzoek vijf recente voorstellen aangeleverd ten behoeve van het onderzoek. Hier valt op dat in slechts één van de vijf gevallen een verwijzing is gemaakt naar het begrotingsprogramma waar het voorstel bij hoort. In de raadsvoorstellen en in de raadsbesluiten bij de voorstellen staan de bijbehorende bedragen genoemd. In twee van de onderzochte voorstellen (Hellingbaan & Onderwijsproject Poeldijk) zijn ook de kapitaallasten genoemd. Bij de andere drie voorstellen ontbreekt informatie over kapitaallasten. Omdat de kapitaallasten niet zijn uitgesplitst, is niet duidelijk wat de rentecomponent is. Dat is van belang omdat de afschrijvingen (het waardeverlies in de loop van de tijd) in principe vastliggen en juist de rente op termijn kan veranderen.

23

4.

Gemeenteraad: betrokkenheid en oordeel over bruikbaarheid en inzichtelijkheid

De informatie in dit hoofdstuk is gebaseerd op gesprekken met negen raadsleden, die lid zijn van de Auditcommissie en/of fractievoorzitter zijn. Het betreft dus een groep raadsleden met meer dan gemiddelde kennis van of interesse in de financiële aspecten van het raadswerk. Behalve naar hun eigen opvattingen en oordelen is op onderdelen ook gevraagd naar de oordelen van de eigen fractie of de raad als geheel.

4.1

Samenvatting

Als eerste valt op dat de gemeenteraad niet of nauwelijks betrokken is bij de indeling van de beleidsprogramma’s, anders dan via formele besluitvorming. Raadsleden geven verder aan behoefte te hebben aan meer ruimte voor vragen. In 2022 is een Auditcommissie door de raad ingesteld die de kwaliteit van de informatievoorziening aan de raad moet bewaken. Uit de gesprekken blijkt dat Gemeenteraad en Auditcommissie nog op zoek zijn naar een werkbare rolverdeling. Inhoudelijk valt op dat in de programma’s budgetten zijn opgesplitst naar producten terwijl de financiële verordening stelt dat autorisatie op programma-niveau plaatsvindt. Dat kan tot misverstanden leiden. Uit de gesprekken blijkt dat het trainingsprogramma voor raadsleden nauwelijks mogelijkheden biedt om financiële kennis te onderhouden. Bij de start van de raadsperiode wordt er een keer aandacht aan besteed, maar daar blijft het bij. De beelden uit hoofdstuk 3 over vormgeving van de begroting worden door raadsleden bekrachtigd: veel tekst, soms moeilijk leesbaar, niet altijd concrete doelen geformuleerd en de relatie met baten en lasten is lang niet altijd voor raadsleden duidelijk.

4.2

Betrokkenheid van de raad

Deze paragraaf gaat in op de wijze waarop de raad wordt ondersteund in het besluitvormingsproces over de begroting en jaarrekening.

4.2.1 Indeling programma’s en paragrafen Uit de gesprekken is gebleken dat de raad niet of nauwelijks betrokken is bij de indeling in beleidsprogramma’s van de begroting en wijzigingen daarin. De raad stelt, op voorstel van het college, de gewijzigde indeling vast maar besteedt er geen aandacht aan. De meeste geïnterviewde raadsleden beschouwen de indeling als een gegeven. De raad zou volgens de financiële verordening van de gemeente Westland bij de start van de raadsperiode moeten vaststellen of en welke nieuwe paragrafen in de begroting moeten worden opgenomen. Uit het raadsbesluit bij vaststelling van de begroting 2023 blijkt dat de gemeenteraad wel de 24

nieuwe programma’s heeft vastgesteld. In het besluit staat niets over paragrafen, terwijl in de begroting 2023 zelf wel een verwijzing naar een nieuwe paragraaf subsidies is opgenomen (2023B/117).

4.2.2 Raadsbehandeling begroting Er is bij een deel van de raadsleden sprake van enige onvrede over de raadsbehandeling van de begroting. Over aanpassingen wordt regelmatig gediscussieerd. In de huidige raadsperiode is getracht om het proces beter beheersbaar te maken, onder meer door de eerste termijn puur schriftelijk af te handelen. Daarom is het aantal vragen per fractie in de verschillende rondes gemaximeerd. Bij een deel van de raad stuit die beperking op bezwaren. Zij wijzen op het probleem dat goede toelichtingen in de begroting nogal eens ontbreken en vragen hierover niet bevredigend worden beantwoord. Beperking van het aantal vragen vergroot volgens sommige raadsleden dat probleem. Een enkel raadslid geeft aan dat er behoefte is aan meer informele mogelijkheden om ambtenaren technisch-inhoudelijke vragen te kunnen stellen. Pogingen in het verleden om in de raadsbehandeling informele vormen van (technisch) overleg met ambtenaren in te bouwen – een voorbeeld daarvan waren de zgn. ‘tafeltjesavonden’ – resulteerden echter in een zeer beperkte opkomst van raadsleden.

4.2.3 Auditcommissie Westland kent een Auditcommissie (AC) sinds 2022. Bij de start zijn de spelregels vastgesteld, maar in de begintijd van de AC is in de commissie gezocht en gediscussieerd over de eigen taakopvatting. Die discussie loopt voor een deel nog steeds door. Deels komt dat omdat niet iedereen zich ervan bewust is dat taken en werkwijze zijn vastgelegd in de verordening. Deels is het ook een principieel-inhoudelijke discussie. Zo is er discussie over de vraag over welke stukken de Auditcommissie nu wel en niet adviseert aan de raad. Ook is er discussie over wat van de ambtelijke organisatie mag worden verwacht in termen van ondersteuning en (tijdige) aanlevering van stukken. Er is binnen de Auditcommissie sprake van enige onvrede over het functioneren van de commissie. Sommige raadsleden storen zich aan de dominantie c.q. sturing die wordt gevoeld vanuit de ambtelijke organisatie en sommige leden van de commissie. De voornemens die er zijn om vaker als raadsleden, zonder aanwezigheid van de ambtelijke vertegenwoordigers, te overleggen – onderling en eventueel ook met de accountant - worden door hen toegejuicht. Daarnaast is er discussie over de status van de stukken die de Auditcommissie krijgt en de manier waarop de fracties die geen vertegenwoordiger hebben in de commissie worden geïnformeerd.

25

4.2.4 Training en opleiding voor raadsleden Er zijn binnen de gemeente nauwelijks mogelijkheden voor raadsleden om hun kennis op het terrein van financiën en P&C-cyclus te vergroten. Daar moet wel aan worden toegevoegd dat de meeste raadsleden geen expliciete behoefte hebben uitgesproken op dit vlak. Het inwerkprogramma voor de nieuwe raad direct na de verkiezingen kent een onderdeel over de P&C-cyclus of P&C-stukken, maar het beeld uit de raadsgesprekken is dat dit niet hoog wordt gewaardeerd. De belangstelling is niet zo groot, en een enkel in 2022 aangetreden raadslid geeft aan dat een uiteenzetting over de P&Ccyclus voor een nieuw raadslid niet goed te behappen is.

4.3

Oordeel gemeenteraad over bruikbaarheid en inzichtelijkheid

Deze paragraaf bespreekt kort de opvattingen van raadsleden over de bruikbaarheid van de begroting en de overige P&C documenten die het college jaarlijks aan de raad ter besluitvorming voorlegt.

4.3.1 Vorm van de begroting Zoals eerder aangegeven hechten bijna alle raadsleden aan een papieren versie van de begroting ten behoeve van de raadsbehandeling. De online begroting is in de gesprekken nauwelijks aan de orde geweest. Een of twee raadsleden geven aan dat de gebruikersvriendelijkheid van de online begroting teleurstellend is. Zo is heen en weer bladeren tussen verschillende programma’s of onderdelen erg omslachtig. Diverse raadsleden hebben gemeld dat er in de afgelopen jaren steeds is beloofd dat ‘volgend jaar’ een goed werkend pdf-document of online versie met doorklikmogelijkheden beschikbaar zou komen. Dit blijkt echter jaar op jaar niet te lukken. Hierbij moet worden aangetekend dat er verschillende beelden lijken te bestaan bij de raadsleden over de vraag waarheen doorgeklikt zou moeten kunnen worden. De Begroting in één oogopslag wordt door de meeste raadsleden gewaardeerd. Een deel van hen ziet het als een voorbeeld van hoe een goede samenvatting van de begroting eruit zou kunnen zien. Enkele meer financieel onderlegde raadsleden zien het ‘slechts’ als een communicatiemiddel richting inwoners, niet geschikt voor besluitvorming door de raad. Tot slot is in de raadsgesprekken aandacht geweest voor het idee van een stevige samenvatting van de begroting van maximaal 20 pagina’s. Iedereen vindt dit een goed idee.

Maar de raadsleden hebben er wel verschillende beelden bij: een uitgebreide versie van Begroting in een oogopslag; een meer politiek document met per portefeuillehouder beknopte informatie over speerpunten en de voortgang daarin; een document dat de raad meer 26

sturingsinformatie biedt, met bijvoorbeeld duidelijk onderscheid tussen lopend en nieuwe beleid. Enkele raadsleden geven aan dat de samenvatting pas echt meerwaarde zou hebben als die veel goede doorklikmogelijkheden zou bieden.

4.3.2 Leesbaarheid en begrijpelijkheid van de begroting Op de (papieren) begroting 2024 zoals die er nu ligt hebben de raadsleden vrij veel kritiek. Dit kunnen we als volgt ordenen: ▪

Een deel van hen vindt het document veel te omvangrijk: 300 bladzijden, dat is echt volgens raadsleden teveel. Teveel voor henzelf, maar zeker voor de meerderheid van de raad. Een raadslid suggereert om hoofdlijnen en bijzaken beter te scheiden.

▪

In algemene zin wordt gemopperd over de leesbaarheid, maar de raadsleden lijken vooral te doelen op de vindbaarheid en de inzichtelijkheid. Alles staat er vast in, zegt een raadslid, maar ik moet het allemaal zelf bij elkaar zoeken. Dat laatste wordt door meerdere mensen gezegd. Zoekend vanuit een beleidsthema zit informatie soms verspreid over wel 3 verschillende programma’s. Eén raadslid zegt het heel mooi: ik kan mijn weg er uiteindelijk wel in vinden, maar als je wilt dat alle 39 raadsleden de begroting goed begrijpen en weten waarover ze praten en beslissen, moet dat echt beter. Eén raadslid maakt opmerkingen over het verschillende gebruik van plussen en minnen in documenten. Dat is erg verwarrend. Daarnaast was de kwaliteit van de tabellen volgens raadsleden in 2024 niet goed.

▪

De afkortingenlijst en begrippenlijst worden zeker gewaardeerd, met name door de financieel minder onderlegde raadsleden. De leeswijzer wordt niet genoemd. De inhoudsopgave wordt goed gebruikt door de meesten. Daar beginnen ze met zoeken.

▪

De begroting als document wordt in de aanloop naar de begrotingsbehandeling op heel verschillende manieren door raadsleden gelezen. Er zijn enkele raadsleden die de begroting van voor tot achter helemaal lezen, en er zijn raadsleden die het houden bij de politiek-bestuurlijke inleiding en de programma’s waar ze woordvoerder voor zijn; en allerlei varianten daar tussenin. Financieel onderlegde raadsleden beginnen vaak bij de financiële begroting, en bladeren soms vandaar uit verder. Maar de financiële begroting wordt zeker niet door iedereen gelezen. De paragrafen worden door de meeste raadsleden niet (echt) gelezen, in elk geval niet integraal.

4.3.3 De begroting als sturingsinstrument Niet alle raadsleden hebben zich erover uitgesproken, maar een aantal raadsleden geeft aan dat de begroting in de huidige vorm voor de raad geen goed sturingsinstrument is. Voordat we daar nader op ingaan, is het goed om hierbij aan te tekenen dat dat in veel gemeenten het geval is.15 Uit de betreffende gesprekken komt naar voren:

15

K. Peters en P. Castenmiller (2019). Om de controle door de raad. Een onderzoek naar de toepassing van het raadsinstrumentarium voor controle en kaderstelling

in de gemeentelijke praktijk . In opdracht van het Ministerie van BZK. Den Haag: Stichting Decentraalbestuur.nl