20260126-rv-principebesluit-herindeling-bijlage-3-eindrapport-bestuurlijk.
Tekst van het document
EINDRAPPORT
Nu? Of nooit! Onderzoek naar een toekomstbestendige bestuurlijke organisatie van de vier Liemerse gemeenten: Doesburg, Duiven, Westervoort en Zevenaar.
1
definitief 07 april 2025
Inhoud 1.
2.
3.
4.
2|
Context en vraagstelling
5.
Bevindingen: uiteenzetting van bestuurskrachtonderzoeken
a.
Besluiten van twee gemeenteraden vragen om visie op toekomst vier gemeenten in de Liemers
a.
Overzicht bestuurskracht per gemeente
b.
De vraagstelling aan bureau & Van de Laar
b.
Uitgangspunt bestuurlijke zelfstandigheid in coalitieakkoorden 2022-2026 niet meer actueel
c.
D
d.
Duiven: stip op de horizon
e.
Westervoort: intentiebesluit opheffen bestuurlijke zelfstandigheid
f.
Zevenaar: geen recent bestuurskrachtonderzoek
Overall analyse, conclusies en handelingsperspectieven …m
c
c.
…w
bj m
d.
Conclusies op een rij
e.
Benut het momentum om tot één Liemerse gemeente te komen: voortvarend en zorgvuldig
a.
Bestuurlijke fusie: verschillende wettelijke vormen
f.
Geef bij herindeling invulling aan aantal waarborgen voor optimaal effect
b.
Bestuurlijke fusie: trend van alle tijden
c.
Er lijkt lokaal draagvlak voor bestuurlijke fusie 4-1
d.
Onvoldoende bestuurlijk draagvlak 2-2 variant
e.
Regionaal draagvlak voor bestuurlijke fusie ongewis
f.
Maatschappelijk draagvlak verdient nog aandacht
g.
Bestuurskracht krijgt forse impuls in de Liemers
h.
Liemers kent sterkte interne samenhang. Nabijheid van bestuur krachtig vormgeven met instrumenten
i.
Liemers kent al sterke regionale samenhang en kan haar kracht voor en in de regio benutten
tw
k
t
t b
‘2-2
t’
t
utu g
l
kk
…
t uu z
m
lb
Bevindingen: onderzoek 2014 en de opvolging ervan a.
Twee herindelingsvarianten onderzocht in 2014
b.
Opvolging conclusies en aanbevelingen 2014
t …
‘w t t pp lt’
b.
éé Liemerse g m
t
t
Vraagstuk over bestuurlijke toekomst alle Liemerse g m g t g
t t
g m
a.
l
t
bu g
Bevindingen: het opgavenprofiel van de Liemers a.
Vier gemeenten vormen samen de Liemers
b.
De Liemers: een schets van de regionale samenhang en bestaande verbindingen
c.
Zeven opgaven die de vier Liemerse gemeenten met elkaar delen en verbinden
d.
Samen werken aan een economisch sterke regio
e.
Woningbouwopgave voor de Liemers is groot
f.
Forse ambities rondom duurzaamheid en energie
g.
Bereikbaarheid en mobiliteit essentieel voor regio
h.
Financiële situaties in vier gemeenten onder druk
i.
Forse uitdagingen voor ambtelijke organisaties
6.
Bestuurlijke fusie de Liemers en confrontatie met toetsingscriteria beleidskader
Bijlagen A.
Onderzoeksaanpak, geraadpleegde personen en documenten
B.
Financiële analyse (separaat rapport)
C.
Organogrammen ambtelijke organisaties
D.
Processtappen en tijdlijnen bij herindeling
1. Context en vraagstelling
1a.
Besluiten van twee gemeenteraden vragen om visie op toekomst vier gemeenten in de Liemers
1b.
3|
De vraagstelling aan bureau & Van de Laar
Context
1a. Besluiten van twee gemeenteraden vragen om visie op toekomst vier gemeenten in de Liemers •
De Liemers is een streek in de provincie Gelderland, gelegen ten zuidoosten van Arnhem.
Stand van zaken in oriëntatie op bestuurlijke toekomst per Liemerse gemeente
Omringd door rivieren als de IJssel, de Oude IJssel en de Rijn en in het zuidoosten gelegen aan
•
De situatie in Doesburg is urgent. Uit een bestuurskrachtonderzoek blijkt dat de gemeente over
de Duitse grens. De gemeenten Doesburg (circa 11.000 inwoners), Duiven (circa 25.000),
de volle breedte van haar ambtelijke taakuitvoering sterk onder druk staat, in relatie tot haar
Westervoort (circa 15.000 inwoners) en Zevenaar (circa 45.000 inwoners) vormen met elkaar
kerntaken, opgaven en ambities. De gemeenteraad van Doesburg heeft zich daarom in mei
het gebied de Liemers. Deze gemeenten maken ieder afzonderlijk deel uit van de Groene
2024 u tg p k
Metropoolregio Arnhem-Nijmegen.
er een verkenning uitgevoerd naar mogelijke samenwerkings-/ fusiepartners voor Doesburg.
b tuu l jk
c
l
g t g l ‘ tp p
z
’.
lg
De gemeenteraad is voornemens op 2 juli 2025 een voorkeur uit te spreken voor één •
De gemeenten Duiven, de toenmalige gemeente Rijnwaarden en de gemeenten Westervoort
p t
g m
t .O
ft z j
t
‘m
tl t’ pg t l
g
en Zevenaar voerden reeds in 2014 een gezamenlijk onderzoek uit naar de bestuurlijke
fusiepartners Bronckhorst, Zevenaar/ de Liemers en Rheden gevraagd om daar hun bijdrage
toekomst in de Liemers. Dat rapport vormde de basis tot de vorming van de huidige gemeente
aan te leveren. Ook voorliggend rapport zal betrokken worden in de besluitvorming van het
Zevenaar (herindeling Rijnwaarden-Zevenaar) en de vorming van de ambtelijke
gemeentebestuur van Doesburg.
fusieorganisatie 1Stroom, waarbij de beide deelnemers Duiven en Westervoort hun politiekbestuurlijke zelfstandigheid hebben behouden, maar hun ambtelijke krachten hebben gebundeld.
•
Ook de gemeente Westervoort heeft de voorbije jaren onderzoek gedaan naar haar bestuurskracht en haar financiële situatie. Uit deze onderzoeken blijkt dat de huidige bestuurskracht onvoldoende is om in de toekomst zelfstandig te blijven opereren. Ook wil de
•
4|
Ondanks die bewegingen tot schaalvergroting hebben de gemeenten Duiven en Westervoort
gemeente haar uitvoeringskracht versterken. Om de voorzieningen voor inwoners en
en ook de Liemerse gemeente Doesburg zich de voorbije periode beraden op hun bestuurlijke
ondernemers te waarborgen en een sterke(re) positie in de regio in te nemen, heeft de
toekomst(bestendigheid). Deze beraadslagingen vragen ook om positionering van het
gemeenteraad met een intentiebesluit er in oktober 2024 ervoor gekozen om de bestuurlijke
gemeentebestuur van Zevenaar in deze verkenning naar de bestuurlijke toekomst van
zelfstandigheid op te heffen en te streven naar een fusie met andere gemeenten in de Liemers.
gemeenten in de Liemers.
Bij voorkeur wenst Westervoort daarbij te komen tot één Liemerse gemeente, samen met de gemeenten Duiven, Doesburg en Zevenaar.
Context
1a. Besluiten van twee gemeenteraden vragen om visie op toekomst vier gemeenten in de Liemers •
De gemeenteraad van Duiven
m
ju
2023
m t
mt
k m t c
’
•
Gelet op deze ontwikkelingen in het gebied de Liemers zijn de ogen gericht op Zevenaar, als
deze gemeente te onderzoeken. Dit onderzoek resulteerde eind 2024 in vier denkbare
mogelijke en - gezien de robuustheid en ligging - belangrijke fusiepartner. Het college van
c
Zevenaar stelt zich constructief op in dit vraagstuk en is in principe bereid om (een)
’ b tuu l jk fu
m
b tuu l jk fu
m tW t
t
t k
ambtelijke fusie met Westervoort en een politiek-bestuurlijk en ambtelijk zelfstandig
gemeente(n) de helpende hand te bieden. Ambtelijke samenwerking/ integratie vooruitlopend
Duiven. Eind 2024 heeft het college van B en W van Duiven zich uitgesproken over het feit dat
op een bestuurlijke fusie is daarbij denkbaar, onder de voorwaarde dat de doorontwikkeling
zij een zelfstandig politiek-bestuurlijk en ambtelijk Duiven als minst kansrijk acht. In een
van de eigen organisatie van Zevenaar niet te zeer wordt belemmerd.
raadsbrief van 4 maart 2025 pleit het college van Duiven voor een bestuurlijke fusie met Westervoort, Zevenaar en Doesburg, omdat dit de bestuurskracht en strategische slagkracht g t f l’ l gg
m
tm
t
t kt. D g m
t
ft
t
•
g‘ p
De burgemeester van Zevenaar heeft, op verzoek van zijn gemeenteraad, de provincie G l
.
l
g
g
m
jk g
t
z
k
pp t ‘Herindelingsvarianten in de
Liemers’ (2014) te faciliteren. Dit als belangrijke bouwsteen om te komen tot politiekbestuurlijke uitspraken in alle vier de gemeenten over hun (al dan niet gezamenlijke)
•
De gemeente Zevenaar heeft per 1 januari 2018 een herindeling doorgemaakt, door de
bestuurlijke toekomst en daarmee de toekomst van het gebied de Liemers.
samenvoeging van Rijnwaarden met de toenmalige gemeente Zevenaar, ontstond een g m
5|
t
u m 40.000
w
p
tm m
t.
ut
‘ t
alone’ c
t xt b z
•
Deze vraag vanuit Zevenaar is omarmd door gedeputeerde staten van de provincie én door de
heeft Zevenaar op dit moment niet de urgentie om tot schaalvergroting te komen. Niettemin
betrokken colleges van B en W. Voorliggend eindrapport is daarvan het resultaat. De
zijn voornoemde ontwikkelingen bij de partnergemeenten in de Liemers ook voor het
onderzoeksresultaten bieden de kans om te komen tot één collectief beeld op de
gemeentebestuur van Zevenaar aanleiding om zich te positioneren in het vraagstuk van
overeenkomsten en verschillen tussen én de voorwaarden van de betrokken gemeenten, met
bestuurlijke schaalvergroting in de regio.
het oog op een toekomstbestendige bestuurlijke organisatie in het gebied de Liemers.
Vraagstelling
1b. De vraagstelling aan bureau & Van de Laar Kom tot een ‘gemeenschappelijke’ visie op een toekomstbestendige bestuurlijke organisatie in het gebied van de vier Liemerse gemeenten: Doesburg, Duiven, Westervoort en Zevenaar. •
Deze hoofdvraag is onderverdeeld naar de volgende deelvragen: •
Wat is er veranderd sinds het rapport ‘Herindelingsvarianten De Liemers’ uit 2014, en wat is met de conclusies en aanbevelingen gedaan?
•
Wat zijn de rode draden uit de recent uitgevoerde bestuurskrachtonderzoeken in Duiven, Westervoort en Doesburg?
•
Welke criteria zijn belangrijk voor de keuze voor één (of meer) toekomstbestendige bestuurskrachtige gemeente(n) in de Liemers? Daarbij worden ook de actuele Rijks- en provinciale inzichten betrokken, waaronder criteria uit het beleidskader herindeling van BZK (2018): draagvlak (inclusief identiteit dorps- en stadskernen), bestuurskracht
(inclusief financiële situaties gemeenten en toekomstbestendig bestuur), interne samenhang en nabijheid van bestuur én regionale samenhang (inclusief positie in de regio). •
Wat is de gemeenschappelijke visie van de Liemerse gemeenten op een toekomstbestendige bestuurlijke organisatie in het gebied en waarin verschilt de visie tussen de afzonderlijke gemeenten? Wat is de visie van de provincie Gelderland?
•
Voorliggend eindrapport vangt in hoofdstuk 2 direct aan met de overall analyse met daaruit volgend een aantal conclusies. Deze vormen de basis voor de daarna geschetste handelingsperspectieven, om verder vorm te geven aan de bestuurlijke toekomst van de vier gemeenten en het gebied de Liemers. In de hoofdstukken 3 tot en met 6 zijn vervolgens de
onderzoeksbevindingen opgetekend, die als basis voor de redenering in hoofdstuk 2 hebben gediend. In bijlage A is de onderzoeksaanpak uiteengezet, bijlage B bevat meer gedetailleerde (financiële) onderzoeksresultaten en de bijlagen C en D bieden inzichten in processtappen en tijdlijnen in het geval van herindeling.
6|
2. Overall analyse, conclusies en handelingsperspectieven Overall analyse 2a.
Vraagstuk over bestuurlijke toekomst alle Liemerse gemeenten t t
2b.
…m kk
2c.
…
t
utu g
c
l
t …
g t g
éé Liemerse gemeente biedt vooral
… bjm
tw
k
t
‘2-2
t’
t
duurzaam en onhaalbaar is Conclusies 2d.
Conclusies op een rij
Handelingsperspectieven 2e.
Benut het momentum om tot één Liemerse gemeente te komen: voortvarend en zorgvuldig
2f.
7|
Geef bij herindeling invulling aan aantal waarborgen voor optimaal effect
Overall analyse
2a. Vraagstuk over bestuurlijke toekomst alle Liemerse gemeenten ontstaat vanuit urgentie… Situaties in Doesburg en Westervoort urgent en zelfstandigheid eindig •
Uitspraak raad Westervoort vraagt mede om uitspraak raad Duiven
Directe aanleiding voor het vraagstuk over de bestuurlijke toekomst van de vier
•
De ambtelijke integratie van de organisaties van de gemeenten Duiven en Westervoort in
gemeenten in de Liemers, vormen de raadsbesluiten in Doesburg en Westervoort tot
1Stroom heeft tot gevolg dat het intentiebesluit van de gemeenteraad van Westervoort -
opheffing van hun politiek-bestuurlijke zelfstandigheid. Dit op basis van onderzoeken naar
tot het opheffen van de zelfstandigheid en een bestuurlijke fusie te onderzoeken - ook een
hun bestuurs- en realisatiekracht in het hier en nu en bezien in toekomstig perspectief. In
uitspraak vraagt van de gemeenteraad van Duiven over haar politiek-bestuurlijke toekomst
meer of minder mate kan van beide gemeenten worden gesteld dat hun ambtelijke
en de toekomst van ook haar ambtelijke organisatie.
realisatiekracht kwetsbaar is en beperkingen kent, dat de financiële posities zwak zijn en
dat de regionale positionering beperkt is, waardoor kansen voor het gebied en haar
•
Het gemeentebestuur van Duiven heeft ook zelf de handschoen opgepakt om zich te
inwoners worden gemist en de dienstverlening en het voorzieningenniveau tegen een
bezinnen op haar bestuurlijke toekomst. Op basis van een variantenanalyse weegt de
acceptabel lastenniveau onder druk staan.
gemeenteraad af wat de haar best passende variant zal zijn. Het college van B en W van Duiven heeft hierop een voorschot genomen door zich uit te spreken over een voorkeur
Situatie Doesburg vraagt om uitspraak van alle Liemerse gemeenten: nu of nooit •
Met name Doesburg zal op korte termijn een politieke voorkeur uitspreken voor een fusiepartner, waarbij ook twee opties buiten de Liemers worden verkend. Westervoort
Zevenaar ervaart vandaag de dag geen directe noodzaak, maar onderkent belangen
heeft haar pijlen gericht op één Liemerse gemeente. Dit maakt dat de vraag bij vier
•
g m
t b tu
(D
t’ t k z A
8|
voor een Liemerse gemeente.
m. H t ‘
bu g Du
W t
t
Z
) p t f l l gt m ‘ u f
éé Liemerse gemeente van circa 95.000 inwoners ten zuidoosten van l
’
D
bu g
m
lt
m
g
tg b
De gemeente Zevenaar ervaren in het hier en nu geen directe noodzaak om tot schaalvergroting te komen. Echter, onderkent zij dat ook haar bestuurlijke zelfstandigheid op termijn onder druk kan komen, omdat de lokale en regionale opgaven steeds complexer worden, de financiële situatie en de arbeidsmarktpositie uitdagend zijn en dat
daarmee de vraag bij Zevenaar, de wens bij de raad van Westervoort en het college van
de belangen op regionaal niveau groot zijn als het gaat om het realiseren van kansen voor
Duiven weg om tot herindeling van het gehele Liemerse gebied te komen.
het gebied als geheel en de inliggende kernen en dorpen in het bijzonder. Bovenal voelt Zevenaar bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het gebied en hun buurgemeenten.
Overall analyse
2b. …maar schaalvergroting naar één Liemerse gemeente biedt vooral ook kansen… •
Voornoemde urgenties en politiek-bestuurlijke uitspraken over de zelfstandigheid van
•
De complementariteit van het gebied, de overeenkomstige opgaven en de overwegend
gemeenten binnen de Liemers, vormen een directe aanleiding om het vraagstuk in vier
gelijkgestemde identiteit verbinden de vier gemeenten, hun kernen en inwoners met
gemeentebesturen op tafel te hebben. Maar bezien vanuit de kansen die één Liemerse
elkaar. Deze cultuur-
gemeente biedt, is het naar mening van &VDL sowieso van belang om de vorming van
m
g’ g
t
m
c
m
t c
pp l jk
mt
b l
g jk b
b
g
kw l‘ t
b tuu l jk fu
.
één Liemerse gemeente serieus te overwegen. We zetten deze kansen op een rij: Opgaven voor gemeenten oppakken vanuit het gebied de Liemers als één geheel Liemers als één samenhangend gebied met complementair karakter
•
•
De inwoners van de Liemers delen overwegend een regionale identiteit, geworteld in de
De opgaven voor de vier Liemerse gemeenten zijn namelijk overeenkomstig en fors te
m
.M t
m
pt
m ’
l w
b
kb
m blt t
c
m c
historie, het landschap en het karakter van de kernen en wijken. Inwoners van Doesburg,
ontwikkeling en in het sociaal domein kennen de vier gemeenten afzonderlijk en
zj
tezamen grote uitdagingen.
u t u ‘H
z t
–
t t t’ p m
p
g
t
g
c t
zj
t
voor werken, winkelen, recreëren en bijvoorbeeld cultuur meerdere richtingen op georiënteerd.
•
Een gemeente in de Liemers kan zorgen voor een gebalanceerde ontwikkeling tussen stedelijke groei en behoud van het landelijke karakter van de regio. Tevens kan deze
•
Hoewel de gemeenten en de kernen elk hun eigen karakter hebben, vormen ze samen
gemeente door de infrastructuur goed op elkaar af te stemmen, haar positie als
een diverse en complementaire regio met zowel stadse kernen, uitgestrekt landelijk
logistieke hub versterken en aantrekkelijker worden als vestigings- en ontwikkellocatie.
gebied, woonkernen, sterke economische basis en een toeristisch-recreatief profiel.
Waardoor de economische ontwikkeling van het gebied verder kan aantrekken.
Doesburg en Zevenaar hebben een meer stedelijk karakter, met historische
Daarnaast heeft de Liemers unieke kenmerken, zoals de aanwezigheid van water en
binnensteden, culturele voorzieningen en een regionale centrumfunctie. De oude
natuurgebieden, die in samenhang moeten worden beheerd.
stadskern van Doesburg trekt kwaliteitstoerisme aan, daartegenover staat het landelijk gebied. Duiven kent sterke bedrijvigheid en Westervoort een aantrekkelijke woonfunctie.
9|
Overall analyse
2b. …maar schaalvergroting naar één Liemerse gemeente biedt vooral ook kansen… •
Deze opgaven projecteren op en oppakken vanuit het gebied de Liemers als één geheel,
•
Bj
l gt
t
k‘
g t’ p
t
l
z
t t t. D
g
in plaats vanuit de perspectieven van vier afzonderlijke gemeenten, helpt om stevig
Nederland bij herindelingen leert juist dat de toenemende bestuurskracht in de nieuwe
positie in te nemen richting mede-overheden, om kansen voor het gebied en haar
gemeente (sterker bestuur, krachtige ambtelijke organisatie, robuuste financiën, sterke
inwoners te benutten en om de opgaven evenwichtig in het gebied de Liemers te laten
positie tot mede-overheden) een impuls kan geven aan de leefbaarheid en daarmee de
‘l
identiteit van de kernen. Dit blijkt ook recent heringedeelde gemeenten als Land van Cuijk,
’.
Meierijstad, Hoeksche Waard en Vijfheerenlanden. •
Het feit dat in de huidige situatie al veel sprake is van het gezamenlijk bestuurlijk en
ambtelijk oppakken van deze opgaven, tot uiting komende in bestaande
•
Het voorzieningenniveau kan in een groter geheel beter op peil worden gehouden en er
samenwerkingsstructuren tussen de Liemerse gemeenten en het optreden als subregio
kan instrumentarium (kernen-/ dorpendeals, kern-, dorps- en wijkraden, etc.) worden
richting mede-overheden b
ingezet om de positie en het belang van het unieke karakter van iedere kern en wijk te
ukt
‘ g
l
m
g’
tg b
.
benadrukken. •
De grote mate van congruentie in de bestaande samenwerkingsverbanden draagt bij aan het proces om tot herindeling te komen in de Liemers. Frictie(lasten) als gevolg van in-
Robuustheid in denk- en uitvoeringskracht krijgt krachtige impuls
en uittreding tot samenwerkingsverbanden kunnen daarmee worden beheerst.
•
In de huidige situatie staat de uitvoeringskracht van in ieder geval Doesburg sterk onder druk, op zowel uitvoerend, beleidsmatig als strategisch niveau. Wat direct impact heeft op
Identiteit en leefbaarheid kernen en wijken kan versterkt worden •
&VDL ziet schaalvergroting in een samenhangend gebied als de Liemers als kans voor de versterking van het unieke karakter van iedere kern en wijk en de leefbaarheid daarbinnen voor haar inwoners en ondernemers.
10 |
de realisatie van haar kerntaken, opgaven en ambities. Ook Westervoort en Duiven voelen op onderdelen de kwetsbaarheden in de ambtelijke organisatie 1Stroom.
Overall analyse
2b. …maar schaalvergroting naar één Liemerse gemeente biedt vooral ook kansen… •
•
Overall bezien is de arbeidsmarktpositie van deze gemeenten een lastige. Het werven en
•
Met de vorming van één ambtelijke organisatie onder één gemeentebestuur vervalt ook
vervolgens binden, boeien en ontwikkelen van medewerkers is een complexe uitdaging
de complexiteit die binnen 1Stroom bestaat van het bedienen van twee
voor relatief kleine gemeenten, zeker in een toch al lastige arbeidsmarkt met ook
g m
gemeenten als Arnhem, Nijmegen en de provincie Gelderland in de directe nabijheid.
bijvoorbeeld prioriteitstelling, capaciteitsverdeling, bekostiging en kwaliteit.
t b tu
u t éé
mbt l jk
g
t
m t
l mm ’
m
De vorming van één ambtelijke organisatie, onder één gemeentebestuur, geeft een
Robuustheid gemeentebegroting neemt toe, met meer ‘speelruimte’
krachtige impuls aan de denk- en uitvoeringskracht voor de Liemers, haar kernen en de
•
inwoners en ondernemers.
In alle vier de gemeenten bestaan binnen de huidige gemeentelijke begrotingen zorgen
over het meerjarig perspectief. Deels is dit te verklaren vanuit de landelijke trend als gevolg van een minder gemeentelijke middelen vanuit van het Gemeentefonds. Om tot
•
Er ontstaat een robuuste organisatie van naar schatting circa 750 fte/ 1.000
sluitende begrotingen te komen zijn op korte termijn in iedere gemeente maatregelen
medewerkers. Deze omvang zal nog verder toenemen op het moment dat de bestaande
nodig, welke mogelijk impact hebben op het voorzieningenniveau, de buitenruimte en/
samenwerkingen op het gebied van ICT, de sociale dienst en het streekarchivariaat weer
of de lastendruk voor inwoners, ondernemers en/ of bezoekers.
binnen de eigen organisatie worden ingebed. In deze omvang ontstaat een organisatie met een loongebouw waarin ruimte is voor het aantrekken van hoogwaardige strategische denkkracht (draagt bij aan regionale positionering), het inbedden van programma- en projectmanagement (realisatiekracht op grote opgaven) en ruim
tf
c ël u t
g g
l
m
g m
t
t ‘z m
’
op. De nieuwe gemeentelijke begroting van circa EUR 450 miljoen vormt overwegend ‘ pt l
m’
b t
b g t g
.W
bj‘
t
t’ b j
l g
voldoende beleids- en uitvoeringskracht, ook op de bedrijfsvoeringstaken zoals
in de Liemers drie maal komt te vervallen. Daar staat tegenover dat de bestuurskosten
informatisering en automatisering, financiën en personeel en organisatie. Daarbij kan
ook gereduceerd worden bij de vorming van één gemeentebestuur versus nu vier.
ruimte worden gevonden voor het inbouwen van specialistische functies wat extra kwaliteitsimpulsen biedt voor het gebied.
11 |
l gl
•
Overall analyse
2b. …maar schaalvergroting naar één Liemerse gemeente biedt vooral ook kansen… •
De organisatie zal een hoger loongebouw krijgen, met mogelijk daarbinnen enkele
•
Voornoemde impulsen op de ambtelijke realisatiekracht en de hier geschetste
voordelen in termen van een efficiënte inrichting van de overhead. Daarbij dient de
robuustheid van de gemeentebegroting vormen twee belangrijke pijlers onder het
nieuwe organisatie aandacht te houden voor de menselijke maat in termen van
toetsingscriterium van het beleidskader herindeling: bestuurskracht. Daarin moet de
aandacht, sturing en kennis van de diversiteit aan kernen en dorpen waarvoor inzet
t
wordt gepleegd. Per saldo stelt &VDL dat de financiële voor- en nadelen elkaar zullen
een professionele ambtelijke organisatie en een robuuste toekomstbestendige financiële
opheffen, ofwel dat de structurele financiële perspectieven geen directe aanleiding
p
moeten vormen in de politiek-bestuurlijke afweging om al dan niet tot herindeling over
criterium.
k m tb t t .
g
D
l g ‘b w z m
g
t
’w
l g
w m
g
bjg t ‘ c
t tw t’ p
t p t
te gaan. Positionering op regionale, provinciale en landelijke schaal wordt versterkt •
•
&VDL is wel van mening dat de nieuwe gemeentebegroting van één Liemerse gemeente
•
Met de vorming van één Liemerse gemeente ontstaat een gemeente van ruim 95.000
een dusdanige robuustheid/ omvang kent, dan eventuele tegenvallers beter opgevangen
inwoners in Gelderland. Een provincie die gekenmerkt wordt door een veelheid aan
kunnen worden, zonder dat maatregelen direct impact hoeven te hebben op en
relatief nog kleine gemeenten. In deze omvang neemt deze gemeente potentieel de
z c tb
derde plaats in – na Arnhem en Nijmegen – in de Groene Metropoolregio Arnhem-
t zj
w
m
.
m
‘ p
l u mt ’ b
een robuuste gemeentelijke begroting om met middelen te schuiven, of om financieel-
Nijmegen en wordt zij na deze gemeenten en Apeldoorn en Ede de vijfde gemeente
technische maatregelen te treffen, zonder directe maatschappelijke impact.
binnen de provincie Gelderland.
Een herindeling binnen de Liemers zorgt voor een eenmalige financiële impuls ter dekking van eventuele project- en frictielasten van circa 13 miljoen euro vanuit het Rijk.
•
D
gl
t
t‘
t g t l t lt’ l
tg
t m
l
mp ct m k
overheidsorgaan in relatie tot mede-overheden, bedrijfsleven en kennispartners. Het zijn van grote gemeente en bijbehorende posities, creëert kansen én schept verantwoordelijkheden.
12 |
l
Overall analyse
2b. …maar schaalvergroting naar één Liemerse gemeente biedt vooral ook kansen… •
•
Het is essentieel dat een grote Liemerse gemeente nauw verbonden blijft met de
Kans voor ‘Liemerse investeringsagenda’ van gemeente en provincie
inwoners en ondernemers in de verschillende kernen en dorpen. Dit moet worden
•
In lijn met voornoemde impuls ten aanzien van de positionering als Liemerse gemeente
gecombineerd met de uitdaging om zich vanuit een samenstel van vier kleinere/
in relatie tot de Groene Metropoolregio Arnhem-Nijmegen en ook de provincie
middelgrote gemeenten te gaan gedragen als grote gemeente op politiek, bestuurlijk en
Gelderland, ontstaat in een beweging naar een Liemerse gemeente ook het momentum
ambtelijk niveau.
m
Als dat lukt zal de Liemerse gemeente bijdragen aan de kracht van de Groene
•
m
m t
p
c
t k m
t t
‘Liemerse
t
g g
’.
Parallel aan een (meerjarig) proces tot herindeling kan met de provincie Gelderland aan
Metropoolregio Arnhem-Nijmegen als geheel en aan het gebied de Liemers en haar
een dergelijke investeringsagenda worden gewerkt waarin enkele majeure opgaven voor
inwoners en ondernemers in het bijzonder.
het gebied, zoals wonen, bereikbaarheid en bedrijventerreinen, een plek krijgen en waarin daarover afspraken worden gemaakt over financiering en timing. Eventueel
•
A
g z
t R jk
u p ‘
g ’m
m
b c
uw
l g p k p t
kunnen ook andere overheden en/ of bedrijfsleven of kennispartners bij deze agenda
op majeure opgaven en ook als ingang voor financiële impulsen, zoals deals, subsidies
worden betrokken.
en fondsen, is het hebben van positie in de regio steeds belangrijker geworden de voorbije jaren. Zeker ook voor een gebied als de Liemers, met forse opgaven rondom g
l t
m ’
l w
gb uw b
kb
b
j
t
.
•
De provincie Gelderland heeft bestuurlijk te kennen gegeven open te staan voor een dergelijke Liemerse investeringsagenda, om haar positieve grondhouding ten aanzien van een beweging tot een Liemerse gemeente extra kracht bij te zetten en om duidelijk te maken dat een gemeente van een dergelijke omvang een sterke positie heeft in relatie tot mede-overheden.
13 |
Overall analyse
2c. …waarbij moet worden onderkend dat een ‘2-2 variant’ niet duurzaam en onhaalbaar is Duiven-Westervoort én Doesburg-Zevenaar onvoldoende toekomstbestendig •
•
N t l
2014 k
k ug
c tw
‘2-2
t’
tk
b t
• ut
De positionering van beide nieuw te vormen afzonderlijke gemeenten, die elkaar op t
m ’
k ku
‘b c
cu
’ w
tw l
t k c tg
t
pz c t
mede-
respectievelijk een herindeling Duiven-Westervoort en een herindeling Doesburg-
overheden, maar krijgt niet de wenselijke impuls die nodig is om de opgaven voor de
Zevenaar.
Liemers vanuit één gebied en één gemeentebestuur te kunnen bezien.
D z ‘2-2
t’ c t
D
tg b
m
l g
l
w
l jk
•
huidige politiek-bestuurlijke constellaties ook onhaalbaar. Wij duiden dit nader:
Belangrijk element in deze analyse is tevens dat binnen de huidige politiek-bestuurlijke constellaties in de vier gemeenten, alsmede rekening houdende met het bestuurlijke
standpunt vanuit de provincie Gelderland, een 2-2 variant onhaalbaar lijkt. Met name de •
Bij de 2-2 variant ontstaan gemeenten van respectievelijk circa 40.000 inwoners (Duiven-
gemeente Zevenaar geeft bestuurlijk te kennen dat áls sprake is van herindeling in de
Westervoort) en circa 55.000 inwoners (Doesburg-Zevenaar). An sich lijkt dat een
Liemers dat in dat geval in één keer een beweging moet ontstaan naar één Liemerse
omvang waarop een gemeente zelfstandig haar kerntaken, opgaven en ambities zou
gemeente bestaande uit Doesburg, Duiven, Westervoort en Zevenaar. Ook de provincie
moeten kunnen vervullen. Er zijn namelijk legio gemeenten in Nederland van deze
Gelderland zet in op één Liemerse gemeente. Conform haar provinciaal beleidskader zal
omvang, op dit moment.
zij de herindeling toetsen aan de vraag of sprake is van een toekomstbestendig gemeentebestuur nu en over 10 jaar. Ook voor het gemeentebestuur van Westervoort is
•
Echter, gezien de natuurlijke samenhang van het gebied de Liemers, de overeenkomstige
de vorming van één Liemerse gemeente momenteel de enige optie die op tafel ligt.
opgaven en inhoudelijke verbinding tussen de vier gemeenten, de kwetsbare en financiële zwakke vertreksituaties van meerdere gemeenten in het gebied en de lastige
De keuze voor ‘2-2’ risico in wettelijke procesgang na lokale besluitvorming
arbeidsmarktposities, is een robuustere herindeling zeer wenselijk.
•
I
tg
l
‘2-2
t’ w j t
D
b t kk
g m
t
p
z pl
tevens op het risico dat na afronding van het lokale besluitvormingsproces in vier gemeenteraden, vervolgens de provincie en daarna het Rijk aan zet zijn om het
14 |
herindelingsvoorstel te toetsen en tot wetgeving om te zetten.
t
Overall analyse
2c. …waarbij moet worden onderkend dat een ‘2-2 variant’ niet duurzaam en onhaalbaar is •
De vier gemeenten lopen in die fase het risico dat andere overheden het initiatief tot l gb
l
l ‘
l
t
k m tb t
g’. D w tg
z l
t
voorstel toetsen aan criteria, zoals bestuurskracht en regionale samenhang. Onder het t
t
g c t
um ‘b tuu k c t’ w
t
bjb
l
f
g
m
herindeling in financiële en organisatorische zin voldoende robuust en toekomstbestendig is. De vraag is of gezien de omvang, de kwetsbare vertreksituaties en de majeure opgaven deze voornemens als afdoende toekomstbestendig (tenminste de
komende 10 jaar niet wederom het vraagstuk van schaalvergroting op tafel) als te risicovol worden beschouwd door de wetgever. •
B
l t lt
D
t l
w tg
‘2-2
t’
t
t
b t kk
gemeenten dit zelf niet zouden moeten willen. De kans dat op termijn (twee, drie, vier bestuursperioden) - bij de vorming van Duiven-Westervoort en Doesburg-Zevenaar wederom het vraagstuk tot schaalvergroting op tafel komt is aanzienlijk. Daarbij moet worden doorleefd dat een herindeling een zeer impactvol proces is, met impact op m
w k l g
p ltc ll
’l
b tuu tt
l f
u z t
k p m j u
m
l
g.
pg
waarop de focus de komende bestuursperioden zal moeten liggen.
15 |
‘
l g bu t
w
l
Conclusies
2d. Conclusies op een rij Op basis van voorliggende onderzoek concludeert &VDL dat één Liemerse gemeente een
•
krachtige keuze is voor alle vier de gemeenten en haar inwoners en ondernemers, omdat:
er kansen ontstaan om de leefbaarheid en het unieke karakter van de kernen en dorpen in het gebied de Liemers te versterken. Dit kan door de woonopgave te verdelen over het gebied als geheel, de bereikbaarheid van de dorpen en kernen te verbeteren en het
•
de opgaven en ambities vanuit het gebied als één geheel kunnen worden beschouwd en
voorzieningenniveau in stand te houden.
evenwichtig worden gewogen. • •
de ambtelijke realisatiekracht en strategische denkkracht een forse impuls krijgt door de
de positie in de Groene Metropoolregio Arnhem-Nijmegen m
’ m t éé
f
mpul k jgt
‘
t m – namens circa 95.000 inwoners – als derde gemeente in deze
vorming van een organisatie van tenminste circa 750 fte/ 1.000 medewerkers en biedt
regio en als vijfde gemeente van Gelderland (naar inwoneraantal) haar
daarbij kansen tot integratie van bestaande samenwerkingsverbanden van uitsluitend de
verantwoordelijkheid moet en kan nemen voor de regio als geheel en voor de Liemers in
betrokken gemeenten.
het bijzonder. Deze positie biedt kansen op inhoud en subsidies/ fondsen voor het
gebied. •
de omvang van de gemeentelijke begroting een forse impuls krijgt, waarbinnen meer ‘ p
l u mt ’
t t
t mt g
ll
pt
g
z
t
t
ct mp ct
ft t
•
hebben op voorzieningenniveau, leefbaarheid of lastenverhoging van inwoners.
Vanuit bestuurskracht bezien is de urgentie om tot schaalvergroting te komen verschillend tussen de vier gemeenten. Echter, naar mening van &VDL is het momentum is nú aanwezig om tot een collectief besluit aangaande de bestuurlijke toekomst van de
•
de herindeling leidt tot een eenmalige forse financiële impuls vanuit het Rijk van circa
vier gemeenten en daarmee voor de Liemers als geheel te komen.
EUR 13 miljoen en kán leiden tot een investeringsagenda voor de Liemers, in samenwerking met de provincie.
•
Het nú niet kiezen voor de beweging naar één Liemerse gemeente leidt ertoe dat deze optie voorgoed van tafel verdwijnt: tenminste de gemeente Doesburg zal dan politiekb tuu l jk ‘
ub- g
m
l t
’ z
oriëntatie van deze gemeente op dit moment.
16 |
w c t gg z
ug
t
Conclusies
2d. Conclusies op een rij •
&VDL benadrukt daarom nogmaals het belang van de Liemers als één geheel, vanuit de pg
mb t
b z
.H t‘
l
’
D
bu g
tg b
z l
m
g
van &VDL op zeer korte termijn als gemiste kans voor het gebied worden gezien.
•
Een ‘2-2 variant’ is naar mening van &VDL onwenselijk en onhaalbaar. Deze variant leidt – tenminste in het geval Duiven – Westervoort – tot een niet afdoende robuuste gemeente, die toekomstbestendig (tenminste 10 jaar) zelfstandig kan voortbestaan. &VDL verwacht dat bij keuze voor deze variant op afzienbare termijn wederom het vraagstuk tot schaalvergroting in deze gemeente ontstaat. Daarbij bestaat er geen breed politiek-bestuurlijk draagvlak in de betrokken gemeenten voor deze variant op dit
moment. Ook de provincie Gelderland acht deze variant onwenselijk vanuit de samenhang in opgaven binnen het gebied de Liemers als geheel en de beperkte toekomstbestendigheid van de 2-2 variant. •
Daarom signaleert &VDL dat er een risico schuilt in keuze voor een 2-2 variant. Het initiatief daartoe kan in een latere fase van het herindelingsproces – na lokale politieke besluitvorming op het herindelingsadvies – mogelijk niet op instemming rekenen van de provincie Gelderland of daarna de wetgever. Omdat deze variant onvoldoende t g m
tk mt
g m
t b tuu ’
‘b tuu k c t’
17 |
tp
c l
m g l jk
lt
t
g c t
l jk c t k‘ g
l
um ‘t
ut
tb l
m
g'.
k m tb t k
g l g
Handelingsperspectieven
2e. Benut het momentum om tot één Liemerse gemeente te komen: voortvarend en zorgvuldig Kom tot een uitgangspuntennotitie, als collectief fundament onder herindeling
•
uitspraken over respect voor elkaars rol en positie;
&VDL adviseert de colleges om op korte termijn (voorjaar 2025) te komen tot een
•
vorm van herindeling: lichte (één entiteit/ gemeente blijft bestaan als fundament voor
•
bondige bestuurlijke uitgangspuntennotitie. Deze uitgangspuntennotitie dient
te vormen herindelingsgemeente, anderen worden opgeheven) of reguliere (alle
waarborgen naar elkaar te bevatten, als gezamenlijk fundament onder verdere politiek-
entiteiten worden opgeven en er wordt een nieuwe entiteit/ gemeenten gevormd)
bestuurlijke besluitvorming over herindeling in de Liemers.
samenvoeging; •
•
In een dergelijke uitgangspuntennotitie kunnen de contouren worden opgetekend door
visie op te doorlopen proces: te nemen wettelijke en gewenste gezamenlijke/ individuele processtappen en de projectorganisatie van waaruit dit vorm te geven;
de vier betrokken gemeenten en eventueel ook de provincie Gelderland, als mede-
•
duiding van streefdata besluitvorming en herindeling;
ondertekenaar. Het gaat erom om voorafgaand aan politiek-bestuurlijke besluiten vast te
•
de wijze waarop en het tempo waarin ambtelijke krachtenbundeling tussen twee of
l gg
tg m
t
p
c
‘ lk
g
b g p
’
bb
z
t
g
meerdere partnergemeenten vorm kan krijgen, in aanloop naar bestuurlijke fusie;
in een latere fase van het herindelingsproces zoveel als mogelijk worden voorkomen. Een g l jk u tg
g pu t
tt
k
l
k
‘m m
•
um f understanding’
afspraak tussen vier gemeenten en provincie over (proces om te komen tot) een regionale Liemerse investeringsagenda.
worden genoemd. Uitgangspuntennotitie vormt basis onder politieke principebesluiten tot bestuurlijke fusie •
Al t •
m ’
g l jk u tg
g pu t
tt
k
g
c tw
•
intentie om tot herindeling te komen en zich daarvoor maximaal in te spannen en tu l laten;
pt
l mm ’
m
t
b ugg
z
lk
l
t
Een politiek principebesluit tot herindeling bevat de politieke intentie om tot een herindeling te komen. In dat besluit worden de gewenste partnergemeenten geduid, worden de uitgangspunten uit de voornoemde notitie omarmd én wordt aan het betreffende college van B en W de opdracht verleend om tot een herindelingsontwerp en vervolgens -advies te komen, met betrokkenheid van raden en inwoners.
18 |
Handelingsperspectieven
2e. Benut het momentum om tot één Liemerse gemeente te komen: voortvarend en zorgvuldig •
Afhankelijk van het tempo waarin de vier gemeenten met elkaar bestuurlijk tot een
Werk herindelingsontwerp en -advies uit, met betrokkenheid inwoners
gedragen uitgangspuntennotitie komen, kan het politieke besluitvormingsproces tot het
•
principebesluit tot herindeling worden ingericht.
Na principebesluiten in vier gemeenteraden ligt de opdracht bij vier colleges van B en W om tezamen te komen tot een herindelingsontwerp. In een dergelijk ontwerp wordt onder andere de visie op de nieuw te vormen gemeente opgetekend, in nauwe samenspraak/
•
Gezien de urgentie in Doesburg, zou een politiek principebesluit op/ rond 2 juli 2025 een
participatie met inwoners en ondernemers. Ook bevat dit bijvoorbeeld inzicht in de
krachtig statement zijn naar elkaar toe. Op een en hetzelfde moment dit bij sterke
financiële situatie van de nieuw te vormen gemeente (herindelingsscan), de kaart en naam
voorkeurs eensluidende besluit nemen, in de eigen politieke arena, is daarbij symbolisch
van de nieuwe gemeente en eventuele (contouren van) personele waarborgen.
het mooist. • •
•
Echter, &VDL doet een appèl op de vier gemeentebesturen om dit proces te doorlopen
rondom de visievorming en de naamgeving kan/ moet de samenleving nadrukkelijk worden
met elkaar op basis van wederzijds respect voor elkaars situaties en vertrouwen. Een
betrokken. Dit draagt bij aan het maatschappelijk draagvlak en zorgen en wensen van
basis van vertrouwen kan gevonden worden door het collectief bestuurlijk en politiek
inwoners kunnen zo een plek worden gegeven. Rekening moet worden gehouden met een
omarmen van de lijn uit voorliggend rapport.
doorlooptijd van circa vijf tot acht maanden om tot een herindelingsontwerp te komen.
Daarmee kan in de tijd enige ruimte worden gevonden voor gemeentebesturen, die dat
•
Het herindelingsontwerp wordt voorgelegd aan de gemeenteraden voor besluitvorming (go
nodig hebben, om zorgvuldig de lokale besluitvorming te doorlopen. En eventueel tot
/ no-go-moment in herindelingsproces) en vervolgens een (wettelijke) periode van acht
een breed draagvlak voor de uitgangspuntennotitie te komen. In dat geval zouden
weken aan de samenleving, mede-overheden en partnerorganisaties voor zienswijzen. Deze
p
zienswijzen worden verwerkt in het herindelingsontwerp, waarbij een reactienota zienswijzen
c p b lu t
raden moeten komen.
19 |
Het opstellen van het herindelingsontwerp is een sterk participatief proces, bijvoorbeeld
k t
tz m
c
2025 p
g
’
wordt gevoegd: dat geheel wordt het herindelingsadvies genoemd.
Handelingsperspectieven
2e. Benut het momentum om tot één Liemerse gemeente te komen: voortvarend en zorgvuldig •
Het vaststellen van het herindelingsadvies in vier gemeenteraden betreft het
•
Bj
t‘
m
l’
l p
ll b
g
p c
t pp
l jkt
u
onomkeerbare lokale besluit tot herindeling. Om het gehele proces van opstellen
herindelingsverkiezingen (november enig jaar) en een datum herindeling (1 januari enig jaar)
herindelingsontwerp tot en met besluitvorming op het herindelingsadvies in een setting
aan het einde van de komende bestuursperiode reëel, bijvoorbeeld per 2029 of 2030.
van vier samen te voegen gemeenten te doorlopen, is naar verwachting circa negen maanden tot een jaar benodigd.
•
De exacte datum herindeling wordt in de loop van het herindelingsproces duidelijk en moet opgetekend worden in het herindelingsontwerp en –advies. Met name de aanloop
Werk parallel aan een ‘investeringsagenda’ tussen vier gemeenten en provincie •
Parallel aan de vormgeving van het herindelingsontwerp en –advies kan tussen de vier g m
t t
p g g
c
’. D z
G l
l
g
k
w
g w kt lp
m
m
‘Liemerse l
g
g m
t
de meerwaarde van één Liemerse gemeente te tonen.
•
Procesmatig bezien zou het mooi zijn als (de contouren van) deze investeringsagenda betrokken kan worden bij de lokale politieke besluitvorming op het herindelingsadvies.
Leg geen druk op herindelingsdatum, maar houd ritme en werk voortvarend •
De gemeenteraadsverkiezingen van maart 2026 vinden regulier doorgang. &VDL adviseert om nu ook nog geen precieze datum van herindeling vast te leggen.
20 |
daarnaartoe is qua doorlooptijd nog tamelijk ongewis.
ct
Geef elkaar ruimte voor deelonderzoeken of aanvullende processtappen •
Samenhangend met het laatst vernoemde punt is het van belang om elkaar als
partnergemeenten, zeker in deze aanloopfase, ruimte te geven om datgene te doen wat nodig is om voldoende breed draagvlak binnen het eigen gemeentebestuur te vinden voor de beweging naar één Liemerse gemeente. Forceren heeft daarbij geen zin. Echter, het proces onnodig rekken of het principebesluit doorschuiven naar de volgende bestuursperiode is ook onwenselijk. Partnergemeenten zullen met elkaar een balans moeten vinden, op basis van vertrouwen in een gezamenlijke goede uitkomst van het complexe en langjarige veranderproces.
Handelingsperspectieven
2e. Benut het momentum om tot één Liemerse gemeente te komen: voortvarend en zorgvuldig Werk tijdig en zorgvuldig plan uit voor ambtelijke steun/ integratie organisaties •
‘m k
’
kb
m
mbt l jk u t
g k c t
m
één, enkele of alle gemeenten vooruitlopend op datum herindeling te versterken. Deze
ambtelijke integratie van de betrokken ambtelijke organisaties van Doesburg, Zevenaar
smaken moeten echter vooraf goed doordacht worden en de impact ervan bestuurlijk en
en 1Stroom. Daarbij worden mogelijk ook bestaande samenwerkingsverbanden waarin
ambtelijk goed doorleefd. Dit teneinde de continuïteit van dienstverlening te borgen en
uitsluitend (een deel van) de betrokken gemeenten participeren – de regionale ICT
een grote mate van zorgvuldigheid voor medewerkers te betrachten.
Doesburg – geïncorporeerd binnen de nieuwe ambtelijke organisatie.
•
bestaat onder alle betrokkenen over de te varen koers qua versterking van de ambtelijke
Gezien de urgentie bij met name Doesburg moet vroegtijdig in het proces worden
uitvoeringskracht. Om deze meest wenselijke gedachtelijn te kunnen optekenen, is
condities en in welk tempo de ambtelijke uitvoeringskracht van met name Doesburg kan
m
worden versterkt. Wachten tot aan datum herindeling is daarbij geen optie.
fg
b
’
z k l jk. I
g ‘
t
z
- en impactanalyse ambtelijke versterking in de
ly
ku
- en nadelen (bestuurlijk,
organisatorisch, juridisch, personeel, financieel, veranderimpact) van een aantal denkbare varianten op een rij worden gezet.
Daarbij moet worden voorkomen dat ambtelijke organisaties, van bijvoorbeeld Doesburg en Zevenaar, van reorganisatie in reorganisatie terecht komen. Bijvoorbeeld doordat op
&VDL adviseert om de contouren van de meest wenselijke gedachtelijn in de eerst genoemde uitgangspuntennotitie te laten landen. Zodat tijdig in het proces helderheid
bezien op welke taakvelden, op welke wijze, door welke fusiepartner(s), onder welke
•
zj
Een voornaam aandachtspunt in de vorming van één gemeente in de Liemers is de
dienst, de regionale sociale dienst de Liemers en het streekarchivariaat de Liemers en
•
•
•
De provincie Gelderland onderkent de complexiteit van het veranderproces bij een
korte termijn een ambtelijke integratie van Doesburg in de organisatie van Zevenaar
herindeling tussen vier gemeentebesturen en de integratie van drie ambtelijke
plaats zal vinden en over circa twee jaar weer een ambtelijke integratie van die
organisaties. Het provinciebestuur heeft haar steun uitgesproken richting de vier
geïntegreerde organisatie met 1Stroom.
gemeenten, om hen te ondersteunen in aanloop naar én na afronding van de herindeling. Dit om de beoogde schaal- en kwaliteitssprong met de herindeling bestuurlijk en ambtelijk ook echt waar te kunnen maken, als basis onder een vitaal gebied de Liemers.
21 |
Handelingsperspectieven
2e. Benut het momentum om tot één Liemerse gemeente te komen: voortvarend en zorgvuldig Openstaande discussie rondom Witte Kruis met voorrang oplossen •
Vanuit de voormalige herindeling Rijnwaarden-Zevenaar staat een discussiepunt open tussen de gemeente Zevenaar en de provincie Gelderland. Het betreft de (bekostiging van de) doortrekking van de provinciale weg Witte Kruis vanuit Babberich naar de A12.
•
De gemeenteraad van Zevenaar is van mening dat destijds hierop toezeggingen door het provinciebestuur van Gelderland zijn gedaan en stelt daarom het afhechten van deze discussie randvoorwaardelijk om tot besluitvorming te komen om al dan niet onderdeel te worden van een proces van herindeling in de Liemers.
•
&VDL adviseert het provinciebestuur om voor het zomerreces van 2025 met het g m
t b tuu
Z
t t
p
pl
g
‘W tt K u ’ t k m
.
Het voortbestaan van dit discussiepunt kan namelijk de besluitvorming over de vorming van een Liemerse gemeente ernstig vertragen of verstoren.
22 |
Handelingsperspectieven
2f. Geef bij herindeling invulling aan aantal waarborgen, voor optimaal effect Onderken het unieke karakter en de identiteit van de gemeenschappen in de kernen •
We noemden het al als kans: het versterken van het karakter en de identiteit van de
Onderken dat fusie intens en impactvol proces is: houd focus op gebied en regio •
Een proces van bestuurlijke fusie is een langjarig en intensief proces, dat veel vraagt van
gemeenschappen in de diverse kernen en wijken binnen de Liemers. Op deze plaats zetten
betrokken politici, bestuurders en ambtenaren. Het is een complex veranderproces, met
we nogmaals het accent op dit punt, gezien het belang ervan voor het welslagen van de
mogelijk ingrijpende gevolgen voor betrokkenen.
herindeling. • •
Dit proces wordt doorlopen met betrokkenen uit veelal al kwetsbare organisaties,
De Liemers is in oppervlakte een groot gebied, met een veelheid aan kernen en dorpen,
waardoor de druk op de realisatie van opgaven en ambities toeneemt. Het is daarom van
met circa 95.000 inwoners en met maar één gemeentebestuur, één ambtelijke organisatie
belang dat iedereen zich realiseert wat een herindelingsproces vraagt. Mogelijk kan dat
en één gemeentelijke begroting. De afstand tussen bestuur en kernen en inwoners neemt
betekenen dat bestuurlijke ambities moeten worden geherprioriteerd in bepaalde fasen,
daarmee toe. Het gemeentebestuur komt daarmee nog beter in positie om te besturen
of dat extra inhuur nodig is in de ambtelijke organisaties om zowel de reguliere
vanuit het algemeen belang. Nadeel van deze schaalomvang kan zijn dat de verbinding
taakuitvoering als het herindelingsproces doorgang te kunnen laten vinden. Helpend
tussen overheid en inwoners verder verloren raakt.
daarbij kan zijn om als (nieuwe) colleges na de verkiezingen van 2026 in aanloop naar tum
•
l g( p kk
’ w
l
Daarom is het essentieel dat de Liemers als gemeente, samen met inwoners in de kernen en
b tuu
m t lk
wijken, komt tot een passende aanpak en dito instrumentarium dat deze afstand verkleint.
bepaald en op elkaar afgestemd.
) p
t w k
ut
‘
m
t t
b tuu p
w
Dat de ruimte geeft aan de kernen en haar inwoners om haar karakter en de gemeenschapszin te versterken. Er zijn inmiddels vele voorbeelden in Nederland van
23 |
•
Vanuit regionaal perspectief zal de behoefte zijn dat de vier partnergemeenten ook hun
manieren waarop deze verbinding vorm kan worden gegeven. De gemeente Zevenaar heeft
focus houden op de regionale opgaven en ontwikkelingen en niet te zeer intern gericht
daartoe zelf al de nodige ervaring opgebouwd. En ook herindelingsgemeenten als Land van
raken gedurende het fusieproces. Waardoor de opgaven van de regio als geheel
Cuijk, Meierijstad, Hoeksche Waard en Vijfheerenlanden hebben hier ervaring mee.
mogelijk onder druk zouden kunnen komen.
3. Bevindingen: onderzoek 2014 en de opvolging ervan
24 |
3a.
Twee herindelingsvarianten onderzocht in 2014
3b.
De opvolgingen van conclusies en aanbevelingen 2014
3a. Twee herindelingsvarianten onderzocht in 2014 •
I 2014 z j tw ‘2-2’
t u tg w kt
l g
t t
z
l k
pg
m
g
m
‘4-1’
•
pp t ‘Herindelingsvarianten in de Liemers’.
Ook de lokale identiteit en de gemeenschapsspecifieke behoeften zouden mogelijk minder aandacht krijgen in een grotere, meer gecentraliseerde organisatie, naar mening
In dit hoofdstuk blikken we kort terug op de kern van het rapport van destijds en de
van de onderzoekers in 2014.
opvolging van de toen gedane aanbevelingen. • 4-1 variant: samenvoeging Duiven, Rijnwaarden, Westervoort en Zevenaar •
•
25 |
voorzieningen vragen.
De 4-1 variant bood in 2014 aanzienlijke schaalvoordelen op bestuurlijk, financieel en organisatorisch vlak. Door de fusie zou een sterkere gemeente met een grotere
•
Daarnaast zou de fusie een zorgvuldige harmonisatie van beleid, belastingdruk en
•
Ondanks deze uitdagingen werd de 4-1 variant in het rapport van 2014 als de meest
bestuurskracht ontstaan, waardoor de dienstverlening aan inwoners en bedrijven
efficiënte en toekomstbestendige oplossing gezien, met de grootste
efficiënter kon worden georganiseerd.
besparingsmogelijkheden en een verhoogde slagkracht voor maatschappelijke opgaven.
Dit zou het mogelijk maken om gespecialiseerde ambtenaren aan te trekken, beter in te
2-2 variant: herindeling Duiven en Westervoort & Zevenaar en Rijnwaarden
spelen op regionale en nationale ontwikkelingen en de decentralisaties effectiever uit te
•
De 2-2 variant bood naar mening van de onderzoekers in 2014 voordelen op het gebied
voeren. Daarnaast zou deze gemeente krachtiger onderhandelen met de provincie en
van nabijheid en herkenbaarheid van het bestuur. De afstand tussen burger en bestuur
het Rijk, en zou een eenduidiger economisch en ruimtelijk beleid ontstaan, met minder
zou relatief klein blijven, waardoor inwoners zich sterker betrokken konden blijven
onderlinge concurrentie bij bijvoorbeeld grondexploitatie en bedrijventerreinen.
voelen bij de gemeentelijke besluitvorming.
Tegelijkertijd zou de 4-1 variant naar mening van de onderzoekers van destijds ook
•
Daarnaast zouden de nieuwe gemeenten een lokaal karakter behouden en zouden ze
uitdagingen met zich meebrengen. De afstand tussen burger en bestuur zou worden
beter kunnen inspelen op specifieke behoeften in hun regio. De 2-2 variant zou zorgen
vergroot, wat kon leiden tot minder directe betrokkenheid van inwoners bij de lokale
voor minder ingrijpende veranderingen in de bestuurlijke structuur en zou minder
besluitvorming.
harmonisatie van beleid en belastingdruk vereisen dan de 4-1 variant.
3a. Twee herindelingsvarianten onderzocht in 2014 •
Echter, de 2-2 variant zou ook nadelen met zich meebrengen, vooral op het gebied van bestuurskracht en efficiëntie. De schaalvoordelen van de 2-2 variant blijven beperkt, waardoor het moeilijker zou zijn om specialistische kennis in huis te halen en complexe
maatschappelijke opgaven, zoals decentralisaties in jeugdzorg en sociale voorzieningen, effectief aan te pakken. •
Daarnaast zouden er in de 2-2 variant financiële en organisatorische kwetsbaarheden blijven bestaan, met name in de combinatie Zevenaar/ Rijnwaarden, met name met het oog op de toenmalige overcapaciteit in woningbouw en bedrijventerreinen.
•
Hoewel de 2-2 variant als levensvatbaar werd beschouwd door de onderzoekers in 2014, bood ze minder besparingsmogelijkheden en zou ze op lange termijn minder efficiënt blijken dan de 4-1 variant.
26 |
Zowel de 4-1 als de 2-2 variant werd in 2014 als ‘levensvatbaar’ betiteld.
Een volledige fusie van de vier gemeenten (Duiven, Rijnwaarden, Westervoort en Zevenaar) werd in 2014
door de onderzoekers van destijds als de meest efficiënte en duurzame optie gezien.
27 |
3b. Opvolging conclusies en aanbevelingen 2014 Gebrek aan politiek draagvlak voor 4-1 variant na gemeenteraadsverkiezingen 2014... •
•
•
Op 24 mei 2016 stemden de gemeenteraden van Rijnwaarden en Zevenaar met
Na de gemeenteraadsverkiezingen van 2014 bleek het politiek draagvlak voor de
gelijkluidende besluiten in met het herindelingsadvies. De gemeenteraad van
herindeling van de vier gemeenten te ontbreken in Duiven, Westervoort en Zevenaar. Dit
Rijnwaarden stemde unaniem voor, terwijl in Zevenaar negentien stemmen voor en vier
had met name te maken met ontwikkelingen op andere dossiers, bijvoorbeeld het
tegen te tellen waren. Op 14 juni 2016 stuurden gedeputeerde staten het advies positief
plaatsen van windmolens en de bereikbaarheid (A15) van het gebied, waardoor een deuk
door naar de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Per 1 januari 2018
in het onderlinge politiek-bestuurlijke vertrouwen was opgelopen.
zijn Rijnwaarden en Zevenaar samengegaan tot de gemeente Zevenaar.
Het preadvies van de betreffende commissie voor de herindeling in de Liemers kon
… en een ambtelijke fusie tussen gemeenten Duiven en Westervoort in 1Stroom
daardoor niet als basis dienen voor gezamenlijke politieke besluitvorming.
•
Op 6 juli 2016 besloten de gemeenteraden van Duiven en Westervoort tot een ambtelijke fusie tussen de ambtelijke organisaties van Duiven en Westervoort.
… leidt tot een herindeling van Rijnwaarden en Zevenaar… •
•
De beslissing om te fuseren op ambtelijk niveau werd voornamelijk ingegeven vanuit
In reactie op deze situatie uitte de gemeente Rijnwaarden haar zorgen over haar
praktische overwegingen. De gemeenten stonden voor de uitdaging om de
toekomst, aangezien het steeds moeilijker werd om haar taken goed uit te voeren. Deze
gemeentelijke taken en dienstverlening efficiënter te organiseren, vooral gezien de
gemeente zag herindeling als haar enige oplossing. Gedeputeerde staten gingen in
veranderingen in de wet- en regelgeving en bezuinigingen als gevolg van de groeiende
overleg met de aangrenzende gemeenten, waarbij de gemeente Zevenaar bereid bleek
druk op de financiën. De organisatie moest betere dienstverlening bieden, strategische
een herindeling met Rijnwaarden te verkennen.
kansen benutten en interessante loopbaanperspectieven voor medewerkers creëren, terwijl de kosten lager moesten blijven dan bij de beide ambtelijke organisaties
•
Op 17 november 2015 namen de gemeenteraden van Zevenaar en Rijnwaarden het
afzonderlijk.
principebesluit om samen te gaan. •
28 |
De ambtelijke werkorganisatie 1Stroom is daarop op 1 januari 2018 van start gegaan.
3b. Opvolging conclusies en aanbevelingen 2014 1Stroom als ‘opstapje’ naar bestuurlijke fusie, maar toch niet •
Destijds werd de ambtelijke samenwerking in de vorm van 1Stroom gezien als een mogelijk ‘ p t pj ’
b tuu l jk fu
. c t
gemeenteraadsverkiezingen van 2018 werden de kaarten opnieuw geschud, waardoor de
colleges van Duiven en Westervoort niet langer een gezamenlijke visie deelden over herindeling als stip op de horizon. De focus lag vervolgens op investeren in een goede ambtelijke samenwerking en waar mogelijk harmonisatie in de uitvoering van het beleid. •
Westervoort en Duiven benadrukken ook nu dat verdere ontwikkeling binnen 1Stroom noodzakelijk is en blijft om de robuustheid, stabiliteit en toekomstbestendigheid te versterken. Ook in aanloop naar een eventuele herindeling. Echter, de huidige bestuurlijk-ambtelijke constructie vertoont zwakheden die binnen de bestaande kaders niet kunnen worden opgelost.
29 |
4. Bevindingen: het opgavenprofiel van de Liemers 4a.
Vier gemeenten vormen samen de Liemers
4b.
De Liemers: een schets van de regionale samenhang en bestaande verbindingen
4c.
Zeven opgaven die de vier Liemerse gemeenten met elkaar delen en verbinden
30 |
4d.
Samen werken aan een economisch sterke regio
4e.
Woningbouwopgave voor de Liemers is groot
4f.
Forse ambities rondom duurzaamheid en energie
4g.
Toenemende zorgvraag en stijgende zorgkosten
4h.
Bereikbaarheid en mobiliteit essentieel voor regio
4i.
Financiële situaties in vier gemeenten onder druk
4j.
Forse uitdagingen voor ambtelijke organisaties
Kenmerken van Doesburg, Duiven, Westervoort en Zevenaar
4a. Vier gemeenten vormen samen de Liemers
Doesburg
•
Hanzestad met oud centrum,
Duiven
•
kwaliteitstoerisme
Bedrijvigheid, (groot-) handel en
Westervoort
•
industrie
Qua oppervlakte de kleinste gemeente
Zevenaar
•
Middelgrote gemeente met de uitdagingen van
van Nederland
grote stad. Natura 2000-gebieden, de Duitse
•
Aantal inwoners: 11.079
•
Aantal inwoners: 24.872
•
Aantal inwoners: 15.151
grens, spoorwegen, snelwegen en veel
•
Eén stadskern, één wijk met 11 buurten
•
Drie kernen
•
Eén kern met 14 wijken
nieuwbouwprojecten
•
Huidige samenstelling college:
•
Huidige samenstelling college: Lokaal
•
Huidige samenstelling college: CDA, VVD
•
Aantal inwoners: 45.212
en D66
•
12 kernen mét wijk- of dorpsraad
Omvang ambtelijke organisatie: 279 FTE
•
Huidige samenstelling college: D66, GL, PvdA,
Stadspartij Doesburg, de VVD en het CDA. •
31 |
•
Omvang ambtelijke organisatie: 95,63 FTE
•
Alternatief, VVD, CDA
Aantal FTE per 1.000 inwoners: 8,63
Omvang ambtelijke organisatie: 279 FTE
•
in 1Stroom
in 1Stroom •
Aantal FTE per 1.000 inwoners: 6,97
•
Aantal FTE per 1.000 inwoners: 6,97
VVD en lokaal belang •
Omvang ambtelijke organisatie: 380 FTE
•
Aantal FTE per 1.000 inwoners: 8,40
4b. De Liemers: een schets van de regionale samenhang en bestaande verbindingen •
De Liemers is een historische regio in Gelderland, bestaande uit de gemeenten
•
Ondanks deze verschillen is de regio met elkaar verweven. Dit blijkt uit de dagelijkse
Doesburg, Duiven, Westervoort en Zevenaar. Van oudsher werd het gebied gevormd
beweegpatronen: mensen wonen in de ene gemeente, werken of winkelen in de andere en
door nederzettingen langs de Rijn en de IJssel, waar handel, landbouw en kleiwinning
maken gebruik van voorzieningen verspreid over de regio. Sportverenigingen, culturele
floreerden.
evenementen en maatschappelijke netwerken overstijgen gemeentegrenzen. Ook de mentaliteit van de Liemerse inwoners verbindt: een nuchtere, pragmatische instelling,
•
In de afgelopen decennia heeft de aanleg van de A12 echter een nieuwe economische
gecombineerd met gemeenschapszin en betrokkenheid.
ontwikkelings-as gecreëerd, wat leidde tot sterke groei van bedrijvigheid en werkgelegenheid. Hierdoor is de regio niet alleen aantrekkelijk voor logistiek en
Doesburg, Duiven, Westervoort en Zevenaar werken veel regionaal samen
bedrijvigheid, maar ook voor detailhandel en industrie.
•
De vier gemeenten treffen elkaar in verschillende gemeenschappelijke regelingen,
waarbinnen zij in sommige gevallen met elkaar een subregio vormen: •
•
32 |
De inwoners van de Liemers delen een regionale identiteit, geworteld in de historie en
•
Gemeenschappelijke Regeling Groene Metropoolregio Arnhem-Nijmegen;
het landschap. Hoewel de gemeenten elk hun eigen karakter hebben, vormen ze samen
•
Modulaire Gemeenschappelijke Regeling Centraal Gelderland;
een diverse regio met zowel stadse kernen als uitgestrekt landelijk gebied. Doesburg en
•
Gemeenschappelijke Regeling Streekarchivariaat de Liemers en Doesburg;
Zevenaar hebben een meer stedelijk karakter, met historische binnensteden, culturele
•
Omgevingsdienst Regio Arnhem;
voorzieningen en een regionale centrumfunctie.
•
Veiligheids- en Gezondheidsregio Gelderland-Midden.
Duiven en Westervoort combineren bedrijvigheid en woonwijken met goede
•
Daarnaast werken de gemeenten Westervoort en Duiven ambtelijk samen in 1Stroom,
verbindingen naar Arnhem en de rest van de regio. Daarbuiten strekt het landelijke
waarbij ze op kwetsbare functies de samenwerking met Zevenaar verkennen. En de
gebied zich uit, met kleine dorpen, agrarische bedrijven en waardevolle natuur- en
gemeenten Duiven, Westervoort en Zevenaar nemen met elkaar hun ICT-diensten af
watergebieden.
van hun Regionale ICT Dienst en werken samen in de Regionale Sociale Dienst de Liemers.
4c. Zeven opgaven die de vier Liemerse gemeenten met elkaar delen en verbinden
33 |
4d. Samen werken aan een economisch sterke regio Economisch sterke regio, goed vestigingsklimaat en voldoende werkgelegenheid •
Naast de vier gemeenten maakt ook Montferland onderdeel uit van de partners van de
Lokale economische pijlers richten zich op toerisme, retail, logistiek en industrie •
Doesburg en Westervoort richten zich op specifieke sectoren, zoals toerisme en retail.
economische visie Liemers 2040. De economische visie richt zich op het versterken van
Zevenaar wil de binnenstad compacter maken en stimuleren dat leegstaande panden
de regio als een aantrekkelijke vestigingsplaats voor bedrijven en het stimuleren van
worden benut voor woningen en ondernemerschap. Daarnaast zet de gemeente in op
werkgelegenheid. De regio heeft sterke pijlers in de logistiek, maakindustrie en
bedrijventerrein 7Poort fase 2 en werkgelegenheid in de zorg, ICT en techniek.
vrijetijdseconomie. Door haar strategische ligging aan belangrijke transportcorridors en de aanwezigheid van goed opgeleide arbeidskrachten, biedt de Liemers uitstekende
•
Duiven wil bedrijven aantrekken die bijdragen aan werkgelegenheid. Er wordt
kansen voor verdere economische groei. De visie benadrukt het belang van
geïnvesteerd in de aansluiting tussen opleidingen en de regionale arbeidsmarkt.
samenwerking tussen gemeenten, ondernemers en onderwijsinstellingen (triple helix) om
Doesburg stimuleert vooral toerisme als economische motor en wil ondernemers
innovatie en economische ontwikkeling te stimuleren.
ondersteunen om leegstand te voorkomen. Duiven zet volop in op de ontwikkeling van
de bedrijventerreinen. Westervoort zet in op de herontwikkeling van winkelcentrum •
Om deze ambitie te realiseren, wordt ingezet op een gezamenlijke aanpak met een focus
Wyborgh en ondersteunt lokale ondernemers met regelgeving en subsidies.