20260126-rv-principebesluit-herindeling-bijlage-3-eindrapport-bestuurlijk
Tekst van het document
op drie speerpunten. In de logistiek ligt de nadruk op goed ontsloten bedrijventerreinen en grensoverschrijdende samenwerking. De maakindustrie wordt gestimuleerd door
Aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt zijn speerpunten in Zevenaar en Duiven
samenwerking tussen bedrijven en onderwijs om innovatie en
•
arbeidsmarktontwikkelingen te bevorderen. Binnen de vrijetijdseconomie wordt gewerkt
arbeidsmarkt. Zevenaar zet in op verduurzaming van schoolgebouwen, betere spreiding
aan een sterke regionale branding en het aantrekken van meer bezoekers, met een
van basisscholen en techniekonderwijs. De gemeente wil scholen zoveel mogelijk in
bijzondere focus op Duitse toeristen. Daarnaast wordt een Liemerse Ambassade
bestaande gebouwen onderbrengen in plaats van nieuwbouw. Duiven geeft speciale
opgericht om de samenwerking te coördineren en economische initiatieven te
aandacht aan techniekonderwijs en integrale kindcentra.
versterken.
34 |
Zevenaar en Duiven zetten in op een betere aansluiting tussen onderwijs en de
4e. Woningbouwopgave voor de Liemers is groot Versneld bouwen om (betaalbare) woningen te realiseren •
•
sociale huur bestaat. De gemeente onderzoekt verschillende bouwmethoden, waaronder
om betaalbare woningen te realiseren. Binnen de Groene Metropoolregio Arnhem-Nijmegen
flexwoningen, prefab- en houtbouw, en kijkt actief naar herontwikkeling van leegstaande
werken de vier gemeenten samen om de afspraken van de Woondeal 2.0 te realiseren.
gebouwen.
Daarnaast zet Doesburg in op innovatieve woonvormen, zoals tiny houses en kunnen komen. De gemeente wil tegelijkertijd wijken leefbaarder maken met ontmoetingsplekken en meer groen. Duiven pakt woningbouw grootschaliger aan en wil uitbreidingslocaties en flexwoningen benutten om de woningvoorraad snel uit te breiden. De gemeente wil niet langer werken met reservelocaties, maar direct inzetten op de realisatie van nieuwe woningen.
•
Westervoort richt zich op Westervoort-Noord als belangrijkste uitbreidingsgebied, waarbij ook hoogbouw niet wordt uitgesloten. De gemeente ziet woningbouw als essentieel voor de toekomst, mede vanwege de financiële situatie die onder druk staat.
35 |
Zevenaar streeft ernaar dat bij nieuwe bouwprojecten minstens 30% van de woningen uit
Alle vier de gemeenten hebben te maken met het woningtekort en willen versneld bouwen
meergeneratiewoningen, zodat jongeren en ouderen beter aan passende woonruimte
•
•
4f. Forse ambities rondom duurzaamheid en energie •
Alle gemeenten erkennen de noodzaak van verduurzaming en willen CO2-uitstoot verminderen. Op het gebied van duurzaamheid heeft Zevenaar de meest ambitieuze plannen. De gemeente wil Angerlo als eerste dorp volledig aardgasvrij maken en zet in
op een breed pakket aan maatregelen om CO2-uitstoot terug te dringen. Er wordt gewerkt aan een waterstoftankstation en Zevenaar wil op termijn energieneutraal worden. •
Duiven kiest voor een pragmatische benadering en onderzoekt de haalbaarheid van een kleine kerncentrale op bedrijventerrein Innofase als alternatieve energiebron. De gemeente wil doorpakken met verduurzaming, maar richt zich op realistische en
haalbare maatregelen. •
W t
tp
t
tzc
l
‘p
ftu ’
uu z m
t
wl
experimenteren met verschillende duurzame oplossingen. De concrete invulling hiervan is echter minder gedetailleerd dan in Zevenaar. Doesburg kiest een voorzichtige route en ondersteunt duurzame initiatieven van inwoners en bedrijven, maar wil niet vooroplopen in de energietransitie. De focus ligt vooral op ondersteuning en facilitering in plaats van actieve sturing.
36 |
4g. Toenemende zorgvraag en stijgende zorgkosten •
Alle gemeenten staan voor grote uitdagingen in het sociaal domein, met stijgende
•
van opvang en huisvesting van vluchtelingen en statushouders.
zorgkosten en een toenemende vraag naar ondersteuning. Alle gemeenten zetten in op preventie en kostenbeheersing in het sociaal domein.
• •
onderwijs en participatie. Deze modulaire structuur faciliteert samenwerking op maat binnen het sociaal domein.
met zorginstanties. Duiven herijkt het sociaal domein en doet een groter beroep op burenhulp, mantelzorg en vrijwilligerswerk. De gemeente ziet een toenemende zorgvraag door vergrijzing en complexere jeugdzorg. •
Westervoort richt zich vooral op kostenbeheersing en wil een efficiëntere uitvoering van de Wmo en jeugdzorg. Er wordt strak gestuurd op de uitgaven in het sociaal domein.
•
Doesburg zet in op sociale cohesie en vrijwilligerswerk als belangrijke pijlers van het sociaal beleid. De gemeente wil eenzaamheid tegengaan en de samenwerking met maatschappelijke organisaties versterken.
37 |
Binnen de Modulaire Gemeenschappelijke Regeling Centraal Gelderland werken de vier gemeenten, met nog zeven andere gemeenten samen op terreinen als zorg,
Zevenaar kiest voor een sterke sociale basis en wil buurthuizen, mantelzorg en vrijwilligersinitiatieven ondersteunen. Er wordt ingezet op preventie en samenwerking
•
De vier gemeenten vormen een subregio onder de provinciale Regietafel in het kader
•
De Regionale Sociale Dienst de Liemers voert werkzaamheden uit op het gebied van de Participatiewet voor de gemeente Duiven, Westervoort en Zevenaar.
4h. Bereikbaarheid en mobiliteit essentieel voor regio Verbreding van de A12 en uitbreiding van de A15 •
•
Op het gebied van bereikbaarheid heeft Zevenaar de meest grootschalige projecten in
De vier gemeenten staan voor een aanzienlijke woningbouwopgave. Er is een groeiende vraag naar betaalbare en duurzame woningen, en daarbij is een goede ontsluiting van
A12, en zet zich in voor de realisatie van station Zevenaar Oost. Dit zijn belangrijke
woonwijken cruciaal. Bereikbaarheid met zowel auto als openbaar vervoer speelt een
projecten die de bereikbaarheid van de regio de Liemers verbeteren en waarin wordt
belangrijke rol bij het ontwikkelen van nieuwe woongebieden. De samenwerking tussen
samengewerkt met onder andere Rijkswaterstaat, de provincie Gelderland en andere
de gemeenten en provinciale en landelijke overheden is essentieel om infrastructuur en
betrokken overheden.
woningbouw op elkaar af te stemmen.
De uitbreiding van de A15 is een belangrijk infrastructureel project dat zorgt voor een verbetert en files worden verminderd. De verbreding van de A12 draagt daarnaast bij aan een efficiëntere en veiligere verkeerssituatie, zowel voor lokaal als (inter)nationaal
verkeer. Dit is van belang voor de economische ontwikkeling en logistieke sector in de regio. Voor zowel Zevenaar als Duiven betekent dit een intensieve samenwerking met verschillende stakeholders, waaronder Rijkswaterstaat, de provincie Gelderland en omliggende gemeenten. De uitvoering van deze projecten vraagt om een zorgvuldige planning, waarbij zowel ruimtelijke ordening, milieueffecten als de impact op
omwonenden worden meegewogen. Het uiteindelijke doel is een toekomstbestendige infrastructuur die bijdraagt aan de economische groei en leefbaarheid van de regio.
38 |
•
uitvoering. De gemeente werkt aan de uitbreiding van de A15 en de verbreding van de
directe verbinding tussen de A12 en de A15, waardoor de doorstroming in de regio
•
Belang van bereikbaarheid in woningbouwopgaven
4i. Financiële situaties in vier gemeenten onder druk •
Alle vier de Liemerse gemeenten hebben in 2025 nog een structureel sluitende
Doesburg
begroting, maar vanaf 2026 verslechtert hun financiële positie snel, met name door de
•
daling van de algemene uitkering.
In Doesburg is de financiële situatie zorgelijk. In 2025 heeft de gemeente een klein p
t f t uctu
l
l
€5.000. D t k mt
l
f
b zu
g g
xt
inkomsten, zoals een OZB-verhoging. Maar die maatregelen zijn op de lange termijn niet •
Richting 2028 heeft geen van de gemeenten structureel sluitende saldi. Dit vergroot de
genoeg.
financiële onzekerheden en zet druk op reserves en weerstandsvermogen. Alleen Zevenaar en Duiven beschikken nog over enige buffers. Bij Doesburg en Westervoort zijn
•
die nagenoeg uitgeput.
Vanaf 2026 ontstaan forse tekorten, die oplopen tot -€723.000
2028. O k
t
weerstandsvermogen – de ruimte om financiële tegenvallers op te vangen – staat onder druk.
•
Volgens de provincie is structurele bijsturing noodzakelijk. Dat betekent concreet dat
gemeenten moeten gaan snijden – of nog verder snijden – in het voorzieningenniveau.
•
I 2025
Hoewel het verhogen van inkomsten via belastingen – zoals via de OZB – een mogelijke
g €2 3 m lj
c ’ .D tl
t
w
b c kb t
t
j p
t g
13 w t
l
€1 7 m lj lg
m
bijsturingsmaatregel is, hebben drie van de vier gemeenten deze knop recentelijk fors
maar wel kwetsbaar. Die beperkte buffer wordt de komende jaren zwaar aangesproken
ingedrukt. Doesburg en Westervoort belasten hun inwoners bovendien al zwaarder dan
door de oplopende tekorten.
gemiddeld met een belastingcapaciteit van respectievelijk 113% en 106%. Duiven en Zevenaar hebben nog enige ruimte omdat zij hun inwoners lager belasten dan
Westervoort
gemiddeld: respectievelijk 98% en 89%.
•
Ook Westervoort kent een zorgelijke financiële ontwikkeling. In 2025 is het structureel
l
gp
t f (€676.000) m
z kt
2026
pw g
de jaren daarna blijven de cijfers fors negatief – m t 2028.
39 |
t k t
-€2 98 m lj €1 53 m lj
k
4i Financiële situaties in vier gemeenten onder druk •
De financiële buffers slinken in rap tempo. De weerstandsratio zakt van 1,6 in 2025 naar
Zevenaar
0,80 in 2026, en belandt zelfs onder nul in 2028 (-0,45). Daarmee komt Westervoort
•
Zevenaar heeft op dit moment de sterkste financiële uitgangspositie van de vier
volgens de provincie in de risicogroep terecht. De ruimte om financiële tegenvallers op
g m
t
te vangen of nieuw beleid te starten is dan ook nagenoeg verdwenen.
financiële buffer is stevig. De weerstandsratio bedraagt 2,5, wat door de provincie als ‘u t t k
. I 2025 ’w
tb
g
t uctu
l
c
t
€577.000
k
l .
Duiven •
Duiven staat er financieel gezien op dit moment nog redelijk goed voor, met in 2025 een p
t f t uctu
naar -€4 09 m lj en -€1 95 m lj
•
l
l
€68.000. M 2026
bl jft
k
tb f
l
t
l
t
l
Toch is ook hier de trend duidelijk negatief. Het structurele saldo verslechtert snel: van -
lt
€6 76 m lj
2027
Zevenaar geeft daarbij aan te hebben gekozen voor het presenteren van een realistisch
g t f m t -€3 72 m lj
2028.
Hoewel de gemeente op dit moment over voldoende weerstandsvermogen beschikt
2026; -€6 48 m lj
2027
-€6 03 m lj
2028. De gemeente
negatief saldo vanaf 2026, in lijn met het VNG advies.
•
Door deze aanhoudende tekorten daalt ook de solvabiliteit – van 23% in 2025 naar 13%
(met een ratio van 1,81 in 2025), wordt ook hier de algemene reserve de komende jaren
in 2028. Hoewel Zevenaar nu nog enige ruimte heeft om bij te sturen, wordt ook hier
stevig aangesproken. Tegelijkertijd waarschuwt de gemeente zelf dat er grote opgaven
een groot beroep gedaan op de reserves. Zonder maatregelen komt ook deze stevige
aankomen, zoals woningbouw en klimaatmaatregelen. Er is volgens Duiven dan ook
positie onder druk te staan.
weinig ruimte voor nieuw beleid, en er zal op onderdelen pas op de plaats gemaakt moeten worden.
40 |
•
4j. Forse uitdagingen voor ambtelijke organisaties •
De ambtelijke organisaties van de gemeenten Doesburg, Duiven, Westervoort en
Kwetsbaarheid in de ambtelijke organisaties
Zevenaar ervaren in verschillende mate druk door een combinatie van interne en externe
•
factoren.
Veel gemeenten, met name kleinere zoals Doesburg, zijn kwetsbaar doordat zij een relatief kleine ambtelijke organisatie hebben. Dit maakt hen afhankelijk van een beperkt aantal specialisten per beleidsveld. Wanneer een ambtenaar vertrekt, ziek wordt of met
•
Terwijl de samenleving steeds hogere eisen stelt aan de overheidsdiensten, worstelen de
pensioen gaat, verdwijnt waardevolle kennis en expertise, wat de continuïteit van beleid
gemeenten met beperkte financiële middelen, personeelskrapte, gedecentraliseerde
en uitvoering direct in gevaar brengt.
taken, complexe wet- en regelgeving en majeure opgaven en ambities. •
•
Daarnaast kunnen incidenten, crises of onverwachte beleidsopgaven de organisatie disproportioneel zwaar belasten en worden er steeds meer taken vanuit het Rijk
De gemeente Doesburg ervaart deze druk in grotere mate dan de andere gemeenten.
gedecentraliseerd. Denk aan acute woningbouwopgaven, klimaatadaptatie of complexe
Als kleinere organisatie met een beperkt aantal FT ’ is het steeds uitdagender om aan
jeugdzorgdossiers die specialistische kennis vereisen, maar waarvoor de capaciteit
alle wettelijke taken te voldoen, bijvoorbeeld als het gaat om digitale dienstverlening of
ontbreekt.
het vierogenprincipe bij de paspoortuitgifte.
Kwantitatieve en kwalitatieve tekorten •
•
Duiven en Westervoort hebben hun krachten al gebundeld in 1Stroom, maar dat brengt
•
De krapte op de arbeidsmarkt zorgt ervoor dat gemeenten moeite hebben om
ook zijn eigen uitdagingen met zich mee. De samenwerking vraagt om afstemming van
voldoende gekwalificeerd personeel aan te trekken. Vooral in vakgebieden zoals
verschillende belangen en een efficiënte organisatie van gezamenlijke taken, wat extra
ruimtelijke ordening, duurzaamheid, digitalisering en het sociaal domein is de vraag naar
druk legt op de werkprocessen.
specialisten groter dan het aanbod.
Wij zien dat de volgende factoren de kwaliteit van de vier ambtelijke organisaties beïnvloeden waarmee de uitvoering van beleid en dienstverlening wordt bemoeilijkt:
Financiële krapte, extra druk op organisatie •
De financiële mogelijkheden van gemeenten staan sterk onder druk. Dit betekent dat gemeenten maatregelen moeten nemen tot sluitende begrotingen. Niet uit te sluiten valt dat ook in personele zin daaraan een bijdrage moet worden geleverd.
41 |
5. Bevindingen: uiteenzetting van bestuurskrachtonderzoeken 5a.
Overview bestuurskracht per gemeente
5b.
Uitgangspunt bestuurlijke zelfstandigheid in coalitieakkoorden 2022-2026 niet meer actueel
5c.
Doesburg: een gemeente die watertrappelt
5d.
Duiven: stip op de horizon
5e.
Westervoort: intentiebesluit opheffen bestuurlijke zelfstandigheid
5f.
42 |
Zevenaar: geen recent bestuurskrachtonderzoek
5a. Overzicht bestuurskracht per gemeente Gemeente Doesburg en Westervoort hebben keuzes gemaakt om bestuurskracht te versterken
Doesburg
•
Coalitieakkoord 2022-2026 g z lf t
•
•
Duiven
g
tut
‘b tuu l jk
Raad op heeft 29 mei 2024 zich in meerderheid
•
uitgesproken voor bestuurlijke schaalvergroting als stip op
•
•
Actueel onderwerp in raad sinds 2023, veel moties en
•
Het rapport Sterk bestuur Westervoort in
opdrachten voor college in het kader van bestuurskracht.
2021 concludeerde dat door gebrek aan bestuurskracht
Inwonerspeiling uitgevoerd juni-juli 2024
zelfstandigheid op termijn niet langer houdbaar was, en
c
’
fg w g
pg l
kt. 2024. W
de horizon.
variant A inzet op optimalisatie binnen de huidige
Bestuurskrachtonderzoek (okt. 2024) met uitkomst dat
structuur, brengt variant B bestuurlijke autonomie met
Doesburg een gemeente is die watertrappelt. •
•
’
Westervoort
z
l jk
c ’ .
tCb
t
tu
pl
legde drie keuzes op tafel: fuseren met Arnhem, fuseren
g
•
Vervolgens koos de gemeenteraad in december 2023 voor
De gemeente heeft geen duidelijke strategie voor
een eigen aanpak met concrete verbeteracties met
regionale samenwerking en mist capaciteit om effectief
betrekking tot bestuurskracht.
l
m
w k g
b
b p kt.
zelfstandigheid moet opgeven en zich voorbereiden op een herindeling met Zevenaar om de bestuurskracht en efficiëntie te verbeteren.
•
43 |
Tegelijkertijd moet de gemeente openstaan voor uitbreiding met andere gemeenten.
•
z t
kt f clt
;‘ p
z
b tuu l jk
k
Bestuurskracht in mindere mate een onderwerp van gesprek. Gemeenteraad Zevenaar meer op eigen toekomst gericht, zijn gekomen.
bestuurlijke samenwerking en organisatorische versterking.
ingrijpende maar strategisch krachtige optie is.
g
t t m
gezien zij het gevoel hebben recentelijk uit een herindeling
met beperkte versterking, terwijl variant D de meest
bu g
c tg
g’ l
In 2023 volgde een verdiepend onderzoek, gericht op
sluitend te krijgen.
Verkenning (nov. 2024) stelt dat Doesburg haar
z c tp u visie
•
•
Financiële situatie onhoudbaar, de begroting is moeilijk
D
•
met Duiven of opgaan in één grote Liemerse gemeente.
invloed uit te oefenen. Hierdoor blijft de impact van
•
Zevenaar
Oktober 2024: Intentiebesluit (raad) opheffen bestuurlijke zelfstandigheid Westervoort
5b. Uitgangspunt bestuurlijke zelfstandigheid in coalitieakkoorden 2022-2026 niet meer actueel •
De gemeenten Doesburg en Westervoort hechten in hun coalitieakkoorden veel waarde aan hun bestuurlijke zelfstandigheid.
•
Zevenaar benoemt bestuurlijke zelfstandigheid niet expliciet als een punt van zorg. De focus ligt op een open bestuurscultuur en samenwerking met andere gemeenten waar dat nodig is, bijvoorbeeld op het gebied van infrastructuur, economie en veiligheid.
•
Doesburg heeft dit expliciet opgenomen in het coalitieakkoord en erkent dat samenwerking met andere gemeenten soms nodig is, maar wil bestuurlijk autonoom blijven.
•
Westervoort heeft dezelfde intentie, maar kampt met financiële uitdagingen en staat onder verscherpt toezicht van de provincie. Hierdoor stellen zij dat een fusie in de toekomst een reële optie kan worden.
•
Duiven lijkt op basis van hun coalitieakkoord het meest open te staan voor samenwerking in de regio en sluit bestuurlijke samenwerking of zelfs een fusie niet uit als dit voordelen oplevert. De gemeente wil taken efficiënter organiseren en zoekt daarin afstemming met Westervoort via de gemeenschappelijke ambtelijke organisatie 1Stroom.
44 |
5c. Doesburg: een gemeente die ‘watertrappelt’ Bestuurskrachtonderzoek 2024: Doesburg kan wettelijke taken nog nét uitvoeren •
•
In 2024 heeft gemeente Doesburg een bestuurskrachtonderzoek laten uitvoeren. Deze
Er is onvoldoende capaciteit om risico's adequaat te beheren, wat de financiële positie van
rapportage is op 15 oktober 2024 opgeleverd. Een brede bewonersconsultatie was
de gemeente kwetsbaar maakt. Bezuinigingen kunnen bovendien maatschappelijke
onderdeel hiervan. De hoofdconclusie van dit bestuurskrachtonderzoek is dat de
gevolgen hebben die moeilijk te overzien zijn.
gemeente D
bu g ‘w t t pp lt’. Hoewel de gemeente haar wettelijke taken nog net
kan uitvoeren, slaagt ze er niet in om veel van haar eigen beleidsdoelen te realiseren. Dit
Doesburg moet duidelijke keuzes maken over haar toekomst
bemoeilijkt de aanpak van de complexere uitdagingen waarmee de gemeente te maken
•
heeft. •
De financiële onzekerheid blijkt uit het feit dat de begroting moeilijk sluitend te krijgen is.
Het bestuurskrachtonderzoek maakt inzichtelijk dat Doesburg op deze wijze niet bestuurskrachtig genoeg is. In het kort worden daarbij de onderstaande sc toekomstige bestuursvorm geschetst:
De ambtelijke organisatie van de gemeente Doesburg is kwetsbaar en heeft een beperkte personeelsomvang van minder dan 100 fte, waardoor het moeilijk is om te
•
concurreren op de arbeidsmarkt. Dit zet de kwaliteit van de organisatie onder druk.
Bestuurlijke schaalvergroting kan de bestuurskracht vergroten, maar vermindert de nabijheid van bestuur.
Bovendien is een deel van de bedrijfsvoering uitbesteed, wat het lastig maakt om sturing
•
te geven op kosten en kwaliteit. •
’
Ambtelijke samenwerking kan tijdelijk verlichting bieden, maar lost de structurele
kwetsbaarheden niet op.
Daarmee komt de dienstverlening onder druk te staan. Met name de digitale
•
toegankelijkheid en tevens wordt het vierogenprincipe bij de paspoortuitgifte benoemd
Z lf t
g bl j
z
xt
m
l
l
tt tt
m
p bl m
.
als eis waar Doesburg niet aan de geldende norm voldoet. •
De gemeente heeft beperkte regionale invloed doordat zij geen duidelijke strategie voor regionale samenwerking heeft en de capaciteit mist om effectief invloed uit te oefenen. Hierdoor blijft de impact van Doesburg in regionale samenwerkingsverbanden beperkt.
45 |
Organisatorische aanbevelingen •
Naast bovenstaande aanbevelingen wordt er gesteld dat gemeente Doesburg in moet zetten op versterking van de bedrijfsvoering, verbetering van de dienstverlening, actieve
inzet op regionale samenwerking en betere financiële sturing en risicobeheer.
5c. Doesburg: een gemeente die ‘watertrappelt’ •
Naar aanleiding van het bestuurskrachtonderzoek van oktober 2024 heeft extern onderzoeksbureau een verkenning gedaan naar mogelijke samenwerkingspartners voor Doesburg. Deze rapportage is in november 2024 opgeleverd. Hierin is door de betreffende
onderzoekers geconcludeerd – maar (nog) niet door het gemeentebestuur overgenomen) dat: •
Doesburg dringend behoefte heeft aan versterking van de bestuurskracht, aangezien de huidige situatie niet houdbaar is. De gemeente kampt met een onevenwichtige verhouding tussen de taken en de beschikbare middelen, wat de zelfstandigheid van de organisatie onder druk zet.
•
Er veel bestuurlijke beweging is in de regio, maar gemeenten verschillen in tempo en
urgentie van handelen. Er zijn verschillende varianten mogelijk voor herindeling, maar er is geen snelle en eenvoudige oplossing voor de situatie. •
Een lichte herindeling met Zevenaar aanbevolen is als een haalbare en snelle stap. Deze herindeling kan mogelijk dienen als tussenstap naar een grotere Liemersgemeente. Het is belangrijk dat Doesburg zich niet afhankelijk maakt van de besluiten van anderen, m
•
t"
tk z
l z
.“
Wat betreft samenwerking en kosten is het aansluiten bij de bestaande dominante samenwerking binnen de Groene Metropoolregio Arnhem-Nijmegen/ Liemers de meest kostenefficiënte optie.
46 |
5d. Duiven: stip op de horizon •
Het bestuurskrachtonderzoek uit oktober 2024 geeft geen voorkeur voor het meest duurzame
•
De benodigde ontvlechting van bestaande samenwerkingsverbanden vraagt aanzienlijke
en toekomstbestendige scenario. Hierin is ook de inwonersconsulatie meegenomen in de
f
fw g g. D
een zorgvuldige afweging noodzakelijk is.
tw
tg c
t t
t Du
u
t p
‘ c
p t
l’ z t qu
mbt l jk
c ël
g
t
c
t
g
.Dtb
gt g t
c ’ m tzc m
w
en bestuurlijke zelfstandigheid, maar om in te spelen op komende uitdagingen is een bestuurlijke fusie met Duiven, Westervoort, Zevenaar en Doesburg een goede optie.
Variant C: bestuurlijke fusie Duiven-Westervoort •
Variant A: huidige situatie met optimalisatie •
Een fusie tussen Duiven en Westervoort biedt enige versterking van het strategisch en
oplossend vermogen, maar blijft beperkt in effect. De bestuurlijke visie wordt helderder en de
In deze variant blijft de huidige bestuurlijke structuur gehandhaafd, met beperkte
regionale invloed neemt iets toe, wat voordelen kan opleveren in samenwerking en
mogelijkheden om het strategisch en oplossend vermogen te versterken. De inherente
netwerkvorming. De fusie leidt tot een meervoudige identiteit, wat uitdagingen kan geven in de
zwakheden van de gemeenten blijven bestaan, waardoor de bestuurlijke slagkracht niet
integratie van beide gemeenten. Hoewel er geen extra kosten zijn voor organisatie-integratie, is
verbetert. De positie binnen de regio blijft ongewijzigd, evenals de identiteit van Duiven. Om
harmonisatie van financiële lasten en inkomsten noodzakelijk. Daarnaast is het draagvlak onder
binnen deze situatie toch verbeteringen door te voeren, zijn gerichte organisatorische
inwoners beperkt, wat extra aandacht vraagt in de communicatie en besluitvorming.
investeringen en bestuurlijk eigenaarschap noodzakelijk. Daarnaast blijft samenwerking met
Westervoort essentieel om de bestaande kwetsbaarheden te verminderen.
Variant D: Liemerse oriëntatie, fusie Duiven-Westervoort-Zevenaar-Doesburg •
Variant B: bestuurlijk en ambtelijk zelfstandig Duiven •
Een fusie van de vier gemeenten biedt de meeste kansen voor het versterken van het strategisch en oplossend vermogen, zowel bestuurlijk als organisatorisch. Een grotere
Als Duiven bestuurlijk en ambtelijk zelfstandig blijft, leidt dit tot een verdere afname van het
gemeente krijgt meer invloed in de regio en bij de provincie, wat kan leiden tot betere
strategisch en oplossend vermogen. De organisatie wordt kleiner en kwetsbaarder, wat
beleidsvorming en toegang tot subsidies. Tegelijkertijd vraagt een meerschalige organisatie om
resulteert in minder regionale invloed en een toenemende afhankelijkheid van andere
een veelzijdige aanpak, zodat de betrokkenheid van inwoners en lokale gemeenschappen
gemeenten. Hoewel de identiteit van Duiven behouden blijft, kan bestuurlijke isolatie
gewaarborgd blijft. De financiële en organisatorische impact van een dergelijke fusie is groot en
ontstaan.
b
gt z w l k
l
c ’ m tzc m
.D
draagvlak cruciaal voor een succesvolle uitvoering.
47 |
m
g
g
ly
l
5e. Westervoort: intentiebesluit opheffen bestuurlijke zelfstandigheid Sinds 2021 heeft Westervoort zelfstandig gewerkt aan herstel bestuurskracht •
•
Herstelplan 2021 omvatte ontwikkeldoelen voor raad, college én organisatie
Het rapport Sterk bestuur Westervoort in 2021 concludeerde dat door gebrek aan
Voor de gemeenteraad:
bestuurskracht zelfstandigheid op termijn niet langer houdbaar was, en legde drie
•
Besturen vanuit een heldere, strategische visie.
keuzes op tafel: fuseren met Arnhem, fuseren met Duiven of opgaan in één grote
•
Verbetering van de samenwerking tussen raad en college.
Liemerse gemeente.
•
Beter betrekken van de raad bij beleidsontwikkeling en besluitvorming.
•
Versterking van de regionale samenwerking en kennis over gemeenschappelijke
In 2023 volgde een verdiepend onderzoek, gericht op bestuurlijke samenwerking en
regelingen.
organisatorische versterking. Vervolgens koos de gemeenteraad in december 2023 voor een eigen aanpak met concrete verbeteracties met betrekking tot bestuurskracht. •
Hiermee streefde Westervoort naar een betere samenwerking binnen het bestuur en met
Voor het college: •
Leiderschap tonen en richting geven aan de bestuursontwikkeling.
•
Transparantere en effectievere samenwerking met de raad en ambtelijke organisatie.
de maatschappij, ondersteund door een duidelijke strategische visie en beleidskaders.
48 |
Daarnaast moest het samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie effectiever
Voor de ambtelijke organisatie:
worden, en ook de regionale samenwerking wordt versterkt om de bestuurlijke
•
Integraler werken en politieke besluitvorming beter ondersteunen.
slagkracht te vergroten.
•
Efficiënter samenwerken met bestuur en regionale partners.
5e. Westervoort: intentiebesluit opheffen bestuurlijke zelfstandigheid Oktober 2024: intentiebesluit •
Om de voorzieningen voor inwoners en ondernemers te waarborgen en een sterke positie in de regio te behouden, heeft de raad besloten om de bestuurlijke
zelfstandigheid op te heffen en te streven naar een fusie met andere gemeenten in de Liemers (bij voorkeur Duiven, Doesburg en Zevenaar). Dit moet leiden tot een robuustere gemeente met meer strategische slagkracht en betere dienstverlening. •
Dit besluit is gestoeld op de onderzoeken naar bestuurskracht en financiële situatie van de afgelopen jaren. Hieruit is gebleken dat de huidige bestuurskracht onvoldoende is om in de toekomst zelfstandig te blijven opereren. Ook is voorzichtig geconcludeerd dat het
herstelplan niet voldoende baat heeft gehad om zelfstandig te blijven. Ondanks een sluitende begroting voor 2025, zijn de financiële vooruitzichten onzeker, mede door toenemende taken en beperkte Rijksbijdragen.
49 |
5f. Zevenaar: geen recent bestuurskrachtonderzoek •
De gemeente Zevenaar heeft per 2018 nog een herindeling doorgemaakt, door de
•
Het gemeentebestuur Zevenaar onderkent dat ook de toekomstbestendigheid van
samenvoeging met Rijnwaarden. Hierdoor ligt de focus van het gemeentebestuur
Zevenaar op termijn onder druk kan komen te staan, vanuit de forse opgaven en
Zevenaar momenteel voornamelijk op de doorontwikkeling van de eigen organisatie.
ambities binnen de gemeente en in de regio in relatie tot de financiële positie en de
arbeidsmarktkrapte. •
De urgentie tot een nieuwe herindeling is in het hier en nu dan ook lager dan bij de andere drie gemeenten in de regio de Liemers. Het huidige schaalniveau in combinatie
•
Vanuit dat besef, maar ook met oog op de kansen voor het gebied de Liemers en
met de bestaande samenwerkingsverbanden voldoen volgens het gemeentebestuur
daarmee voor de inwoners en ondernemers van Zevenaar én vanuit het oogpunt van het
vooralsnog aan de behoeften en opgaven van Zevenaar. De gemeente heeft met ruim
zijn van een behulpzame partner voor haar kwetsbare buurgemeenten heeft het
45.000 inwoners een middelgrote omvang in landelijk perspectief en de ambtelijke
gemeentebestuur van Zevenaar de handschoen opgepakt om met de gemeenten
organisatie telt ongeveer 400 medewerkers.
Doesburg, Duiven en Westervoort na te denken over de bestuurlijke toekomst van de
vier gemeenten in de Liemers en daarmee van de gemeente Zevenaar in het bijzonder. •
Het gemeentebestuur erkent de waarde van regionale samenwerking en besteedt hier veel aandacht aan. Er zijn positieve geluiden over de toegevoegde waarde van de samenwerking binnen de Groene Metropoolregio Arnhem-Nijmegen.
•
De gemeente Zevenaar zit momenteel in een subsidietraject Vitaal Openbaar Bestuur. Deze subsidie wordt door Zevenaar ingezet voor de doorontwikkeling van de organisatie vanuit de herindeling met Rijnwaarden.
50 |
6. Bestuurlijke fusie de Liemers en confrontatie met toetsingscriteria beleidskader herindeling 6a.
Bestuurlijke fusie: verschillende wettelijke vormen
6b.
Bestuurlijke fusie: trend van alle tijden
6c.
Er lijkt lokaal draagvlak voor bestuurlijke fusie
6d.
Er lijkt regionaal draagvlak voor bestuurlijke fusie
6e.
Maatschappelijke draagvlak verdient nog aandacht
6f.
Onvoldoende bestuurlijk draagvlak 2-2 variant
6g.
Bestuurskracht de Liemers krijgt forse impuls
6h.
Liemers kent sterke interne samenhang. Nabijheid van bestuur
krachtig vormgeven met instrumenten 6i.
Liemers kent al sterke regionale samenhang en kan haar kracht voor en in regio benutten
51 |
Een introductie op bestuurlijke fusie
6a. Bestuurlijke fusie: verschillende wettelijke vormen •
In dit hoofdstuk toetsen we de impact van een bestuurlijke fusie in de Liemers aan de
•
toetsingscriteria uit het het Beleidskader gemeentelijke herindelingen. Deze criteria zijn:
Lichte samenvoeging (meestal toegepast bij - sterk - ongelijke verhoudingen tussen fuserende gemeenten). De kleinere gemeente(n) integreren bij een grotere gemeente.
•
Draagvlak;
Alleen de kleinere gemeenten worden opgeheven en voegen in bij een grotere
•
Bestuurskracht;
gemeente, die juridisch gezien blijft bestaan. Er komt wel een nieuwe gemeenteraad en
•
Regionale samenhang;
een nieuw college, maar de burgemeester, de gemeentesecretaris en de griffier van de
•
Interne samenhang en nabijheid van bestuur.
grote gemeente blijven aan. Ook de naam van deze gemeente blijft behouden. Alleen de kleinere op te heffen gemeenten komen onder preventief toezicht vanaf het besluit op
•
Al
t t
‘c
f
t t ’ tu
z t
t
g c t
m g l jk
l g
het herindelingsontwerp. Het beleid van de grootste gemeente vormt het uitgangspunt
in de Liemers over te gaan, duiden we op deze pagina voor een goed begrip enkele w tt l jk
m
‘
l g’
fw l b tuu l jk fu
. Op
lg
na datum herindeling.
p g
schetsen we voor de beeldvorming een trendlijn van herindelingen in Nederland.
•
Grenscorrectie: delen van een gemeente worden overgeheveld naar een buurgemeente. Indien het inwoneraantal van geen van de betrokken gemeenten met 10% of meer zal
Verschillende wettelijke vormen van herindelen •
De wet biedt formeel drie vormen van bestuurlijke fusie:
•
Reguliere samenvoeging (meestal toegepast tussen ongeveer gelijkwaardige gemeenten): alle fuserende gemeenten worden opgeheven en vormen samen één nieuwe gemeente met een nieuwe naam, gemeenteraad, college van B&W, burgemeester, gemeentesecretaris en griffier. Tijdens het proces staan alle op te heffen gemeenten onder preventief financieel toezicht, vanaf moment van besluit op herindelingsontwerp. De nieuwe gemeente ontwikkelt gezamenlijk nieuw beleid.
52 |
toe- of afnemen, is er sprake van een grenscorrectie.
Een introductie op bestuurlijke fusie
6b. Bestuurlijke fusie: trend van alle tijden Bestuurlijke fusies in Nederland: een voortdurende trend •
H t
t lg m
t
N
l
j
’90 t k fg
m
herindelingen. Waar er in die periode nog ongeveer 650 gemeenten waren, zijn dat er
per 2025 nog 342. Sinds 2005 is het aantal gemeenten met 27% gedaald, en per 1 januari 2027 zal dit verder afnemen tot 341 gemeenten. De gemiddelde omvang van een
Aantal gemeenten x tijd (jaren)
gemeente is dan circa 53.000 inwoners. •
Gemeenten met ongeveer 15.000 of minder inwoners, zoals Doesburg en Westervoort vallen onder de kleinste gemeenten van Nederland. Waarbij Westervoort de kleinste gemeente is wat betreft het landoppervlakte. De meeste gemeenten onder de 20.000
inwoners zijn óf een eilandgemeente, óf maken deel uit van een ambtelijke fusie (zoals Duiven en Westervoort), óf oriënteren zich actief op hun bestuurlijke toekomst. •
Opvallend is dat steeds meer gemeenten met een grotere bevolkingsomvang, zoals Renkum en Best (beide ruim 30.000 inwoners), hun bestuurlijke toekomst ter discussie stellen. Daarnaast zien we dat kleinere gemeenten steeds vaker een fusie met een grotere stad als kans in plaats van een bedreiging beschouwen, zoals recent gebeurde bij Weesp-Amsterdam en Wijdemeren-Hilversum, per 1 januari 2027.
•
Ook zien we aan de circa 20 meest recente herindelingen dat gemeenten opschalen naar veelal gemeenten van 60.000 inwoners of meer. Zie bijlage D1 voor een overzicht.
53 |
Eerste confrontatie met toetsingscriteria
6c. Er lijkt lokaal draagvlak voor bestuurlijke fusie 4-1 •
Het kabinet beoordeelt het draagvlak voor een herindeling op lokaal bestuurlijk, regionaal
Duiven: duidelijke bestuurlijke voorkeur voor 4-1
en maatschappelijk niveau. Er moet gestreefd worden naar breed draagvlak binnen alle
•
Het college van Duiven heeft zich uitgesproken voor de 4-1 variant. Deze keuze is gebaseerd
betrokken gemeenten, maar unanimiteit is niet vereist, bijvoorbeeld bij
op de uitkomsten van het bestuurskrachtonderzoek, waaruit blijkt dat een grotere
bestuurskrachtproblemen. Gemeenten moeten het maatschappelijk draagvlak goed
bestuurlijke eenheid noodzakelijk is om de uitdagingen van de toekomst aan te kunnen.
vaststellen en betrekken via zienswijzen en betrokkenheid van omliggende gemeenten en
Duiven wil voorkomen dat de regio over tien jaar opnieuw voor dezelfde vraagstukken staat.
andere regio-partners. Westervoort: college en raad staan achter 4-1 Lokaal bestuurlijk draagvlak •
voorkeursoptie. Dit sluit aan bij eerdere bestuurskrachtonderzoeken, die aantonen dat
4-1 variant – heeft lokaal bestuurlijk (colleges van B en W) een breed draagvlak binnen de
Westervoort te klein is om zelfstandig de groeiende bestuurlijke en maatschappelijke
betrokken gemeenten. Hoewel er nog verschillen in benadering en tempo zijn, lijkt deze
opgaven op te vangen. Een fusie met Duiven, Doesburg en Zevenaar wordt gezien als de
optie de meest haalbare en toekomstbestendige richting voor de regio de Liemers.
meest stabiele en robuuste oplossing voor de toekomst.
Het college van Doesburg heeft zich publiekelijk nog niet expliciet uitgesproken over een voorkeur en oriënteert zich op verschillende fusieopties, waaronder samenwerking met Zevenaar, Rheden en Bronckhorst. Uit gesprekken die &VDL en de andere gemeenten met
54 |
In Westervoort hebben raad en college zich uitgesproken voor de 4-1 variant, als
De bestuurlijke fusie tussen Duiven, Doesburg, Westervoort en Zevenaar – de zogenaamde
Doesburg: drie opties op tafel •
•
Zevenaar: 4-1 als enige realistische optie •
Voor Zevenaar is de 4-1 variant de enige serieuze optie, in het geval van herindeling. Als grootste gemeente in de regio beschikken zij ook over het grootste ambtelijk apparaat, wat b l
gk
bj
t ‘b uw
’
uw g m
t . H t c ll g z t
tb l
g
het college van Doesburg voerden blijkt dat de 4-1 variant steeds serieuzer wordt
een sterke bestuurlijke eenheid en heeft aangegeven dat een fusie met Duiven, Westervoort
overwogen. Doesburg is momenteel nog bezig met een variantenanalyse en de raad is
en Doesburg de beste manier is om de regionale opgaven effectief aan te pakken en de
voornemens 2 juli een partnerkeuze te maken.
bestuurskracht te vergroten.
Eerste confrontatie met toetsingscriteria
6d. Onvoldoende bestuurlijk draagvlak 2-2 variant 2-2 variant voorkeur uit variantenanalyse Doesburg •
In het bestuurskrachtonderzoek en de variantenanalyse Doesburg wordt deze variant
Zevenaar ziet geen meerwaarde in 2-2 variant •
Zevenaar ziet geen meerwaarde in deze variant. De gemeente heeft recent een
door de onderzoekers als voorkeursoptie gezien, benadert vanuit de geïsoleerde situatie
herindeling doorgemaakt en is primair gericht op de eigen ontwikkeling, waardoor een
Doesburg. De raad en het college van Doesburg hebben deze voorkeur niet onderstreept
gefaseerde herindeling met alleen Doesburg weinig strategische winst oplevert. En het
en hebben drie opties momenteel op tafel.
risico wordt voorzien dat op termijn alsnog de vorming van één Liemerse gemeente zich t w
2-2 variant voor Westervoort gemiste kans •
Westervoort heeft geen voorkeur voor de 2-2 variant. De overtuiging heerst dat als er een herindeling komt, dit in één keer de juiste en toekomstbestendige stap moet zijn.
Duiven laat optie 2-2 nog open •
Duiven laat de optie voor een 2-2 variant nog open. Met name binnen de gemeenteraad bestaat interesse in inzicht in de voordelen en nadelen van deze variant. De reeds bestaande ambtelijke samenwerking met Westervoort zou de implementatie vergemakkelijken, wat een aantrekkelijk argument kan zijn.
55 |
l
g tj
g m t
g
c t zull
aandacht nodig hebben.
t
‘ zj .
g p
t
g w
t ’t pg
c tk m ‘bu t
’ ll
Eerste confrontatie met toetsingscriteria
6e. Regionaal draagvlak voor bestuurlijke fusie ongewis •
Een herindeling heeft invloed op de posities van omliggende gemeenten en op de
•
Ten tijde van de zienswijzen op het herindelingsontwerp zal het regionaal draagvlak
bestuurlijke verhoudingen in de regio. Het kabinet vraagt derhalve de betrokken
inzichtelijk worden. Daarbij zullen regiogemeenten naar verwachting kijken naar de
gemeenten om omliggende gemeenten en andere betrokken gemeenten actief uit te
impact van deze schaalvergroting op de bestaande regionale verhoudingen. Op dit
nodigen een zienswijze op het herindelingsontwerp in te dienen.
moment zijn er geen signalen dat mede-overheden de beweging naar één Liemerse gemeente niet zouden steunen.
•
Dit draagt bij aan een breed gedragen besluit en versterkt de positie van de nieuwe gemeente binnen samenwerkingsverbanden, zoals de Groene Metropoolregio ArnhemNijmegen, de provincie en het Rijk.
•
In deze fase van verkenning zijn uiteraard nog geen zienswijzen van regiopartners
gevraagd. Wat het niet mogelijk maakt op dit moment uitspraken te doen over het regionaal draagvlak in brede zin. •
Wel heeft de provincie Gelderland bestuurlijk te kennen gegeven een beweging naar één Liemerse gemeente van harte te ondersteunen. Vanuit de inhoudelijke opgaven in het gebied bezien is deze beweging vanuit provinciale optiek zeer gewenst, zodat op majeure opgaven één ingang voor bestuurlijke gesprekken en bekostiging wordt gecreëerd. Tevens draagt deze schaalvergroting bij aan de vorming van krachtige Gelderse gemeenten, wat ten goede komt aan de regionale en provinciale bestuurskracht.
56 |
Eerste confrontatie met toetsingscriteria
6f. Maatschappelijk draagvlak verdient nog aandacht •
De betrokken gemeenten hebben de verantwoordelijkheid om te investeren in het
•
Wel zijn er signalen dat de Liemers als regio maatschappelijk nauw met elkaar verweven
maatschappelijk draagvlak en om zorgvuldig te beoordelen hoe inwoners, ondernemers
is. Dagelijkse beweegpatronen laten zien dat inwoners niet uitsluitend binnen hun
en maatschappelijke organisaties betrokken zijn bij het herindelingsproces. Dit wordt
gemeentegrenzen leven: zij werken, winkelen en maken gebruik van voorzieningen in de
g
omliggende gemeenten. Sportverenigingen, culturele activiteiten en maatschappelijke
u
tp c
l g
tg l g
‘m
t c
pp l jk l gb
k’
waarin wordt beschreven welke stappen zijn genomen om de samenleving te betrekken.
netwerken overstijgen de grenzen van de afzonderlijke gemeenten, wat bijdraagt aan
Daarnaast wordt in het herindelingsadvies uiteengezet hoe het maatschappelijk
een sterkere regionale verbondenheid. Daarnaast delen de inwoners van de Liemers een
draagvlak is vastgesteld, inclusief de ingediende zienswijzen.
kenmerkende mentaliteit: een nuchtere, pragmatische instelling met een sterk gevoel van gemeenschapszin en betrokkenheid. Deze verwevenheid en gedeelde identiteit
•
Elke gemeente in de Liemers gaat op haar eigen manier om met de betrokkenheid van
vormen een solide basis voor een fusie.
inwoners. Doesburg heeft aangekondigd een inwonersconsultatie te organiseren, waarin
57 |
inwoners hun mening kunnen geven over een mogelijke fusie. Duiven heeft afgelopen
Nog stappen te nemen op gebied van maatschappelijk draagvlak
jaar een inwonersconsultatie gehouden, waaruit naar voren kwam dat de voorkeur
•
Om uitspraken te kunnen doen over het maatschappelijk draagvlak is het van belang dat
uitgaat naar óf bestuurlijke zelfstandigheid óf een fusie met Doesburg, Westervoort en
na het principebesluit in alle vier de gemeenten inwoners en maatschappelijke
Zevenaar. De andere twee gemeenten hebben nog geen inwoners betrokken. Hierdoor is
organisaties stevig worden betrokken in het proces tot opstellen van een visie op de
het op dit moment niet mogelijk om een eenduidige conclusie te trekken over de mate
nieuwe gemeente en de eventuele zorgen die zij hebben en kansen die zij zien een plek
van maatschappelijk draagvlak in de verschillende gemeenten.
krijgen in het verdere proces.
Eerste confrontatie met toetsingscriteria
6g. Bestuurskracht krijgt forse impuls in de Liemers •
Bestuurskracht is geen vastomlijnd begrip en situationeel bepaald, onder meer door de
•
opgaven waar betreffende gemeenten voor aan de lat staan. Onder het
Het gemeentebestuur is in staat sturing te geven aan besluitvorming over, uitvoering van en verantwoording over beleid.
toetsingscriterium bestuurskracht vervat de wetgever in het beleidskader onder andere
•
De gemeente is in de context van verdergaande gemeentelijke taakuitbreiding
de volgende elementen, welke niet uitputtend zijn en derhalve niet als checklist zijn te
(decentralisaties) duurzaam in staat haar opgaven te formuleren en het hoofd te
hanteren:
bieden.
•
De gemeente is in staat adequate dienstverlening richting inwoners te organiseren
•
De gemeente voert een gezonde financiële huishouding.
en tot het leveren van de nodige bijdrage aan het realiseren van maatschappelijke opgaven die lokaal of in de regio aan de orde zijn.
•
In het herindelingsontwerp en -advies moeten worden onderbouwd welke opgaven ten
•
De gemeente is responsief naar de samenleving.
aanzien van bestuurskracht bij de bestaande gemeenten spelen en hoe de voorgestelde
•
De gemeente is in staat haar rol te pakken naar medeoverheden en
herindeling tegemoet komt aan het gericht versterken van de bestuurskracht.
maatschappelijke partners, bijvoorbeeld door in een keten of netwerk van organisaties te opereren die gezamenlijk aan een maatschappelijk gewenste •
•
Kijkende naar een mogelijke herindeling in de Liemers zal deze een forse impuls geven
situatie werken.
aan de bestuurskracht van de gemeente. We lichten enkele elementen uit die deze
De gemeente is in staat haar maatschappelijke opgaven te vertalen naar een
stelling onderbouwen:
relevante uitvoeringsagenda, een samenwerkingsagenda of bijvoorbeeld een strategische beleidsagenda. •
•
•
Er ontstaat een professionele ambtelijke organisatie van circa 750 fte, ofwel circa 1.000
De gemeente heeft een professionele gemeentelijke organisatie (bestuurders met
medewerkers. Als derde gemeente in de Groene Metropoolregio Arnhem-Nijmegen en
de juiste kwaliteiten en een ambtenarenapparaat dat in staat is om taken en
als vijfde gemeente in Gelderland, zal deze schaalomvang - met interne doorgroei
verantwoordelijkheden adequaat uit te oefenen).
mogelijkheden en een aantrekkelijk loongebouw - een krachtige impuls geven aan de
De organisatie van de gemeente is in personele zin robuust (weinig kwetsbaar) en
werkgeverspositie van deze nieuwe gemeente op de arbeidsmarkt. Waarbij steviger kan
in staat voldoende gekwalificeerd personeel aan te trekken.
worden ingezet op het binden, boeien en ontwikkelen van huidige en toekomstige medewerkers.
58 |
Eerste confrontatie met toetsingscriteria
6g. Bestuurskracht krijgt forse impuls in de Liemers •
Binnen deze organisatie zal meer ruimte zijn voor het inbedden van strategische denkkracht, in de vorm van strategen en programma- en projectmanagers op majeure opgaven als wonen, bereikbaarheid, energie en sociaal domein. Niet alleen op strategisch niveau wordt de organisatie versterkt, maar ook bestaande kwetsbaarheden in de beleidscapaciteit en in de uitvoering en bedrijfsvoering kunnen beter worden weggenomen in de omvang van een dergelijke ambtelijke organisatie. Deze impulsen dragen bij aan de adequate dienstverlening richting inwoners, het realiseren van de maatschappelijke opgaven in het eigen gebied en in de regio, het responsiever optreden naar de samenleving, het beter in staat zijn om de rol te pakken in relatie tot medeoverheden en maatschappelijke partners.
•
Er ontstaat een robuuste gemeentelijke begroting door de vorming van een Liemerse gemeente, met een balanstotaal van circa EUR 450 miljoen. In bijlage B zijn de huidige financiële posities van de vier gemeenten in beeld gebracht. Dit schetst een beeld van vier gemeentelijke begrotingen die onder druk staan, of komen. Door de vorming van éé g m p
l u mt ’
t l jk b g t g t t
t mt g
t t ll
t
b g t g pt
g
m z
gw t
b t
‘m ct mp ct
ft t
hebben op het voorzieningenniveau en/ of de woonlasten voor inwoners. •
Per saldo zal een Liemerse gemeente naar mening van &VDL in staat zijn om ook bij
verdergaande gemeentelijke taakuitbreiding duurzaam haar opgaven te formuleren en deze het hoofd te bieden.
59 |
Eerste confrontatie met toetsingscriteria
6h. Liemers kent sterke interne samenhang. Nabijheid van bestuur krachtig vormgeven met instrumenten •
•
De beoogde herindeling van Doesburg, Duiven, Westervoort en Zevenaar brengt
kans om organisatie en dienstverlening efficiënter en toegankelijker te maken. Door
vier gemeenten delen belangrijke overeenkomsten, zoals hun ligging in de Liemers, de
gebruik te maken van dorps- en wijkgerichte structuren kan de nieuwe gemeente
onderlinge verwevenheid van inwoners en voorzieningen en gedeelde sociaal-
inspelen op lokale behoeften en de gemeenschapszin in de verschillende kernen
economische uitdagingen. Tegelijkertijd hebben zij elk een eigen karakter en identiteit
versterken. Dit draagt bij aan een sterke interne samenhang, waarbij inwoners zich niet
die behouden moet blijven binnen de nieuwe bestuurlijke structuur.
alleen verbonden voelen met hun directe woonomgeving, maar ook met de bredere
Deze elementen kunnen worden gewaarborgd door een doordacht kernenbeleid, met instrumenten zoals wijkraden, dorpscoördinatoren, wijkgericht werken, dorpendeals en kernbegrotingen. De huidige gemeente Zevenaar laat zien dat juist de kleinere kernen daar vaak sterker georganiseerd zijn dan de stad zelf. Dit onderstreept het belang van maatwerk en een betrokken bestuursstijl die aansluit bij de verschillende behoeften van inwoners.
60 |
Liemerse regio.
Recente gemeentelijke fusies laten zien dat schaalvergroting niet ten koste hoeft te gaan en de identiteit van gemeenschappen.
•
Een bestuurlijke fusie verandert de nabijheid van bestuur niet op zichzelf, maar biedt de
verschillende kernen, wijken, dorpen en steden samen in één nieuwe gemeente. Deze
van lokaal contact, herkenbaar bestuur, het karakter van en de leefbaarheid in de dorpen
•
•
•
Als voordeel van een Liemerse gemeente, met iets meer fysieke afstand tussen inwoners g m winnen.
t b tuu z t
D
t
t
t ‘ lg m
b l
g’
k c tk
Eerste confrontatie met toetsingscriteria
6i. Liemers kent al sterke regionale samenhang en kan haar kracht voor en in de regio benutten •
De vier gemeenten in de Liemers werken al intensief samen binnen verschillende
•
regionale netwerken en gemeenschappelijke regelingen. De samenwerking is de
Bovendien zou de nieuwe gemeente de derde gemeente worden binnen de Groene Metropoolregio Arnhem-Nijmegen, waarmee zij een nieuwe strategische positie
afgelopen jaren toegenomen, waarbij Duiven en Westervoort zelfs hun ambtelijke
mt. D t b
tk
m
l
utt
f
pt
m ’ z
l b
kb
krachten hebben gebundeld. Daarnaast delen de gemeenten sociaal-culturele,
economie, duurzaamheid en wonen. Dit met behoud van de goede regionale bestuurlijke
historische en geografische overeenkomsten, wat zorgt voor een natuurlijke
verhoudingen.
verbondenheid binnen de regio. Een herindeling moet daarom niet alleen passen binnen de bestuurlijke structuren, maar ook bijdragen aan een sterkere en efficiëntere regionale samenwerking.
•
Tot slot profiteert de hele regio van deze herindeling. Door de krachten te bundelen, kan de Liemers beter inspelen op uitdagingen zoals woningbouw, bedrijventerreinen, duurzaamheid en mobiliteit. Dit komt niet alleen ten goede aan inwoners en
•
Een Liemerse gemeente van circa 95.000 inwoners heeft het voordeel dat zij krachtiger
ondernemers van de Liemers, maar versterkt ook de economische positie van de regio
kan optreden richting regio, provincie, Rijk en Europa. Dit is van belang, omdat het Rijk
als geheel. Een grotere, bestuurlijk robuuste gemeente betekent een stabielere en
t
toekomstbestendigere regio.
k
g ’ z t l
t
p
kpu t
b l
f
c ël
middelen. Door als één sterke gemeente te opereren, kan de Liemers een prominentere rol spelen in regionale besluitvorming en beter inspelen op maatschappelijke en economische uitdagingen.
61 |
BIJLAGEN
A. Onderzoeksaanpak, geraadpleegde personen en documenten B. Financiële analyse (separaat rapport)
C. Organogrammen ambtelijke organisaties D. Indicatie processtappen en tijdpaden herindeling
62 |
A1. Onderzoeksaanpak Om te komen tot voorliggend rapport hebben is onderstaande aanpak gehanteerd:
Stap 4: Bestuurlijke gespreksronde We voerden gesprekken met de colleges van B&W en de gedeputeerde over eerdere
Stap 1: Startgesprek
bestuurlijke aanbevelingen, de visie op samenwerking en toekomstperspectieven. Ook
Er vond een online startgesprek plaats met de provincie Gelderland en
bespraken we bestuurlijke randvoorwaarden zoals tijdspaden, fasering en politiek draagvlak
gemeentesecretarissen om de aanpak en planning af te stemmen. Dit zorgde voor
van een mogelijke herindeling.
draagvlak, inventarisatie van aandachtspunten en afspraken over informatieaanlevering en gesprekken met colleges en de gedeputeerde.
Stap 5: Uitwerking eindrapport Het eindrapport bevatte objectieve onderzoeksbevindingen en beantwoordde de
Stap 2: Analyse bestaande bronnen
g
.W g
zc t
k
c ’
b tuu l jk
c
’ z
We analyseerden bestuurskrachtonderzoeken, beleidsstukken, begrotingen en
politieke sturing. Het rapport werd allereerst besproken met de gemeentesecretarissen en
visiedocumenten. Dit gaf inzicht in bestuurlijke ambities, maatschappelijke opgaven en de
vervolgens de burgemeesters van de vier gemeenten en gedeputeerde van de provincie
samenhang tussen de gemeenten.
Gelderland. Uiteindelijk is het rapport definitief opgeleverd.
Stap 3: Financiële analyse We onderzochten de financiële situatie van de gemeenten, waaronder begrotingssaldi, reserves, schulden, woonlasten en investeringen. Ook analyseerden we de impact van een mogelijke herindeling op de financiële middelen. Financieel toezichthouders van de provincie werden hierbij betrokken.
63 |
l
A2. Geraadpleegde personen Geraadpleegde personen
Gemeente Zevenaar
Gemeente Doesburg
•
De heer Van Riswijk, burgemeester
•
De heer Hofland, burgemeester wnd.
•
De heer Boone, wethouder
•
Mevrouw Van Veldhuizen-Van Oort, loco-burgemeester
•
Mevrouw Jansen, gemeentesecretaris
•
De heer Werkman, gemeentesecretaris Provincie Gelderland
Gemeente Duiven
De heer Drenth, gedeputeerde
•
De heer Hieltjes, burgemeester
•
Mevrouw Hubner, beleidsadviseur
•
Mevrouw Overduin, wethouder
•
De heer Boelens, beleidsadviseur
•
De heer Schrijner, wethouder
•
De heer Van der Gaag, gemeentesecretaris
Gemeente Westervoort
64 |
•
•
De heer Van Hout, burgemeester
•
Mevrouw Sluiter, gemeentesecretaris
A3. Geraadpleegde documenten •
Rapport Herindelingsvarianten de Liemers 2014
•
Bestuurskrachtonderzoeken van Doesburg, Duiven en Westervoort
•
Rapportage verkenningen/ variantenanalyse samenwerkingspartners Duiven en
Westervoort •
Coalitieakkoorden Doesburg, Duiven, Westervoort en Zevenaar
•
Meerjaren- en programma-begrotingen van Doesburg, Duiven, Westervoort en Zevenaar
•
Formatiegegevens ambtelijke organisatie van Doesburg, Duiven, Westervoort en Zevenaar
•
Organogrammen van Doesburg, Duiven, Westervoort en Zevenaar
•
Raadsinformatie (moties, amendementen, raadsvoorstellen, raadsinformatiebrieven ect.)
mbt bestuurskracht van Doesburg, Duiven, Westervoort en Zevenaar •
Beleidskader gemeentelijke herindeling BZK (2018)
•
Toekomstvisie, collegeprogramma of uitvoeringsagenda van Doesburg, Duiven, Westervoort en Zevenaar
65 |
•
Regionale agenda Groene Metropool 2025-2028
•
Economische visie Liemers
•
Verschillende beleidsstukken Doesburg, Duiven, Westervoort en Zevenaar
B. Financiële analyse •
De financiële analyse maakt integraal onderdeel uit van dit rapport, maar is omwille van de omvang ervan als separaat document toegevoegd als bijlage B.
66 |
C1. Organogram gemeente Doesburg
67 |
C2. Organogram 1Stroom
68 |
C3. Organogram Zevenaar
69 |
D1. Meest recente herindelingen in NL en hun omvang
70 |
Jaar
Oorspronkelijke gemeenten
Inwoneraantal voor fusie
Nieuwe gemeentenaam
Inwoneraantal nieuw
2027
Gemeente Wijdemeren Gemeente Hilversum
24.500 94.500
Gemeente Hilversum
120.000
2022
Gemeente Uden Gemeente Landerd
42.266 15.896
Gemeente Maashorst
60.000
2022
Gemeente Heerhugowaard Gemeente Langedijk
59.102 28.593
Dijk en Waard
90.000
2022
Gemeente Purmerend Gemeente Beemster
81.538 10.703
Gemeente Purmerend
95.000
2022
Gemeente Weesp Gemeente Amsterdam
20.766 882.633
Gemeente Amsterdam
2022
Gemeente Cuijk Gemeente Boxmeer Gemeente Sint Anthonis Gemeente Grave Gemeente Mill en Sint Hubert
25.677 29.721 11.790 12.462 11.057
Gemeente Land van Cuijk
92.000
2021
Gemeente Appingedam Gemeente Delfzijl Gemeente Loppersum
11.496 24.596 9.495
Gemeente Eemsdelta
45.000
2021
Gemeente Haaren (14.000)
2019
Gemeente Bedum Gemeente Eemsmond Gemeente De Marne Gemeente Winsum
10.493 15.411 10.037 11.947
Gemeente Het Hogeland
48.000
2019
Gemeente Ten Boer Gemeente Haren Gemeente Groningen
7.289 20.191 203.819
Gemeente Groningen
240.000
Opsplitsing
D1. Meest recente herindelingen in NL en hun omvang
71 |
Jaar
Oorspronkelijke gemeenten
Inwoneraantal voor fusie
Nieuwe gemeentenaam
Inwoneraantal nieuw
2019
Gemeente Grootegast Gemeente Leek Gemeente Marum Gemeente Zuidhorn
12.191 19.732 10.484 19.066
Gemeente Westerkwartier
65.000
2019
Gemeente Dongeradeel Gemeente Kollumerland/ Nieuwkruisland Gemeente Ferweradiel
23.845 12.761 8.575
Gemeente Noardeast-Fryslân
65.000
2019
Gemeente Geldermalsen Gemeente Neerijnen Gemeente Lingewaal
27.036 12.468 11.193
Gemeente West-Betuwe
53.000
2019
Gemeente Leerdam Gemeente Vianen Gemeente Zederik
21.248 20.444 14.020
Gemeente Vijfheerenlanden
61.000
2019
Gemeente Oud- Beijerland Gemeente Binnenmaas Gemeente Korendijk Gemeente Cromenstrijen Gemeente Strijen
24.403 29.292 11.269 12.916 8.776
Gemeente Hoeksche Waard
90.000
2019
Gemeente Giessenlanden Gemeente Molenwaard
14.540 29.318
Gemeente Molenlanden
45.000
2019
Gemeente Aalburg Gemeente Werkendam Gemeente Woudrichem
13.321 27.295 14.770
Gemeente Altena
58.000
2019
Gemeente Onderbanken Gemeente Nuth Gemeente Schinnen
7.782 15.187 12.758
Gemeente Beekdaelen
36.000
2019
Gemeente Noordwijk Gemeente Noordwijkerhout
26.174 16.685
Gemeente Noordwijk
46.000
2019
Gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude Gemeente Haarlemmermeer
6.167 148.068
Gemeente Haarlemmermeer
163.000
D2. Processtappen herindeling, in de tijd gezet Stap
Doorlooptijd
Principebesluit gemeenten: betrokken gemeenten spreken intentie uit tot herindelen Opstellen herindelingsontwerp, inclusief participatietraject
circa 5 tot 8 maanden
Besluit op herindelingsontwerp door gemeenteraden
Zienswijzeperiode herindelingsontwerp
8 weken
Definitief besluit op herindelingsadvies door gemeenteraden Herindelingsadvies GS provincie
3 tot 4 maanden
Aanbieden herindelingsadvies aan minister (BZK), voorbereiding wetsvoorstel (BZK)
72 |
Aanbieding wetsvoorstel aan Raad van State, Tweede en Eerste Kamer en besluitvorming
circa 16 maanden
Herindelingsverkiezingen voor nieuwe gemeenteraad
november enig jaar
Start nieuwe gemeente
1 januari, na herindelingsverkiezingen
Circa 3 tot 4 jaar tussen principebesluit en datum herindeling
D3. Processtappen herindeling, de betrokkenen Wat
Wie
Principebesluit tot herindeling
Raden
Vaststellen herindelingsontwerp (inwerkingtreding preventief toezicht op te heffen gemeenten)
Raden
Vaststellen herindelingsadvies + reactienota zienswijzen
Raden
Toezenden herindelingsadvies aan Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland
Voorzitter Stuurgroep
Toezenden herindelingsadvies met provinciale zienswijze van Gedeputeerde Staten aan het Ministerie van BZK
Gedeputeerde Staten provincie
Opstellen wetsontwerp
Ministerie van BZK
Besluit nemen over voorleggen wetsvoorstel aan Ministerraad
Ministerie van BZK
Besluit nemen over wetsvoorstel
Ministerraad
Advies opstellen over wetsvoorstel
Raad van State
Behandelen van en besluiten over wetsvoorstel
Tweede Kamer
Behandelen van en besluiten over wetsvoorstel
Eerste Kamer
Gemeenteraadsverkiezingen nieuwe gemeente (november jaar voorafgaand aan herindeling)
Raden/ fracties/ griffies
Start nieuwe gemeente (1 januari enig jaar)
73 |
D4. Impact herindelingsdatum op gemeenteraden Datum van bestuurlijke fusie (herindeling)
Reguliere verkiezingen maart 2026
Zittingsduur laatste gemeenteraden
Herindelingsverkiezingen
Eerstvolgende reguliere verkiezingen
Zittingsduur eerste gemeenteraad nieuwe gemeente
1 januari 2028
Vinden plaats
1 jaar en 9 maanden
November 2027
Maart 2034
6 jaar en 3 maanden
1 januari 2029
Vinden plaats
2 jaar en 9 maanden
November 2028
Maart 2034
5 jaar en 3 maanden
1 januari 2030
Vinden plaats
3 jaar en 9 maanden
November 2029
Maart 2034
4 jaar en 3 maanden
74 |
1. Structuur en ritme Projectorganisatie: - Raden - Colleges - Portefeuillehouders - Griffies - Ambtelijke organisatie
2. Visie op nieuwe gemeente
3. Naamgevingsproces
Wat kenmerkt nieuwe gemeente: Naamgeving: - Raden - Inwoners betrekken/ inspraak - Colleges - Naamgevingscommissie - Per gemeente/ kern: - Formeel besluit van raden - Inwoners - Ondernemers - Instellingen
4. Herindelingsscan
Scan (door provincie): - Huidige gemeenten - Nieuwe gemeente
75 |
5. Herindelingsontwerp
6. Zienswijzeprocedure
7. Herindelingsadvies
8. GS provincie Gelderland
9. Wetgevingstraject Minister/ Raad v State/ beide Kamers
10. Implementatie
12. Afscheid & Start
Herindelingsontwerp/ -advies: - Aanleiding: nut en noodzaak - Strategisch profiel nieuwe gemeente - Financiële impact: impact op woonlasten - Visie op besturing nieuwe gemeente - Kaders voor personele impact - Naam, grenzen, datum - Toetsing aan beleidskader herindeling - Zienswijzen en reacties (herindelingsadvies)
11. Herindelingsverkiezingen
0. Van verkenning tot principebesluit raden
D5. Processtappen herindeling, betrokkenheid inwoners
& Van de Laar. Organisatieadviesbureau met denkers én doeners voor de publieke sector. Resultaatgericht, betrokken en met energie. Zo maken wij impact op maatschappelijke opgaven, bestuurlijke ambities en organisatorische uitdagingen. In de rol van adviseur, onderzoeker, procesbegeleider of door tijdelijk ín uw organisatie te stappen, brengen wij beweging. Zo dragen onze ervaren adviseurs en jonge talenten bij aan een weerbare en wendbare publieke sector.
W j lp b j t k t k m t c ’ publieke organisaties. En we begeleiden processen om organisaties te vitaliseren. Samenwerking of fusie tot stand brengen? Wij helpen bij de vorming, evaluatie en doorontwikkeling. Wij doen kwalitatief en kwantitatief onderzoek naar de effecten van beleid en naar de sterke en verbeterpunten in organisaties en samenwerkingsverbanden.
Wij kraken onze hersens op complexe vragen. Daarbij zijn we scherp in onze analyses. En bieden we concreet handelingsperspectief in onze advisering. We steken ook graag onze handen uit de mouwen om samen met u resultaat te boeken.
Onze passie om direct maatschappelijk impact te maken zetten wij in binnen het sociaal domein. Onder andere door het ‘ t l ’ H m g g J ug . O k lp w j b j de realisatie van de transities op het gebied van klimaat en energie.
Dat doen we bijvoorbeeld door het ontwerpen van passende organisatiestructuren en sturingsconcepten. Door het versterken van leiderschap en het werken aan gewenst gedrag van medewerkers.
Staat uw vraagstuk er niet tussen? Verras ons. Wij laten ons g gut g p t m ’ t publ k m !
& Van de Laar is in vriendschap verbonden met GNGMKRS, ons label voor interim-bemiddeling, executive search & werving en selectie. & Van de Laar B.V. Emmasingel 29-11 5611 AZ Eindhoven 085 – 747 06 18
Isaac Titsinghkade 4a 1018 CA Amsterdam
Lid van de Raad van Organisatieadviesbureaus (ROA).
info@en-vdl.nl en-vandelaar.nl