20250414-rv-nota-grondbeleid-bijlage-2-nota grondbeleid 2024
Tekst van het document
Nota grondbeleid Westervoort 2024
1
Colofon Opdrachtgever
Opdrachtnemer
Niets uit deze publicatie mag worden gereproduceerd, verspreid of overgedragen in welke vorm of op welke manier dan ook, met inbegrip van fotokopiëren, opnemen, of andere elektronische of mechanische wijze, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van GrondGidsen en de gemeente Westervoort, tenzij dit ten dienste staat voor ruimtelijke plannen, de omgevingsvisie e.d. ten behoeve van de gemeente Westervoort.
2
Inhoudsopgave 1 Inleiding 2 Doelstellingen 3 De koers Routekaart 4 De houding 5 De rollen 6 De grondbeleidsinstrumenten 7 Samenwerken 8 Financieel kader 9 Verantwoording en governance
5 7 9 11 13 15 21 25 27 30
Bijlage I Bijlage II
32 39
Toelichting instrumenten Toelichting samenwerkingsvormen
3
4
1 Inleiding De gemeente Westervoort streeft naar het behouden en versterken van een gezonde, veilige, vitale, duurzame, leefbare en aantrekkelijke leefomgeving1. Dat is essentieel voor het welbevinden van haar inwoners. Voor nu én voor de toekomst. Om dit te bereiken heeft de gemeente de omgevingsvisie opgesteld met stip op de horizon voor de fysieke leefomgeving van Westervoort in 2040. Het grondbeleid is een middel om deze ambities waar te maken. Met deze nota grondbeleid verandert de gemeente haar koers naar dynamisch grondbeleid. Dit betekent dat de gemeente bij ieder ruimtelijk initiatief een afweging maakt welke houding, rol en inzet van instrumenten het meest geschikt is. Het dynamisch grondbeleid geeft de gemeente de ruimte om waar nodig een actieve houding aan te nemen en de instrumenten van het grondbeleid in te zetten. Het grondbeleid is samengevat in de ‘Routekaart’ en wordt vervolgens in de volgende hoofdstukken nader toegelicht.
1
Een aanvulling op de nota grondbeleid is het programma kostenverhaal en financiële bijdragen. Dit programma wordt in navolging op de nota grondbeleid voorbereid en voorgelegd aan de raad. In het programma kostenverhaal en financiële bijdragen staat hoe de gemeente invulling geeft aan de wettelijke verplichting om kosten te verhalen en de bevoegdheid om financiële bijdragen te verhalen bij private initiatieven. Om de leesbaarheid van deze nota te vergroten, wordt de term ‘ruimtelijk initiatief’ gebruikt bij private initiatieven, bijvoorbeeld van een particuliere grondeigenaar, een stichting, de provincie, een projectontwikkelaar, een belegger of een andere marktpartij. Daarnaast worden initiatiefnemers aangeduid met de term ‘de markt’ of ‘marktpartij’.
Omgevingsvisie gemeente Westervoort, 13 augustus 2021
5
6
2 Doelstellingen Grondbeleid is een middel en geen doel op zich. Het grondbeleid kan de gemeente helpen om haar beleid, visie en ambities waar te maken en daarmee maatschappelijke meerwaarde te creëren. De ambities van de gemeente Westervoort liggen vast in het coalitieakkoord en de omgevingsvisie Westervoort. De beleidsdoelen liggen vast in de begroting en het sectoraal beleid, zoals de thema’s volkshuisvesting, economie, mobiliteit en duurzaamheid. Het grondbeleid geeft een strategische afweging over de manier waarop de gemeente schaarse ruimte (de grond) wil inzetten om maatschappelijke meerwaarde te realiseren.
Strategische afweging inzet gronden
Ruimte Volkshuisvesting Economie Grondbeleid
Duurzaamheid
Rol van de gemeente in de gebiedsontwikkeling
Natuur Maatschappelijk vastgoed Bestuurlijke ambitie ............
Figuur 1 Relatie grondbeleid met gemeentelijk(e) beleid, visie en ambities
7
8
3 De koers Wanneer is een afweging voor de grondpolitiek aan de orde?
Dynamisch grondbeleid
Er zijn meerdere invalshoeken om een afweging in grondpolitiek te maken. Zo kan een bestuurlijke ambitie het afwegingsproces initiëren, bijvoorbeeld ambities op het gebied van passende woningen voor alle inwoners, klimaatadaptatie, verbeteren van de biodiversiteit en energietransitie. Ook kan een private partij een initiatief voorleggen, dat al dan niet aan de ambities en opgaven van de gemeente voldoet. Onderstaand figuur geeft de verschillende invalshoeken weer, die vragen om een afweging in de grondpolitiek.
De gemeente Westervoort voert een dynamisch grondbeleid. Dit betekent dat de gemeente voor ieder initiatief bepaalt welke houding wordt aangenomen, welke rol de gemeente wil innemen en welke instrumenten ze gaat inzetten. Als de situatie in de tijd verandert, kan een bijstelling van de gekozen grondpolitiek voor een specifiek initiatief nodig zijn. Dit kan bijvoorbeeld betekenen dat de houding, de rol en de inzet van instrumenten bij een specifiek initiatief of beleidsveld veranderen in de tijd. De gemeente doorloopt hiervoor drie stappen. De stappen worden in de navolgende paragraaf toegelicht.
Bestuurlijke ambitie uit het coalitieakkoord
Beleid en visie
....
Kans om aan te kopen
ST
Privaat initiatief
Figuur 2 Aanleiding afweging grondpolitiek
Vrijkomende gemeentelijke locatie (bv maatschappelijk vastgoed)
Figuur 3 Koers grondbeleid
9
10
Bestuurlijke ambitie uit het coalitieakkoord
Beleid en visie
....
Kans om aan te kopen
Privaat initiatief
Vrijkomende gemeentelijke locatie (bv maatschappelijk vastgoed)
11
12
4 De houding
ST
Figuur 4 Bepaling houding
Het college bepaalt eerst de aan te nemen houding voor een initiatief. Het college kan een actieve of passieve houding aannemen. Welke houding het college inneemt, hangt af van de mate waarin een initiatief bijdraagt aan de uitvoering van de visies, het beleid, bestuurlijke ambities en of er koppelkansen mogelijk zijn. Daarnaast is van belang of het initiatief voor de gemeente prioriteit en potentie heeft. Draagt het initiatief in grote mate bij aan de verwezenlijking van de ambities of beleidsopgave van de gemeente, dan zal het college eerder kiezen voor een actieve houding. Daarnaast neemt het college eerder een actieve houding aan als een initiatief een vliegwiel is voor andere initiatieven/opgaven en er hiermee koppelkansen ontstaan. Een actieve houding geeft het college de mogelijkheid om regie te voeren op het initiatief en te sturen zodat het initiatief het gewenste resultaat oplevert. Bij stap 2 en 3 volgt een toelichting op manier waarop invulling kan worden gegeven op deze regie.
Het ‘schuifjesmodel’ helpt het college om haar houding te bepalen. Per aspect geeft het college aan in welke mate het initiatief ‘scoort’. Het is een hulpmiddel om de keuze voor een houding te motiveren. In onderstaande figuur staat een voorbeeld van de schuifjes ter illustratie.
Als een initiatief nauwelijks bijdraagt aan de beleidsopgave of ambities, dan kan het college een passieve houding aannemen en vanuit haar publiekrechtelijk kader sturen. Daarnaast kan het college besluiten om niet mee te werken aan een initiatief. Dit gebeurt als het initiatief niet past binnen de gemeentelijke visies en het beleid.
Figuur 5 Schuifjes model
13
14
5 De rollen In het dynamisch grondbeleid onderscheiden we drie rollen voor de gemeente. Deze drie rollen zijn: actief grondbeleid, actief faciliterend grondbeleid en faciliterend grondbeleid. Hierbij zijn mengvormen mogelijk. Als een initiatief ongewenst is, dan verleent het college geen medewerking aan het initiatief.
Kenmerken
Rol
Actieve houding
Passieve houding
Actief grondbeleid
Actief faciliterend grondbeleid
Faciliterend grondbeleid
Regie en sturing Gemeentelijke grondexploitatie Hoger financieel risicoprofiel
Gedeelde regie en sturing Private grondexploitatie met risico’s Risico’s door afhankelijkheid van de marktpartij Nadruk op samenwerken, aanjagen en stimuleren waar nodig
Kaders stellen, toetsen en in procedure brengen(reguliere publiekrechtelijke taak)
Figuur 6 Rollen in grondbeleid
Actief grondbeleid
De gemeente kiest voor actief grondbeleid als een initiatief in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities en de gemeente absolute regie wil houden op de gewenste uitkomst. Voorbeeld hiervan is de sturing op de economische ontwikkeling door het realiseren van bedrijventerrein(en). De keuze voor actief grondbeleid kan ook op financiële motieven rusten. Een positief resultaat bij het ene initiatief kan mogelijk weer als dekking worden ingezet voor een negatief resultaat bij een ander initiatief. De gemeente stuurt dan ook op het tijdspad waarbinnen het initiatief tot stand moet komen.
Bij actief grondbeleid treedt de gemeente op als private partij in de grondmarkt. De gemeente koopt (strategisch) grond aan en ontwikkelt deze risicodragend. De gemeente doorloopt een planologische procedure om de gewenste ontwikkeling mogelijk te maken en zorgt ervoor dat de grond geschikt wordt gemaakt voor het beoogde doel. Bijvoorbeeld voor natuurontwikkeling, gemeentelijke infrastructuur, duurzaamheidsdoelen en verbetering van de ruimtelijke kwaliteit zal de gemeente ook de grond gaan inrichten. Bij de ontwikkeling voor woningbouw, kantoren of bedrijventerreinen zal de gemeente de grond geschikt maken om op te bouwen (bouwrijp) en te gebruiken als openbaar gebied (woonrijp). De gemeente geeft dus bouwrijpe grond uit. De gemeente voert een gemeentelijke grondexploitatie met de daarbij behorende risico’s.
Mengvormen
Als zowel de gemeente als een of meerdere marktpartijen grondposities in een plangebied hebben, dan kan een mengvorm van actief grondbeleid en actief faciliterend grondbeleid wenselijk zijn. De gemeente kan dan in samenwerking met de marktpartij(en) de ontwikkeling oppakken. Mocht dit niet lukken, dan kan de gemeente de afweging maken om voor het gehele plangebied actief grondbeleid toe te passen.
Actief faciliterend grondbeleid
Ook actief faciliterend grondbeleid komt voort uit een actieve houding. De gemeente is van mening dat het initiatief in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities. Het verschil met actief grondbeleid is dat de gemeente niet de grondexploitatie wil of kan voeren. Bijvoorbeeld omdat de gemeente het risico van de grondexploitatie niet wil lopen. Het kan ook zijn dat een private partij beschikt over de gronden en bereid is om binnen de gemeentelijke kaders het initiatief te realiseren. De private partij voert dan de grondexploitatie. De gemeente faciliteert het initiatief en doet dit niet vanaf de zijlijn, maar met een actieve houding. De gemeente ondersteunt het initiatief dus actief. Dit kan zij bijvoorbeeld doen door het visietraject en het planologisch proces te trekken. De gemeente denkt actief mee met private partijen om het initiatief binnen het door de gemeente gewenste tijdspad en de kaders te realiseren en maakt hiervoor capaciteit vrij. Bij het ontbreken van marktinitiatief stimuleert en verbindt de gemeente, neemt zij een makelaarsfunctie aan en schept ze het klimaat om een initiatief van de grond te krijgen. De gemeente beschouwt zichzelf als partner in de gebiedsontwikkeling en zoekt de samenwerking met de private partij op.
15
De gemeente wil in de basis geen of een beperkt risico lopen. De gemeente is bereid om budget beschikbaar te stellen voor de benodigde capaciteitsinzet. De kosten van de inzet kunnen mogelijk worden verhaalt via het kostenverhaal. Dit gebeurt echter niet altijd. Mocht een initiatief niet van de grond komen, dan kan de gemeente overwegen om actief grondbeleid te voeren. Bij actief faciliterend grondbeleid kan de gemeente ook overgaan tot grondverwerving of haar eigen gronden inzetten. Dit zal vaak gebeuren binnen afspraken in een samenwerkingsverband. Hierbij kan de gemeente haar gronden of grondbeleidsinstrumenten (bijvoorbeeld vestigen van een voorkeursrecht) inzetten om de gebiedsontwikkeling ten uitvoer te brengen.
Faciliterend grondbeleid
Soms draagt een private partij een initiatief aan dat in beperkte mate bijdraagt aan de realisatie van de gemeentelijke ambities. Het initiatief is niet slecht voor de gemeente, maar heeft geen prioriteit. De gemeente neemt in dat geval een passievere houding aan dan bij actief faciliterend grondbeleid en kiest voor een zuiver faciliterende rol. De gemeente werkt aan het initiatief mee en stuurt op basis van haar publiekrechtelijke bevoegdheden gecombineerd met privaatrechtelijke overeenkomsten. Mocht het niet komen tot een haalbaar plan binnen het afgesproken tijdspad, dan vervalt de principemedewerking. Als het plan haalbaar is dan sluiten de initiatiefnemer en de gemeente een anterieure overeenkomst. In deze overeenkomst liggen de afspraken over onder andere het programma en het kostenverhaal vast. Het initiatief en het ontwikkelproces liggen dus volledig bij de private partij, behoudens de publiekrechtelijke bevoegdheid van de gemeente. De gemeente stuurt aan op een efficiënte inzet van ambtelijke capaciteit. Het risico van de ontwikkeling ligt bij de private partij.
Keuze van de rol
Actieve houding
Passieve houding
Afwegingskader Keuze rol
Toets uitvoerbaarheid Definitieve keuze rol
Actief grondbeleid Actief faciliterend grondbeleid Faciliterend grondbeleid
Figuur 7 Keuze rol
In de tweede stap maakt de gemeente de keuze voor de gemeentelijke rol. Bij een actieve houding maakt de gemeente een afweging op verschillende aspecten om te bepalen of ze kiest voor actief grondbeleid of actief faciliterend grondbeleid. De weging van argumenten op de verschillende aspecten is voor ieder initiatief anders. Soms is de ambitie zo groot dat een hoger risicoprofiel acceptabel is. Een andere keer weegt het financiële rendement zwaarder dan de ambities. Denk hierbij aan de gewenste maatschappelijke meerwaarde. De dynamische afweging tussen actief grondbeleid of faciliterend grondbeleid wordt gemaakt aan de hand van een aantal aspecten.
16
De gemeente Westervoort voert bij een actieve houding bij voorkeur een actief faciliterend grondbeleid. Hierbij maakt het college wel een afweging op alle aspecten om te komen tot een keuze voor de rol. Het uitgangspunt is actief faciliterend grondbeleid, tenzij het afwegingskader argumenten geeft om toch te kiezen voor actief grondbeleid. De financiële haalbaarheid en het risicoprofiel wegen gezien de financiële positie van de gemeente zwaar mee bij deze afweging.
Figuur 8 Afwegingskader grondbeleid bij een actieve houding
Maatschappelijke meerwaarde Bij het bepalen van de rol kijkt de gemeente naar de maatschappelijke meerwaarde die het initiatief heeft voor Westervoort. De maatschappelijke meerwaarde blijkt uit de bestuurlijke ambities. Als marktinitiatief ontbreekt, dan zal de gemeente zelf het initiatief moeten nemen om de gewenste maatschappelijke meerwaarde te creëren. Als de markt bereid is om het initiatief binnen de kaders van de gemeente uit te voeren, is er geen noodzaak om actief grondbeleid te voeren. Een actief faciliterende rol volstaat dan.
Sturing en regie De noodzaak van een initiatief en de urgentie van de realisatie bepaalt de mate waarin de gemeente zelf sturing en regie wil hebben. Bij dit aspect kijkt de gemeente in hoeverre de markt het initiatief kan realiseren binnen de afgesproken tijd, ambities en voorwaarden. Dit bepaalt of de gemeente zelf volledige sturing en regie wil hebben of dit (deels) kan overlaten aan een marktpartij. De regie kan betrekking hebben op de uitgifte van de bouwgronden, de woningbouwprogrammering of het profiel van een bedrijventerrein. Regie kan ook nodig zijn om een ongewenste ontwikkeling te voorkomen. Als de gemeente over het eigendom beschikt heeft zij de volledige regie. Aanjaagfunctie De gemeente streeft meerdere doelen na. Zo kan het ene initiatief als aanjaagfunctie fungeren voor een andere ambitie. Bij de afweging welke rol de gemeente inneemt kijkt zij breder dan alleen het betreffende initiatief. Als sprake is van een aanjaagfunctie, dan past een actief grondbeleid. Financiële haalbaarheid Om de financiële haalbaarheid van een initiatief te beoordelen, maakt de gemeente inzichtelijk wat het verwachte financiële resultaat (korte termijn) en, bij grote(re) initiatieven, ook wat de verwachte impact op de meerjarenbegroting (lange termijn) is. De uitkomst voor de korte en lange termijn kan positief zijn.
Dit betekent bij actief grondbeleid dat de gemeente winst kan maken op de grondexploitatie en bij actief faciliterend grondbeleid dat zij haar kosten volledig kan verhalen en dat de meerjarenbegroting een voordeel heeft. Bij actief grondbeleid kan de gemeente de gerealiseerde winst van een grondexploitatie inzetten om het verlies van andere initiatieven financieel te compenseren. Een initiatief kan ook financieel haalbaar zijn door het verkrijgen van subsidies. Dit zal met name aan de orde zijn bij ontwikkelingen waar geen verdienmodel aan ten grondslag ligt. Denk hierbij aan de ontwikkeling van natuur. Het verkrijgen van de subsidies en het op juiste wijze inzetten van de gelden kan actief grondbeleid verlangen of een maatschappelijke samenwerkingspartner, zoals een natuurorganisatie. Daarnaast kan een ontwikkeling ook vragen om inzet van gemeentelijke middelen. Bijvoorbeeld het accepteren van een verlies of het niet volledig kunnen verhalen van kosten. De gemeente kan hiervoor kiezen als het initiatief een maatschappelijke meerwaarde creëert.
17
Risicoprofiel Om het risicoprofiel te bepalen kijkt de gemeente naar de risico’s op financieel, bestuurlijk en maatschappelijk vlak. De risico’s worden inhoudelijk in beeld gebracht en waar mogelijk wordt de kans van optreden en financiële impact becijferd. De risico’s weegt de gemeente af tegen de keuze om zelf actief regie te voeren door actief grondbeleid of een marktpartij het voortouw te laten nemen al dan niet in een samenwerkingsverband. Grondpositie en marktinitiatief/marktfalen Mede bepalend voor de rol in de grondpolitiek is de eigendomssituatie. Wanneer een marktpartij beschikt over de gronden en bereid is om binnen de gemeentelijke kaders te ontwikkelen volstaat de rol van actief faciliterend grondbeleid. De gemeente stimuleert de marktpartij om tot ontwikkeling over te gaan. Als het marktinitiatief ontbreekt en er dus sprake is van marktfalen dan overweegt de gemeente of zij bereid is de gronden aan te kopen dan wel haar eigen gronden in te zetten.
Samenwerken Als een marktpartij in beeld is, bijvoorbeeld een private partij die op eigen gronden het initiatief wil realiseren, dan kijkt de gemeente hoe ze de samenwerking kan vormgeven. Dit kan ook spelen als er meerdere grondeigenaren in een beoogd plangebied zijn. In een dergelijke geval onderzoekt de gemeente of een samenwerking door bijvoorbeeld een bouwclaim mogelijk is. Inzet van capaciteit Een onderdeel van de afweging is de beschikbare capaciteit. Bij de afweging welke rol de gemeente bij een ruimtelijk initiatief wil innemen is de beschikbare (ambtelijke) capaciteit belangrijk. De gemeente dient te beschikken over voldoende capaciteit met de kwaliteit en vaardigheden om de ruimtelijke initiatieven actief op te pakken of te faciliteren. Beide rollen vragen om een multidisciplinair projectteam. De onderstaande tabel geeft de ideale situatie van de benodigde capaciteit bij de verschillende rollen van het grondbeleid.
Functie
Actief grondbeleid
Actief faciliterend grondbeleid
Projectleider
Integraal verantwoordelijk voor aansturing initiatief en grondexploitatie Grondexploitatie en risicoanalyse Grondverwerving, gronduitgifte, tijdelijk beheer Overeenkomsten m.b.t. grondverwerving en gronduitgifte
Begeleiden gemeentelijke proces, aanspreekpunt initiatiefnemer
Planeconoom Grondzakenmedewerker Privaat jurist Planjurist Stedenbouwkundige Projectleider civiele en cultuurtechniek Vakspecialisten, zoals groen, bodem, water, verkeer, wonen, economie en maatschappelijk vastgoed Communicatie Vergunningverlening, toezicht en handhaving
Opstellen planologische maatregel Stedenbouwkundige opzet, verkavelingsplan en beeldkwaliteitsplan Inrichtingsplan, voorbereiding en realisatie bouw- en woonrijp maken Stellen van kaders, onderzoeken en verankering kaders in planvorming Gebiedscommunicatie en -promotie
Toetsen economische uitvoerbaarheid en kostenverhaal intentie- en anterieure overeenkomst, eventueel samenwerkingsovereenkomst Begeleiden planologische maatregel Kaders stellen en toetsen stedenbouwkundige opzet, verkavelingsplan en beeldkwaliteitsplan Toetsen inrichtingsplan en toezicht bouw- en woonrijp maken Stellen van kaders en toetsen
M.b.t. omgevingsvergunningen
18
De rol bij een passieve houding
Bij een passieve houding past de gemeente faciliterend grondbeleid toe. Mocht het niet mogelijk zijn om kwalitatieve kaders te borgen met een anterieure overeenkomst of als het initiatief niet economisch uitvoerbaar is zonder inzet van gemeentelijke middelen, dan zal de gemeente als nog geen medewerking verlenen aan het initiatief.
Figuur 9 Rol bij passieve houding
19
20
6 Grondbeleidsinstrumenten Bij elke rol hoort een palet van instrumenten die de gemeente kan inzetten om haar doel te bereiken. Deze instrumenten zorgen er voor dat de gemeente voorwaarden kan stellen en kan sturen bij een initiatief. De inzet van deze instrumenten hangt af van de gekozen rol in het grondbeleid en de specifieke omstandigheden. Hieronder volgt een overzicht van de instrumenten per rol. De uitgebreide informatie per instrument is beschreven in bijlage I.
Figuur 10 Grondbeleidsinstrumenten per rol
Verwervingen
Met verwerving neemt de gemeente bewust een grond- of vastgoedpositie (hierna: grond) in om de gemeentelijke ambities te realiseren en zelf de volledige regie van de ontwikkeling in de hand te houden. Het besluit om gemeentelijk eigendom in te zetten of grond te verwerven is een weloverwogen keuze die hoort bij actief grondbeleid. De gemeente zorgt voor een goede onderbouwing voordat zij overgaat tot verwerving. De verwervingsprijs en voorwaarden zijn marktconform en worden onderbouwd met een taxatie. Planmatige verwervingen Een verwerving is planmatig als de raad budget beschikbaar heeft gesteld. Dit kan bijvoorbeeld door het openen en vaststellen van een grondexploitatie of het beschikbaar stellen van een investeringskrediet, denk hierbij aan de aanleg van een weg of de bouw van een school. Het college heeft hiermee het budget om te verwerven. Er is dus geen separaat raadsbesluit nodig voor de planmatige verwerving.
Strategische verwervingen De gemeente kan een strategische positie innemen op de grondmarkt. Een strategische verwerving kan de gemeente helpen om op de middellange of lange termijn haar ambities en beleidsdoelen te realiseren. De grondverwerving draagt bij aan het verstevigen van de positie van de gemeente in de realisatie van een toekomstig ruimtelijk initiatief. De strategische verwerving heeft als voordeel dat de gemeente een concurrerende en marktconforme positie kan innemen. Het kan voorkomen dat een of meerdere marktpartijen in een gebied posities hebben ingenomen. De gemeente kan dan door cruciale (grond) posities in te nemen een betere onderhandelingspositie krijgen om invloed uit te oefenen op de richting en uitkomst van de ontwikkeling van het gebied. De gemeente kan hierbij de instrumenten voorkeursrecht en onteigening inzetten.
Bij planmatige verwerving is de (voorgenomen) planologische beslissing of het ruimtelijk besluit bekend. De grondeigenaar is bekend met de nieuwefunctie.
21
Strategische verwervingen worden altijd zorgvuldig onderbouwt vanuit onderstaande aspecten. • Urgentie Er moet een duidelijke urgentie zijn om een strategische verwerving te verrichten. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een veiling om een ongewenste ontwikkeling tegen te gaan of het verkrijgen van een sleutelpositie. De gemeente toetst hierbij aan de zes factoren zoals opgenomen in bijlage I. • Afdekking risico’s en exploitatielasten Het risico op een afwaardering van strategische verwervingen wordt opgevangen door de algemene reserve. Daarnaast worden de exploitatielasten (rente en onderhoudslasten -/- huur en pachtinkomsten) gedekt uit de algemene reserve. Het college is bevoegd om een koopovereenkomst aan te gaan om gronden (en opstallen) strategisch te verwerven. De koopovereenkomst bevat altijd een ontbindende voorwaarde voor raadsinstemming. Het college kan daarnaast een koopoptie afsluiten. In de gemeente Westervoort besluit de raad over strategische verwervingen.
Voorkeursrecht
Om de gemeente in een betere positie te brengen op de grondmarkt, kan de gemeente een voorkeursrecht vestigen op de grond. Het voorkeursrecht is een passief verwervingsinstrument. Zolang de grondeigenaar niet wenst te verkopen, gebeurt er niets. Het voorkeursrecht dwingt geen verkoop aan de gemeente af. Na vestiging van het voorkeursrecht, moet de eigenaar, als hij zijn grond wil verkopen, deze grond als eerste aan de gemeente te koop aanbieden. Hierdoor kan de gemeente de gronden tegen een marktconforme prijs en onder marktconforme voorwaarden verwerven.
Onteigening
De gemeente probeert altijd eerst de grond minnelijk te verwerven. Als dit niet lukt, dan kan de gemeente overgaan tot onteigening. Dit is alleen mogelijk bij een duidelijk aantoonbaar algemeen belang. Onteigening is gebonden aan strikte regels en processtappen. Onteigening kent een hoog afbreukrisico en bestuurlijke gevoeligheid. Bij onteigening (en de hieraan voorafgaande minnelijke onderhandeling) betaalt de gemeente een volledige schadeloosstelling2.
Het voeren van een grondexploitatie
Als de gemeente de grondexploitatie voert, dan heeft zij de volledige regie en sturing op het planproces. Hierdoor kan de gemeente haar ambities en kwalitatieve beleidskaders optimaal in de visievorming en de uitwerking tot een concreet plan meenemen. Ze heeft hiermee de meeste grip op het stedenbouwkundige ontwerp, het inrichtingsplan, het (woningbouw of bedrijventerrein) programma en daarnaast de gronduitgifte.
2 3
Gronduitgifte
Gronduitgifte betreft de verkoop van bouwgrond, bijvoorbeeld voor woningbouw of bedrijfskavels, verhuur, pacht, verkoop van vastgoed of vestiging van een zakelijk recht, zoals erfpacht en recht van opstal. Als de gemeente grond uitgeeft dan is dit maatwerk. Hierbij gelden de kaders van het Didam-arrest3 en andere jurisprudentie op dit vlak. Uitgangspunt: openbare selectieprocedure Het uitgangspunt is dat de gemeente grond uitgeeft met een openbare selectieprocedure, ook wel tenderprocedure genoemd. Bij particuliere bouwkavels heet dit een lotingsprocedure. Door vast procedures te volgen is de gronduitgifte transparant en kunnen (markt)partijen -onder de gestelde selectiecriteria- vrij mededingen bij de gemeentelijke uitgifte.
Een openbare selectie- of tenderprocedure
Bij een openbare selectie- of tenderprocedure brengen partijen in concurrentie een bieding uit. Een onderdeel van de bieding is het grondbod. Hierdoor komt de grondprijs tot stand door marktwerking. Wanneer het grondbod niet leidend is voor de selectie, kan de gemeente Westervoort op voorhand een (minimale) grondprijs vaststellen, eventueel onderbouwd met een taxatie. Uitzondering: één-op-één uitgifte Het college kan afzien van een openbare selectieprocedure door de gemeentelijke onroerende zaak éénop-één aan een gegadigde uit te geven. Dit kan alleen indien bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de uitgifte. Het college maakt haar voornemen van één-op-één uitgifte in de meeste gevallen bekend door dit tijdig te publiceren Hierdoor kan iedereen daar kennis van nemen. Het college motiveert beargumenteerd op basis van objectief toetsbare, transparante en redelijk selectiecriteria waarom hij concludeert dat er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de uitgifte.
Grond- en uitgifteprijzen
De gemeente hanteert marktconforme grond- en uitgifteprijzen om te borgen dat er geen sprake is van staatssteun. De marktconforme prijs kan tot stand komen door een openbare selectie- of tenderprocedure, onderbouwd met een grondprijsadvies (grondprijzenbrief) of met een separate taxatie. De marktconforme grond- en uitgifteprijs is afgestemd op het (toekomstig) gebruik, waaronder doelgroep en de gewenste kwaliteit, en het verdienmodel dat daarbij hoort. Grondprijzenbrief Het college stelt jaarlijks een grondprijzenbrief vast. De grondprijzenbrief betreft zowel interne als externe leveringen. Het college zorgt voor een solide onderbouwing van de grondprijzen en raadpleegt vooraf aan de besluitvorming een taxateur.
Hoofdstuk 11 Ow Arrest ECLI:NL:HR:2021:1778
22
Sturing met planologische instrumenten Functie van grond De gemeente stuurt vanuit haar publiekrechtelijke rol op de functie van de grond. De gemeente heeft de bevoegdheid om (op aanvraag) de functie van grond te veranderen en vast te leggen. Als de gemeente planologische medewerking verleent, kan zij kwalitatieve voorwaarden, bijvoorbeeld de programmering en ruimtelijke kaders, verbinden aan deze medewerking. Als het initiatief past binnen haar ambities en beleidskaders, dan staat niets in de weg om medewerking te verlenen aan de planologische wijziging. Dit instrument gebruikt de gemeente niet alleen om grip op de ontwikkeling te houden, maar ook om actief aan een initiatief mee te werken. De gemeente kan bijvoorbeeld bereid zijn om te investeren in het planologisch proces. Zij kan zo een helder kader schetsen van de ontwikkelmogelijkheden dat de ambities van de gemeente waarmaakt en hiermee een private partij uitnodigen en stimuleren om het initiatief te realiseren. Voorbereidingsbesluit Het voorbereidingsbesluit legt een verbod op bouw- en aanlegactiviteiten die binnen het vigerende planologisch regime mogelijk zijn. Dit voorkomt dat er ongewenste activiteiten en/of functies worden gerealiseerd die de toekomstige planontwikkeling in de weg staan.
Ook zorgt het voorbereidingsbesluit dat de gemeente geen hogere kosten van bijvoorbeeld verwerving, schadeloosstelling en inbrengwaarde heeft. Toetsing Naast een sturende rol heeft de gemeente ook een toetsende rol. De gemeente toetst bij de afhandeling van een omgevingsvergunning of de aanvraag voldoet aan de publiekrechtelijke kaders en regelgeving.
Kostenverhaal en kwalitatieve kaders
De gemeente is verplicht om de kosten die zij voor een kostenverhaalsplichtige activiteit4 maakt, te verhalen op de initiatiefnemer. Het kostenverhaal omvat de kosten die de gemeente maakt voor werken, werkzaamheden en maatregelen5 en daarnaast eventueel de financiële bijdragen6. Het beleidsmatige kader wordt vastgelegd in het programma kostenverhaal en financiële bijdragen. Intentie- en anterieure overeenkomst De belangrijkste sturingsmiddelen voor (actief-) faciliterend grondbeleid zijn de intentie- en anterieure overeenkomst.
4 5 6 7 8 9
Artikel 8.13 Ob Artikel 13.11 Ow en artikel 8.15 (tabel A en B van bijlage IV) Ob Artikel 13.22 en 13.23 Ow Afdeling 12.6 Ow Artikel 12.47 van Ow O.b.v. de Wet op belastingen van rechtsverkeer
Bij complexe en omvangrijke dossiers sluit de gemeente een intentieovereenkomst. In deze overeenkomst legt de gemeente vast onder welke voorwaarden zij meewerkt aan het onderzoeken van de haalbaarheid van een initiatief en wanneer zij haar inzet beëindigt. De overeenkomst bepaalt welke risico’s elk van de partijen op zich neemt en welke inspanning van elkaar wordt verwacht. Uiterlijk voordat (de wijziging van) het omgevingsplan ter visie gaat of de BOPA wordt verleend, sluit de gemeente met de initiatiefnemer een anterieure overeenkomst. De gemeente kan in deze overeenkomst voorwaarden stellen waaraan de ontwikkeling moet voldoen. Hiermee stuurt de gemeente op locatieeisen, programmering en planning. Met de anterieure overeenkomst borgt de gemeente de betaling van het kostenverhaal. De ontwikkelaar krijgt ook helderheid en zekerheid over de inzet die de gemeente aan de ontwikkeling levert. Binnen de afgesproken kaders spant de gemeente zich in om haar publiekrechtelijke taak aan te wenden voor het initiatief.
Kavelruil
De Ow onderscheidt twee soorten kavelruil, namelijk stedelijke kavelruil en kavelruil in het landelijk gebied. Stedelijke kavelruil7 De Ow heeft een nieuw privaatrechtelijk instrument voor stedelijke kavelruil. Stedelijke kavelruil is een privaatrechtelijk instrument en niet publiekrechtelijk afdwingbaar. De eigenaren nemen vrijwillig deel aan de kavelruil en sluiten gezamenlijk een kavelruilovereenkomst. De gemeente kan bij dit proces faciliteren. Dit instrument is vooral toepasbaar bij stedelijke locaties waar het eigendom versnipperd is en de huidige kavelstructuur een belemmering vormt om de gebiedsontwikkeling uit te voeren. Daarnaast biedt stedelijke kavelruil ook een uitkomst bij de herstructurering van oudere gebieden, waarbij de ruil van gebouwen een nieuwe kans voor het gebied kan betekenen. Ook op het snijvlak van het stedelijk en landelijk gebied is de stedelijke kavelruil denkbaar. Dit instrument kan worden ingezet om leegstand van agrarische bedrijfsbebouwing te voorkomen. Stedelijke kavelruil is een voorbeeld van een manier waarop de gemeente haar actieve faciliterende rol kan pakken. Kavelruil in het landelijk gebied8 Dit instrument is vrijwillig en een goed alternatief voor de verplichte herverkaveling van het landelijk gebied.
Agrarische ondernemers kunnen samen met de gemeente onderzoeken hoe agrarische bedrijfsomstandigheden kunnen verbeteren door bijvoorbeeld een gunstigere verkaveling. De gemeente kan dit instrument inzetten om te komen tot grondposities om de recreatie- en natuuropgave te verstevigen. Hierbij streven partijen naar een win-winsituatie. De gemeente kan dit proces actief faciliteren door bijvoorbeeld de notariële kosten en kadastrale kosten te subsidiëren en een leidende rol in het proces te nemen. Als partijen een kavelruilovereenkomst sluiten om de kwaliteit van het landelijk gebied te verbeteren, dan kan de kavelruil in aanmerking komen voor een vrijstelling van de overdrachtsbelasting9.
23
24
7 Samenwerken Bij een actieve houding van de gemeente past samenwerking met marktpartijen. Het college kiest voor een samenwerkingsvorm die voor het initiatief het meest geschikt is. De vormgeving van de samenwerking hangt onder meer af van de rol die de gemeente voor haarzelf voorziet en welke risico’s zij in de samenwerking wil lopen. Zie onderstaand schema voor de glijdende schaal van samenwerkingsverbanden. In bijlage II worden de samenwerkingsvormen nader toegelicht.
Publieke Ontwikkeling Bouwclaim (Traditioneel) (PPS Coalitie)
Fase Initiatief Haalbaarheid
PPS Concessie
Joint venture (PPS Alliantie)
Private Ontwikkeling Zelfrealisatie
1. Initiatief 2. Visie en programma
5. Projectontwikkeling 6. Bouw opstal 7. Woonrijp maken
Beheer
8. Beheer openbaar gebied
Gemeente
Gemeente of private partij
Private partij
Gezamenlijk of private partij
• zowel de private partij als de gemeente in het plangebied grondeigendom hebben; • de (beschikbaarheid van) specifieke deskundigheid van een van beide of beide partijen nodig is om het initiatief tot stand te brengen; • partijen noodzaak zien om de risico’s te verdelen, waarbij afspraken worden gemaakt over de verdeling van risico’s en het maximale risico dat partijen willen en kunnen dragen; • de gemeente van het begin tot het eind van het project de regie over de kwaliteit van de ontwikkeling wenst te voeren; • het initiatief groot van omvang is en een lange ontwikkeltijd kent. In voorkomende gevallen kan ook de situatie optreden dat een private partij beschikt over grondposities en zich beroept op zelfrealisatie van deze gronden. De gemeente werkt hieraan mee indien de private partij kan aantonen dat hij met zijn gronden wil aansluiten op de ambities en het kwaliteitsniveau van het totale plangebied en dat hij op zijn gronden het programma wil realiseren dat hiervoor door de gemeente is bedacht. Vanzelfsprekend zal de private partij voor zijn gronden moeten voldoen aan het kostenverhaal. De private partij zal daarom bereid moeten zijn om een anterieure overeenkomst te sluiten met de gemeente.
3. Planuitwerking 4. Bouwrijp maken
Realisatie
Het belangrijkste onderscheidende kenmerk van de samenwerking in de verschillende vormen van grondpolitiek is de mate waarin de gemeente risicodragend is en in samenwerking met private partijen overgaat tot het voeren van de grondexploitatie. Het college kan een vorm van publiek-private samenwerking (PPS) aangaan, als:
Actief
Faciliterend
Ook kan de gemeente terugvallen op de publiekrechtelijke verankering van het kostenverhaal, mocht zij geen overeenstemming bereiken met de marktpartij in een anterieure overeenkomst. In dat geval moeten in het omgevingsplan kostenverhaalregels worden opgenomen en is het kostenverhaal bij de omgevingsvergunning verschuldigd.
Gezamenlijk
Figuur 11 Samenwerkingsvormen bij gebiedsontwikkeling Bron: Deloitte, bewerking Grondgidsen
25
26
8 Financieel kader Bij zowel actief als (actief) faciliterend grondbeleid gaat de gemeente financiële verplichtingen en risico’s aan. De beheersing hiervan vindt plaats binnen de planning & controlcyclus van de gemeente en binnen de kaders die de commissie BBV voorschrijft10. Als de commissie BBV aanvullende richtlijnen voorschrijft of richtlijnen wijzigt dan past de gemeente deze toe. Hiervoor is geen aanpassing van de nota grondbeleid nodig.
Grondverkoop
Actief grondbeleid
Bij actief grondbeleid voert de gemeente een grondexploitatie voor eigen rekening en risico. Vaak vraagt dit om investeringen ten behoeve van grondaankoop en planontwikkeling, die de gemeente pas na enkele jaren geheel of gedeeltelijk kan terugverdienen; de zogenaamde badkuip aan voorinvesteringen. Het BBV schrijft voor dat minimaal één keer per jaar de gemeentelijke grondexploitaties worden geactualiseerd. In het kader van sturing en transparantie worden de gemeentelijke grondexploitaties met ingang van 2024 twee keer per jaar geactualiseerd en aan de raad voorgelegd.
Badkuip voorinvesteringen Kosten Opbrengsten
O.a. grondaankoop, onderzoeken, planologische procedure, plankosten, bouwrijp maken en na gronduitgifte woonrijp maken
Boekwaarde
Figuur 12 Voorbeeld verloop cashflow grondexploitatie
BBV richtlijnen De commissie BBV geeft de richtlijnen voor: Grondexploitaties • het afdekken van verliezen de gemeente dekt verliezen af met een verliesvoorziening. Het betreft het verwachte verlies op eindwaarde; • de (tussentijdse) winstneming; bij het bepalen van de tussentijdse winstneming houdt de gemeente rekening met de projectspecifieke risico’s. De gemeente laat vanaf 2024 de tussentijdse winstnemingen in de algemene reserve, totdat een specifieke grondexploitatie wordt afgesloten; • de kostensoorten; • de rentetoerekening de gemeente hanteert de omslagrente zonder rente toe te rekenen aan het eigen vermogen. Er wordt geen rente gerekend over de tussentijdse winstnemingen; • de looptijd.
Risicomanagement Minimaal twee keer per jaar voert de gemeente een risicoanalyse uit voor de gemeentelijke grondexploitaties. Dit gebeurt binnen de geldende financiële en ruimtelijke (beleids-)kaders. Bij het openen van een grondexploitatie en bij de tussentijdse herziening van een grondexploitatie maakt de gemeente ook altijd een risicoanalyse. Het risicomanagement omvat het identificeren van risico’s, waarbij de kans van optreden en de mogelijke financiële gevolgen worden ingeschat. Bij het identificeren van de mogelijke risico’s wordt onderscheid gemaakt tussen: • Projectoverstijgende risico’s, die bijvoorbeeld te maken hebben met macro-economische, conjuncturele ontwikkelingen; • Projectspecifieke risico’s.
Haalbaarheidsonderzoeken • activeren voorbereidingskosten; • activeren van verwervingen.
10 De meest actuele notitie betreft ‘Grondbeleid in begroting en jaarstukken’ (2023)
27
De eerste stap omvat het identificeren van de risico’s. Daarna wordt berekend wat de mogelijke financiële effecten op de grondexploitatie zijn. Als een grondexploitatie beschikt over voldoende winstpotentie, dan worden de risico’s hiermee opgevangen. Als het geprognosticeerde resultaat ontoereikend is, dan wordt het risico op een negatieve grondexploitatie gedekt uit de algemene reserve.
Strategische verwervingen
Ook wanneer een gemeente een ruimtelijke ontwikkeling faciliteert loopt zij risico’s. De risicoanalyse omvat ook de grote(re) ruimtelijke ontwikkelingen die de gemeente faciliteert. Daarnaast bevat de analyse ook de risico’s van de strategische verwervingen.
Afdekken van risico’s Afdekken verschil aankoopwaarde en balanswaarde
(Tussentijdse) winstneming
Positieve grondexploitaties Afdekken van risico’s
Algemene reserve
Afdekken te verwachten verlies
Voorziening verliesgevende complexen
Negatieve grondexploitaties
Figuur 13 Financiële stromen grondexploitaties
28
29
10 Verantwoording en governance De raad heeft een kaderstellende en controlerende rol. Het college zorgt voor de uitvoering en doet dit binnen de kaders die de raad stelt. Het college legt verantwoording af over de uitvoering van het grondbeleid. De verantwoording is een onderdeel van de jaarlijkse planning & controlcyclus. Het college informeert de raad op twee momenten per jaar over de uitvoering van het grondbeleid, namelijk bij de begroting en bij de jaarrekening (onderdeel paragraaf grondbeleid).
Grondbeleid Financieel Voorbereidingskrediet Grondexploitaties
Verwerving
Dit is conform de BBV regels. Bij privaatrechtelijke rechtshandelingen die ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor de gemeente, geeft het college de raad vooraf de mogelijkheid om wensen en bedenkingen11 in te brengen.
RAAD
COLLEGE
Vaststellen van de nota grondbeleid Controleren van de uitvoering door college (paragraaf grondbeleid bij begroting en jaarrekening) Vaststellen van (tussentijdse) winst- en verliesnemingen, beschikken over reserves en voorzieningen Beschikbaar stellen van voorbereidingskredieten Openen en vaststellen van nieuwe grondexploitaties met een raads-besluit, vaststellen van planinhoudelijke wijzigingen en autonome wijzigingen met materiele financiële gevolgen bij grondexploitaties met een raadsbesluit, herzien en afsluiten van grondexploitaties als onderdeel van de paragraaf grondbeleid Instemmen met strategische verwervingen
Uitvoeren van het grondbeleid Verantwoording afleggen over de uitvoering (paragraaf grondbeleid bij begroting en jaarrekening)
Beschikbaar stellen van budget voor het exploiteren van strategische verwervingen
Gronduitgifte
Bestendigen van een voorkeursrecht Nemen van een onteigeningsbeschikking Nemen van een voorbereidingsbesluit Vaststellen van beleidskaders voor gronduitgifte als onderdeel van de nota grondbeleid
(Grond)prijzen
Vaststellen Nota grondprijsbeleid
Kostenverhaal
Vaststellen van het programma kostenverhaal en financiële bijdragen
Samenwerking
Uitvoeren van voorbereidingskredieten Uitvoeren van de grondexploitaties en afronden van afgesloten grondexploitaties
Koopovereenkomst sluiten voor strategische verwervingen onder voorbehoud van instemming door raad Planmatig verwerven Vestiging voorlopig voorkeursrecht Vaststellen van uitvoeringskaders voor gronduitgifte, vaststellen van algemene verkoopvoorwaarden, aanpassen van het lotingsreglement particuliere bouwkavels en bedrijfskavels, gronduitgifte (inclusief selectieprocedures, tenders) Vaststellen van de grondprijzenbrief, grondprijzen en prijzen voor pacht, zakelijke rechten, huur en bruikleen binnen de kaders van de Nota grondprijsbeleid Sluiten van privaatrechtelijke overeenkomsten, waaronder anterieure en posterieure overeenkomsten en het in rekening brengen van exploitatiebijdragen binnen de kaders van het programma kostenverhaal en financiële bijdragen en de nota grondbeleid Aangaan van samenwerkingsovereenkomsten, oprichten van een of deelnemen in een privaatrechtelijke rechtspersoon
11 Gemeentewet artikel 169 lid 4
30
Bijlagen
31
Bijlage I Toelichting grondbeleidsinstrumenten Grondverwerving12 Met grondverwerving neemt de gemeente bewust een grondpositie in om haar ambities te realiseren en zelf de volledige regie van de ontwikkeling in de hand te houden. Een goede voorbereiding draagt bij aan een optimaal resultaat in het aankoopproces. Een aankoopstrategie helpt daarbij. Afhankelijk van de mate van concreetheid van het toekomstige ruimtelijk initiatief onderscheiden wij twee vormen van aankoop, namelijk planmatige en strategische verwervingen.
Planmatige verwerving
Bij planmatige verwerving is de (voorgenomen) planologische beslissing of het ruimtelijk bestuurlijk besluit bekend. De grondeigenaar is dus bekend met de nieuwe functie. Vaak heeft de raad ook een grondexploitatie vastgesteld en is in de grondexploitatie verwerving van gronden voorzien. Met de vaststelling van de grondexploitatie geeft de raad het college mandaat om binnen de kaders van de grondexploitatie te verwerven. Er is dus geen separaat raadsbesluit nodig. Met duidelijkheid over de nieuwe functie en de (toekomstig) vastgestelde grondexploitatie (of een aankoopbudget) is het doel van de verwerving helder en zijn de risico’s transparant en beheersbaar. Vanzelfsprekend moet de verwerving worden verantwoord door een marktconform taxatierapport. Om het aankoopproces van planmatige verwerving effectief te laten zijn, mag een eventuele onteigening nooit uit het oog verloren worden. Het is daarom verstandig om in voorkomende gevallen al te handelen alsof de grondverwerving geschiedt in het kader van het algemeen belang. Het schadeloosstellingsrecht uit het onteigeningsrecht is dan van toepassing. Dit betekent dat volledige schadeloosstelling de basis vormt voor de verwerving. Op deze manier wordt geanticipeerd op een eventuele inzet van onteigening. Blijft overeenstemming uit, dan kan de gemeente zonder tijdverlies overschakelen naar de formele onteigeningsprocedure.
Het onderhandelingsdossier is dan namelijk al op een onteigening afgestemd.
Strategische verwerving
De gemeente kan, vooruitlopend op een planologische beslissing of ander ruimtelijk bestuurlijk besluit, een (strategische) positie innemen op de grondmarkt of in een toekomstige ontwikkeling. Een strategische verwerving kan de gemeente helpen om op de middellange of lange termijn haar ambities en beleidsdoelen te realiseren. De grondverwerving draagt bij aan het verstevigen van de gemeentelijke positie in de realisatie van een toekomstig ruimtelijk initiatief.
Strategische gronden kunnen ook gaan over het aankopen van ruilgronden en objecten. Dit geeft de gemeente armslag in (planmatige) aankopen, waarbij zij vervangende grond of een object kan aanbieden. Strategische verwerving is niet zonder risico. Het is goed om vooraf een goed beeld te hebben of de grondverwerving zijn doel dient. Met andere woorden: is het echt nodig of kan het worden opgevangen door bijvoorbeeld de vestiging van het voorkeursrecht? Daarnaast maakt de gemeente een financiële onderbouwing (een grove grondexploitatieberekening) en brengt zij de risico’s van de aankoop in beeld met een risicoanalyse. De risico’s zijn met name financieel van aard. Denk hierbij aan: • Afwaardering gronden Om de gemeentelijke ambities te realiseren is vaak een planologische wijziging nodig. Als deze gewenste planologische wijziging uitblijft, dan moet de gemeente wellicht afwaarderen naar de actuele waarde die lager ligt dan de aankoopsom. Het kan namelijk zijn dat de grond is aangekocht voor een hogere waarde, omdat er rekening gehouden is met de toekomstige ontwikkeling. Dit kan (deels) worden voorkomen door een initieel lagere koopsom en een nabetaling als de functie is gewijzigd. • Gemeentelijk grondexploitatie Bij aankoop stelt de gemeente een globale grondexploitatieberekening op. In deze berekening worden inschattingen gedaan voor de kosten van het bouw- en woonrijp maken.
Het kan zijn dat de werkelijke kosten hoger uitvallen dan vooraf ingeschat. Ditzelfde geldt voor de opbrengsten. In de globale grondexploitatie staan inschattingen voor de ontwikkeling van de kosten- en opbrengstenindex, de rente en de looptijd. Deze kunnen zich in de praktijk anders ontwikkelen gedurende de looptijd van het project. • Gemeentelijke ambities, provinciaal beleid en rijksbeleid Als na de aankoop van de grond de gemeentelijke ambities of kaders vanuit de provincie of rijk veranderen, dan kan dit leiden tot bijvoorbeeld hogere kosten in de aanleg van openbare ruimte (hogere kwaliteitseisen), meer natuurcompensatie (strengere natuurwetgeving) of minder grondopbrengsten bij de verkoop van bouwgrond (hoger aandeel betaalbare woningen).
12 Grondverwerving kan breder zijn dan alleen grond en kan ook opstallen omvatten
32
Onderstaande zes factoren komen in ieder geval in de onderbouwing voor strategische verwerving aan bod: 1. Duiding van het ruimtelijk initiatief De gemeente moet een duidelijke visie of doel hebben waarvoor zij de grond verwerft. Denk hierbij aan een ontwikkelvisie of een masterplan. 2. Noodzaak van een sterke gemeentelijke sturing in het gebied Het toekomstige ruimtelijk initiatief behoeft een sterke gemeentelijke sturing. De gemeente wil volledige regie voeren om het ruimtelijk initiatief binnen haar ambities en tijdstermijnen te realiseren. Dit wil de gemeente bereiken met de grondverwerving. 3. Toegevoegde waarde en effect voor de gewenste ontwikkeling De aankoop dient het belang, de ambities en beleidsdoelstellingen van de gemeente. Met de verwerving stuurt de gemeente op de impact en waardecreatie op de lange termijn. Grondaankoop kan er ook voor zorgen dat de prijsontwikkeling in het gebied niet verder oploopt. Zeker in combinatie met de toepassing van het vestigen van een voorkeursrecht kan dit een waardevol instrument zijn. 4. Prioriteit en urgentie De gemeente wenst snel in te zetten op een ruimtelijk initiatief en daarbinnen het gewenste programma en een vertaling van de ambities en beleidsdoelstellingen te realiseren. 5.
Financiële dekking Een strategische grondverwerving wordt gedekt uit de algemene reserve en een planmatige aankoop uit de grondexploitatie of een ander budget dat de raad ter beschikking heeft gesteld. 6. Marktconformiteit De aankoopprijs voor grondaankopen is marktconform en is onderbouwd met een taxatie van een onafhankelijke gecertificeerde taxateur. De taxatie is maximaal 1 jaar oud. Bij een substantiële verandering van de marktomstandigheid zal een nieuwe taxatie nodig zijn. De getaxeerde waarde kan eventueel worden geïndexeerd. De taxateur neemt in de waardebepaling alle componenten van de grondaankoop mee. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het verkrijgen van een ontwikkelrecht (bouwclaim).
Activeren van voorbereidingskosten
In samenhang met een strategische verwerving kan de raad een voorbereidingskrediet beschikbaar. Het voorbereidingskrediet is het budget voor de voorbereidingskosten zoals het wijzigen van het omgevingsplan, apparaatskosten en onderzoeken. Deze voorbereidingskosten mag de gemeente activeren op de balans onder immateriële vaste activa (hierna: IMVA). Hieraan zijn conform de BBV regels de volgende voorwaarden verbonden: • de kosten moeten passen binnen de kostensoortenlijst van bijlage IV van het Omgevingsbesluit; en • de kosten mogen maximaal 5 jaar geactiveerd blijven staan onder de IMVA. Na maximaal 5 jaar moeten de kosten hebben geleid tot een grondexploitatie en kunnen dan worden overgeboekt naar de desbetreffende grondexploitatie (Bouwgrond in exploitatie, BIE). Is dit niet het geval dan worden de kosten afgeboekt ten laste van het jaarresultaat of moet een voorziening worden getroffen; en • de raad neemt het besluit om een voorbereidingskrediet beschikbaar te stellen en deze te activeren onder de IMVA. Als de gemeente later een grondexploitatie opent, brengt ze de voorbereidingskosten hierin in.
33
Waardering van verwervingen
Onderstaande figuur laat zien hoe verwervingen op de balans gewaardeerd mogen worden.
Doel verwerving
Ruilgronden
Strategische verwerving: gronden voor een toekomstige ontwikkeling
Planmatige verwerving:
bijvoorbeeld van woningbouw of bedrijventerrein
Marktconforme verwervingsprijs
Huidige waarde
Huidige waarde of waarde toekomstige bestemming
Huidige waarde of waarde toekomstige bestemming
Activeren gronden op de balans
MVA - voorraad handelsgoederen
MVA - gronden en terreinen
OHW - BIE
Verwervingskosten
Verwervingskosten
Verwervingskosten
Waardering op de balans
Voldoet de verwerving aan alle vijf de voorwaarden? 1. De gronden maken deel uit van een visie of programma dat door raad of college is vastgesteld voor (een) concrete en binnen afzienbare tijd te starten grondexploitatie(s), waarin de gebiedsontwikkeling van totaalplan naar deelgrondexploitaties is vastgelegd; 2. de (toekomstige) functie(s))/activiteiten betreffende het plangebied zijn goed onderbouwd; 3. de gebiedsontwikkeling conflicteert niet zodanig met de uitkomst van de inventarisatie van bedreigingen die de ontwikkeling in de weg kunnen staan, bijvoorbeeld op het gebied van milieu of bereikbaarheid; 4. de visie/het programma is niet strijdig met beleid van de provincie en/of rijk; 5. periodiek (minimaal eens in de 2 jaar) worden de gronden getaxeerd tegen de waarde volgens de toekomstige functie, met inachtneming van de inherente onzekerheden van de ontwikkelmogelijkheden.
Verliesvoorziening
N.v.t.
Dotatie verliesvoorziening t.l.v.
N.v.t.
Activeren voorbereidingskosten op de balans
N.v.t.
Exploitatielasten en exploitatieopbrengsten Rente, tijdelijk beheer
Exploitatiebudget ruilgronden
ja
nee
Verwervingskosten -/- waarde Verwervingskosten-/toekomstige functie huidige waarde Algemene reserve Algemene reserve IMVA maximaal 5 jaar de raad stelt voorbereidingskrediet beschikbaar Exploitatiebudget strategisch vastgoed
Verwacht verlies grondexploitatie (breder dan alleen planmatige aankoop) Algemene reserve
Grondexploitatie
Grondexploitatie
MVA = materiële vaste activa IMVA = immateriële vaste activa OHW = onderhanden werk BIE = bouwgrond in exploitatie of grondexploitatie
Figuur 14 Waardering verwervingen
34
Voorkeursrecht
De gemeente zet het voorkeursrecht in als zij grip wil houden op de grondmarkt en regie op de ontwikkeling. Dit voorkomt dat de positie van de gemeente in het gebied wordt aangetast door (speculatieve) aankopen door private partijen. Ook als de gemeente voorziet dat private partijen gronden om prijsopdrijvende redenen aan willen kopen, is het verstandig om het voorkeursrecht te vestigen om speculatie te voorkomen. De gemeente kan het voorkeursrecht ook inzetten om een plek aan de onderhandelingstafel af te dwingen. In dit geval gebruikt zij het voorkeursrecht niet om eigenaar van de grond te worden, maar regie te houden op de verkoop van de grond door de grondeigenaar. Zo stuurt de gemeente vanuit een passief verwervingsinstrument op de private partij die de grond wil aankopen en kan zij met deze partij aan de voorkant afspraken maken over het resultaat dat de gemeente met de grond wil bereiken, zonder hiervoor eigenaar te worden en het (financiële) risico te dragen. Om een gedegen besluit te kunnen nemen om voorkeursrecht te vestigen, is het essentieel om de globale ontwikkelmogelijkheden en businesscase helder te hebben. Welk (woningbouw)programma kan er gerealiseerd worden? Wat is het globale financiële plaatje? En wat zijn de risico’s? Het gebruik van het voorkeursrecht om een grondpositie of onderhandelingspositie in te nemen, is dus alleen effectief als: 1.
de gemeente vooraf een duidelijk doel heeft voor de gronden en globaal de ontwikkelmogelijkheden voor ogen heeft; 2. de raad weet dat zij een aankoopbudget beschikbaar moet stellen zodra aanbiedingen vanuit het voorkeursrecht worden ontvangen; 3. er bestuurlijk draagvlak is om de grond aan te kopen als de grondeigenaar de grond aanbiedt.
Vestigen van voorkeursrecht13
De gemeente kan het voorkeursrecht vestigen als zij voor de betreffende gronden een andere functie toebedenkt ten opzichte van de huidige functie. Deze toebedachte functie mag geen agrarische functie zijn. Er dient dus een concrete vestigingsgrondslag te bestaan. Deze grondslag geeft concreet inzicht in de voorziene functiewijziging van de grond. De functiewijziging is al toebedeeld in een omgevingsplan, een omgevingsvisie of een omgevingsprogramma. Als dit nog niet het geval is, kan de gemeente door middel van een gemotiveerde voorkeursbeschikking een functie toedenken aan een perceel grond. De duur per vestigingsgrond van het voorkeursrecht is hieronder weergegeven.
13 Artikel 7.1 Ob 14 Artikel 9.4 Ow 15 Artikel 9.12 Ow 16 Artikel 9.13 Ow 17 Artikel 9.13 Ow 18 Artikel 9.18 Ow 19 Artikel 9.18 Ow
Duur voorkeursrecht Actie Voorlopig voorkeursrecht (collegebesluit) Zelfstandige voorkeursbeschikking (raadsbesluit) Omgevingsvisie of omgevingsprogramma Omgevingsplan Beschikking tot verlenging voorkeursrecht op grond van omgevingsplan
Termijnen 3 maanden 3 jaar 3 jaar 5 jaar 5 jaar
Figuur 15 Duur voorkeursrecht14
Het vestigen en bestendigen van een voorkeursrecht gaat gepaard met verplichte stappen en termijnen. Belanghebbenden kunnen een zienswijze, bezwaar of beroep indienen. Grondeigenaar biedt de grond aan Als de grondeigenaar de grond aanbiedt dan moet dit volgens de wettelijke regels15 gebeuren. Hij moet zijn voornemen kenbaar maken door een aangetekende brief te sturen die voldoet aan de wettelijke vereisten. De gemeente moet dan binnen zes weken16 met een collegebesluit laten weten of zij in beginsel de grond wil aankopen. De onderhandeling over de grondaankoop begint dan. De onderhandeling is niet aan een termijn gebonden. Prijsvaststelling Als de gemeente met de grondeigenaar geen overeenstemming bereikt over de prijs, dan kan de grondeigenaar de gemeente verzoeken om de rechtbank te vragen om een prijsvaststellingsprocedure17 te starten. De rechtbank benoemt dan deskundigen die de werkelijke waarde18 vaststellen. Na het vonnis van de rechtbank heeft de grondeigenaar de keuze om tot verkoop over te gaan. Als een grondeigenaar besluit om het verkoopproces te staken, blijft het voorkeursrecht gevestigd op deze gronden. De gemeente kan op basis van het voorkeursrecht de grondeigenaar niet dwingen om verder te gaan met het verkoopproces.
Als de gemeente niet meewerkt aan een prijsvaststellingsprocedure of hierover geen besluit heeft genomen, dan kan de grondeigenaar de rechtbank verzoeken om te verplichten dat de gemeente medewerking verleent aan de eigendomsoverdracht19. Gemeente koopt niet aan Als de gemeente niet overgaat tot aankoop, nadat de grondeigenaar zijn gronden aan het college heeft aangeboden, dan is de grondeigenaar gedurende een periode van drie jaar vrij om zijn grond aan derden te verkopen. Het voorkeursrecht als grondbeleidsinstrument verliest dan zijn waarde. Bovendien kan het een stimulans zijn voor andere grondeigenaren om hun met voorkeursrecht belaste gronden ook aan te bieden aan het college, in de hoop dat de gemeente deze gronden ook niet wil aankopen en zodoende het voorkeursrecht vervalt.