20220131-rv-eindrapport-sterk-bestuur-bijlage-2-eindrapport-def.pdf

Sterk Bestuur Westervoort Gemeente Westervoort

Rapport | december 2021

Partners in verbetering

Sterk Bestuur Westervoort Rapport Gemeente Westervoort

| 2 | Sterk Bestuur Westervoort

Inhoudsopgave Bestuurlijke samenvatting Aanleiding van het onderzoek

5 5

Vraagstelling van het onderzoek ‘Sterk Bestuur Westervoort’

5

Conclusies

6

Advies

8

H1 | Inleiding 1.1 Aanleiding en vraagstelling van het onderzoek

9 9

1.1.1 Huidige bestuurskracht, organisatiekracht en financiële kracht van de gemeente Westervoort vragen om een duurzaam toekomstperspectief

9

1.1.2 Naar een duurzaam toekomstperspectief

10

1.2 Bestuurskracht en onderzoeksmethodologie

11

1.2.1 Bestuurskracht, wat is dat eigenlijk?

11

1.2.2 Operationalisering model bestuurskracht

13

1.2.3 Onderzoeksmethodologie

15

1.3 Leeswijzer H2 | Huidige bestuurskracht van de gemeente Westervoort 2.1 Condities bestuurskracht

16 18 18

2.1.1 Omvang en karakteristieken van de gemeente Westervoort

18

2.1.2 Bestuurscultuur

20

2.1.3 Motivatie

27

2.1.4 Hulpbronnen - organisatiekracht

29

2.1.5 Hulpbronnen - financiële stand van zaken en financieel handelen

32

2.1.6 Samenwerking (extern) en participatie

33

2.2 Beleidsprestaties

34

2.2.1 Sociaal Domein

35

2.2.2 Fysiek Domein

36

2.2.3 Economische visie en centrumvisie

38

2.2.4 Dienstverlening

39

2.3 Bestuurskracht

41

2.3.1 Uitvoeringskracht

42

2.3.2 Besliscapaciteit

43

2.3.3 Verantwoordingskracht

44

H3 | Scenario’s voor het versterken van bestuurskracht 3.1 De mogelijke bestuurlijke scenario's

45 45

3.2 De wijze van uitwerken

46

3.3 De ambtelijke fusie

47

| 3 | Sterk Bestuur Westervoort

3.3.1 Kenmerken

47

3.3.2 Randvoorwaarden

48

3.3.3 Risico’s

48

3.3.4 Kansen

49

3.3.5 Weging van de ambtelijke fusie voor Westervoort

50

3.4 De bestuurlijke fusie gemeente Duiven/Liemerse gemeenten

51

3.4.1 Kenmerken

51

3.4.2 Randvoorwaarden

52

3.4.3 Risico’s

52

3.4.4 Kansen

52

3.4.5 Weging van de bestuurlijke fusie voor Westervoort

53

3.5 De regiegemeente

55

3.5.1 Kenmerken

55

3.5.2 Randvoorwaarden

56

3.5.3 Risico’s

56

3.5.4 Kansen

57

3.5.5 Weging van de regiegemeente voor Westervoort

57

3.6 Bestuurlijke fusie: opgaan in Arnhem

58

3.6.1 Kenmerken

58

3.6.2 Randvoorwaarden

59

3.6.3 Kansen

59

3.6.4 Risico’s

59

3.6.5 Weging van het opgaan in de gemeente Arnhem voor Westervoort

59

H4 | Conclusies & advies 4.1 Conclusies

62 62

4.2 Advies

65

Literatuurlijst

67

Bijlage 1 | Normen bij bestuurskracht

72

Colofon

75

Dit document (inclusief eventuele bijlagen) is opgesteld door BMC en de (auteurs)rechten met betrekking tot de inhoud en het format van dit document berusten bij BMC. Dit document is uitsluitend bedoeld voor gebruik door de opdrachtgever en mag niet worden gepubliceerd of aan anderen ter beschikking worden gesteld zonder uitdrukkelijke voorafgaande toestemming van BMC.

| 4 | Sterk Bestuur Westervoort

Bestuurlijke samenvatting Aanleiding van het onderzoek Per 1 januari 2018 zijn de gemeenten Westervoort en Duiven ambtelijk gefuseerd. Door dit besluit blijft het voor de gemeenten Westervoort en Duiven mogelijk om zelf richting te blijven geven aan de toekomst. Het doel van de ambtelijke fusie was om de kwaliteit van de dienstverlening te verhogen voor de eigen inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Vanaf 2022 is er een financieel voordeel begroot van € 600.000,— op beide gemeentelijke begrotingen. Beide gemeenten blijven bestuurlijk zelfstandig, maar wordt er gewerkt vanuit 1Stroom, de ambtelijke organisatie van beide gemeenten. Nu, drie jaar na deze ambtelijke fusie, staat de gemeente Westervoort er financieel zwak voor. Vanaf 2021 staat de gemeente onder preventief toezicht van de provincie Gelderland. De gemeente kampt al enkele jaren met forse tekorten op de exploitatie, die het gevolg zijn van alsmaar stijgende kosten ten aanzien van de onderdelen Wmo en Jeugd binnen het Sociaal Domein. Hierdoor is de vermogenspositie en daarmee het weerstandsvermogen van de gemeente dusdanig verminderd, dat de financiële positie van de gemeente zeer zwak is. Als onderdeel van het preventief toezicht heeft de gemeente een herstelplan opgesteld. Op 23 maart 2021 heeft de raad ingestemd met dit herstelplan.

Onderdeel van het herstelplan is de intentie van het bestuur van de gemeente Westervoort om verder te kijken dan alleen de bezuinigingen en het verbeteren van de financiële positie en ook de bestuurskracht van de gemeente te verbeteren. Dit betekent dat de gemeente wil kijken wat het betekent om toe te groeien naar een toekomstbestendige en robuuste gemeente. Met andere woorden: een duurzaam toekomstperspectief.

Vraagstelling van het onderzoek ‘Sterk Bestuur Westervoort’ Om invulling te geven aan bovengenoemde doelstelling, is de volgende vraagstelling geformuleerd voor het onderzoek naar een ‘Sterk Bestuur Westervoort’: 1. Wat zijn de vereisten voor een toekomstbestendige organisatie en toekomstbestendig bestuur om het doel (minimaal het huidige dienstverleningsniveau en voorzieningenniveau voor de inwoners) te bereiken? En in hoeverre zijn we nu op de goede weg in het Sociaal Domein en wat is er eventueel nodig om op de goede weg te komen (best practices)? 2. Wat zijn de noodzakelijke aanpassingen om aan deze vereisten te voldoen en wat zijn de consequenties daarvan voor inwoners, bestuur, organisatie en regionale participatie? 3. In hoeverre voldoen deze alternatieven aan genoemde vereisten en wat zijn dan de consequenties voor inwoners, bestuur en organisatie, inclusief de financiële consequenties daarvan? Bij de beantwoording dient gekeken te worden naar de bestuurskracht, de kracht van de organisatie, de financiële situatie en mogelijke toekomstperspectieven (scenario’s).

| 5 | Sterk Bestuur Westervoort

De toekomstperspectieven zijn vormgegeven door middel van de volgende scenario’s: 1. de ambtelijke fusie (huidige situatie); 2. de bestuurlijke fusie met gemeente Duiven (optie A)/Liemerse gemeenten (optie B); 3. de regiegemeente; 4. het opgaan in Arnhem.

Conclusies Op basis van het onderzoek trekken wij de volgende conclusies: De huidige bestuurskracht van de gemeente Westervoort is niet voldoende om richting de toekomst een robuuste gemeente te kunnen zijn. Deze conclusie blijkt uit de constateringen en conclusies ten aanzien van de verschillende elementen van bestuurskracht, zie hiervoor het bestuurskrachtmodel in paragraaf 1.2. In hoofdstuk 2 is dit nader uitgewerkt. Bestuurscultuur ● Het bestuurlijk samenspel in de gemeente is nog niet optimaal. ● Het bestuur staat op te veel afstand van de organisatie. ● De sturing vanuit het bestuur is reactief en nog weinig van langetermijnvisie en strategie. ● Er wordt afstand ervaren tussen bestuur en samenleving. ● Bestuur en organisatie versterken elkaar op dit moment nog onvoldoende. ● De ambities tussen Duiven en Westervoort lopen uit elkaar (groeiende wil tot verschil), dat zet de samenwerking in 1Stroom onder druk. ● Er zijn weeffouten aanwezig in samenwerking 1Stroom; deze werken door in de uitvoering en zetten daarbij de uitvoeringskracht van 1Stroom onder druk. Een eerste stap in het oplossen hiervan is door de organisatie gezet door middel van een nieuwe organisatiestructuur per 1 september 2021. ● Het gezamenlijk bestuurlijk eigenaarschap en opdrachtgeverschap ten aanzien van 1Stroom is onvoldoende ontwikkeld en kwetsbaar. Motivatie ● De organisatie is intern gericht.

● De motivatie binnen de organisatie is wisselend. ● Medewerkers missen waardering en vertrouwen. Hulpbronnen - organisatiekracht ● De organisatie 1Stroom heeft sinds medio 2020 de weg omhoog gevonden. In de periode 2018-2020 was de organisatiekracht zwak; de basis was niet op orde, sturing ging niet goed en er ging veel fout. ● Strategisch/tactisch vermogen van de organisatie dient versterkt te worden. ● Anders vasthouden: vernieuwde visie, kaders en sturing vanuit directie en MT is noodzakelijk. ● Beweging naar voren: focus aanbrengen, keuzes maken, aandacht voor borgen en implementatie en proactief sturen (voltooien plan-do-check-actcyclus (PDCA)) is noodzakelijk.

| 6 | Sterk Bestuur Westervoort

Hulpbronnen - financiële gezondheid (financiële stand van zaken en financieel handelen) ● De huidige financiële positie van de gemeente Westervoort is zwaar onvoldoende. Samenwerking en participatie ● De visie op de regio (welke toegevoegde waarde heeft welke samenwerking voor Westervoort?) ontbreekt nog, terwijl de afhankelijkheid van Westervoort van de regio en partners groot is. ● De bijdrage van Westervoort voor de regio staat onder druk, vanwege gebrek aan hulpbronnen. ● De focus van Westervoort is naar binnen gekeerd en nog niet naar buiten gericht. ● De positie in de regio kan worden versterkt: gezamenlijk vuist maken (Duiven Westervoort) Om de bestuurskracht te versterken, dienen binnen het huidige construct (ambtelijke fusie Duiven-Westervoort (1Stroom)) veel zaken te worden verbeterd. Om de bestuurskracht van de gemeente Westervoort op peil te houden en dusdanig robuust te maken zodat deze voldoende is om in te kunnen spelen op toekomstige ontwikkelingen, zijn verschillende maatregelen noodzakelijk. Wij onderscheiden daarbij de volgende maatregelen: ● Ontwikkel een visie en bijbehorende strategie op de toekomst van de gemeente Westervoort. Richt daar de uitvoering en het opdrachtgeverschap richting 1Stroom op in. ● Investeer in het samenspel (gemeenschappelijk bestuurlijk commitment) tussen bestuur en de organisatie.

● Ontwikkel samen met de gemeente Duiven een visie en strategie op de doorontwikkeling van 1Stroom. ● Vertaal deze visie en strategie door in een uitvoeringsplan om de organisatie op het gewenste peil te brengen en borg deze uitvoering. ● Ontwikkel als gemeenten Duiven en Westervoort een visie en bijbehorende strategie op de regio. De haalbaarheid van deze opgave is relatief klein. Wij achten de haalbaarheid ten aanzien van het versterken van de bestuurskracht binnen het huidige construct laag. Op dit moment ontbeert de gemeente Westervoort de financiële slagkracht om deze investering te doen en daarnaast is de arbeidsmarkt dusdanig krap, dat het maar de vraag is of 1Stroom de benodigde capaciteit kan werven die noodzakelijk is om de transitie te maken. Ook is het de vraag of beide deelnemende gemeenten voldoende gezamenlijke richting en commitment kunnen ontwikkelen. De gemeente Westervoort zit ‘vast’: keuzes zijn noodzakelijk. De gemeente Westervoort zit ‘vast’. De gemeente zit in financiële zin vast en ook in de zin van de beperkte uitvoeringskracht en overall qua bestuurskracht.

Nu is wellicht door het (tijdelijke) extra geld vanuit het Rijk (incidentele gelden Jeugd) een directe crisis afgewend, maar de gemeente Westervoort is qua condities op de onderdelen van bestuurskracht (bestuurscultuur, hulpbronnen (financiën en organisatie)) en samenwerking niet in voldoende mate in staat om de grote opgaven die eraan komen op te pakken en uit te voeren.

| 7 | Sterk Bestuur Westervoort

Er zijn verschillende opties mogelijk. De één sterker qua bestuurskracht dan de ander. Om een keuze voor een scenario succesvol te maken, moeten huidige en toekomstige partners vertrouwen in elkaar hebben en hun commitment tonen om scenario's een reële optie te kunnen laten zijn. Dit vraagt verdere verkenning. Bij ‘Advies’ is aangegeven hoe wij tegen de verschillende scenario’s aankijken in het kader van het begrip ‘bestuurskracht’ en de versterking daarvan.

Advies Alle uitgewerkte scenario's zijn qua succes in sterke mate afhankelijk van het gesprek met inwoners, ondernemers, maatschappelijke instellingen en buurgemeenten in de regio. Dat betekent dat een besluit van de gemeenteraad van Westervoort ten aanzien van de scenario's in dit rapport de basis is van een proces van verdere uitwerking en verkenning. Met de scenario's hebben wij laten zien welke keuzes er mogelijk zijn en wat daarvan verwacht kan worden. Hierdoor is de nodige duiding aangebracht. We hebben adviezen gegeven over de benodigde verbetering als er voor handhaving van de huidige ambtelijke samenwerking wordt gekozen. We hebben ook een inschatting van de andere mogelijke scenario's gegeven en de mate waarin zij de bestuurskracht kunnen versterken. Wij concluderen daarbij dat de scenario’s bestuurlijke fusie met Duiven, één grote Liemerse gemeente en het scenario om op te gaan in Arnhem allemaal de bestuurskracht versterken. De mate waarin dit het geval is verschilt: ● De mogelijkheid om te fuseren met Arnhem biedt de meeste de kans om de uitvoeringskracht en daarmee de bestuurskracht te versterken. ● De optie om tot een grote Liemerse gemeente te komen, sluit beter aan bij de regionale identiteit en een logische beleving van de verbinding gemeenschap - gemeente.

● De optie voor één gemeente Duiven-Westervoort zal ook de bestuurskracht versterken, maar in een mindere mate dan de andere scenario’s (2 en 4). Het advies is om te onderkennen dat zelfstandigheid op termijn niet houdbaar is. Daarna kan een verdere verkenning worden gestart waarbij, op basis van gesprekken met de verschillende gemeenten in de regio, kan worden beoordeeld wat het meest haalbare en wenselijke scenario is.

| 8 | Sterk Bestuur Westervoort

H1 | Inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de volgende onderwerpen: 1. Aanleiding en vraagstelling van het onderzoek ‘Sterk Bestuur Westervoort’. 2. Bestuurskracht (uitleg van het onderwerp) en beschrijving van de onderzoeksmethodologie. 3. Leeswijzer voor het rapport ‘Sterk Bestuur Westervoort’.

1.1

Aanleiding en vraagstelling van het onderzoek

1.1.1 Huidige bestuurskracht, organisatiekracht en financiële kracht van de gemeente Westervoort vragen om een duurzaam toekomstperspectief Per 1 januari 2018 zijn de gemeenten Westervoort en Duiven ambtelijk gefuseerd. Door dit besluit blijft het voor de gemeenten Westervoort en Duiven mogelijk om zelf richting te geven aan de toekomst en daardoor zelf de regie te behouden. Het doel van de ambtelijke fusie was om de kwaliteit van de dienstverlening te verhogen voor de eigen inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Tevens is vanaf 2022 een financieel voordeel begroot van € 600.000,— op beide gemeentelijke begrotingen. Door de ambtelijke fusie blijven de gemeenten Westervoort en Duiven bestuurlijk zelfstandig, maar wordt er gewerkt vanuit 1Stroom, de ambtelijke organisatie van beide gemeenten. Nu, drie jaar na deze ambtelijke fusie, staat de gemeente Westervoort er financieel zwak voor. Vanaf 2021 staat de gemeente onder preventief toezicht van de provincie Gelderland. De gemeente kampt al enkele jaren met forse tekorten op de exploitatie, die het gevolg zijn van alsmaar stijgende kosten ten aanzien van de onderdelen Wmo en Jeugd binnen het Sociaal Domein. In 2019 was er bijvoorbeeld sprake van een structurele exploitatieruimte van -/- 7,81%1 (in 2020 bedroeg dit kengetal -/- 3,4%).

Hierdoor is de reservepositie van de gemeente de afgelopen jaren sterk achteruitgegaan. De mate van solvabiliteit (verhouding eigen vermogen/totaal vermogen) bedroeg in 2018 nog 21% (norm van voldoende > 20% (BBV)). In 2020 is dit kengetal gedaald naar 2,8%. De meerjarenbegroting 2021-2024 stond dan ook voornamelijk in het teken van het inzichtelijk maken en verbeteren van de financiële positie. Bij de voorjaarsnota 2020 heeft het bestuur van de gemeente ingestemd met een omvangrijk bezuinigingspakket, waardoor de begroting vanaf 2022 een sluitend beeld laat zien2. Door de gevolgen van de septembercirculaire, de najaarsnota 2020 en correcties is dit beeld van een sluitende begroting bijgesteld (saldi): -/- € 1,4 mln. (2021); -/- € 0,8 mln. (2022); -/- € 0,4 mln. (2023) en -/- € 0,05 mln. (2024), waarbij geen sprake meer is van een structurele en evenwichtige begroting. De opgave om deze tekorten weg te werken is groot en de provincie heeft de gemeente daarom ook onder preventief toezicht geplaatst. Als onderdeel van het preventief toezicht heeft de gemeente een herstelplan opgesteld. Op 23 maart 2021 heeft de raad ingestemd met dit herstelplan3. Gemeente Westervoort, 2020, Jaarstukken Westervoort 2019, p. 1-167, zie specifiek pagina 76. Gemeente Westervoort, 2020, Meerjarenbegroting 2021-2024, p. 1-157.

3 Gemeente Westervoort, 2021, Financieel herstelplan Westervoort, 9 maart 2021, p. 1-81. 1 2

| 9 | Sterk Bestuur Westervoort

Een aantal belangrijke maatregelen uit dit plan zijn: ● De Onroerend Zaak Belasting gaat per 1 januari 2022 met 7% omhoog. ● Vanaf 2023 wordt er fors gekort op de subsidie voor de bibliotheek. Dit kan gevolgen hebben voor de huisvesting van de bibliotheek. ● Het verhogen van de hondenbelasting met € 14,— per hond. ● Verschillende bezuinigingen op voorzieningen Jeugdzorg en Wmo. ● € 75.000,— aan bezuinigingen op het onderhoud van wegen en de openbare ruimte.

1.1.2 Naar een duurzaam toekomstperspectief Onderdeel van het herstelplan is ook de intentie van het bestuur van de gemeente Westervoort om verder te kijken dan alleen de bezuinigingen en het verbeteren van de financiële positie. Net als bij alle andere gemeenten in Nederland, komen er verschillende grote ontwikkelingen op de gemeente Westervoort af. Denk hierbij aan de Omgevingswet, de energie- en warmtetransitie, de gevolgen van COVID-19, het Sociaal Domein, de woningbouwopgave, de klimaatopgave, et cetera. Om in te kunnen spelen op deze opgaven en ontwikkelingen, dient de gemeente een groter beroep te doen op de capaciteit (in kwantiteit en kwaliteit) van 1Stroom dan beschikbaar is. Tevens is een versterking van de samenwerkingskracht in de regio noodzakelijk om op deze ontwikkelingen in te kunnen spelen. Deelname in regionale samenwerkingsverbanden staat echter juist onder druk. Dit, in combinatie met de financiële situatie, maakt dat bestuurs- en organisatiekracht (uitvoeringskracht) onder druk staan. Dat heeft invloed op de dienstverlening en het in stand houden van voorzieningen voor de inwoners, bedrijven en maatschappelijke instellingen in Westervoort. De gemeente Westervoort wil naar de toekomst toe in kunnen spelen op deze ontwikkelingen en deze succesvol tot uitvoering brengen voor haar inwoners, bedrijven en maatschappelijke instellingen.

Dit betekent dat de gemeente wil kijken wat het betekent om toe te groeien naar een toekomstbestendige en robuuste gemeente. Met andere woorden: een duurzaam toekomstperspectief. Om invulling te geven aan bovengenoemde doelstelling, is de volgende vraagstelling geformuleerd voor het onderzoek naar een ‘Krachtig Bestuur Westervoort’: 1. Wat zijn de vereisten voor een toekomstbestendige organisatie en toekomstbestendig bestuur om het doel (minimaal het huidige dienstverleningsniveau en voorzieningenniveau voor de inwoners) te bereiken? En in hoeverre zijn we nu op de goede weg in het Sociaal Domein en wat is er eventueel nodig om op de goede weg te komen (best practices)? 2. Wat zijn de noodzakelijke aanpassingen om aan deze vereisten te voldoen en wat zijn de consequenties daarvan voor inwoners, bestuur, organisatie en regionale participatie? 3. In hoeverre voldoen deze alternatieven aan genoemde vereisten en wat zijn dan de consequenties voor inwoners, bestuur en organisatie, inclusief de financiële consequenties daarvan? Bij de beantwoording dient gekeken te worden naar de bestuurskracht, de kracht van de organisatie, de financiële situatie en mogelijke toekomstperspectieven (scenario’s).

| 10 | Sterk Bestuur Westervoort

1.2

Bestuurskracht en onderzoeksmethodologie

1.2.1 Bestuurskracht, wat is dat eigenlijk? Bestuurskracht is het vermogen van een gemeente om de wettelijke en autonome taken adequaat uit te voeren en om daartoe in de eigen maatschappelijke context van deze gemeente de juiste verbindingen aan te gaan. De bestuurskracht bepaalt de prestaties. De goede dingen doen en die dingen goed doen. Misschien wel de meest toepasselijke en simpele beschrijving van een bestuurskrachtige gemeente die klaar is voor de toekomst. De onderliggende vraag is: wat doen we als gemeente nu al goed (sterkten) en wat kan er beter (ontwikkelpunten)? Bestuurskracht is geen enkelvoudig begrip. Geen enkel gemeentebestuur kan met een druk op de knop eenduidige maatschappelijke effecten bereiken. Bestuurskrachtig besturen en organiseren vraagt om een meervoudige blik. Voor ons onderzoeksmodel sluiten we aan bij een studie van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) naar gemeentelijke bestuurskracht en de energietransitie (2019)4. Bestuurskracht komt volgens het PBL tot stand langs drie lijnen: uitvoerings-, beslis- en verantwoordingscapaciteit. Verondersteld wordt dat deze capaciteiten worden bepaald door een aantal condities voor bestuurskracht: omvang van de gemeente, bestuurscultuur, motivatie, hulpbronnen en samenwerking (regionale samenwerking en samenwerking met inwoners (burgerparticipatie)).

De bestuurskracht van een gemeente vertaalt zich uiteindelijk in beleidsprestaties, in concrete output (beleid en interventies) en uiteindelijk in maatschappelijke outcome (de staat van Westervoort). Grafisch ziet ons conceptueel model voor dit onderzoek er als volgt uit:

Planbureau voor de Leefomgeving, 2019, Gemeentelijk bestuurskracht en de energietransitie, 6 september 2019, p. 1-184. 4

| 11 | Sterk Bestuur Westervoort

Figuur 1: conceptueel model bestuurskracht (bron: PBL - bewerkt door BMC)

Verderop in deze paragraaf hebben we ons onderzoeksmodel geoperationaliseerd. In bijlage 1 hebben we dit verder uitgewerkt. Deze normen zijn de onderlegger voor onze bureaustudie en de interviews. Om antwoord te kunnen geven op de onderzoeksvragen, brengen we de bestuurskracht anno 2020 in beeld en duiden we de ontwikkeling van de bestuurskrachtopgave richting 2030. Daarbij zullen we niet alleen technisch naar bestuurskracht kijken. De oeroude opvatting dat overlap tussen gemeenschap en gemeente belangrijk is, is in veel gemeenten in Nederland nog altijd dominant. De nabijheid van bestuur en dienstverlening, nieuwe ontwikkelingen ten aanzien van de representatieve en participatieve democratie, de samenwerkingsvaardigheid die iedere gemeente nodig heeft lokaal en in de regio; het zijn thema’s die ook van belang zijn voor de gemeente Westervoort. De te ontwikkelen scenario's moeten passen bij Westervoort. Scenariodenken is naar de toekomst kijken vanuit verschillende kijkvensters. Scenariodenken helpt om gefundeerd strategische beleidsbeslissingen te nemen. Het structureert de informatie en maakt onzekerheid zichtbaar. Hierdoor ontstaat er een gewogen inschatting van de toekomst. Op basis van die inschatting kunnen keuzes worden gemaakt.

| 12 | Sterk Bestuur Westervoort

Voor een duurzaam perspectief van Westervoort onderscheiden wij vier scenario’s: 1. Huidige constructie behouden en waar nodig verbeteren (ambtelijke fusie continueren); 2. Bestuurlijke fusie met Duiven/Liemerse gemeenten; 3. Regiegemeente; 4. Opgaan in Arnhem. In hoofdstuk 3 wordt de keuze voor deze scenario's toegelicht en worden zij nader uitgewerkt aan de hand van de volgende elementen: 1. Kenmerken; 2. Randvoorwaarden; 3. Risico's; 4. Kansen; 5. Weging voor Westervoort op basis van de condities voor bestuurskracht: a. omvang b. bestuurscultuur c. motivatie d. hulpbronnen e. samenwerking en participatie Op deze wijze zijn de scenario’s onderling vergelijkbaar en vergelijkbaar ten aanzien van de huidige bestuurskracht van de gemeente Westervoort. De huidige bestuurskracht wordt gemeten door het model weergegeven in figuur 1.

1.2.2 Operationalisering model bestuurskracht In figuur 1 zijn de elementen weergegeven die van belang zijn voor het ‘meten’ van de bestuurskracht van de gemeente. In dit deel gegeven we aan hoe de onderdelen van het model geoperationaliseerd zijn. Condities bestuurskracht Omvang

●

Omvang van de gemeente: demografie, areaal, omgevingskenmerken et cetera

Bestuurscultuur

●

Bestuursstijl en omgangsvormen

Motivatie

● ●

Bestuurlijke slagvaardigheid Medewerkersbetrokkenheid

Hulpbronnen

● ●

Organisatorische gezondheid (organisatiekracht) Financiële gezondheid (financiële stand van zaken en financieel handelen)

Samenwerking en participatie

● ●

Bewonersparticipatie Regionale samenwerking

Tabel 1: operationalisering van het onderdeel ‘condities bestuurskracht’ vanuit het conceptueel model bestuurskracht

| 13 | Sterk Bestuur Westervoort

Deze condities hebben invloed op de drie onderdelen van bestuurskracht, zoals deze centraal in het model worden weergegeven: ● uitvoeringscapaciteit; ● besliscapaciteit; ● verantwoordingscapaciteit. De manier waarop deze elementen zijn beoordeeld, is toegelicht in onderstaande tabel. Bestuurskracht Uitvoeringscapaciteit

Mate waarin: ● kan worden voldaan aan de verwachtingen en taakstellingen, opgelegd door Rijksoverheid, provincie, gemeentebestuur en bevolking

Besliscapaciteit

Mate waarin: ● tijdig beslissingen worden genomen met voldoende politiek draagvlak ● de behandeling van onderwerpen vorm wordt gegeven in een feitelijk en gestructureerd debat in de gemeenteraad ● er sprake is van integrale afwegingen

Verantwoordingscapaciteit

Mate waarin: ● tijdig en zorgvuldig geëvalueerd wordt ● bijgestuurd wordt op basis van uitgevoerde evaluaties ● draagvlak onder inwoners en stakeholders gemonitord wordt

Tabel 2: operationalisering van het onderdeel ‘bestuurskracht’ vanuit het conceptueel model bestuurskracht

De mate van bestuurskracht, die te beoordelen is op basis van uitvoeringscapaciteit, besliscapaciteit en verantwoordingscapaciteit, uit zich vervolgens in het maatschappelijk effect dat een gemeente weet te realiseren. We onderscheiden de domeinen Sociaal, Ruimte en Dienstverlening. Wat betreft deze drie domeinen waarin de taken van een gemeentelijke organisatie maatschappelijk effect sorteren, zijn kwantitatieve en kwalitatieve elementen benoemd om deze te beoordelen. Door de gemeente Westervoort is aanvullend de vraag gesteld om ten aanzien van het Sociaal Domein te onderzoeken in hoeverre de gemeente met het nieuwe beleidsplan ‘Samen Sterk’5 op de goede weg is. Dit is door middel van een Quickscan Sociaal Domein6 onderzocht, waarbij gekeken is welke beheersmaatregelen/beleidsinterventies zijn ontwikkeld en doorgevoerd ten aanzien van het Sociaal Domein en wat hiervan het effect is. Deze Quickscan Sociaal Domein is als bijlage (aparte rapportage) bij dit rapport bijgevoegd. In hoofdstuk 2 van dit rapport presenteren wij kort de resultaten.

Gemeenten Duiven en Westervoort, Samen Sterk, 1Stroom, p. 1-39. BMC, 2021, Quickscan Sociaal Domein - Analyse maatregelen Sociaal Domein gemeente Westervoort, november 2021, p. 1-33. 5 6

| 14 | Sterk Bestuur Westervoort

Het derde en laatste onderdeel van het model bestuurskracht betreffen de prestaties (output). Dit is als volgt geoperationaliseerd. Prestaties (output)

Kwantiteit

Sociaal Domein

● ● ● ●

Fysiek Domein

● ● ●

Dienstverlening

● ●

Kwaliteit

Aanwezigheid en actualiteit strategische visie Ontwikkeling voorzieningen Inzicht kosten en opbrengsten Quickscan Sociaal Domein

● ●

Cliëntwaardering Quickscan Sociaal Domein

Aanwezigheid en actualiteit strategische visie Voortgang implementatie Omgevingswet Voortgang implementatie Klimaatakkoord

● ●

Ondernemerswaardering Klachten en meldingen

Aanwezigheid en actualiteit strategische visie Voortgang landelijke voorzieningen

●

Klantwaardering

Tabel 3: operationalisering van het onderdeel ‘prestaties (output)’ vanuit het conceptueel model bestuurskracht

1.2.3 Onderzoeksmethodologie In dit onderzoek hebben wij verschillende onderzoeksmethoden gebruikt om een zo compleet mogelijk beeld (360o-perspectief) te krijgen van de huidige bestuurskracht (op alle facetten) van de gemeente Westervoort. Tevens zijn informatie en beelden verzameld om de scenario’s, zoals genoemd in deze paragraaf, te duiden. Constateringen en bevindingen zijn gebaseerd op uitkomsten die voortkomen uit meerdere onderzoeksmethoden, bijvoorbeeld uit twee of meer gesprekken in combinatie met uitkomsten uit de bureaustudie. Hier zetten wij de gebruikte onderzoeksmethode kort uiteen. Bureaustudie (documentenanalyse) Vanuit de gemeente Westervoort en werkorganisatie 1Stroom zijn verschillende documenten en gegevens opgevraagd op alle onderdelen van het model bestuurskracht (zie figuur 1). Hierbij kan gedacht worden aan beleidsdocumenten, (tussentijdse) evaluaties, voortgangsrapportage, visie, organisatieplannen, begrotingen, jaarrekeningen, et cetera (zie Literatuurlijst). Deze documenten zijn allemaal bestudeerd en gebruikt voor het maken van diverse analyses op de onderdelen van het model. Daarnaast hebben we een aantal raadsvergaderingen teruggekeken om een beeld te krijgen van de bestuurscultuur binnen de gemeente Westervoort. Interviews (intern) Na de bureaustudie zijn interviews gehouden binnen de gemeente Westervoort en werkorganisatie 1Stroom.

Hierbij was sprake van semigestructureerde een-op-eeninterviews.

| 15 | Sterk Bestuur Westervoort

Er zijn gesprekken gevoerd met: ● fractievoorzitters van de raad van Westervoort; ● burgemeester gemeente Westervoort; ● wethouders gemeente Westervoort; ● gemeentesecretaris gemeente Westervoort; ● griffier; ● directieleden 1Stroom; ● management 1Stroom; ● vijftien gelote medewerkers van 1Stroom. Interviews (extern) Naast de interne gesprekken zijn er externe gesprekken gevoerd. Dit is gedaan met de buurgemeenten (burgemeester en gemeentesecretaris), medeoverheden in de vorm van gemeenschappelijke regelingen en de provincie Gelderland (gedeputeerde). Van alle bovengenoemde gesprekken zijn gespreksverslagen gemaakt en deze zijn ter wederhoor aangeboden aan de geïnterviewden. De terugontvangen gespreksverslagen zijn gebruikt voor het onderzoek. Daarnaast zijn er gesprekken georganiseerd met bedrijven en maatschappelijke instellingen. Hiervoor is op 28 oktober 2021 een bijeenkomst georganiseerd waarbij bedrijven en maatschappelijke instellingen (op uitnodiging) met elkaar in gesprek gingen over de gemeente Westervoort: ervaringen met de gemeente, over het bestuur, de dienstverlening en kosten. Er waren vijftien deelnemers aanwezig. Op 4 november 2021 is een gesprek georganiseerd met inwoners van de gemeente Westervoort. Hiervoor zijn vanuit de GBA-administratie at random inwoners van gemeente Westervoort ingeloot. Zij hebben een uitnodiging van de burgemeester gekregen.

Op 4 november 2021 zijn inwoners met elkaar in gesprek gegaan over de gemeente: ervaringen met de gemeente, over het bestuur, de dienstverlening en kosten. De opkomst bedroeg zeven inwoners van de gemeente. Er is een goed inhoudelijk gesprek gevoerd, maar gezien de opkomst zijn de uitkomsten niet representatief. De resultaten van dit gesprek zijn in het onderzoek gebruikt om eerdere bevindingen nader te duiden en aan te vullen. Ze hebben dus de status van inhoudelijke input vergelijkbaar met de eerder gehouden interviews. Ze zijn helpend geweest in het duiden van het perspectief van inwoners op de situatie van Westervoort en voor inwoners belangrijke zaken, zoals de dienstverlening van de gemeente, het bestuur, de opgaven van de gemeente en de kosten voor inwoners.

1.3

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 gaan we in op onze bevindingen ten aanzien van de huidige bestuurskracht van de gemeente Westervoort. Het gepresenteerde model in paragraaf 1.2 fungeert daarbij als kapstok.

| 16 | Sterk Bestuur Westervoort

In hoofdstuk 3 schetsen wij het kader voor de bestuurlijke toekomstscenario’s. Vervolgens behandelen we de verschillende scenario’s. Bij scenario 1 kijken we naar welke verbeteringen noodzakelijk zijn om de huidige bestuurskracht te verbeteren binnen het bestaande construct. Vervolgens behandelen we scenario’s 2, 3 en 4 als vervolgopties. Dit doen we langs de onderwerpen zoals geschetst in paragraaf 1.2. In hoofdstuk 4 gegeven wij onze conclusies en aanbevelingen.

| 17 | Sterk Bestuur Westervoort

H2 | Huidige bestuurskracht van de gemeente Westervoort In dit hoofdstuk zetten wij onze bevindingen ten aanzien van de huidige bestuurskracht van de gemeente Westervoort uiteen. Hiervoor volgen we de onderdelen van ons conceptueel model bestuurskracht, zoals weergegeven in figuur 1 in paragraaf 1.2.

2.1

Condities bestuurskracht

2.1.1 Omvang en karakteristieken van de gemeente Westervoort Omvang - de kleinste gemeente van Nederland De gemeente Westervoort telt 14.948 inwoners (anno 1 juli 2021)7. De gemeente heeft een oppervlakte van 7,85 km² (waarvan 1 km² water). Sinds 2016 is de gemeente Westervoort qua oppervlakte de kleinste gemeente van Nederland. De gemeente is voor een groot deel bebouwd en er is weinig ruimte voor groei. De gemeente grenst aan de gemeenten Arnhem, Duiven, Lingewaard, Rheden en Zevenaar. Samen met de gemeenten Duiven, Montferland en Zevenaar vormt de gemeente Westervoort de streek de Liemers. Ontstaansgeschiedenis Westervoort gaat als nederzetting tot diep in de middeleeuwen terug. De naam Westervoort zou kunnen duiden op een voorde die toegang gaf tot het westen. Eeuwenlang waren het de graven van Bergh die de 'heerlijkheid' Westervoort in hun bezit hadden. In 1735 kocht de stad Arnhem echter de Berghse rechten aan8. Op 17 december 1813 werd de gemeente Duiven afgesplitst van de gemeente Westervoort. Dit kwam voort uit het feit dat Duiven op diezelfde datum aan Pruisen werd teruggeven door Nederland. Door de aanwezigheid van de rivieren aan de west- en zuidkant van het gebied, was Westervoort tijdenlang een redelijk geïsoleerd gebied. In die tijd verzorgden het Westervoortse veer en tijdelijke schipbruggen de verbinding met Arnhem.

De spoorbrug dateert van 1855, de eerste vaste brug voor overig verkeer pas van 1901. Westervoort als groeikern - invloed op de sociale structuur Westervoort was samen met Duiven begin jaren 80 van de vorige eeuw een groeikern geworden en het agrarische karakter van de gemeente werd tot een minimum teruggebracht. Voor de kern Westervoort betekent dit dat de beschikbare oppervlakte voor bouwen inmiddels voor bijna 90%9 bebouwd is. De kernen Duiven en Westervoort lagen op de flank van de regio Arnhem. Ze werden in hun ontwikkeling niet gehinderd door de natuurwaarden van de Veluwe en ze zijn goed bereikbaar langs de A12. Hierbij is in Westervoort voornamelijk voor de sociale huursector gebouwd en in Duiven voor de (sociale) koopsector10. Tegelijk vond in Arnhem een grootschalige renovatie plaats van de sociaal zwakkere wijken Klarendal en Geitenkamp. Uit deze wijken vond een uitstroom plaats richting de sociale huurwijken in Bron: www.cbs.nl Gemeente Westervoort, 2018, Erfgoednota Westervoort, 2018, p. 5-7. 9 Bron: Het laatste stukje groen in Westervoort verdwijnt | Westervoort | gelderlander.nl 10 Bron: Dashboard - Zoekresultaat - Westervoort (waarstaatjegemeente.nl) 7 8

| 18 | Sterk Bestuur Westervoort

Westervoort. Op deze wijze is de sociale problematiek en daarmee een zwakke sociale structuur ‘geïmporteerd’, die tot op de dag van vandaag van toepassing is op de gemeente Westervoort. In het verdiepingsrapport ‘Quickscan Sociaal Domein’11 (bijgevoegd bij dit rapport) wordt deze sociale structuur meer geduid middels data. De resultante is een opbouw van de bevolking met relatief veel inwoners uit een lagere sociaal economische klasse. Tevens is te zien dat er binnen de gemeente Westervoort sprake is van een zeer hechte gemeenschap. Dit vertaalt zich in een rijk verenigingsleven en diverse evenementen die karakteristiek zijn voor de gemeente: de Westervoortse Kermis en het Carnaval (Westervoort heet dan Doldorp). Wij maken hierbij wel de opmerking dat de deelname in absolute zin lager is. Dit duidt erop dat er sprake is van een zeer hoge deelname bij een groep inwoners die reeds al deelneemt aan verenigingen en tegelijkertijd is er een grote groep inwoners die nergens aan deelneemt. Onder de rook van Arnhem - invloed op voorzieningenniveau Westervoort ligt onder de rook van Arnhem en is door middel van een eigen station rechtstreeks verbonden met deze stad en met de steden Doetinchem en Winterswijk.

Doordat Westervoort zo dicht bij Arnhem ligt, is te zien dat Westervoorters veel gebruik maken van de voorzieningen van de stad op het gebied van winkelen, onderwijs, recreëren, cultuur en sport12. Het gevolg hiervan is, mede in combinatie met de zwakkere sociaal-economische structuur, dat het voorzieningenniveau binnen de gemeente Westervoort niet omvangrijk is. Er zijn verschillende winkels, maar het aanbod kan worden geschetst als lokaal en gericht op de dagelijkse boodschappenfunctie13. Winkels zijn geconcentreerd in winkelcentrum De Wyborgh en in de nabijheid van dit winkelcentrum. Daarnaast is er een lint met verschillende voorzieningen in de Dorpstraat-Hamersestraat. Westervoort heeft één bedrijventerrein, Bedrijventerrein Westervoort (Het Ambacht en Het Hazeland). Deze kent een concentratie van vooral lokale en kleinschalige (ambachtelijke) bedrijvigheid (belangrijkste sectoren zijn: zakelijke dienstverlening en overige dienstverlening)14. De grotere bedrijven en winkels zijn gevestigd op de bedrijventerreinen en in de binnensteden van buurgemeenten als Duiven en Arnhem. Vanuit de gesprekken werd Westervoort gekarakteriseerd als: ‘Wonen in de grote stad, maar met de voordelen van een dorp’. Inwoners geven aan dat zij het centrum van het dorp steeds minder aantrekkelijk vinden, onder meer door het teruglopen van het aantal winkels en leegstand.

Regionale en lokale identiteit De regionale en lokale identiteit15 zijn complexe begrippen. Het gaat bij deze begrippen in de kern over de kenmerken en de waardering die inwoners aan een fysiek begrensde omgeving toedichten. De lokale en regionale identiteit vertonen in meer of mindere mate overlap en hebben invloed op hoe discussies over bestuur in de regio worden beleefd en worden gevoerd. BMC, 2021, Quickscan Sociaal Domein: Analyse maatregelen Sociaal Domein gemeente Westervoort, november 2021, p. 1-33. 12 Bureau Stedelijke Planning, 2021, Naar een toekomstbestendig centrum in Westervoort, 5 maart 2021, p. 14. 13 Stec Groep, 2018, Economisch kader Westervoort: Visie en afwegingskader voor een sterke Westervoortse economie, Gemeente Westervoort, 14 februari 2018, p. 1-22. 14 Gemeente Westervoort, 2021, Omgevingsvisie Westervoort, 13 augustus 2021, p. 36. 15 Terlouw, K., Hogenstijn, M., 2015, “Eerst waren we gewoon wij en nu is het wij en zij” Gebruik, slijtage en vernieuwing van lokale en regionale identiteiten, Universiteit van Utrecht in opdracht van Ministerie van BZK. 11

| 19 | Sterk Bestuur Westervoort

De Westervoortse lokale identiteit wordt door het bestuur en vele Westervoorters sterk ervaren. Er is een sterke verbinding van Westervoorters met hun lokale context. Er zijn in fysieke zin geen heel kenmerkende Westervoortse gebouwen, historische kern of andere bezienswaardigheden, maar dat maakt voor die beleving in onze waarneming niet veel verschil. De sterke verbinding die men voelt met de gemeenschap en de sterke gemeenschapszin die wordt ervaren, wordt vaak als kenmerkend element genoemd. Die is van oudsher sterk en onverminderd in het dorp aanwezig. Dit uit zich in veel verenigingen, de eerder genoemde kermis en ook de sterke carnavalscultuur die het dorp eigen is. De beleving op de regionale context is meer diffuus. Waar er in sommige regio's een sterk verbindend element wordt gevoeld, hebben we in de gesprekken gemerkt dat dit in Westervoort minder aanwezig is. Er is zowel een oriëntatie op de stad Arnhem en ook op de Liemers. De oriëntatie op Arnhem is wat meer praktisch van aard (voorzieningen) waar de oriëntatie op de Liemers meer wordt verklaard door een gegroeide gemeenschappelijke (sociale) context en waardering. De verbinding naar deze regio is dunner dan de dikke verbinding op de lokale context.

Hoewel de perspectieven uiteenlopen, lijkt de opvatting dominant te zijn dat de gemeente en gemeenschap overlap dienen te hebben, wil er sprake zijn van de juiste vertegenwoordiging van inwoners en gemeenschap.

2.1.2 Bestuurscultuur Bestuurlijke verhoudingen De sfeer binnen het bestuur van de gemeente Westervoort kan als goed en constructief worden bestempeld. Er zijn gezonde omgangsvormen en verhoudingen. Er wordt wederzijds respect ervaren. Dit zorgt voor een overwegend vriendelijke manier van met elkaar omgaan. Dit is natuurlijk prettig, maar kan leiden tot een te weinig kritische houding (relatie en inhoud gaan door elkaar lopen) naar elkaar. De laatste tijd is de toon van het debat regelmatig scherper. Dat vindt niet iedereen prettig en dit zet de verhoudingen scherper. Het wordt, los of het zo bedoeld is, snel persoonlijk betrokken. In externe contacten wordt Westervoort als een prettige partner ervaren. De zichtbaarheid van Westervoort is, bijvoorbeeld met een eigen bestuurlijke agenda, niet hoog. Over het algemeen kan gesteld worden dat men Westervoort niet ervaart als een gemeente met een hele specifieke eigen agenda. Op sommige dossiers wordt er wel een duidelijke agenda ervaren. Een voorbeeld daarvan is de aanpak van ondermijning. Dualisme Binnen de gemeente geldt de raad als het hoogste orgaan en kent bevoegdheden op hoofdlijnen ten aanzien van kaderstelling en controleren van het college. Het college kent zijn eigen bevoegdheden, voert het vastgestelde beleid uit en stuurt daarop. Dit beleid is een afgeleide van de kaders die de raad heeft gesteld.

Dit is dualisme in optima forma: scheiding tussen college (sturing en uitvoering) en raad (kaderstellend en controlerend). Tegenwoordig zien we in Nederland veel nuancering op deze bevoegdheidsverdeling. Zeker in het proces rondom de decentralisaties zijn er vele raden die inmiddels veel dichter op de uitvoering zitten dan in een strak dualistisch stelsel aan de orde is. We noemen hier de raad, maar dit geldt ook voor colleges en organisatie. Het vormgeven van participatie is al lang niet meer voorbehouden aan de raad. Juist ook college en de ambtelijke organisatie worden geacht in

| 20 | Sterk Bestuur Westervoort

verbinding met de samenleving te staan. Het is dus aan gemeenten om over de rolinvulling goede afspraken te maken. We constateren dat de gemeente Westervoort inmiddels een gestolde praktijk kent, maar er zijn geen expliciete afspraken gemaakt over de wijze van samenwerken (meta-niveau) en structurele borging daarvan. Dat gaat goed zolang er geen grote wijzigingen zijn. Maar als dat wel het geval is, kan dit tot problemen leiden. Dit heeft zich rondom de vorming en start van 1Stroom voorgedaan en dat is nog steeds merkbaar. Het bestuurlijke samenspel van de gemeente wordt gekenmerkt door drie relatielijnen. We behandelen kort de drie belangrijkste relatielijnen: raad - college, college - organisatie en organisatie - raad. Raad - college Over het algemeen wordt de relatie tussen college en raad als prima beschouwd. De informatieplicht vanuit het college richting de raad wordt over het algemeen matig tot voldoende beschouwd, maar specifiek rondom het Sociaal Domein voelde de raad zich overvallen. Rondom het Sociaal Domein heeft dat geleid tot een nauwe betrokkenheid van de raad bij de verbetervoorstellen. Hetzelfde geldt voor het herstelplan. Opvallend is de wijze waarop de totstandkoming van de huidige financiële situatie wordt gepercipieerd. De raad voelde zich in 2019 overvallen door grote tekorten.

Echter, uit onze financiële analyse blijkt dat de financiële kengetallen al jaren verslechterden. Een scherpe discussie is echter in de jaren daarvoor niet gevoerd. Het beeld is dat de raad erg is afgegaan op het beeld dat door het college in deze periode werd geschetst: er is nog geen noodzaak om zorgen te maken. Zeker in de jaren 2018 en 2019 was de (financiële) informatie nog niet toereikend. Dit heeft een rol gespeeld en er mede voor gezorgd dat de financiële situatie niet scherp genoeg in beeld kwam. Het thema participatie is door de raad zelf opgepakt. Het heeft geleid tot nieuw beleid, maar nog niet tot een zichtbare toename van de participatie van inwoners. Hierin heeft de raad (als orgaan) nog geen slag kunnen maken. College - organisatie Het college voert het coalitieprogramma uit en neemt de lead in de uitwerking van voorstellen. In de periode na de vorming van 1Stroom is de relatie tussen college en 1Stroom moeilijk geweest. Westervoort kent/kende een bestuurscultuur waarin wethouders gewend waren om direct te sturen op de ambtenaren en direct bediend te worden. De beleving en verwachting dat ambtenaren direct voor je werken, werd in 1Stroom niet bewaarheid en was ook niet het uitgangspunt.

Onder invloed van het verloop van medewerkers, maar ook de bestuurscultuur die vanuit Duiven werd ingebracht (meer op afstand en met een stevigere rolneming van de organisatie) ontstond ook vanuit de organisatie een worsteling hoe hier mee om te gaan. De afstemming en overeenstemming tussen de colleges van Westervoort en Duiven over wat en hoe er van de organisatie te vragen is, is er niet/onvoldoende geweest. De organisatie is niet in staat geweest om dit goed te managen, mede door de keuze voor zelfsturing en de rolinvulling van het management. Het college gaf wel regelmatig aan wat er anders/beter moest, maar de organisatie was niet in staat om dit in die periode anders te doen. De benodigde afstemming van de organisatie op wat het college vroeg was zeker niet voldoende.

| 21 | Sterk Bestuur Westervoort

Het afgelopen jaar is er op veel vlakken verbetering te zien. Niettemin blijft op dit onderdeel sturing diffuus en zijn er nog steeds wisselende verwachtingen van de colleges en raden. Voor de organisatie is het lastig om hierop in te spelen. Dat de colleges van Westervoort en Duiven nog geen eenduidigheid hebben gebracht in de wijze waarop zij de ondersteuning van de organisatie zien, is daarbij niet helpend. Organisatie - raad De lijn tussen organisatie en raad is over het algemeen dunner dan de andere twee relatielijnen. Dat hoort ook bij de ordening in ons bestel van lokaal bestuur. De organisatie werkt voor het college. Niettemin zijn goede relaties belangrijk en is het ook belangrijk dat de organisatie regelmatig de raad rechtstreeks informeert. Dit versterkt het vertrouwen van de raad in de uitvoering door college en organisatie. De raad is regelmatig zeer kritisch geweest over de organisatie en omgekeerd heeft de organisatie de raad als last ervaren (veel vragen, veel directe bemoeienis via college op uitvoeringsniveau). Het college heeft hierin onvoldoende als buffer gefunctioneerd. Daarin is de houding van het college, bij kritiek uit de raad dat het aan de organisatie lag, versterkend geweest.

De rol van de driehoek Voor 1 september 2021 was het samenspel tussen burgemeester, griffier en gemeentesecretaris als verbindend gremium tussen politiek, bestuur en organisatie niet sterk genoeg om sturing te geven aan de wijze waarop raad, college en organisatie zich tot elkaar verhouden. De driehoek kan gremium zijn wat het samenspel tussen de organen op de agenda zet en zorgt dat het gesprek erover tot stand komt. We constateren dat dit tot op heden onvoldoende aan de orde is geweest. De driehoek mag hierin een stevigere rol nemen. Op basis van bovenstaande constateren we dat het bestuur van Westervoort op afstand staat ten opzichte van de organisatie. Dit heeft te maken met een aantal zaken (deze worden later in deze paragraaf nader uitgewerkt): de invulling van de rollen van eigenaar en opdrachtgever, gebrek aan harmonisatie en synergie en nog onvoldoende visie en richting. Zoals aangegeven is er ook op relationeel vlak een afstand aanwezig. De raad ervaart een gebrek aan kwaliteit in de voorstellen en adviezen vanuit het college en de organisatie. De organisatie ervaart vanuit het bestuur een onduidelijke richting, onduidelijke rolopvatting ten aanzien van opdrachtgeverschap en een gebrek aan waardering. Hierbij is onvoldoende aandacht voor de organisatorische consequenties.

Wij constateren dat de organisatie onvoldoende tegenkracht organiseert in de vorm van een sterke adviesrol. Het gevolg is dat verwijten over en weer gaan en dat het gesprek onvoldoende wordt gevoerd op de gezamenlijke visie en bijbehorende koers en rolneming. Met andere woorden; bestuur en organisatie versterken elkaar op dit moment niet, waardoor de focus van werkzaamheden en sturing is gericht op een zeer korte termijn (maandelijkse cyclus van raadsvergaderingen) in plaats van op een langetermijnvisie en -strategie. Kaderstelling, maar ook steeds meer bemoeienis met de uitvoering In de periode na de start van 1Stroom lag het bestuurlijke proces grotendeels stil en kwamen er weinig voorstellen in de raad. De raad heeft hierover met het college gesproken, maar dit leidde niet tot grote veranderingen. Ook nu is er nog regelmatig ontevredenheid over wat er

| 22 | Sterk Bestuur Westervoort

door het college in de raad wordt gebracht. De raad kijkt daarbij naar de organisatie, maar ziet ook dat het college niet altijd in staat is om dit bijgestuurd te krijgen. Over het algemeen volgt de raad het college waarbij wordt aangegeven dat het college het coalitieprogramma conform afspraak als leidraad gebruikt. De raad reageert op voorstellen en is daarin volgend/ reactief. Discussies worden regelmatig tot op een behoorlijk detailniveau gevoerd. De mate waarin de raad haar kaderstellende rol kan invullen, is ook afhankelijk van het niveau van de voorstellen van college en raad. Het is dus te eenvoudig om te stellen dat de raad onvoldoende tot kaderstelling komt en te veel met de uitvoering bezig is. De wijze waarop raad, college en organisatie samen hun rollen invullen, leidt hiertoe. We constateren dat de rollen tussen raad en college vervagen en op punten door elkaar heen lopen. Dit leidt tot onduidelijkheid in de sturing richting organisatie en maakt het bestuur minder transparant. Controlerende rol zwak De raad acteert veelal nog wel reactief, maar dat wordt ook veroorzaakt door de constateringen die we in de voorgaande paragraaf deden. De raad heeft dit overigens na de overschrijdingen op het Sociaal Domein geprobeerd om beter te krijgen door te blijven hameren op de verbetering van de informatievoorziening.

De afstand tussen bestuur en samenleving wordt als groot ervaren. Ambitie gericht op participatie is aanwezig, maar komt nog niet van de grond Vanuit de gevoerde gesprekken met externe stakeholders (bedrijven, maatschappelijke instellingen en inwoners) en het onderzoek waarstaatjegemeente16, constateren wij dat de nabijheid van bestuur niet als dichtbij wordt ervaren. Bestuurders van de gemeente Westervoort zijn onvoldoende zichtbaar. Dit geldt met name voor de raadsleden en in mindere mate voor het college. Twee uitzonderingen kwamen naar voren en dat was dat de zichtbaarheid van de burgemeester en wethouder Breunissen wel als groot werd ervaren. Het niet zichtbaar zijn van het bestuur, wordt volgens de externe stakeholders ook versterkt door een gebrek aan visie (Waar wil het bestuur met Westervoort naar toe? Wat voor een gemeente willen we zijn?) en daarmee heeft het bestuur ook weinig in handen om de boer op te gaan richting externe stakeholders in de gemeente. Tevens wordt aangegeven dat de gemeente op te veel dossiers (winkelcentrum De Wyborgh, sportcomplex, Sociaal Domein, windmolens et cetera) te besluiteloos is en geen initiatief toont (‘het overkomt de gemeente in plaats van dat men actief aan het stuur zit en beleid bepaalt en daadwerkelijk uitvoert’).

We zien dat de gemeente wel acties onderneemt op deze dossiers, maar de effecten en resultaten ‘landen’ nog onvoldoende naar de perceptie van de samenleving. De gemeente Westervoort kent een beleid op participatie en wil daarbij inzetten op de uitdaagkracht van de samenleving (right to challenge)17+18. We constateren, mede op basis van externe gesprekken gedurende dit onderzoek, dat dit nog beperkt van de grond komt. Dit ligt mede in de beperkte capaciteit van de ambtelijke organisatie, maar ook ten aanzien van de kwalitatieve eisen die een grotere participatie met zich meebrengt. Dit vraagt een andere manier van werken van functionarissen en deze omslag dient nog gemaakt te worden. PON, 2020, Burgerpeiling gemeenten Duiven en Westervoort - Waarstaatjegemeente.nl Beleidsthema’s, gemeenten Duiven en Westervoort, februari 2020, p. 1-90. Zie specifiek het onderdeel relatie inwoner-gemeente (zie specifiek bladzijde 34 en 35). 17 Gemeente Westervoort, 2018, Participatie in Westervoort, 26 november 2018, p. 1-8. 18 Gemeente Westervoort, 2018, Collegevoorstel Participatiebeleid 2018, p. 1-2 + bijlagen. 16

| 23 | Sterk Bestuur Westervoort

Eerste stappen gezet om de sturing vanuit de ambtelijke top te versterken In de setting voor 1 september 2021 fungeerden de gemeentesecretarissen van de gemeente Duiven en Westervoort ook als directie van 1Stroom. Deze constructie leidde ertoe dat het bestuur van beide gemeenten (raad en college van B en W) geen gemeentesecretarissen ervoeren (adviseur van het bestuur) en de organisatie ervoer geen directie. Het gevolg was dat de afstand tussen het management en de directie van 1Stroom groot was en dat er onvoldoende sturing werd uitgeoefend op de organisatie. Tevens ontbrak een duidelijke schakel tussen het bestuur en de organisatie 1Stroom. Dit werd versterkt door de keuze voor zelfsturing en de uiteenlopende ideeën over de invulling hiervan in de organisatie. Een gevolg (reflex) hiervan was dat bestuurders (wethouders) op de stoel van de directie/management gingen zitten en de organisatie direct gingen aansturen om zaken voor elkaar te krijgen. Dit leidde tot veel druk op de organisatie. Sinds 1 september 2021 is de organisatiestructuur van 1Stroom veranderd, waarbij er sprake is van twee gemeentesecretarissen en één algemeen directeur van 1Stroom. Er lijkt hiermee geanticipeerd te zijn op bovenstaand probleem. De uitwerking van de nieuwe organisatiestructuur kon nog niet worden meegenomen in dit onderzoek, omdat de tijd van de uitwerking nog te kort is.

Er is in de organisatie wel vertrouwen te bespeuren dat de nieuwe constructie gaat helpen in de aansturing. Ambities tussen Duiven en Westervoort lopen uit elkaar (groeiende wil tot verschil), dat zet de samenwerking in 1Stroom onder druk Op een behoorlijk aantal terreinen lukt het de organisatie om samen te werken en beleid te harmoniseren. Dit is het geval ten aanzien van de publieke dienstverlening en inmiddels ook in het Sociaal Domein. Er is een overkoepelend strategisch kader en de uitvoering wordt op steeds meer punten op elkaar afgestemd. We constateren ook dat de ambities van Duiven en Westervoort op verschillende beleidsterreinen verschillen en leiden tot andere beleidskeuzes. Dit is enerzijds een logisch gevolg van het feit dat er sprake is van twee zelfstandige gemeenten en besturen. Anderzijds is dit het gevolg van het feit dat Westervoort niet de middelen heeft om te investeren en om ambities te realiseren. Dit heeft te maken met de slechte financiële positie van de gemeente Westervoort (zie bijgevoegd verdiepingsrapport ‘Financiële analyse - BIG TIRE, gemeente Westervoort’19). Dit zet echter ook de uitgangspunten onder de ambtelijke samenwerking in 1Stroom onder druk.

Hiermee doelen we op het verminderen van de kwetsbaarheid, het versterken van de kwaliteit, het benutten van gezamenlijk kansen, het leveren van maatwerk, het gezamenlijk naar buiten treden als bestuur in bestuurlijke netwerken en reductie van kosten20+21+22. We zien bijvoorbeeld nu dat de gemeente Duiven (in samenspraak met Westervoort) eigen adviseurs aanneemt om op het dossier verstedelijking en communicatie stappen te zetten. Dit vanuit de gedachte dat de gemeenten Duiven en Westervoort elkaar niet moeten gijzelen.

BMC, 2021, Financiële analyse - BIG TIRE, gemeente Westervoort, 8 oktober 2021, p. 1-49. Gemeente Westervoort, 2016, Raadsvoorstel: Vaststellen kaders voor ambtelijke fusie Duiven Westervoort, 31 mei 2016, p. 1-8. 21 Gemeente Westervoort, 2016, Raadsvoorstel: Go-/no-go-document ambtelijke fusie Duiven-Westervoort, 6 juli 2016, p. 1-6. 22 1Stroom, 2017, Ambtelijke fusie Duiven/Westervoort: Besturingsfilosofie, 22 september 2017, p. 1-21. 19 20

| 24 | Sterk Bestuur Westervoort

Weeffouten aanwezig in samenwerking 1Stroom, deze werken door in de uitvoering en zet daarbij de uitvoeringskracht van 1Stroom onder druk De uitgangspunten rondom 1Stroom zijn weergegeven in een tweetal raadsbesluiten en het document ‘Besturingsfilosofie’. De uitgangspunten hebben op hoofdlijnen de volgende strekking: ● Het verminderen van de kwetsbaarheid van de ambtelijke organisatie. ● Het verhogen van de kwaliteit van de dienstverlening richting inwoners, bedrijven, maatschappelijke instellingen en de besturen van de gemeente. ● Het benutten van gezamenlijke kansen voor de gemeenten Duiven en Westervoort. ● Het gezamenlijk naar buiten treden als bestuur richting de regio. ● Maatwerk leveren qua dienstverlening op basis van couleur locale. ● Het werken met uniforme en afgestemde vergaderdata, formats van de voorstellen en vergaderstukken voor de gemeenteraden en raadscommissies van beide gemeenten. ● De reductie van kosten. ● Dienstverlening vanuit twee gemeentehuizen. In het verleden heeft Berenschot in opdracht van de provincies Gelderland en Zuid-Holland onderzoek gedaan naar de effecten, kansen en risico’s van ambtelijke fusies23. Uit dit onderzoek blijken de succesfactoren en faalfactoren van ambtelijke fusies.

Berenschot concludeert het volgende ten aanzien van de werking van ambtelijke fusies: ● Politiek teveel op afstand - Een ambtelijke fusie is het meest ideaal indien op het politieke niveau en op het bestuurlijke niveau de synergie tussen de samenwerkende gemeenten wordt gezocht. Natuurlijk om beleidsharmonisatie mogelijk te maken en daarmee de effectiviteit van de fusieorganisatie te vergroten. Maar ook om vanuit gelijksoortige maatschappelijke vraagstukken politiek, colleges en ambtelijke (fusie)organisatie gelijkgericht te krijgen en daarmee synergie te bereiken die een hoogwaardigere invulling geeft van de drie K’s (Kwaliteit, Kwetsbaarheid en Kosten). Deze meer krachtige verbinding van raden en colleges met de ambtelijke fusieorganisatie organiseert verbondenheid, betrokkenheid en gerichtheid. ● Harmonisatie, standaardisatie en synchronisatie teveel afwezig - Het optimaal kunnen profiteren van een ambtelijke fusie vraagt om de beleidsvrijheid van iedere deelnemende gemeente hand in hand te laten gaan met een sterke gezamenlijke inspanning om - daar waar mogelijk - harmonisatie van beleid, standaardisatie van systemen en processen en synchronisatie in planning toe te passen.

● Toekomstperspectief en eigen identiteit onduidelijk - Daar waar binnen gemeenten van de ambtelijke fusieorganisatie verschillende perspectieven op het gemeenschappelijk eindbeeld zijn, geeft dit onvoldoende richting aan de ontwikkeling van de samenwerking en kan het de uitvoeringskracht van de fusieorganisatie beperken. ● Geen aantoonbare voorkeursvariant ambtelijke sturing - Bij de inrichting van de besturing van de ambtelijke organisatie speelt de ambtelijke topstructuur een belangrijke rol. Het samenspel tussen de gemeentesecretarissen en de directie van de uitvoeringsorganisatie is cruciaal voor het succesvol functioneren van de ambtelijke fusie.

Berenschot, 2018, Een vlucht naar voren of een duurzaam perspectief? - De effecten, kansen en risico’s van ambtelijke fusies in kaart gebracht, Provincies Gelderland en Zuid-Holland, 25 januari 2018, p. 1-108. 23

| 25 | Sterk Bestuur Westervoort

Wanneer wij de conclusies (succes- en faalfactoren) van Berenschot, andere onderzoeken omtrent verkenning en evaluaties van ambtelijke fusies24+25 en onze eigen bureau-expertise ten aanzien van de evaluatie van ambtelijke fusies (onder andere BEL-combinatie26 en Noaberkracht27) langs de uitgangspunten en werking van 1Stoom leggen. Dan constateren wij dat bij de oprichting weeffouten in het ontwerp zijn gekomen, die een doorwerking hebben gehad in de werking. Het uitgangspunt maatwerk op basis van couleur locale en het verhogen van kwaliteit en reduceren van kosten staat op gespannen voet met elkaar. Door te bezuinigen op de organisatie en niet te investeren in de essentiële groeifase van de organisatie, is de organisatie lucht ontnomen om te groeien. In 2020 heeft de organisatie een notitie28 opgesteld met een analyse ten aanzien van de weeffouten in de ambtelijke fusieorganisatie. De volgende opgaven worden hier benoemd: ● Een organisatiemodel dat onafhankelijk van wat het bestuur doet flexibel kan opereren, waarbij er eenduidige verantwoordelijkheid is voor het functioneren hiervan. ● Versterken transformationeel leiderschap: een eenduidige invulling van de structuur voor meer samenhang van sturingsfilosofie, organisatie en cultuur.