Rekenkamerrapport duurzaamheid en SROI bij inkoop (2022) (1)

27 / 44

De gestelde contracteis dient, volgens de inkoophandleiding, na gunning nader te worden uitgewerkt. Hiervoor moet de opdrachtnemer een plan van aanpak maken waarin beschreven wordt hoe hij zijn verplichting gaat invullen. In dit plan van aanpak dienen in ieder geval de volgende gegevens te worden opgenomen: • De (verwachte) hoogte van de SROI-verplichting. • De inzet van maatregelen. • De wijze van controle en verantwoording.32 Samenwerking met het Werkbedrijf Regio Zwolle In de Inkoophandleiding is tenslotte beschreven hoe de toepassing van SROI in de regio wordt georganiseerd. De gemeente neemt voor de uitvoering van SROI deel aan het Werkbedrijf Regio Zwolle samen met dertien andere gemeenten. Door gezamenlijk een eenduidige aanpak te hanteren voor de uitvoering van SROI wil men een regionale uniforme aanpak creëren. Dit moet leiden tot eenduidigheid richting ondernemers, het leveren van een bijdrage aan een regionale inclusieve arbeidsmarkt en een zo groot mogelijk sociaalmaatschappelijk rendement vanuit inkoop en aanbesteding.33 Het Werkbedrijf Regio Zwolle beschikt over een eigen Expertisecentrum Social Return (ESR). Het ESR adviseert en faciliteert de opdrachtgever en de opdrachtnemer bij de invulling van SROI. De opdrachtnemer moet, na gunning van een inkooptraject waar SROI aan verbonden is, binnen zes weken een plan van aanpak aanbieden aan het ESR.

Hierin geeft de opdrachtnemer aan hoe hij zijn SROI-verplichting wenst te voldoen. Het ESR vervult hierbij ook een belangrijke informatiefunctie richting de deelnemende gemeenten. Het ESR monitort namelijk de SROI-resultaten en koppelt deze terug aan de deelnemers.34 SROI in inkoopstartformulier SSC Ons (2022) Ook in het inkoopstartformulier van SSC Ons is aandacht voor de toepassing van SROI. Budgethouders moeten verplicht invullen op welke wijze SROI in het inkooptraject wordt meegenomen (figuur 4).

Figuur 4. SROI in inkoopstartformulier SSC Ons (2022)

4.3.2. Uitvoering SROI: de praktijk In deze paragraaf wordt de praktische toepassing van SROI in de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid geschetst. Waar mogelijk wordt hierbij gebruik gemaakt van informatie uit de drie casussen die voor deze evaluatie zijn onderzocht. Uitvoeringsregels SROI In de inkoophandleiding (2017) is aangegeven dat het verplicht is om SROI toe te passen bij aanbestedingen met een geschatte opdrachtwaarde van meer dan € 200.000. Voor de drie bestudeerde casussen geldt dat zij alle drie niet boven de drempelwaarde uitkomen om SROI te moeten toepassen. We kunnen ons op basis van de casussen dus geen beeld vormen van de toepassing van SROI.

32

Gemeente Westerveld (2017). Inkoophandleiding gemeente Westerveld, uitvoeringsregels Social Return On Investment.

33

Gemeente Westerveld (2017). Inkoophandleiding gemeente Westerveld, paragraaf 4.2.1.

34

Expertisecentrum Social Return (2022). Dienstverlening ESR (https://wspregiozwolle.nl/content/uploads/2022/03/dienstverlening-ESR.pdf).

28 / 44

Toch geven de geïnterviewden desgevraagd aan dat de uitgangspunten omtrent SROI beperkt bekend zijn in de organisatie. De meeste betrokkenen hebben geen concrete voorbeelden van de toepassing van SROI-uitvoeringsregels in de praktijk. Diverse geïnterviewden vragen zich zelfs af of de gemeente wel gebruik maakt van de SROIuitvoeringsregels. Alleen voor openbare ruimte, zo wordt vanuit het ambtelijk wederhoor benadrukt, geldt al lange tijd de afspraak dat Westerveld de SROI component invult met de SW (sociale werkvoorziening) medewerkers die nu in dienst zijn. Eerder, voordat deze medewerkers bij Westerveld in dienst kwamen, voerden deze SW medewerkers al werk uit voor de gemeente via Werk-leerbedrijf Reestmond. Qua investering wordt daarmee, zo wordt aangegeven, voldaan aan de gestelde doelen. Dit verklaart ook dat binnen dit domein geen andere invulling wordt gegeven aan SROI via contracten aan derden. Het heeft de voorkeur om binnen Openbare Ruimte deze werkwijze te blijven hanteren. Samenwerking met het Werkbedrijf Regio Zwolle en het ESR In de Inkoophandleiding (2017) is ook beschreven hoe de toepassing van SROI in de regio wordt georganiseerd. De gemeente zal voor de uitvoering van SROI deelnemen aan het Werkbedrijf Regio Zwolle samen met dertien andere gemeenten. Hierbij kan ook worden samengewerkt met het Expertisecentrum Social Return (ESR).

Hoewel in het beleid het uitgangspunt is opgenomen dat Westerveld wil samenwerken met het Werkbedrijf Regio Zwolle en het ESR, is de gemeente in de praktijk niet verplicht om diensten af te nemen van het ESR. In de inkoophandeling is opgenomen dat op het vlak van SROI in elk geval regionaal afgesproken methodiek (bouwblokken) gehanteerd wordt. Na de gunning van een aanbesteding met SROI heeft de gemeente twee opties: optie 1. of onderbrengen bij het ESR; of optie 2. zelf de uitvoering doen. Uit gesprekken met de gemeente en het ESR blijkt dat het ESR op dit moment geen contracten met SROI van Westerveld in beheer heeft. Westerveld vervult hiermee een uitzonderingspositie in de regio. Westerveld komt namelijk, in tegenstelling tot andere gemeenten, niet voor op een door het ESR verschafte infographic die inzicht biedt in het aantal contracten dat het ESR in beheer heeft voor de verschillende gemeenten.35 Volgens betrokkenen bij het ESR hoeft dit niet te betekenen dat de gemeente geen vervolg geeft aan de uitvoering van SROI. In dat geval kan een projectleider of contractmanager van Westerveld zelf SROI meenemen tijdens de uitvoering. Uit de interviews met betrokkenen binnen de gemeente is niet het beeld ontstaan dat de uitvoering van SROI in eigen beheer wordt gedaan.

Zoals hiervoor is beschreven zijn de SROI-uitvoeringsregels beperkt bekend en zijn er geen duidelijke voorbeelden van de toepassing van SROI, conform de inkoophandleiding. Omdat Westerveld ook niet voorkomt in de infographic van het ESR vragen betrokkenen binnen de gemeente zich op dit moment af of de toepassing van SROI in de praktijk wel plaatsvindt.

35

Expertisecentrum Social Return (2021) Infographic 5 jaar SROI via Expertisepunt. Niet openbaar.

29 / 44

4.4. Toetsing op de normen In deze paragraaf vindt een toetsing op de normen plaats volgens onderstaande beoordeling. Groen: aan de vastgestelde norm is geheel voldaan Oranje: aan de vastgestelde norm is gedeeltelijk voldaan Rood: aan de vastgestelde norm is niet voldaan Aspect

Normen

Uitvoering Inkoop- en aanbestedingsbeleid

1. De organisatie en de uitvoeringsstructuur rondom het inkoopbeleid met betrekking tot de uitgangspunten SROI zijn helder vastgelegd. 2. De benodigde instrumenten om deze uitgangspunten uit te voeren zijn binnen de gemeente aanwezig. 3. De organisatie en uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid is conform de opzet van het beleid met betrekking tot SROI.

Norm 1 In de basis zijn de organisatie en de uitvoeringsstructuur rondom de uitgangspunten van SROI helder vastgelegd. Duidelijk is wanneer de gemeente SROI moet toepassen en hoe hier uitvoering aan kan worden gegeven in samenwerking met het Werkbedrijf Regio Zwolle en het ESR. Hier zijn heldere uitvoeringsregels voor opgesteld. Daarmee wordt aan de norm deels voldaan. Norm 2 Op het vlak van SROI bestaat de mogelijkheid om samen te werken met het Werkbedrijf Zwolle en het ESR. De gemeente beschikt hiermee over nuttige instrumenten om de eigen uitgangspunten op het vlak van SROI uit te kunnen voeren. Ook biedt SSC Ons de nodige formats en modellen om inkoop- en aanbestedingstrajecten gestructureerd te laten verlopen. Hoewel er dus zeker instrumenten beschikbaar zijn blijken deze in praktijk beperkt te zijn bekend binnen de organisatie. Daarmee wordt aan deze norm deels voldaan. Norm 3 Ten aanzien van SROI komt naar voren dat de beoogde samenwerking met het ESR in de praktijk niet plaatsvindt. Er is ook geen signaal dat de SROI-toepassing op dit moment in eigen beheer wordt uitgevoerd. Hoewel de toepassing van SROI dus op papier helder is belegd, komt naar voren dat de uitvoering niet plaatsvindt conform opzet. Daarmee wordt aan deze norm niet voldaan.

30 / 44

D

5. Doelrealisatie De doelrealisatie op het vlak van SROI en duurzaam inkopen staat centraal in dit hoofdstuk. In paragraaf 5.1 worden de beleidsdoelen teruggehaald en wordt aangegeven in hoeverre deze worden gerealiseerd. Vervolgens wordt in paragraaf 5.2 aangegeven hoe monitoring op de doelrealisatie plaatsvindt. In paragraaf 5.3 volgt de toetsing op de normen.

5.1. Realisatie beleidsdoelen 5.1.1. Doelrealisatie duurzaamheid Zoals omschreven in hoofdstuk 3 zijn er voor duurzaamheid in het inkoopbeleid drie uitgangspunten opgenomen. Te weten: 1. De gemeente houdt bij inkopen rekening met milieuaspecten, duurzaamheidsaspecten, arbeidsre-integratie en met arbeidsomstandigheden (vanwege de voorbeeldfunctie die de gemeente in het maatschappelijk verkeer wenst te vervullen). 2. De gemeente zet zich maximaal in om werken, leveringen en diensten duurzaam in te kopen. 3. De gemeente stimuleert initiatieven op het gebied van circulaire economie. Deze uitgangspunten zijn niet uitgewerkt in concrete meetbare doelstellingen of criteria die eenduidig gehanteerd kunnen worden in de uitvoering. Zo blijkt ook uit de in hoofdstuk 3 omschreven uitvoering dat op het gebied van duurzaamheidsoverwegingen helderheid en richting door betrokkenen wordt gemist in de uitvoering. Of duurzaamheidsprincipes worden toegepast blijkt daardoor in praktijk persoonsafhankelijk. Met betrekking tot de eerste doelstelling zien we bijvoorbeeld dat SSC Ons budgethouders via het inkoopstartformulier uitdaagt om na te denken over mogelijke toepassing van MVI-criteria, maar dat verder niet wordt bijgehouden wat hiervan de resultaten zijn. Wel constateerden wij in hoofdstuk 3 dat de uitgangspunten over het algemeen worden toegepast.

Ook lijkt de toepassing van duurzaamheidsoverwegingen volgens gesprekken ook vaker te gebeuren in vergelijking met de voorgaande jaren. Echter, is dit in praktijk vaak meer persoonsafhankelijk door het ontbreken van richtinggevende doelstellingen en heldere criteria. Daarnaast ontbreekt (inhoudelijke) terugkoppeling over het realiseren van duurzaamheidambities middels inkoop. Hierdoor kunnen wij overkoepelend geen conclusie trekken over doelrealisatie als geheel. Wel zien wij dat het op casusniveau lukt om resultaten te behalen waarmee wordt aangesloten bij één of meerdere van de uitgangspunten. Eén voorbeeld hiervan is de casus ‘duurzaam bermbeton’ waarbij de CO2 footprint wordt beperkt door het gebruik van betonmortel. Andere genoemde voorbeelden hiervan zijn de circulaire aanbesteding van de kantoorinrichting en de warme drankautomaten waarbij alleen Fairtrade-producten zijn gevraagd. Hoewel er dus beperkt zicht is op doelrealisatie als geheel, blijkt dat duurzaamheidsoverwegingen steeds vaker worden meegenomen én bestaat er, met name voor de eigen bedrijfsvoering, een aantal goede voorbeelden van de toepassing van duurzaamheidscriteria bij inkoop en aanbesteding.

31 / 44

5.1.2. Doelrealisatie SROI Zoals omschreven in hoofdstuk 4 heeft de gemeente op het gebied van SROI het volgende doel gesteld: “De gemeente wil door het stellen van sociale contractvoorwaarden bij inkopen, mensen met een grote(re) afstand tot de arbeidsmarkt en leerlingen aan een werkplek of aan werkervaring helpen.” In de inkoophandleiding wordt verder uitgewerkt in welke gevallen SROI moet worden toegepast en wordt de uitvoering hiervan belegd bij Werkbedrijf Regio Zwolle. In praktijk constateren wij echter dat niet herleidbaar is of en hoe hier invulling aan wordt gegeven. Het is daarbij relevant te vermelden dat in geen van de casussen de drempelwaarde voor toepassing van SROI werd behaald. Aan de hand van periodieke rapportages is ook niet inzichtelijk gemaakt hoe en op welke wijze de gemeentelijke doelstelling wordt gerealiseerd. Op basis van de in hoofdstuk 4 omschreven bevindingen kunnen we wel inschatten dat de toepassing van SROI in praktijk beperkt gebeurt. Daarmee wordt het beoogde doel van de gemeente op dit moment niet of beperkt gerealiseerd.

5.2. Monitoring doelrealisatie Monitoring duurzaam inkopen Na afloop van een inkooptraject start de uitvoering van de afgesloten overeenkomst door middel van contractbeheer en contractmanagement. In de gesprekken is de vraag gesteld hoe resultaten uit inkooptrajecten (ten aanzien van duurzaam inkopen) worden geadministreerd. Vanuit deze interviews is het beeld ontstaan dat er op dit moment nog beperkt aandacht is voor monitoren van de duurzaamheidswinst die met inkoop- en aanbestedingstrajecten kan worden geboekt. Hoewel er dus wel op individueel casusniveau resultaten worden behaald (paragraaf 3.3) vindt er geen centrale monitoring van het duurzaam inkopen plaats. SSC Ons verschaft Westerveld wel periodiek rapportages over inkoop, maar deze bieden met name inzicht in de bestede uren en de omvang van de aanbestedingen. Het aspect duurzaamheid komt hierin niet terug. SSC Ons heeft hier ook geen opdracht voor gekregen vanuit Westerveld. De gemeenteraad heeft in de motie Fair Deal (2019) een uitspraak gedaan over de wijze waarop op dit moment wordt verantwoord over het aspect duurzaamheid in het inkoop- en aanbestedingsbeleid.

Hierover werd door de raad het volgende geconstateerd:36 “(…) de rapportage over het inkoopbeleid, die aan het eind van elk tweede kwartaal zou moeten plaatsvinden, gebeurt momenteel alleen vanuit een financiële invalshoek.” (…) “voor duurzaamheid en circulariteit worden geen heldere criteria geformuleerd, en die kunnen dus ook niet helder en eenduidig gehanteerd worden” Deze motietekst is in onze ogen om twee redenen interessant. Ten eerste verwijst de raad naar periodieke rapportages over het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Dergelijke rapportages zijn opgevraagd en gezocht, maar niet gevonden. Ook uit de gespreksronde met de organisatie, de raad en het college is het beeld ontstaan dat rapportages over het inkoop- en aanbestedingsbeleid niet (meer) worden opgesteld, anders dan de rapportages die SSC Ons periodiek verschaft, maar deze worden, zo wordt aangegeven, niet met de raad gedeeld.

36

Gemeenteraad Westerveld (2019). Motie Fair deal.

32 / 44

In het tweede deel van de motietekst wordt ingegaan op het ontbreken van heldere criteria voor duurzaam inkopen. De raad maakt zich zorgen dat deze niet helder en eenduidig gehanteerd kunnen worden. Dit beeld dat de raad in 2019 had, wordt in dit onderzoek bevestigd. Monitoring SROI bij inkoop en aanbesteding In de inkoophandleiding (2017) is nadrukkelijk aandacht besteed aan de monitorfunctie die het ESR heeft op het vlak van SROI. In opzet monitort het ESR de SROI-resultaten en koppelt deze terug aan de deelnemers. In een infographic die met de onderzoekers is gedeeld, komt naar voren dat het ESR deze functie in de praktijk ook invult. Dit gebeurt echter alleen voor de regiogemeenten waarvan het ESR ook daadwerkelijk contracten in beheer heeft. Dit is voor Westerveld niet het geval. Onduidelijk blijft of in Westerveld de SROI-contracten op dit moment in eigen beheer worden uitgevoerd. De documenten en de gesprekken wijzen er in elk geval op dat dit niet het geval is. Monitor- en/of verantwoordingsinformatie op het gebied van SROI wordt dan ook niet vanuit de organisatie verschaft. Zowel op het vlak van ‘duurzaam inkopen’ als ‘SROI’ vindt op dit moment dus geen actieve of centrale monitoring van de doelrealisatie plaats. In onze ogen kent het ontbreken hiervan voor beide aspecten een andere verklaring.

Voor duurzaam inkopen zijn geen duidelijke beleidsdoelen geformuleerd, maar algemene uitgangspunten. Over daadwerkelijke doelrealisatie kan dan ook geen monitoring en verantwoording plaatsvinden. Voor SROI daarentegen zijn dergelijke beleidsdoelen en uitgangspunten voor de uitvoering wel geformuleerd. Hierbij komt echter duidelijk naar voren dat de uitvoering op dit moment niet plaatsvindt conform beoogd in het beleid (inkoophandleiding).

5.3. Toetsing op de normen Aspect

Normen

Doelrealisatie

1. De realisatie van de gestelde ambities op het gebied van SROI en duurzaam inkopen wordt helder in kaart gebracht. 2. Het is navolgbaar hoe het hanteren van de uitgangspunten bijdraagt aan de realisatie van de vastgestelde beleidsdoelen. 3. Met de huidige uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid wordt het beoogde resultaat met betrekking tot de ambities op het gebied van SROI en duurzaamheid behaald.

Norm 1 Er vindt op dit moment geen verantwoording plaats over de realisatie van ambities op het vlak van SROI en duurzaam inkopen. Ten aanzien van duurzaam inkopen is eerder al gesteld dat hier beperkt ambities en doelen op zijn geformuleerd; dit verklaart ook waarom hier niet over wordt verantwoord. Hoewel op het vlak van SROI wel een doelstelling is geformuleerd, constateren we dat hier geen uitvoering aan wordt gegeven, anders dan de SW medewerkers die de gemeente zelf in dienst heeft. Dit verklaart in onze ogen waarom hier geen verantwoording over plaatsvindt. Daarmee wordt aan deze norm niet voldaan.

33 / 44

Norm 2 In lijn met de beantwoording van norm 1 is het op dit moment niet herleidbaar hoe het hanteren van uitgangspunten in de uitvoering bijdraagt aan de realisatie van de vastgestelde beleidsdoelen. Over beide aspecten (duurzaamheid en SROI) vindt geen verantwoording plaats. Ten aanzien van duurzaam inkopen kan dit worden verklaard door het ontbreken van heldere beleidsdoelen. Voor SROI geldt dat de uitgangspunten voor de uitvoering (uit de inkoophandleiding) niet worden uitgevoerd en daardoor worden beleidsdoelen niet gerealiseerd. Daarmee wordt aan deze norm niet voldaan. Norm 3 Hoewel op het niveau van individuele inkooptrajecten resultaten worden geboekt op het vlak van duurzaamheid kan niet worden gesteld dat de uitvoering van het beleid bijdraagt aan de realisatie van de uitgangspunten en doelen. Dergelijke doelen voor duurzaam inkopen zijn niet geformuleerd en hier vindt daarom ook geen verantwoording over plaats. De huidige uitvoering van SROI is niet in lijn met de beoogde opzet op papier, waarin zou moeten samengewerkt met het Werkbedrijf Regio Zwolle en het ESR. Met de huidige uitvoering ten aanzien van SROI lijken op dit moment geen resultaten te worden behaald, anders dan het zelf in dienst hebben van SW medewerkers. Daarmee wordt aan deze norm niet voldaan.

34 / 44

6. Rol van de raad In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de rol van de raad bij het realiseren van SROI en duurzaamheid bij inkoop en aanbesteding. Hierbij wordt in de eerste paragraaf (6.1) ingezoomd op de kaderstelling van de raad ten aanzien van de doelstellingen voor duurzaam inkopen en SROI. In paragraaf 6.2 staan we stil bij de informatievoorziening aan de raad en in 6.3 kijken we naar de wijze waarop de raad zelf proactief handelt in het kader van haar controlerende rol. In de laatste paragraaf (6.4) wordt de rol van de raad getoetst aan de hand van het normenkader.

6.1. Kaderstelling raad Het vigerende inkoop- en aanbestedingsbeleid, waarin de uitgangspunten met betrekking tot duurzaamheid en SROI zijn opgenomen, is op 14 maart 2017 vastgesteld door het college. Dit inkoopbeleid is ingegaan per 5 april 2017 en verving het vorige beleid dat liep vanaf 2013. In het inkoop- en aanbestedingsbeleid uit 2017 is niet geëxpliciteerd of en hoe de raad betrokken is geweest bij de voorbereiding en vaststelling van het beleid. Wel volgt nadere invulling van de kaders van het inkoop- en aanbestedingsbeleid in de vorm van de motie Fair Deal, op 9 juli 2019. In deze motie roept de raad het college op om naast het al bestaande programma Fair Trade (een eerlijke prijs in de wereldhandel) ook een programma Fair Deal op te starten: een eerlijke prijs voor een milieuvriendelijk – waar mogelijk regionaal – product of dienst. Ook vraagt de raad specifiek om duidelijke en transparante criteria voor deze producten en diensten op te stellen en verzoekt de raad het college om zowel over Fair Trade als Fair Deal regelmatig te rapporteren.37

6.2. Informatievoorziening aan de raad Rapportage over de uitvoering van inkoop en aanbesteding vindt binnen de reguliere P&C-cyclus plaats in de paragraaf bedrijfsvoering. Deze informatie is hoofdzakelijk beschrijvend van aard. Zo wordt in de jaarstukken van 201938 beschreven dat in 2019 is besloten om toe te treden tot het SSC Ons en dat er in dat jaar vanuit de – tot dan toe – centraal georganiseerde inkoopfunctie 73 trajecten zijn geregistreerd. Over de realisatie van de gemeentelijke ambities met betrekking tot duurzaamheid en SROI bij inkopen wordt de raad in deze rapportages niet systematisch geïnformeerd.39 Wel worden incidenteel resultaten benoemd en gerapporteerd richting de raad. Zo wordt in de jaarstukken 2019 toegelicht dat verantwoord inkopen ‘steeds vaker’ wordt toegepast: onder andere de kantoorinrichting is circulair aanbesteed en bij de warme drankenautomaten zijn alleen Fairtrade-producten gevraagd.40 Verdere informatie of toelichting over in hoeverre hiermee beoogde doelstellingen worden behaald ontbreekt. Andere rapportages over het inkoopbeleid, waarin wordt ingegaan op de toepassing van SROI en duurzaamheid, zijn door de onderzoekers niet

37

Gemeenteraad Westerveld (9 juli 2019). Motie Fair deal.

38

Gemeente Westerveld. Jaarrekening 2019.

39

Gemeente Westerveld. Jaarrekening 2019; jaarrekening 2020.

40

Gemeente Westerveld. Jaarrekening 2019.

35 / 44

aangetroffen. Ook vanuit de gesprekken is het beeld ontstaan dat dergelijke informatie niet wordt geregistreerd en gedeeld (zie ook paragraaf 5.2). Opvolging motie duurzame en circulaire inkoop Fair Deal41 In de programmabegroting 2020 wordt toegelicht hoe opvolging is gegeven aan de motie Fair Deal. Aangegeven wordt dat de motie onderdeel zal gaan uitmaken van “een breder gedachtegoed omtrent maatschappelijk verantwoord ondernemen/inkopen, inclusief duurzaamheid.”42 In het inkoop- en duurzaamheidsbeleid is specifiek aandacht voor deze elementen. Met betrekking tot de weging van duurzaamheidsaspecten wordt toegelicht dat ondernemers niet kunnen worden gekozen omdat ze lokaal zijn. Wel kan het zo zijn dat bij een zware weging van duurzaamheidsaspecten een lokale ondernemer de meest duurzame oplossing kan bieden en daardoor de opdracht krijgt. Rapportage hierover zal, zo wordt aangegeven, plaatsvinden via de paragraaf bedrijfsvoering. In de P&C-documenten (programmabegrotingen, jaarstukken en voorjaarsrapportages) uit de opeenvolgende jaren (2020 en 2021) zien wij vervolgens niet dat er inhoudelijke informatievoorziening over de Fair Deal plaatsvindt, noch over de oorspronkelijke uitgangspunten met betrekking tot SROI en duurzaamheid. 43 Uit gesprekken met de organisatie blijkt dat de motie beperkt bekend is en dat niet helder is hoe hier verder uitvoering aan is gegeven.

Beelden van raadsleden Vanuit het gesprek met de gemeenteraad en de schriftelijke uitvraag aan de raad over dit onderwerpen constateren we dat er wisselende beelden zijn over de informatievoorziening. Vanuit de twee fracties die schriftelijk input hebben geleverd, wordt aangegeven dat zij weinig zicht hebben op de uitvoering van duurzaam inkopen en SROI. Daarbij constateren ze ook dat zij als raad nog te weinig vragen om de benodigde informatie. Het onderlinge verschil is echter dat één fractie wel vindt dat zij de benodigde informatie ontvangen terwijl de andere fractie de informatievoorziening niet helder en onregelmatig vindt.

6.3. Controlerende rolinvulling van de raad Hoewel er door de raad in het algemeen beperkt vragen worden gesteld over de voortgang met betrekking tot de uitgangspunten SROI en duurzaamheid, vraagt de raad in de motie Fair Deal expliciet om regelmatige rapportage waarbij ook de uitvoering van het programma vanuit niet-financiële invalshoek wordt toegelicht.44 Daarnaast zijn er moties ingediend met betrekking op de toepassing van duurzaamheidscriteria bij inkopen, zoals de motie uit 2021: “Op korte termijn voor haar eigen inkoop – bij voorrang en voor zover mogelijk – over te gaan op biologisch en regionaal geteelde producten voor de eigen groenvoorziening.” De motie vond echter geen steun bij een raadsmeerderheid. Andere informatievragen aan het college of moties zijn door de onderzoekers niet gevonden.

41

Gemeente Westerveld. Programmabegroting 2020.

42

Gemeente Westerveld. Programmabegroting 2020.

43

Gemeente Westerveld. Voorjaarsrapportages 2020; Voorjaarsrapportage 2021; Jaarrekening 2020.

44

Gemeenteraad Westerveld (9 juli 2019). Motie Fair deal.

36 / 44

6.4. Toetsing op de normen Aspect

Normen

Betrokkenheid van de raad

1. Over de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid, met betrekking tot de ambities op het gebied van SROI en duurzaamheid, vindt verantwoording plaats. 2. De raad maakt (proactief) gebruik van zijn bevoegdheden in het kader van zijn kaderstellende en controlerende rol. 3. De raad vraagt en krijgt informatie die hij nodig heeft voor het uitvoeren van zijn kaderstellende en controlerende rol.

Norm 1 Over de uitvoering van het inkoop-en aanbestedingsbeleid met betrekking tot de ambities op het gebied van SROI en duurzaamheid vindt zeer beperkt verantwoording plaats en enkel binnen de P&C-cyclus (zie ook paragraaf 5.2). Ook na de motie van 2019 waarin het college werd opgeroepen om regelmatig en ook over niet-financiële aspecten te rapporteren, lijkt dit (vooralsnog) geen doorwerking te hebben gekregen in de periodieke rapportages. Daarmee wordt aan deze norm niet voldaan. Norm 2 Het college heeft het inkoopbeleid van 2017 vastgesteld, waarin voor duurzaam inkopen uitgangspunten en voor SROI een doelstelling zijn opgenomen. Deze uitgangspunten bieden in de praktijk onvoldoende richting. Voor SROI zijn op papier wel duidelijke kaders gesteld. De initiële kaderstelling is daarnaast aangevuld met de motie Fair Deal uit 2019, waarin het college wordt opgeroepen om naast het programma Fair Trade ook het programma Fair Deal op te starten en heldere criteria te formuleren voor duurzaamheid en circulariteit. Aan deze motie is beperkt tot geen uitvoering gegeven. De raad maakt verder beperkt gebruik van de mogelijkheden in het kader van haar controlerende rol, door bijvoorbeeld informatievragen te stellen. Doordat de geboden kaders in praktijk beperkt richtinggevend zijn en de raad beperkt invulling geeft aan haar controlerende rol wordt aan deze norm gedeeltelijk voldaan.

Norm 3 Hoewel er in de jaarstukken incidenteel resultaten worden genoemd, ontbreekt periodieke inhoudelijke terugkoppeling over hoe invulling wordt gegeven aan de uitgangspunten en welke resultaten daarmee worden bereikt. Zoals al omschreven in hoofdstuk 5 zijn hier per aspect verschillende verklaringen voor. In praktijk komt het erop neer dat de raad met de huidige informatievoorziening zeer beperkt zicht krijgt op hoe SROI en duurzaamheid wordt toegepast bij uitvoering van het inkoopbeleid waardoor zij ook beperkt in positie wordt gesteld om haar controlerende en kaderstellende rol in te vullen. Kanttekening daarbij is dat de raad zelf ook beperkt naar de benodigde informatie vraagt, bijvoorbeeld als het gaat om de opvolging van de motie Fair Deal. Daarmee wordt aan deze norm niet voldaan.

37 / 44

7. ‘Best practices’ duurzaam inkopen en SROI De RKC hecht er waarde aan om ook te leren van eerder opgedane best practices. Daarom ‘gluren’ we in hoofdstuk 7 ‘bij de buren’. Dit betekent dat lessen en best practices vanuit eerdere onderzoeken over duurzaam inkopen (paragraaf 7.1) en SROI (paragraaf 7.2) zijn verzameld en uiteengezet. Belangrijk hierbij is dat leren hierbij niet gaat om ‘overnemen’, maar om het ‘vertalen’ van lessen naar de eigen context.

7.1. Best practices duurzaam inkopen Definitie en doelstellingen De precieze definitie van duurzaamheid en duurzaam inkopen is niet wettelijk vastgesteld en kan door overheidsinstanties verschillend worden ingekleurd45. Een inventarisatie van het inkoop- en aanbestedingsbeleid van enkele gemeenten46 laat zien dat duurzaam inkopen vaak in de breedte van het thema duurzaamheid wordt beschouwd. Hierbij wordt geredeneerd vanuit de People (menselijke factoren) – Planet (milieufactoren) – Profit (economische factoren) driehoek. Zie ter illustratie de drie hoofdthema’s uit het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Woerden hieronder.47

People Maximale focus op SROI

Planet

Inkoop- en aanbestedings beleid gemeente Zoveel Woerden Kansen voor mogelijk (2017) lokale duurzaam en ondernemers circulair inkopen

Profit

Figuur 5. People – Planet – Profit in inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Woerden (2017)

45

Randstedelijke rekenkamer: duurzaam inkopen en aanbesteden provincie Noord-Holland, april 2012

46

Zie Bijlage 2: o.a. gemeente Helmond, gemeente Zoetermeer, gemeente Weert, gemeente Wijdemeren

47

Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2017, gemeente Woerden

38 / 44

Veel gemeenten hanteren in hun definitie voor duurzaam inkopen dus het toepassen van duurzaamheidscriteria én sociale criteria (SROI) zodat dit uiteindelijk leidt tot de daadwerkelijke levering van een product, dienst of werk dat aan deze milieucriteria en sociale criteria voldoet. In Westerveld daarentegen zien we dat in het beleid een duidelijkere ‘knip’ is gemaakt tussen deze aspecten: duurzaamheid en SROI worden als ‘losse’ hoofdstukken van elkaar beschouwd in het beleid. We constateerden in paragraaf 3.1 dat er in Westerveld geen gedragen en duidelijk gemeenschappelijk beeld van hetgeen er wordt verstaan onder duurzaam inkopen is. Vanuit eerdere onderzoeken blijkt dat een gebrek aan heldere definiëring van duurzaam inkopen breder speelt in gemeenteland. Zo concludeert het rekenkameronderzoek48 naar de effectiviteit van duurzaam inkopen van de gemeente Zoetermeer dat de organisatie niet goed op de hoogte is van de inhoud van het plan van aanpak rondom duurzaam inkopen. Uit een ander onderzoek 49 blijkt dat er bij veel gemeenten begripsverwarring optreedt rondom duurzaam inkopen omdat er verschillende termen in omloop zijn. Naast duurzaam inkopen is er sprake van begrippen als maatschappelijk verantwoord inkopen, klimaatneutraal inkopen, circulair inkopen, biobased inkopen, Fairtrade inkopen.

Omdat een groot aantal ambtelijke medewerkers met deze materie te maken heeft, is het volgens dit onderzoek belangrijk om tot een aansprekend en breed gedragen begrip van duurzaam inkopen te komen. Uitvoering Een onderzoek van TELOS en VNG International concludeert dat de organisatie van het inkoopproces een van de belangrijkste aspecten is die het succes van duurzaam inkopen bepaalt en waarop toekomstige beleidsmaatregelen zouden moeten inspelen. Om regie in de organisatie op duurzaam inkopen te vergroten, komt dit onderzoek met de volgende best practices: • Het medeverantwoordelijk maken van de wethouder financiën voor duurzaam inkopen. • Het instellen van een periodiek regisserend overleg op hoog niveau voor de grotere inkoop en aanbestedingsbeslissingen. • Het geven van zwaardere verantwoordelijkheid bij de afdeling inkoop/duurzaamheidsmanager. • Het meer afrekenbaar maken van budgethouders op hun bijdrage aan de duurzaamheidsagenda van het college. • Het intensiever opleiden en bijscholen van budgethouders. De meeste gemeenten hanteren het model van de ‘gecoördineerde decentrale inkoop’, waarbij de macht van de besluitvorming bij de budgethouders in de domeinen ligt. Inkoop heeft dan een meer ondersteunende en faciliterende rol richting de budgethouders in de domeinen50. Dit geldt ook voor de gemeente Westerveld, waar de inkoopfunctie is belegd bij SSC Ons.

Naast de afdeling inkoop beschikken veel gemeenten tegenwoordig ook over een duurzaamheidsadviseur of coördinator of -programmamanager. De positie van deze functionaris is per gemeente verschillend geregeld. Vaak gaat het om een ondersteunende specialist die helpt om duurzaam inkopen praktisch hanteerbaar te maken en ingevoerd te krijgen in de inkoopprocessen. Ook kennen met name grotere gemeenten specifieke adviseurs duurzaam Inkopen.

48

Effectiviteit van Duurzaam Inkopen: Onderzoek naar de mogelijkheden om via duurzaam inkopen de duurzaamheidsambities van de gemeente

Zoetermeer te realiseren, Najaar 2018 49

TELOS & VNG International: Hoe ambitieus zetten gemeenten Duurzaam Inkopen in?, d.d. 31 januari 2016

50

TELOS & VNG International: Hoe ambitieus zetten gemeenten Duurzaam Inkopen in?, d.d. 31 januari 2016

39 / 44

Zo worden in de gemeente Amsterdam51 budgethouders geadviseerd door de inkoopspecialist en de adviseur duurzaam Inkopen, welke duurzaamheidsthema’s relevant zijn bij een voornemen tot inkoop van een product of dienst en dit te vertalen naar een heldere opdracht in de markt. Kleinere en middelgrote gemeenten hebben vaak niet de capaciteit om duurzaamheidsadviseurs systematisch aan te laten haken in inkoopprocessen. Uit het RKC-onderzoek naar de gemeente Zoetermeer komt naar voren dat een trekker op duurzaam inkopen wordt gemist, al dan niet bij inkoop, samen met duurzaamheid. Duurzaam inkopen is daarmee vaak afhankelijk van de persoonlijke motivatie van betrokkenen. Voor de gemeente Westerveld treffen we een vergelijkbare situatie aan in het kader van beperkte capaciteit op ondersteuning rondom duurzaamheid. Kleinere gemeenten lossen capaciteitsproblemen op dit gebied soms op door capaciteit in te huren. Dat kan in de praktijk leiden tot een nog lastiger te bereiken gecoördineerd duurzaam inkopen proces. Uit het onderzoek van TELOS & VNG International blijkt dat ambtelijke organisaties aangeven dat zij veel zouden hebben aan een algemeen verspreide lijst van preferred suppliers, leveranciers die minimaal aan de criteria voor duurzaam inkopen voldoen. Het gevaar van zulken overzichten is echter dat zij de innovatie niet stimuleren als ze niet regelmatig worden geactualiseerd.

Doelrealisatie Het belangrijkste doel van duurzaam inkopen en aanbesteden is de duurzaamheid van gemeenten te verbeteren. Vanuit eerdere onderzoeken blijkt echter dat de interne monitoring van prestaties op het gebied van duurzaam inkopen een punt van zorg is, vooral bij de minder grote gemeenten. Bij kleinere gemeenten en bij decentrale inkoop vindt monitoring veelal alleen ad-hoc plaats of wordt dit bij de opdrachtnemers uitbesteed. Echter, ook de grotere gemeenten komen doorgaans niet toe aan langere termijn effectmeting.52. Een belangrijke succesfactor om prestaties inzichtelijk te maken is de koppeling van duurzaam inkopen aan de bredere duurzaamheidsambities van de gemeente. Zo heeft de aanwezigheid van een duurzaamheidsagenda vaak tot gevolg dat hierover een jaarverslag wordt gemaakt waarin ook duurzaam inkopen wordt gemonitord. Ook helpt bijvoorbeeld het hanteren van een MVO-scorekaart zoals die door de gemeente Amersfoort is ingevoerd53. Meer nog dan aan rapportageverplichtingen en checklists hebben gemeenten behoefte aan een jaarlijkse regionale uitwisseling van nieuwe aanpakken op het gebied van duurzaam inkopen en de ervaringen daarmee.

Leren en elkaar inspireren zou de hooftoon moeten voeren boven.54 Dit doet de gemeente Woerden bijvoorbeeld op het gebied van circulair Inkopen via de Circulair Inkopen Academie van PIANOO.55 Rol van de raad In de handreiking ‘aan de slag met duurzaam inkopen!’ hanteert de VNG56 drie beleidsaspecten van duurzaam inkopen waarbij de raad een belangrijke rol heeft aan de voorkant: agendasetting, bepalen ambitieniveau en formuleren van doelstellingen.

51

Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Amsterdam, d.d. 1 januari 2020.

52

TELOS & VNG International: Hoe ambitieus zetten gemeenten Duurzaam Inkopen in?, d.d. 31 januari 2016.

53

https://financien.amersfoort.nl/assets/docs/Gemeente%20Amersfoort%20Meerjarenbegroting%202016-2019.pdf.

54

TELOS & VNG International: Hoe ambitieus zetten gemeenten Duurzaam Inkopen in?, d.d. 31 januari 2016.

55

Rekenkameronderzoek Duurzaam inkopen gemeente Woerden, d.d. augustus 2020.

56

VNG: Aan de slag met Duurzaam Inkopen! EEN HANDREIKING VOOR RAADSLEDEN, COLLEGELEDEN EN AMBTENAREN, 2008.

40 / 44

•

•

•

Agendasetting: raadsleden zijn vanuit hun kaderstellende en volksvertegenwoordigende rol, en hun maatschappelijke betrokkenheid, initiatiefnemers voor agendasetting bij uitstek. De raad kan laten inventariseren wat de gemeente al doet aan duurzaamheid en duurzaam inkopen. Zo kan de raad bijvoorbeeld vragen een zelfscan duurzaam inkopen uit te voeren en om de resultaten vragen. Daarbij kan ook worden gekeken wat vergelijkbare gemeenten op dit terrein doen. Bepalen ambitieniveau: nadat het thema op de politieke agenda is gezet, en de mogelijkheden en de stand van zaken in kaart zijn gebracht, kunnen een gemeentelijke visie en ambitie op duurzaamheid en duurzaam inkopen worden geformuleerd. Bij het formuleren van een visie en ambitie speelt de raad een belangrijke rol. Formuleren van doelstellingen: nadat de ambitie geformuleerd is, kan die worden uitgewerkt in doelstellingen en prioriteiten. Het verdient aanbeveling om de doelstellingen voor duurzaam inkopen onderdeel te laten uitmaken van een algemener duurzaamheidsbeleid. Ook het RKC-onderzoek uit Zoetermeer beveelt aan goed gebruik te maken van de mogelijkheden die het inkoop- en aanbestedingsbeleid biedt als hefboom om duurzaamheidsdoelstellingen te realiseren.

Een gemeente is ook gebaat bij een concrete opdrachtformulering van de raad aan het college ten aanzien van duurzaam inkopen. Rondom opdrachtformulering werd in Zoetermeer eerder aanbevolen dat de raad moet uitspreken welk belang er wordt gehecht aan duurzaam inkopen en het college moet vragen om daaraan uitvoering te geven en jaarlijks te rapporteren over de vorderingen in de uitvoering. Een gemeenteraad die heldere opdrachten formuleert aan het college, verschaft zich de mogelijkheid om de vinger aan de pols te houden wat betreft het tempo waarin en de wijze waarop de beoogde doelen omtrent duurzaam inkopen worden gerealiseerd (de controlerende rol van de raad). Slagvaardig bestuur is gebaat bij goede kaderstelling: goede kaders scheppen rust en ruimte doordat het bestuur weet wat de raad wil en binnen welke grenzen de uitvoering ter hand genomen kan worden.

7.2. Best practices SROI Ook naar de toepassing van SROI is er eerder onderzoek gedaan door rekenkamer(commissie)s in Nederland. Het betreft hier echter minder aantal onderzoeken dan naar ‘duurzaam inkopen’ (paragraaf 7.1). Hieronder wordt beknopt inzicht gegeven in een drietal lessen die uit twee recente onderzoeken zijn getrokken. Doelstellingen en doelrealisatie Het rekenkameronderzoek in Zaanstad naar de toepassing van SROI constateert dat doelen niet zijn gekwantificeerd. Een vergelijkbare constatering deden we ook in Westerveld (paragraaf 4.1). Dit werkt in Zaanstad door in de uitvoering en de informatievoorziening over doelrealisatie naar de raad. Aanbevolen wordt om concretere doelstellingen te formuleren. Door het vaststellen van concrete doelen maakt de gemeente duidelijk wat zij wil bereiken. Het geeft richting aan de onderdelen van het beleid waarop kan worden gestuurd en maakt het mogelijk om achteraf vast te stellen in welke mate het beleid doeltreffend is geweest.57 Uitvoering In Rotterdam is er, net als in Westerveld, op papier een samenwerking opgezet over SROI met een werkbedrijf. Het betreft in Rotterdam het Werkgeversservicepunt Rotterdam Rijnmond (WSPR). De rekenkamer Rotterdam constateert in 2021 dat de rol van het WSPR niet voldoende geborgd is het aanbestedingsproces. Dit leidt ertoe dat vaak geen social return in een aanbesteding wordt opgenomen.

Een vergelijkbare situatie zien we ook in Westerveld en het Werkbedrijf Regio Zwolle/ESR.

57

Rekenkamer Metropool Amsterdam, Social Return on investment gemeente Zaanstad, d.d. februari 2022

41 / 44

Aanbevolen wordt om de rol van het WSPR over social return beter te borgen in het aanbestedingsproces zodat het WSPR altijd en tijdig kan worden betrokken. Deze aanbeveling wordt door het college overgenomen; hierbij wordt aangegeven dat het gesprek met de afdeling inkoop en het WSPR om invulling te geven aan deze aanbeveling zal worden opgestart.58 Rol van de raad Net als in Westerveld constateert de Rekenkamer Metropool Amsterdam (RMA) dat ook in Zaanstad de afgelopen jaren maar beperkt gerapporteerd is over SROI aan de raad. Om haar controlerende taak goed uit te kunnen voeren, is het belangrijk dat de gemeenteraad op een adequate wijze wordt geïnformeerd over de prestaties, resultaten en effecten van het SROI-beleid. De RMA stelt dat het aan het college is om hiervoor een voorstel te doen en aan de raad om te bepalen of dit voorstel tegemoetkomt aan de informatiebehoefte. Een goed gesprek tussen college en raad over hoe de raad geïnformeerd wil worden is hierbij cruciaal.59

58

Rekenkamer Rotterdam, Een opdracht voor de stad: onderzoek naar toepassing en resultaten social return, oktober 2021.

59

Rekenkamer Metropool Amsterdam, Social Return on investment gemeente Zaanstad, d.d. februari 2022.

42 / 44

8. Bijlage 8.1. Overzicht casussen 8.1.1. Casus 1 – Koffie en thee Datum Type aanbesteding Doel aanbesteding

Subgunningscriteria

Inschrijfprijs

13 juni 2019 Meervoudig onderhands bij drie lokale leveranciers. De opdracht omvat het leveren van acht (8) warme drankenautomaten ten behoeve van de medewerkers en bezoekers van de gemeente Westerveld. Opdrachtgever wenst een hoogwaardig warme drankenconcept waarbij smaak en beleving hand in hand gaan. Prijs 40% Service- en onderhoudsplan 20% Duurzaamheid 40% € 27.201,90 (excl. BTW)

8.1.2. Casus 2 – Vervanging bedrijfsauto’s Datum Type aanbesteding Doel aanbesteding

Subgunningscriteria Inschrijfprijs

18 oktober 2021 Meervoudig onderhands bij drie lokale leveranciers. Vervanging van personenauto’s. Inleveren 5 stuks en de aanschaf van 3 persoonsauto’s. De huidige bedrijfsauto`s komen aan het eind van hun technische levensduur en het is de wens om het wagenpark van de gemeente Westerveld te verduurzamen. Daarnaast is er de wens om te onderzoeken of één van de bedrijfsauto`s kan worden ingezet als deelauto voor de inwoners van de Gemeente Westerveld. Hier is een budget (€ 30.000) voor beschikbaar via de samenlevingsagenda’s. Laagste prijs 100% € 93.747,96 (excl. BTW)

8.1.3. Casus 3 – Duurzaam bermbeton Datum Type aanbesteding Doel aanbesteding

Subgunningscriteria Inschrijfprijs

28 augustus 2021 Binnen raamovereenkomst Onderdeel van de onderhoudswerkzaamheden onder het bestek ‘Onderhoud asfaltverhardingen 2020 – 2021’ is het aanbrengen van bermbeton. In overleg met de directie is de ambitie uitgesproken om de te realiseren bermbeton aan de Heerendijk te Nijensleek uit te voeren met ‘duurzame beton’. Hiervoor zal de opdrachtnemer een duurzame betonsamenstelling ontwerpen en leveren. Onbekend Onbekend

43 / 44

TwynstraGudde adviseert overheid en bedrijfsleven op veel van de grote en urgente thema’s van deze tijd. Denk aan veiligheid, diversiteit, digitalisering, mobiliteit, duurzaamheid, energie, financiën en gezondheid. We bieden onze opdrachtgevers unieke, werkbare oplossingen en brengen complexe projecten en programma’s tot een goed einde. Iets creëren van blijvende waarde, daar gaan we voor. Daardoor hebben we een directe impact op (toekomstige) maatschappelijke en economische ontwikkelingen. En dus een grote impact op morgen.

44 / 44