Bijlage 1 - Rekenkamerrapport duurzaamheid en SROI bij inkoop (2022)

Rekenkamercommissie Westerveld

RAPPORT

Duurzaam inkopen en SROI in Westerveld Uitgevoerd door TwynstraGudde in opdracht van de Rekenkamercommissie Westerveld

Colofon Auteurs Thijs Boertien Leonieke van Dordrecht Roel Lauwerier TwynstraGudde Oliemolenhof 14a Postbus 907 3800 AX Amersfoort t 033 – 467 77 77 www.twynstragudde.nl

2 / 44

Inhoudsopgave Inhoudsopgave

3

Bestuurlijke nota

5

Inleiding Hoofdconclusie en deelconclusies Hoofdconclusie Deelconclusies

5 5 5 6

Aanbevelingen

7

Nota van bevindingen

8

1. Introductie

9

1.1. Aanleiding 1.2. Onderzoeksvragen 1.3. Aanpak 1.4. Leeswijzer

2. Inkoop en aanbestedingsbeleid: algemene beschrijving 2.1. Inkoop- en aanbestedingsbeleid (2017) op hoofdlijnen 2.2. Inkoopproces Westerveld op hoofdlijnen 2.2.1. Beschrijving inkoopproces op hoofdlijnen 2.2.2. Harmonisatie inkoop- en aanbestedingsbeleid

3. Duurzaamheid: opzet en uitvoering 3.1. Doelen duurzaam inkopen 3.1.1. Doelen duurzaam inkopen: beschrijving 3.1.2. Doelen duurzaam inkopen: analyse 3.2. Toetsing op de normen 3.3. Uitvoering duurzaam inkopen 3.3.1. Uitwerking duurzaamheid bij inkoop- en aanbesteding 3.3.2. Uitvoering inkoopproces: de praktijk 3.4. Toetsing op de normen

9 9 11 11

13 13 14 14 15

16 16 16 17 18 19 19 20 22

3 / 44

4. SROI: opzet en uitvoering 4.1. Doelen SROI bij inkoop- en aanbesteding 4.1.1. Doelen SROI: beschrijving 4.1.2. Doelen SROI: analyse 4.2. Toetsing op de normen 4.3. Uitvoering van de SROI bij inkoop- en aanbesteding 4.3.1. Uitwerking van SROI bij inkoop- en aanbesteding 4.3.2. Uitvoering SROI: de praktijk 4.4. Toetsing op de normen

5. Doelrealisatie 5.1. Realisatie beleidsdoelen 5.1.1. Doelrealisatie duurzaamheid 5.1.2. Doelrealisatie SROI 5.2. Monitoring doelrealisatie 5.3. Toetsing op de normen

6. Rol van de raad 6.1. Kaderstelling raad 6.2. Informatievoorziening aan de raad 6.3. Controlerende rolinvulling van de raad 6.4. Toetsing op de normen

7. ‘Best practices’ duurzaam inkopen en SROI 7.1. Best practices duurzaam inkopen 7.2. Best practices SROI

8. Bijlage 8.1. Overzicht casussen 8.1.1. Casus 1 – Koffie en thee 8.1.2. Casus 2 – Vervanging bedrijfsauto’s 8.1.3. Casus 3 – Duurzaam bermbeton

24 24 24 25 25 25 26 28 30

31 31 31 32 32 33

35 35 35 36 37

38 38 41

43 43 43 43 43

4 / 44

Bestuurlijke nota Inleiding De gemeenteraad van Westerveld heeft in 2017 in haar inkoop- en aanbestedingsbeleid een aantal ambities en principes vastgelegd met betrekking tot Social Return on Investment (SROI) en duurzaamheid. De raad wil graag weten in hoeverre deze vastgelegde voornemens en ambities tot meetbaar resultaat hebben geleid. In navolging van deze wens van de raad heeft de Rekenkamercommissie (RKC) in de afgelopen maanden uitvoering gegeven aan voorliggend onderzoek. Hierbij focust de RKC zich op de ambities en de doelen van de gemeente ten aanzien van duurzaam inkopen en SROI, de vertaling hiervan in de uitvoering en de resultaten hiervan. In deze bestuurlijke nota leest u de conclusies en aanbevelingen van het rekenkameronderzoek. De aanbevelingen hebben ten doel om het handelingsperspectief voor de raad ten aanzien van duurzaam inkopen en SROI te versterken.

Hoofdconclusie en deelconclusies In dit onderzoek staan de volgende hoofdvragen centraal: Op welke wijze past de gemeente de ambities ten aanzien van SROI en duurzaamheid toe bij haar inkopen en wat zijn daarvan de praktische effecten? Hoe vindt de verantwoording richting de raad hierover plaats? En op welke manier kan de gemeente de realisatie van deze doelen nog meer bereiken en daar de raad blijvend over informeren?

Hoofdconclusie Op basis van dit onderzoek concluderen wij dat:

•

de gemeente Westerveld ten aanzien van duurzaamheid bij inkopen geen duidelijke beleidsdoelen maar meer algemene uitgangspunten heeft geformuleerd. Voor de uitvoering ontbreekt het op dit moment aan heldere kaders en richtlijnen om deze uitgangspunten bewust en expliciet toe te passen.

•

voor de toepassing van SROI wel duidelijke(re) doelen in het beleid zijn opgenomen. Voor SROI geldt daarentegen dat deze doelen niet concreet en meetbaar zijn gemaakt en dat de uitvoering op dit moment niet plaatsvindt in lijn met de doelen.

•

er in de praktijk geen verantwoording plaatsvindt richting de raad over de toepassing van duurzaam inkopen en SROI.

•

vanwege het ontbreken van doelen op het vlak van duurzaamheid bij inkopen, het in de praktijk niet toepassen van het SROI-beleid en het ontbreken van rapportages over de toepassing van duurzaam inkopen en SROI, het niet inzichtelijk is in welke mate praktische effecten worden gerealiseerd.

•

er in de praktijk wel voorbeelden op individueel casusniveau zijn waaruit blijkt dat er aandacht is voor duurzaamheid bij inkopen. Dit is echter het resultaat van de inzet van individuele medewerkers en niet door de uitvoering van een systematisch opgezet inkoopbeleid gericht op het realiseren van duurzaam inkopen en SROI.

•

daarmee de opzet en werking van het beleid ten aanzien van duurzaam inkopen en SROI niet doeltreffend is.

5 / 44

Voorgaande hoofdconclusie is gebaseerd op onderstaande deelconclusies.

Deelconclusies Opzet beleid Er zijn in het inkoopbeleid zowel voor SROI als voor duurzaamheid uitgangspunten vastgelegd. Voor het aspect duurzaamheid is onvoldoende helder uitgewerkt wat de doelstelling van de gemeente is en waar die is belegd. Voor het aspect SROI is duidelijker uitgewerkt wat de doelstelling van de gemeente is, namelijk ‘mensen met een groter(e) afstand van de arbeidsmarkt en leerlingen aan een werkplek of aan werkervaring helpen’. De uitvoering van deze doelstelling is op papier duidelijk belegd bij het Werkbedrijf Regio Zwolle. Voor beide aspecten geldt dat SMART-geformuleerde doelstellingen ontbreken. Ook zijn de uitgangspunten voor duurzaam inkopen en de doelstelling voor SROI bij betrokkenen in de gemeente beperkt bekend. Voor duurzaamheid geldt wel dat de waarde en het belang voor de gemeente in gesprekken breed wordt erkend; inkoop wordt als middel gezien om een bijdrage te leveren aan de bredere duurzaamheidsambities. Het ontbreekt in de organisatie alleen aan richting hoe dit in de praktijk toe te passen. Uitvoering beleid De gemeente Westerveld werkt in de uitvoering samen met het Shared Service Center (SSC) Ons. SSC Ons helpt bij de begeleiding van aanbestedingsprocedures en geeft advies over vragen met betrekking tot inkoop en/of contractmanagement1. De samenwerking met SSC Ons voor inkoop- en aanbestedingstrajecten is in de basis helder.

Het ontbreekt in de uitvoering daarentegen aan voldoende duidelijkheid en eigenaarschap voor het toepassen van duurzaamheid bij inkooptrajecten. Op papier zijn de organisatie en de uitvoeringsstructuur rondom de uitgangspunten van SROI helder vastgelegd. Duidelijk is wanneer de gemeente SROI moet toepassen en hoe hier uitvoering aan kan worden gegeven in samenwerking met het Werkbedrijf Zwolle en haar Expertisecentrum Social Return (ESR). Hier zijn heldere uitvoeringsregels voor opgesteld. Ten aanzien van SROI blijkt in dit onderzoek dat de beoogde samenwerking met het ESR in de praktijk niet plaats vindt. Ook blijkt niet dat de SROI-toepassing op dit moment in eigen beheer wordt uitgevoerd, anders dan de inzet van inzet van SW (sociale werkvoorziening) medewerkers binnen de openbare ruimte. Hoewel de toepassing van SROI bij inkoop dus op papier helder is belegd, komt naar voren dat de uitvoering niet plaats vindt conform opzet. Doelrealisatie Doordat meetbare doelstellingen ontbreken is het beperkt mogelijk om een overkoepelende conclusie te trekken over de doelrealisatie met betrekking tot SROI en duurzaamheid. We constateren voor duurzaamheid dat in de praktijk wel resultaten worden behaald, onder andere in de drie bestudeerde casussen.

Daarbij komt echter naar voren dat resultaten het gevolg zijn van de motivatie van individuele betrokken ambtenaren en niet het gevolg zijn van de systematische opzet en uitvoering van het inkoopbeleid. Voor SROI constateren we dat er duidelijke uitgangspunten voor de uitvoering zijn. Op dit moment blijkt niet dat binnen de gemeente de benodigde aandacht wordt besteed aan de toepassing van SROI, anders dan de inzet van SW medewerkers in de openbare ruimte. We constateren dat de geformuleerde uitgangspunten in de praktijk niet worden toegepast en beoogde effecten daarom niet herleidbaar worden gerealiseerd en verantwoord.

1

Intranetpagina gemeente Westerveld: inkoopbeleid, d.d. 6 maart 2022

6 / 44

Rol van de raad Het college heeft in 2017 het inkoop- en aanbestedingsbeleid vastgesteld. De kaders zijn aangevuld met de motie ‘Fair Deal’ uit 2019 waarin het college onder andere wordt opgeroepen criteria uit te werken voor circulariteit. Aan de raad is verantwoord dat de motie onderdeel uit gaat maken van “een breder gedachtegoed omtrent maatschappelijk verantwoord ondernemen/inkopen, inclusief duurzaamheid”, en dat hierover via de reguliere P&C-cyclus zal worden gerapporteerd.2 We constateren daarentegen dat er geen concrete uitvoering is gegeven aan de motie en dat de aangekondigde informatievoorziening hierover richting de raad niet plaatsvindt. De raad ontvangt via de P&C-cyclus wel meer algemene informatie over de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid, maar hierin wordt beperkt ingegaan op de aspecten SROI, duurzaamheid en circulariteit. Hoewel in de jaarstukken incidenteel resultaten worden genoemd, wordt de raad hiermee niet (systematisch) in positie gesteld om haar controlerende rol goed uit te voeren. Daarbij moet worden aangegeven dat de raad zelf ook beperkt zijn controlerende rol benut, bijvoorbeeld door vragen te stellen aan het college over de uitvoering en effecten van de aspecten duurzaamheid en SROI bij inkoop.

Aanbevelingen 1.

2.

3.

4.

5.

6.

2

Maak een bewuste afweging of je de inzet op duurzaam inkopen en de toepassing van SROI wilt verstevigen of niet. Zo niet, dan past een huidige uitvoering waarbij impliciet aandacht is voor deze aspecten. Indien dit wel het geval is, dan moet de hele beleids- en uitvoeringscyclus (van doelen stellen, via uitvoering tot en met verantwoording) worden versterkt. Aanbeveling 2 t/m 6 gaan hier verder op in. De gemeente is gebaat bij een meer expliciete koppeling tussen de bredere duurzaamheidsambities en de inzet van duurzaamheid bij inkopen (inclusief circulariteit) en SROI. Voer als raad met het college het gesprek over de wijze waarop deze koppeling kan worden verstevigd. Geef als raad het college de opdracht om op voornoemde aspecten SMART doelstellingen te formuleren en stel deze als raad formeel vast. Beleg het eigenaarschap voor duurzaam inkopen expliciet in de organisatie. Betrek hierbij de beleidsverantwoordelijke voor inkoop, de beleidsverantwoordelijke(n) voor het duurzaamheidsbeleid en SSC Ons. Koppel de verantwoordelijkheid voor de uitvoering voor het duurzaam inkopen ook aan de uitvoeringsagenda, waarin het in 2020 vastgestelde duurzaamheidsbeleid de komende tijd wordt uitgewerkt. Benut SSC Ons en haar netwerk van gemeenten en provincie meer als kennis- en sparringpartner(s) op het vlak van duurzaam inkopen.

In het netwerk van SSC Ons zijn goede voorbeelden van de wijze waarop de koppeling tussen duurzaamheid (doelen) en inkoop (als middel) is versterkt. Zo is er een gemeente waarbij de duurzaamheidscoördinator jaarlijks de inkoop- en aanbestedingskalender bij SSC Ons opvraagt om te kijken hoe duurzaamheidscriteria bij inkoop- en aanbestedingstrajecten kunnen worden toegepast. Verzoek het college om de feitelijke toepassing van SROI te verbeteren en voor de raad inzichtelijk te maken hoe het college dit gaat doen. Betrek hierbij, als college, het Werkbedrijf Zwolle en het ESR om te kijken op welke wijze het ESR de gemeente (en haar opdrachtnemers) kan helpen bij SROI-vraagstukken. Ga als raad met het college in gesprek over de wijze waarop de raad geïnformeerd moet worden over de uitvoering van duurzaam inkopen (inclusief circulariteit) en SROI. Maak expliciete afspraken over de wijze waarop en frequentie waarmee informatie over de realisatie van de nieuw te formuleren doelen ten aanzien van duurzaam inkopen (aanbeveling 2) aan de raad wordt teruggekoppeld. Zorg dat er een proces wordt vastgelegd waarin evaluatie van duurzaam inkopen een nadrukkelijke plek krijgt.

Programmabegroting 2020. Gemeente Westerveld

7 / 44

Nota van bevindingen

8 / 44

1. Introductie 1.1. Aanleiding De gemeenteraad van Westerveld heeft in 2017 in haar inkoop- en aanbestedingsbeleid een aantal ambities en principes vastgelegd met betrekking tot Social Return on Investment (SROI) en duurzaamheid. Met SROI streeft de gemeente ernaar dat de investeringen mede ten goede komen aan sociale doelen en dan met name de arbeidsintegratie van mensen met afstand tot de arbeidsmarkt. Voor wat betreft de ambitie duurzaamheid heeft de gemeente zich als doel gesteld om zich maximaal in te zetten om werken, leveringen en diensten duurzaam in te kopen. Daarbij wordt rekening gehouden met milieuaspecten, duurzaamheidsaspecten en arbeidsomstandigheden. Deze doelstellingen zijn mede gesteld in verband met de voorbeeldfunctie die de gemeente in het maatschappelijk verkeer wenst te vervullen. In 2019 heeft de raad een motie aangenomen waarin ook het inkoop- en aanbestedingsbeleid uit 2017 wordt benoemd. Via deze motie wordt het college opgeroepen om naast het programma Fair Trade (eerlijke prijs in de wereldhandel) ook Fair Deal (eerlijke prijs voor een milieuvriendelijk, waar mogelijk regionaal, product of dienst) op te starten. In de motie is ook het regelmatig verstrekken van een rapportage aan de raad opgenomen.

In een gesprek met rekenkamercommissie (RKC) hebben raadsfracties aangegeven graag te willen weten in hoeverre de vastgelegde voornemens en ambities ten aanzien van SROI en duurzaamheid tot meetbaar resultaat hebben geleid. Vanuit de gemeenteraad zijn daarbij aanvullend de volgende vragen naar voren gekomen: • Kan aangegeven worden waar eventuele verbeterpunten zitten, zowel in de vormgeving van de regels en de ambities zelf als in de praktische uitvoering ervan? • In hoeverre is er aantoonbaar resultaat van de genoemde ‘voorbeeldfunctie’ van de gemeente? Voor de onderzoeksperiode heeft de RKC de periode vanaf 2017 tot op heden geselecteerd. Hierbij gaat de RKC ervan uit dat op basis van enkele casussen die zich binnen deze periode hebben afgespeeld een goed beeld kan worden verkregen van de wijze waarop de gemeente invulling heeft gegeven aan de opgenomen ambities in het inkoop- en aanbestedingsbeleid.

1.2. Onderzoeksvragen De RKC heeft de volgende hoofdvragen geformuleerd: Op welke wijze past de gemeente de ambities ten aanzien van SROI en duurzaamheid toe bij haar inkopen en wat zijn daarvan de praktische effecten? Hoe vindt de verantwoording richting de raad hierover plaats? En op welke manier kan de gemeente de realisatie van deze doelen nog meer bereiken en daar de raad blijvend over informeren? Daaraan gekoppeld zijn de volgende deelvragen geformuleerd: 1. Wat is het doel van het beleid binnen de gemeente Westerveld als het gaat om de ambities m.b.t. SROI en duurzaamheid bij inkopen en aanbestedingen? 2. Op welke wijze is dit beleid vastgelegd in nota’s, verordeningen of anderszins en uitgedragen binnen de organisatie?

9 / 44

3. 4. 5.

In hoeverre dragen de uitgangspunten van het inkoop- en aanbestedingsbeleid bij aan het gestelde doel? Welke instrumenten zijn er in het algemeen om deze beleidsuitgangspunten te kunnen hanteren (best practices)? Op welke manier geeft de gemeente invulling aan dit beleid en bestaan er verschillen tussen het beoogde doel van de desbetreffende inkoop/aanbesteding (bijvoorbeeld voor het gemeentelijk apparaat zelf versus voor publieke werken binnen de gemeente)? 6. Aan wie en in welke vorm wordt over de realisatie van de ambities tussentijds informatie verstrekt? 7. Hoe wordt de realisatie van de ambities gemeten? 8. In hoeverre sluit de realisatie aan op het vastgestelde beleid? 9. Is het gewijzigde beleid tussentijds geëvalueerd en zo ja wat zijn daarvan de uitkomsten? 10. Welke verbeterpunten zijn er aanwezig in het vastleggen en realiseren van de ambities en de verantwoording die daarover afgelegd wordt?3 Voor de beantwoording van deze vragen is een normenkader ontwikkeld dat, naar aanleiding van de subvragen, vijf verschillende aspecten belicht. Er wordt gekeken naar de opzet van het beleid, de uitvoering van het beleid en de doelrealisatie.4 Daarnaast wordt gekeken naar de rol van de raad en het lerend vermogen. Een analyse op deze facetten dient als basis voor de aanbevelingen om in de komende periode tot betere resultaten te komen.

Figuur 1. Normenkader

3

De beantwoording van deze vraag komt aan bod bij de aanbevelingen.

4

Voor de opzet en uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid met betrekking tot de aspecten SROI en duurzaamheid geldt dat we beide aspecten in

aparte hoofdstukken omschrijven en apart toetsen aan de normen.

10 / 44

1.3. Aanpak Het onderzoek is gestart met een startgesprek met een vertegenwoordiging van de RKC, het onderzoeksbureau en (ambtelijke) betrokkenen in de organisatie. Vervolgens is een documentanalyse uitgevoerd. Hierbij is met name gekeken naar documenten die informatie bevatten over de opzet van het beleid met betrekking tot duurzaamheid en SROI bij inkopen, en de uitvoering en realisatie hiervan. Om een goed beeld te krijgen van het praktische uitvoeringsproces rondom SROI en duurzaamheid bij inkopen, en de resultaten hiervan, hebben we daarnaast ingezoomd op drie casussen, namelijk: • Casus I – bermbeton. • Casus II – koffie en thee. • Casus III – vervanging bedrijfsauto’s.5 De bevindingen uit de documentenanalyse hebben een eerste feitenbeeld opgeleverd. Dit feitenbeeld hebben we tijdens interviews en groepsgesprekken geverifieerd en aangevuld. De onderzoeksvragen en het normenkader vormden de structuur voor de interviews, voor de casussen aangevuld met specifieke vragen vanuit de documentenanalyse. Er zijn verschillende betrokkenen, zoals wethouders en ambtenaren, en een medewerker van het Shared Service Centrum (SSC) Ons, geïnterviewd. Raadsleden zijn in eerste instantie door middel van een groepsgesprek betrokken bij het onderzoek. Daarna hebben wij hen in gelegenheid gesteld om schriftelijk in te gaan op een aantal vragen en stellingen.

Van alle interviews zijn verslagen gemaakt; deze zijn voorgelegd aan de geïnterviewde personen met de mogelijkheid om feitelijke onjuistheden te corrigeren. Daarna zijn de verslagen vastgesteld. Het geverifieerde en aangevulde feitenbeeld is verwerkt in voorliggende conceptrapportage die voor ambtelijk wederhoor aan de organisatie kan worden voorgelegd.

1.4. Leeswijzer De nota van bevindingen is gestructureerd aan de hand van het normenkader (figuur 1). De aspecten uit het normenkader worden in vijf verschillende hoofdstukken behandeld. Voor de leesbaarheid van deze rapportage behandelen wij de opzet en uitvoering van de aspecten SROI en duurzaamheid in aparte hoofdstukken. De rapportage begint met een korte algemene schets van het inkoop- en aanbestedingsbeleid (hoofdstuk 2). Vervolgens staan we stil bij de doelen, opzet en uitvoering van het aspect duurzaamheid bij inkoop- en aanbesteding (hoofdstuk 3), gevolgd door een hoofdstuk over de doelen, opzet en uitvoering van de toepassing van SROI bij inkoopen aanbesteding (hoofdstuk 4). In hoofdstuk 5 gaan wij in op de monitoring en doelrealisatie met betrekking tot de doelen op het gebied van SROI en duurzaamheid bij inkoop- en aanbesteding. In hoofdstuk 6 kijken we naar de rol van de raad, waarbij we zowel ingaan op de eigen kaderstellende en controlerende rol invulling alsook de informatievoorziening aan de raad.

5

Deze casussen zijn in overleg met de rekenkamercommissie geselecteerd en ingebracht vanuit de organisatie. De casussen zijn niet ad random geselecteerd

en bieden ook geen representatief beeld van de uitvoering van het inkoop-en aanbestedingsbeleid. Wel geven ze een beeld van hoe de uitvoering in sommige gevallen tot stand komt.

11 / 44

We sluiten de nota van bevindingen af met hoofdstuk 7 ‘Gluren bij de Buren’, waarbij we ingaan op de best practices en mogelijke lessen op het gebied van SROI, en duurzaamheid bij inkoop- en aanbesteding bij andere gemeenten. In de bijlage (hoofdstuk 8) vindt u tenslotte een beknopte beschrijving van de drie casussen die in het kader van dit onderzoek zijn bestudeerd.

12 / 44

2. Inkoop en aanbestedingsbeleid: algemene beschrijving In dit hoofdstuk schetsen wij ter introductie het inkoop- en aanbestedingsbeleid in algemene zin. We geven een korte beschrijving van het inkoop- en aanbestedingsbeleid op hoofdlijnen (paragraaf 2.1) en staan kort stil bij het inkoopproces in Westerveld (paragraaf 2.2). Dit hoofdstuk dient als contextinformatie voor de opeenvolgende verdiepende hoofdstukken met betrekking duurzaamheid (hoofdstuk 3) en SROI (hoofdstuk 4) in het bijzonder. Er vindt dan ook geen toetsing op normen plaats.

2.1. Inkoop- en aanbestedingsbeleid (2017) op hoofdlijnen De gemeente Westerveld heeft in april 2017 het inkoop- en aanbestedingsbeleid vastgesteld. In het inkoopbeleid geeft de gemeente de doelen, kaders, uitgangspunten en (rand)voorwaarden weer met betrekking tot de inkoop van werken, leveringen en diensten.6 In het inkoopbeleid formuleert de gemeente de volgende doelen met betrekking tot inkoop: • De gemeente wil rechtmatig en doelmatig inkopen zodat gemeenschapsgelden op controleerbare en verantwoorde wijze worden aangewend en besteed. • De gemeente wil een integere, zakelijke en professionele inkoper en opdrachtgever zijn. • De gemeente wil werken, leveringen en diensten tegen een zo optimaal mogelijke integrale kostenkwaliteitverhouding inkopen. • Inkoop levert een continue positieve bijdrage aan het algehele prestatieniveau van de gemeente. Daarnaast zijn in het inkoopbeleid een aantal juridische, ethische en ideële, economische en organisatorische uitgangspunten en (rand)voorwaarden geformuleerd en vastgelegd. Hierbij gaat de gemeente ook expliciet in op uitgangspunten met betrekking tot SROI en duurzaamheid. De uitgangspunten met betrekking tot duurzaamheid worden in hoofdstuk 3 verder toegelicht. De uitgangspunten voor SROI komen in hoofdstuk 4 aan bod.

De praktische invulling en uitwerking van het in 2017 vastgestelde inkoop- en aanbestedingsbeleid is vastgelegd in een ‘inkoophandleiding’.7 Deze is vastgesteld door het college van de gemeente Westerveld. Daar waar het inkoopbeleid vooral de uitgangspunten met betrekking tot inkoop (het ‘wat’ en ‘waarom’) weergeeft, behandelt de inkoophandleiding de meer tactische en operationele aspecten. De handleiding gaat dus meer in op het ‘hoe’ en biedt de basis voor de verdere uitvoering en organisatie van het inkoopproces.

6

Gemeente Westerveld (2017). Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Westerveld.

7

Gemeente Westerveld (2017). Inkoophandleiding gemeente Westerveld.

13 / 44

2.2. Inkoopproces Westerveld op hoofdlijnen In deze paragraaf wordt het inkoopproces op hoofdlijnen beschreven. Het is van belang om hierbij te vermelden dat de inkoopfunctie van Westerveld sinds 2021 is belegd bij SSC Ons. 8 Ten tijde van het schrijven van de inkoophandleiding (2017) was dit nog niet het geval.9 De beschrijving hieronder is daarom niet alleen gebaseerd op de inkoophandleiding uit 2017, maar ook op basis van de gevoerde gesprekken en overige bestudeerde documenten.

2.2.1. Beschrijving inkoopproces op hoofdlijnen Start inkoopproces: product- en dienstkeuze In Westerveld zijn budgethouders aangewezen die inkooptrajecten kunnen starten. Zij maken een begroting met projecten waarin ze willen investeren. Inkoop- en aanbestedingstrajecten boven de € 15.000 beginnen met een door de budgethouder in te vullen startformulier.10 Tot 2021 had de gemeente een eigen startformulier, maar sinds 2021 maken budgethouders gebruik van het inkoopstartformulier van SSC Ons. Hierin worden de belangrijkste aspecten van het inkooptraject ingevuld. Het gaat daarbij onder andere om een beschrijving van het product of de dienst, (een raming van) de totale opdrachtwaarde, het type aanbesteding, de gunningscriteria, de aandacht voor maatschappelijk verantwoord inkopen en de beoogd contracteigenaar en -manager.11 De keuze voor het product, de dienst en het type aanbesteding ligt dus bij de gemeente, bij de budgethouders. Jaarlijks wordt, zo komt uit de interviews naar voren, in november een planning gevraagd aan de budgethouders. Deze planning wordt gedeeld met SSC Ons, zodat zij zicht hebben op de totale stroom aan inkooptrajecten die gepland staat. Op basis hiervan bepaalt SSC Ons in hoeverre zij de gemeente kunnen ondersteunen. Uitvoering inkoopproces Na intekening via het inkoopstartformulier wordt het daadwerkelijke inkooptraject opgestart.

Hierbij speelt SSC Ons verschillende rollen. Naar gelang de complexiteit van het inkooptraject groter is, is de rol van SSC Ons ook intensiever, zo komt uit de interviews naar voren. Voor aanbestedingen waaraan meer risico’s zijn verbonden, zoals grote Europese aanbestedingen, faciliteert SSC Ons het proces. Zij begeleidt dan het inkoopproces in nauwe samenwerking met de uitvoerende behandelaars vanuit de gemeente (budgethouders). Ook bij kleinere trajecten kan SSC Ons ondersteuning bieden op meer ad hoc basis, zo wordt aangegeven. Maar bij kleinere aanbestedingen heeft SSC Ons meer een toetsfunctie en ligt de uitvoering van het inkoopproces meer binnen de gemeentelijke organisatie.

8

Tot 2021 werd de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid (2017) vormgegeven in de eigen gemeentelijke organisatie. Uit de gesprekken komt

naar voren dat twee personen in de ambtelijke organisatie zich bezighielden met inkoopadvies en het begeleiden van aanbestedingstrajecten. Sinds 2021 is de inkoopfunctie van Westerveld echter ondergebracht bij SSC Ons: het Shared Service Centrum in Zwolle. SSC Ons verzorgt naast inkoop- en aanbestedingen ook de personeels- en salarisadministratie (PSA) en het ICT Technisch beheer voor de gemeente Westerveld. De afdeling Inkoop & Contractmanagement van SSC Ons ondersteunt Westerveld o.a. bij de begeleiding van aanbestedingsprocedures en geeft advies over vragen met betrekking tot inkoop en/of contractmanagement. 9

Tot 2021 werd de inkoopfunctie binnen Westerveld nog centraal georganiseerd in de eigen organisatie, en waren de vakafdelingen verantwoordelijk voor de

(technische) specificaties (bron: inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Westerveld, 2017). 10

Ook voor inkoop- en aanbestedingstrajecten onder de €15.000 is het inkoopstartformulier te gebruiken.

11

Shared Service Center Ons (2022. Inkoopstartformulier SSC Ons.

14 / 44

SSC Ons beschikt over een inkoopportaal met onder andere modeldocumenten, een inkoopwegwijzer en factsheets. Er zijn verschillende formats die gebruikt moeten worden tijdens de inkooptrajecten. Dit betreft onder andere formats voor offerteaanvragen, de nota van inlichtingen en brieven voor gunningen en afwijzingen. Doel van deze formats is dat de inkoopprocessen op een meer gestandaardiseerde manier plaatsvinden en dat dossiers volledig zijn. Deze formats worden uniform gebruikt in de regio en bij alle deelnemers van SSC Ons. In beleidsdocumenten (inkoopbeleid en -handleiding, 2017) zijn geen richtlijnen opgenomen voor gunningscriteria bij inkoop- en aanbestedingstrajecten. SSC Ons heeft zelf ook inkoopbeleid geformuleerd waarin op dit vlak wel uitspraken zijn gedaan. Opdrachten zullen, zo staat beschreven12, in principe gegund worden op basis van de beste prijs-kwaliteitsverhouding. In gevallen waarin kwaliteit geen of nauwelijks onderscheidend vermogen heeft, kunnen de partners gemotiveerd kiezen om te gunnen op laagste prijs of op laagste kosten, berekend op basis van kosteneffectiviteit. Uitvoering opdracht en contractmanagement Na afronding van de inkoopprocedure en het sluiten van het contract begint er een nieuwe fase: het uitvoeren van de opdracht en het managen van contracten.

In het inkoop- en aanbestedingsbeleid is hierover het volgende opgenomen: “Contracten worden in een centrale database beheerd en bewaakt. De juiste contactgegevens dienen op het juiste moment voor de juiste persoon beschikbaar te zijn. De gemeente streeft naar een optimaal gebruik en uitputting van de afgesloten contracten.”13 SSC Ons stelt een (gratis) applicatie beschikbaar voor haar partners om contracten in te registeren en te bewaken. De partners zijn zelf verantwoordelijk voor de juiste registratie in deze applicatie. Indien gewenst kan de registratie uitbesteed worden aan SSC Ons. SSC Ons werkt volgens de GO-CM methode voor het uitvoeren van contractmanagement. Op basis van omvang en risico wordt per contract de wijze van contractmanagement ingericht. Voor sommige contracten is dit beperkt en voor andere is dit zeer intensief. Westerveld managet zelf de contracten, zoals die in het sociaal domein. Indien wenselijk kan SSC Ons ook contracten managen voor de gemeente.

2.2.2. Harmonisatie inkoop- en aanbestedingsbeleid Uit de gesprekken komt naar voren dat het huidige inkoop- en aanbestedingsbeleid eerder niet is geëvalueerd. Op dit moment werkt SSC Ons wel aan een verdere regionale harmonisatie van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Het huidige inkoop- en aanbestedingsbeleid van Westerveld dateert immers van 2017 en van voor de overgang naar SSC Ons. Daarom is afgesproken dat de gemeente Westerveld haar nieuwe inkoopbeleid in overeenstemming brengt (harmoniseert) met het inkoopbeleid van de andere partners van SSC Ons (de gemeenten Zwolle, Kampen, Dalfsen, Zwartewaterland en de provincie Overijssel). Dit zal in de praktijk niet veel gaan betekenen voor doelen op het vlak van duurzaamheid, zo geeft SSC Ons in de gesprekken aan. Het stellen van ambities op het gebied van duurzaamheid moet volgens hen met name uit de eigen organisatie komen. Inkoop is hierbij – slechts – een middel om een bijdrage te leveren aan de gemeentelijke duurzaamheidsambities.

12

SSC Ons (2018) Inkoopbeleid Bedrijfsvoeringsorganisatie Ons.

13

Gemeente Westerveld (2017). Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Westerveld, paragraaf 6.4.

15 / 44

3. Duurzaamheid: opzet en uitvoering In dit hoofdstuk staan we stil bij de in het inkoop- en aanbestedingsbeleid opgenomen doelen op het vlak van duurzaam inkopen (opzet) en de uitvoering daarvan. Als eerste wordt in paragraaf 3.1 beschreven hoe duurzaamheid is opgenomen in het inkoop- en aanbestedingsbeleid en de wijze waarop de uitvoering hiervan wordt belegd en is uitgedragen binnen de organisatie. Daarna volgt een analyse van de doelstellingen op het vlak van duurzaam inkopen. Op basis hiervan vindt in paragraaf 3.2 een toetsing plaats op de normen. Vervolgens kijken we naar de uitvoering van duurzaamheid bij het inkoop- en aanbestedingsbeleid in praktijk. In paragraaf 3.3 wordt ingegaan op de nadere uitwerking van de doelstellingen met betrekking tot duurzaamheid bij het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Vervolgens gaan we in op de uitvoering van duurzaamheid bij inkoop- en aanbesteding. We sluiten in 3.4 af met een toetsing op de normen.

3.1. Doelen duurzaam inkopen In deze paragraaf gaan we in op de doelen die in de gemeente zijn gesteld aan duurzaam inkopen. Hierbij baseren we ons op twee vigerende beleidsdocumenten: het inkoop- en aanbestedingsbeleid (2017) en het duurzaamheidsbeleid (2020).

3.1.1. Doelen duurzaam inkopen: beschrijving In paragraaf 4.2 van het Inkoop- en aanbestedingsbeleid (2017) besteedt de gemeente expliciet aandacht aan het aspect duurzaamheid. Hier staat beschreven dat de gemeente bij inkopen rekening gaat houden met milieuaspecten, duurzaamheidsaspecten, arbeidsre-integratie en arbeidsomstandigheden. Dit mede vanwege de voorbeeldfunctie die de gemeente in het maatschappelijk verkeer wenst te vervullen. Verder wordt gesteld dat de gemeente zich maximaal inzet om werken, leveringen en diensten duurzaam in te kopen. Ook stimuleert de gemeente volgens het beleid initiatieven op het gebied van circulaire economie.14 Gemeentelijke organisatie als voorbeeld In het in 2020 vastgestelde duurzaamheidsbeleid ‘Samen werken aan duurzaamheid’ gaat de gemeente in op haar bredere duurzaamheidsambities. De gemeente stelt de ambitie om in 2030 49% CO2-reductie ten opzichte van 1990 te behalen. In 2050 moet de CO2-reductie zelfs 95% zijn ten opzichte van 1990. Daarnaast heeft de gemeente in het kader van haar voorbeeldfunctie voor de eigen bedrijfsvoering een hogere ambitie: in 2030 75% reductie van CO2. Hiermee sluit de gemeente aan bij de doelstelling uit het Klimaatakkoord. Het beleid benoemt zes duurzaamheidsthema’s waar circulariteit er één van is. Binnen elk thema worden beleidsplannen gemaakt en uitgevoerd.

Per thema gaat de gemeente in op haar beoogde voorbeeldrol in het kader

14

De gemeente definieert de circulaire economie in het inkoopbeleid als volgt: de circulaire economie is een economisch systeem dat bedoeld is om

herbruikbaarheid van producten en grondstoffen te maximaliseren en waardevernietiging te minimaliseren. Circulair inkopen is een onderdeel van maatschappelijk verantwoord inkopen. (Bron: inkoopbeleid, gemeente Westerveld).

16 / 44

van de verduurzaming. Binnen het thema energiebesparing stelt de gemeente in het kader van haar voorbeeldrol bijvoorbeeld dat de gemeentelijke panden gaan voldoen aan de Wet Milieubeheer.15 Bij het thema circulariteit wordt de link met inkoop- en aanbestedingsprocedures expliciet gelegd. De gemeente neemt zich namelijk voor om de circulaire ambitie bij inkoop- en aanbestedingsprocedures, waar mogelijk, een onderdeel te laten zijn van het programma van eisen en als gunningscriteria toe te passen.16 Ook wil de gemeente de milieukosten index (MKI) een onderdeel laten zijn bij aanbestedingsprocedures, in het bijzonder van civiele en bouwkundige werken. Dit kan volgens het beleid helpen bij het realiseren van de ambitie om CO2-uitstoot te besparen in de gemeentelijke organisatie.17 Bekendheid van de doelen bij de organisatie In ambtelijke en bestuurlijke gesprekken hebben wij ook aandacht besteed aan de bekendheid van de doelen ofwel uitgangspunten van Westerveld rondom duurzaamheid bij inkoop-en aanbesteding. De gesproken personen geven aan dat op hoofdlijnen bekend is dat de gemeente hier waarde aan hecht. Het nastreven van doelen op het gebied van duurzaamheid wordt omschreven als ‘vanzelfsprekend’ binnen de organisatie: zo omschrijft een geïnterviewde persoon dat dit valt onder “gewoon doen”.

Tegelijkertijd wordt ook aangegeven dat niet volledig helder is wat de gemeente rondom duurzaamheid als definitie hanteert of wat precies de doelstelling van de gemeente is. Er is wel behoefte aan heldere criteria en richting op het gebied van de doelen voor duurzaamheid. Ook blijkt onduidelijkheid te bestaan over waar de doelen en verantwoordelijkheden op het gebied van duurzaam inkopen belegd zijn: zijn het doelen van duurzaamheid of van inkoop? Betrokkenen vanuit inkoop geven aan dat het wenselijk zou zijn als er doelen vanuit het duurzaamheidsbeleid worden geformuleerd en dat inkoop vervolgens faciliterend is. Op dit moment vindt deze wisselwerking nog niet plaats, zo komt uit de gesprekken naar voren. In het beleid wordt ook niet expliciet geduid waar de verantwoordelijkheid is belegd. Tot slot blijkt niet altijd duidelijk te zijn waar de scheiding ligt tussen uitgangspunten voor SROI en voor duurzaamheid. Zo benoemt men in gesprekken over duurzaamheidsambitie ook dat de gemeente mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt wil helpen.

3.1.2. Doelen duurzaam inkopen: analyse In het beleid is opgenomen dat de gemeente rekening houdt met onder andere milieu- en duurzaamheidsaspecten en dat zij zich “maximaal inzet werken, leveringen en diensten duurzaam in te kopen en initiatieven stimuleert op het gebied van circulaire economie”. Hierbij wordt niet verder uitgewerkt wat een maximale inzet betekent en hoe te controleren is of dit wordt gerealiseerd.

15

Gemeente Westerveld. ‘Samenwerken aan duurzaamheid.’ 2020.

16

Gemeente Westerveld. ‘Samenwerken aan duurzaamheid.’ 2020.

17

Gemeente Westerveld. ‘Samenwerken aan duurzaamheid.’2020.

17 / 44

Ook ontbreken heldere criteria over hoe en wanneer duurzaamheidsoverwegingen moeten worden meegenomen en hoe deze zich verhouden tot andere doelstellingen van de gemeente, zoals bijvoorbeeld een zo optimaal mogelijke prijs-kwaliteitverhouding. Tot slot ontbreekt het hierbij ook aan meetbare doelstellingen. Dit werd in 2019 eerder al door de raad benoemd in de motie Fair Deal.18 Daarnaast bestaan er in de organisatie verschillende beelden over waar de doelen en de verantwoordelijkheid daarover belegd zou (moeten) zijn. Breed is men het er over eens dat inkoop en aanbesteding gebruikt kan worden als middel om een bijdrage te leveren aan duurzaamheidsambities en -doelen. ‘Inkoop’ verwacht in dit kader wel dat de doelen vanuit de organisatie, specifiek vanuit duurzaamheid, worden geformuleerd. Het is in hun ogen niet wenselijk om doelstellingen op het vlak van duurzaamheid in het inkoop- en aanbestedingsbeleid zelf te verankeren. De verantwoordelijkheid voor het formuleren van dergelijke doelen is op dit moment in de praktijk niet belegd in de gemeentelijke organisatie. Het gesprek tussen ‘Inkoop’ en betrokkenen vanuit duurzaamheid moet, ten tijde van het schrijven van dit rapport, nog worden opgestart.

Het voeren van een dergelijk gesprek is van belang omdat alleen dan afspraken kunnen worden gemaakt over de verdere doorvertaling van duurzaamheid (doelen) naar uitvoering (instrument inkoop). Tot slot werd in dit onderzoek ook bekeken of er verschillen bestaan betreft het beoogde doel van een inkoop- of aanbestedingstraject voor het apparaat zelf versus publieke werken binnen de gemeente (deelvraag 5). Wij constateren dat er geen verschillende doelen zijn geformuleerd. In het kader van de beoogde voorbeeldfunctie is echter in algemene zin wel te verwachten dat bij uitstek bij de inkoop en aanbesteding voor het eigen gemeentelijk apparaat rekening wordt gehouden met duurzaamheid. In het duurzaamheidsbeleid worden dan ook hogere ambities voor de eigen bedrijfsvoering gekoppeld aan het willen vervullen van een voorbeeldfunctie.

3.2. Toetsing op de normen Groen: aan de vastgestelde norm is geheel voldaan Oranje: aan de vastgestelde norm is gedeeltelijk voldaan Rood: aan de vastgestelde norm is niet voldaan Aspect

Normen

Opzet beleid

1. De raad heeft heldere doelen gesteld met betrekking tot duurzaamheid op het gebied van inkoop en- aanbestedingsbeleid. 2. De doelstellingen met betrekking tot duurzaamheid zijn helder vastgelegd en uitgedragen binnen de organisatie

Norm 1 In de basis zijn in het inkoopbeleid en de -handleiding vooral algemene uitgangspunten beschreven met betrekking tot duurzaamheid. We constateren dat deze uitgangspunten onvoldoende helderheid bieden; zo worden de uitgangspunten niet nader uitgewerkt in meetbare of SMART-doelen en ontbreken heldere criteria. Daarmee wordt aan deze norm niet voldaan.

18

Op deze komen wij in later in de rapportage uitgebreider terug.

18 / 44

Norm 2 Uit de documentstudie en gesprekken blijkt dat voor duurzaamheid geldt dat het voor betrokkenen onvoldoende helder is wat de doelstelling van de gemeente op dit gebied is en welke criteria hieraan zijn verbonden. Ook is niet duidelijk wie verantwoordelijk is voor de bereiken van de doelstellingen. Deze verantwoordelijkheid is ook in het beleid en de inkoophandleiding niet helder belegd. Daarmee wordt aan deze norm niet voldaan.

3.3. Uitvoering duurzaam inkopen In de vorige paragraaf zijn de doelen op het gebied van duurzaamheid bij inkoop en aanbesteding beschreven en geanalyseerd. In deze paragraaf wordt ingezoomd op de wijze waarop het toepassen van duurzaam inkopen verder is uitgewerkt (3.3.1) en in gaan we in op de uitvoering in praktijk (3.3.2).

3.3.1. Uitwerking duurzaamheid bij inkoop- en aanbesteding Startformulier Zoals beschreven in paragraaf 3.1.1 wordt er door budgethouders gebruik gemaakt van het inkoopstartformulier voor nieuwe trajecten. In dit formulier is, sinds vorig jaar, ook aandacht voor ‘Maatschappelijk Verantwoord Inkopen (MVI)’. In figuur 2 zijn de MVI-criteria uit het inkoopstartformulier weergegeven.

Figuur 2. Inkoopstartformulier SSC Ons (2022). MVI-criteria

Uit de interviews komt naar voren dat het toevoegen van MVI-criteria aan het inkoopstartformulier als doel heeft om de budgethouders bij gemeenten te triggeren om na te denken over duurzaamheid. SSC Ons controleert daarbij niet hoe de MVI-criteria worden ingevuld, maar wil inzetten op bewustwording binnen de gemeente om duurzaamheidsaspecten toe te passen.

19 / 44

Duurzaam inkopen bij de uitvoering Zoals in hoofdstuk 2 is beschreven is afgesproken dat Westerveld haar nieuwe inkoopbeleid in overeenstemming brengt met het inkoopbeleid van de andere partners van SSC Ons. Een belangrijk uitgangspunt in de werkwijze van SSC Ons is dat de inkoopfunctie ondersteunend is aan de verwezenlijking van de publieke doelstellingen van de deelnemers. Met deze werkwijze wil SSC Ons zoveel mogelijk maatschappelijke waarde bereiken (voor haar partners).19 Het kiezen voor een duurzaam product of dienst en het kiezen voor gunningscriteria op het vlak van duurzaamheid, ligt dus in de basis bij de gemeente Westerveld en niet bij SSC Ons. Dit staat als volgt in het beleid van SSC Ons beschreven: “De partners zoeken naar de mogelijkheden om maximaal bij te dragen aan duurzaamheid.”20 Budgethouders in Westerveld moeten dus aandacht hebben voor duurzaamheid via het inkoopstartformulier. Hiermee brengen zij SSC Ons op de hoogte van hun wensen en eisen. De gemeente brengt SSC Ons dus in positie op het vlak van het toepassen van duurzaamheidsaspecten en niet andersom. SSC Ons kan wel, zo wordt aangegeven, meedenken over duurzaamheidsaspecten en gunningscriteria.

3.3.2. Uitvoering inkoopproces: de praktijk In deze paragraaf wordt de uitvoering van het duurzaam inkopen in de praktijk geschetst. Waar mogelijk wordt hierbij gebruik gemaakt van informatie uit de drie casussen die zijn onderzocht. Product- en dienstkeuze Voorafgaand aan de start van een inkooptraject is er de voorfase waarin de keuze voor een bepaald product of dienst moet worden gemaakt. Uit de gesprekken blijkt dat in de gemeente Westerveld breder wordt erkend dat de grootste duurzaamheidswinst die via inkooptrajecten kan worden geboekt bij de product- en dienstkeuze aan de voorkant zit. De keuze voor een product of dienst ligt bij de budgethouders. De mate waarin duurzaamheid in een productkeuze wordt meegenomen ligt daarmee ook bij de budgethouders en de verschillende materiedeskundigen binnen de gemeente. Dit vraagt om heldere beleidskaders of afdelingsplannen die richtinggevend zijn om bepaalde keuzes te maken. Volgens diverse respondenten zijn dergelijke kaders omtrent duurzaamheid (nog) niet altijd aanwezig.

Echter, in de casus zien we dat er in de praktijk wel degelijk wordt gekozen voor duurzame producten of diensten: • In de casus ‘bermbeton’ is bewust gekozen voor een alternatieve tegel die duurzaam is geproduceerd.21 • In de casus ‘koffie en thee’ is de duurzaamheidseis opgenomen dat de aangeboden koffie en thee voorzien dient te zijn van Fairtrade Max Havelaar-certificering of gelijkwaardig.22 • In de casus ‘vervanging bedrijfsauto’s’ is bewust gekozen voor de aanschaf van elektrische auto’s. 23

19

SSC Ons (2018) Inkoopbeleid Bedrijfsvoeringsorganisatie Ons, p.5.

20

SSC Ons (2018) Inkoopbeleid Bedrijfsvoeringsorganisatie Ons, p6.

21

Gemeente Westerveld (2021). Duurzame bermbeton Heerendijk te Nijensleek’- Project ‘S04366 Asfaltonderhoud 2021 WESTERVELD’.

22

Gemeente Westerveld (2019). Meervoudig Onderhandse Aanbesteding Warme drankenautomaten.

23

Gemeente Westerveld (2021). Memo Verduurzaming wagenpark gemeente Westerveld.

20 / 44

Uit de gesprekken komt naar voren dat dit soort keuzes, vergeleken met jaren geleden, steeds vaker worden gemaakt. Toch dit is vaak meer gekoppeld aan persoonlijke keuzes van betrokkenen dan dat op dit vlak kan worden teruggevallen op heldere doelen en kaders. Vanuit SSC Ons wordt op dit vlak aangegeven dat, als de gemeente meer wil inzetten op duurzaam inkopen, de richting vanuit de eigen duurzaamheidsdoelen van Westerveld moet komen. Het is in de ogen van SSC Ons niet wenselijk om duurzaamheidsdoelen in het inkoop- en aanbestedingsbeleid op te nemen. Inkoop is in die zin ‘een middel om de publieke doelstellingen van de deelnemers te verwezenlijken’. 24 Ook geïnterviewden geven op dit vlak aan dat zij met name vanuit het duurzaamheidsbeleid meer richting zouden willen hebben. Hierbij wordt gewezen op de uitvoeringsagenda duurzaamheid waarin het in 2020 vastgestelde duurzaamheidsbeleid verder zal worden uitgewerkt. Volgens verschillende betrokkenen kan in deze, nog op te stellen, agenda meer aandacht worden besteed aan elementen als maatschappelijk verantwoord en circulair inkopen. Vanuit het ambtelijk wederhoor wordt benadrukt dat met de uitwerking van het duurzaamheidsbeleid in de uitvoeringsagenda de koppeling tussen duurzaamheid en inkoop zal worden verstevigd.

Uit de interviews is daarentegen ook het beeld ontstaan dat betrokkenen op het vlak van duurzaamheid op dit moment hun handen vol hebben aan het realiseren van de wettelijke taken op het vlak van duurzaamheid. Er is daarom momenteel ook nog beperkt sprake van een koppeling tussen inkoop en duurzaamheid. Om die kruisbestuiving te vergroten, zo wordt aangegeven, is ook meer specifieke kennis op het vlak van duurzaam inkopen in de organisatie gewenst. Vanuit SSC Ons komt naar voren dat er ook goede voorbeelden in het SSC Ons-netwerk zijn waar Westerveld op dit vlak eventueel van zou kunnen leren. Zo is er een gemeente waarbij de duurzaamheidscoördinator jaarlijks de planning van SSC Ons opvraagt om te kijken welke inkooptrajecten er zitten aan te komen. Vervolgens maakt deze persoon een ronde door de organisatie waarbij gezamenlijk wordt gekeken op welke wijze duurzaamheidsaspecten toegepast kunnen worden in aankomende trajecten. Inkoopstartformulier Hoewel er, zoals eerder beschreven, beperkt kan worden teruggevallen op heldere doelen voor duurzaam inkopen, biedt het inkoopstartformulier volgens betrokkenen wel voldoende richting om de gewenste informatie over een inkooptraject in te vullen.

Ook helpt dit formulier, zo wordt aangegeven, om na te denken over het toepassen van duurzaamheidscriteria in de aanbestedingen.25 Vanuit de gesprekken komt ook naar voren dat de toepassing van dit formulier op dit moment de nodige aandacht krijgt vanuit de organisatie. Recent is namelijk geconstateerd dat het inkoopstartformulier nog niet altijd consequent wordt ingevuld. Hier wordt nu meer op gestuurd richting de afdelingen, mede door een koppeling te maken tussen het inkoopstartformulier en de facturenafhandeling. Er wordt nu toegewerkt naar een situatie dat op het inkoopstartformulier altijd een opdrachtnummer wordt ingevuld. Op het moment dat dit opdrachtnummer ontbreekt op een factuur wordt deze niet verder afgehandeld en teruggestuurd naar de budgethouder. Op deze manier probeert de organisatie een meer uniforme start van de inkooptrajecten te borgen.

24

SSC Ons (2018) Inkoopbeleid Bedrijfsvoeringsorganisatie Ons, p.5.

25

In de bestudeerde casus werd nog gebruik gemaakt van het ‘oude’ inkoopstartformulier van SSC Ons. Hier was geen aandacht voor MVI-criteria. Vanuit de

casus kan dus niets worden gezegd over de toepassing van het huidige inkoopstartformulier.

21 / 44

Uitvoering inkoopproces Eisen en gunningscriteria In paragraaf 3.1.1. is beschreven dat er geen richtlijnen zijn opgenomen voor het toepassen van gunningscriteria bij inkoop- en aanbestedingstrajecten. Aan de ene kant komt uit de gesprekken naar voren dat er op dit moment ook nog beperkt een expliciet gesprek plaatsvindt over de wijze waarop duurzaamheidsaspecten als criteria moeten worden opgenomen. Vaak is dit, zo wordt gesteld, gebonden aan individuen die gemotiveerd zijn om iets met duurzaamheid te doen. Ook kan het zijn dat de gemeente zelf wordt benaderd voor een duurzaam product of dienst. Uit de casus ‘bermbeton’ komt bijvoorbeeld naar voren dat een raadsfractie zelf benaderd is door een marktpartij over een duurzame betontoepassing. Dit heeft geresulteerd in een marktuitvraag waarin dit type beton is opgenomen als eis. Aan de andere kant komt op dit vlak ook naar voren dat er wel een ontwikkeling heeft plaatsgevonden in Westerveld. Daar waar voorheen 100% ‘meest voordelige inschrijving’ vaker wel dan niet de standaard was, is er een ontwikkeling ingezet waarin meer aandacht is voor gunning op basis van duurzaamheid en kwaliteit. Met name de casus ‘koffie en thee’ toont dit duidelijk aan. De gunningscriteria voor deze opdracht waren 26: • 40% duurzaamheid. • 20% kwaliteit. • 40% prijs.

Ten aanzien van duurzaamheid (40%) werden potentiële opdrachtgevers gevraagd de volgende zaken te beschrijven: • Hoe worden de in te zetten verbruiksartikelen en –materialen zo duurzaam mogelijk benut? • Wat gebeurt er met de afvalstromen koffiedik, bekers en ander afval dat er vrij komt? Voor de andere twee casussen geldt dat er wel gegund is op basis van 100% meest voordelige inschrijving (prijs). Alleen, zo wordt gesteld, zijn hierbij ook duurzaamheidsaspecten opgenomen in het programma van eisen, en niet in de gunningscriteria. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de casus ‘bermbeton’, waar de duurzame betontoepassing als eis is opgenomen in de uitvraag aan de markt.

3.4. Toetsing op de normen In deze paragraaf vindt een toetsing op de normen plaats volgens onderstaande beoordeling. Groen: aan de vastgestelde norm is geheel voldaan Oranje: aan de vastgestelde norm is gedeeltelijk voldaan Rood: aan de vastgestelde norm is niet voldaan

26

Aspect

Normen

Uitvoering Inkoop- en aanbestedingsbeleid

1. De organisatie en de uitvoeringsstructuur rondom het inkoopbeleid met betrekking tot de uitgangspunten voor duurzaamheid zijn helder vastgelegd. 2. De benodigde instrumenten om deze uitgangspunten uit te voeren zijn binnen de gemeente aanwezig.

Gemeente Westerveld (2021). Duurzame bermbeton Heerendijk te Nijensleek’- Project ‘S04366 Asfaltonderhoud 2021 WESTERVELD’.

22 / 44

3. De organisatie en uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid is conform de opzet van het beleid met betrekking tot duurzaamheid.

Norm 1 Op het vlak van het toepassen van duurzaamheidscriteria is in de basis helder wat de gemeente moet doen en hoe dit zich verhoudt tot de rol van SSC Ons. Maar omdat beperkt helder geformuleerd is wat de gemeente wil bereiken, wordt een doelmatige organisatie op het vlak van duurzaamheidscriteria automatisch ook beperkt. Aan de norm wordt deels voldaan. Norm 2 Het inkoopstartformulier wordt als belangrijk instrument genoemd om duurzaamheidscriteria toe te passen. De MVIcriteria die in dit formulier worden genoemd, zijn alleen niet een-op-een te koppelen aan de huidige criteria op het vlak van duurzaamheid die Westerveld in haar inkoop- en aanbestedingsbeleid (2017) hanteert. Wel worden betrokkenen in het startformulier gewezen op duurzaamheid. Het ontbreekt alleen aan heldere criteria voor de organisatie om deze uitgangspunten toe te passen. Daarmee wordt deels aan de norm voldaan. Norm 3 Het is voor betrokkenen beperkt duidelijk hoe duurzaamheid moet worden toegepast in inkoop- en aanbestedingstrajecten. Dat er duurzame producten wordt gekozen of duurzaamheidscriteria worden toegepast is dan ook over het algemeen te danken aan de inzet van betrokken medewerkers. Er kan hierbij te beperkt worden teruggevallen op richtinggevende doelen vanuit duurzaamheids- of inkoopbeleid. Daarmee wordt aan deze norm niet voldaan.

23 / 44

4. SROI: opzet en uitvoering In dit hoofdstuk staan we stil bij de opzet en uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid met betrekking tot de gemeentelijke doelen op het vlak van SROI. Als eerste vindt in paragraaf 4.1 een beschrijving plaats van de wijze waarop SROI is opgenomen en vindt een analyse van de doelstellingen plaats. In paragraaf 4.2 worden de normen voor de opzet van het beleid voor SROI getoetst. In paragraaf 4.3 wordt vervolgens ingegaan op de uitwerking van SROI naar de uitvoering en wordt geanalyseerd hoe er in de praktijk uitvoering wordt gegeven aan SROI bij inkoop- en aanbesteding. We sluiten in paragraaf 4.4 af met een toetsing op de normen over de uitvoering van SROI.

4.1. Doelen SROI bij inkoop- en aanbesteding 4.1.1. Doelen SROI: beschrijving In het inkoopbeleid van de gemeente Westerveld is in paragraaf 4.1. een artikel over SROI opgenomen waarin wordt aangeven dat de gemeente door het stellen van sociale contractvoorwaarden bij inkopen, mensen met een groter(e) afstand tot de arbeidsmarkt en leerlingen aan een werkplek of aan werkervaring wil helpen. Dit betreft o.a. mensen die gedurende langere tijd werkloos zijn, 50 jaar of ouder zijn en/of zonder re-integratieondersteuning niet of moeilijk aan het werk komen en stagiaires.27 Het uitvoeren van social return heeft de gemeente regionaal belegd bij Werkbedrijf Regio Zwolle, waaraan de gemeente met dertien andere gemeente deelneemt. Door gezamenlijk een eenduidige aanpak te hanteren voor de uitvoering van SROI wil men, volgens de inkoophandleiding, een regionale uniforme aanpak creëren. Dit moet leiden tot eenduidigheid richting ondernemers, het leveren van een bijdrage aan een regionale inclusieve arbeidsmarkt en een zo groot mogelijk sociaalmaatschappelijk rendement vanuit inkoop en aanbesteding.

Uitgangspunt is altijd duurzaamheid bij de inzet van mensen.28 In het collegeprogramma ‘Grensverleggend Besturen 2.0 2018-2022’ is tevens met betrekking tot SROI opgenomen dat, hoewel het geen doel op zich is, het de gemeente siert als werkgever, om bij het ontstaan van een vacature eerst en/of bewust te kijken naar personen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Verwacht wordt dat het college deze “‘filosofie’ actief onder de aandacht brengt in de contacten met ondernemers (aannemers, leveranciers, et cetera)” in de gemeente.29 In ambtelijke en bestuurlijke gesprekken hebben wij ook aandacht besteed aan de bekendheid van de doelen ofwel uitgangspunten van Westerveld rondom SROI bij inkoop-en aanbesteding. Met betrekking tot SROI lijkt beperkt bekend te zijn welke doelstellingen de gemeente op dit gebied heeft gesteld en hoe hieraan uitvoering wordt gegeven.

27

Gemeente Westerveld (2017). Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Westerveld.

28

Gemeente Westerveld (2017). Inkoophandleiding gemeente Westerveld.

29

Gemeente Westerveld. Collegeprogramma, “Grensverleggend Besturen 2.0 2018-2022’. P. 7.

24 / 44

4.1.2. Doelen SROI: analyse Voor SROI geldt dat de doelstelling van de gemeente helder is, namelijk ‘mensen met een groter(e) afstand tot de arbeidsmarkt en leerlingen aan een werkplek of aan werkervaring helpen’. Het realiseren van deze doelstelling is duidelijk belegd bij het Werkbedrijf Regio Zwolle. In de inkoophandleiding is tevens toegelicht onder welke voorwaarden SROI moet worden toegepast. Wel ontbreekt een meetbaar of SMART geformuleerde doelstelling (bijvoorbeeld minimaal een x-aantal personen met een afstand tot de arbeidsmarkt een werkplek bieden). Daarnaast blijkt in gesprekken dat de doelstelling van de gemeente op het gebied van SROI bij inkoop en aanbesteding beperkt bekend is bij ambtelijk en bestuurlijk betrokkenen. Wel wordt vanuit het ambtelijk wederhoor benadrukt dat Westerveld eigen SW (sociale werkvoorziening) medewerkers in dienst heeft en deze inzet in de openbare ruimte . Tot slot werd in dit onderzoek ook bekeken of er verschillen bestaan tussen het beoogde doel van een inkoop- of aanbestedingstraject voor het apparaat zelf versus publieke werken binnen de gemeente (deelvraag 5). Wij constateren dat er geen verschillende doelen worden geformuleerd. In het kader van de beoogde voorbeeldfunctie is echter in algemene zin wel te verwachten dat er bij uitstek bij de inkoop voor het eigen gemeentelijk apparaat rekening wordt gehouden met SROI.

Dit correspondeert ook met het uitgangspunt uit het collegeprogramma ‘Grensverleggend Besturen 2.0’ waarin wordt voorgenomen om als werkgever eerst bewust te kijken naar mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt.

4.2. Toetsing op de normen Groen: aan de vastgestelde norm is geheel voldaan Oranje: aan de vastgestelde norm is gedeeltelijk voldaan Rood: aan de vastgestelde norm is niet voldaan Aspect

Normen

Opzet beleid

1. De raad heeft heldere doelen gesteld met betrekking tot SROI op het gebied van inkoop enaanbestedingsbeleid. 2. De doelstellingen met betrekking tot SROI zijn helder vastgelegd en uitgedragen binnen de organisatie

Norm 1 Voor SROI is duidelijk wat de doelstelling van de gemeente is, namelijk ‘mensen met een groter(e) afstand tot de arbeidsmarkt en leerlingen aan een werkplek of aan werkervaring helpen’. Ook is helder uitgewerkt wanneer SROI moet worden toegepast. De doelstelling is echter niet meetbaar gemaakt. Daarmee wordt aan deze norm deels voldaan. Norm 2 Voor SROI is de doelstelling op papier helder vastgelegd en belegd maar uit de gesprekken blijkt dat een concrete doelstelling beperkt bekend is binnen de gemeente. Daarmee wordt aan deze norm deels voldaan.

4.3. Uitvoering van de SROI bij inkoop- en aanbesteding In paragraaf 4.1 is beschreven welke doelstellingen de gemeente hanteert voor SROI in het inkoop- en aanbestedingsbeleid en in paragraaf 4.2 vond een toetsing op de normen plaats. In deze paragraaf wordt ingezoomd

25 / 44

op de wijze waarop het toepassen van SROI verder is uitgewerkt (4.3.1) en gaan we in op hoe de uitvoering verloopt in praktijk (4.3.2).

4.3.1. Uitwerking van SROI bij inkoop- en aanbesteding In het inkoop- en aanbestedingsbeleid van Westerveld is beschreven dat de gemeente door het stellen van sociale contractvoorwaarden bij inkopen, mensen met een groter(e) afstand tot de arbeidsmarkt en leerlingen aan een werkplek of aan werkervaring wil helpen.30 De gemeente zet hiermee in op SROI. In de inkoophandleiding zijn verdere uitgangspunten voor de uitvoering van SROI geformuleerd. SROI in inkoophandleiding (2017) Drempelwaarde: € 200.000 In de inkoophandleiding (2017) is aangegeven dat het verplicht is om SROI toe te passen bij aanbestedingen met een geschatte opdrachtwaarde van meer dan € 200.000. Dit gebeurt bij voorkeur als een eis bij de uitvoering van de overeenkomst, een zogeheten bijzondere voorwaarde. Ook voor aanbestedingen met een geschatte opdrachtwaarde van minder dan € 200.000, zo staat beschreven, kan het lonen om SROI toe te passen. Dit is afhankelijk van de aard en inhoud van de opdracht.31 Uitvoeringsregels SROI In de inkoophandleiding is het uitgangspunt opgenomen dat een contracteis waarbij een opdrachtnemer 5% van de opdrachtwaarde moet inzetten voor SROI reëel is. Wel moet worden onderzocht of dit in de betreffende markt en in relatie tot de opdracht ook het geval is. Vanuit het onderzoek kan besloten worden om gemotiveerd af te wijken van de 5% eis en een lager percentage te vragen.

Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij een opdracht waarbij weinig personeelskosten gemaakt worden, waardoor de 5% eis te zwaar is. In dat geval kan gekozen worden voor bijvoorbeeld een percentage van 2,5%. Om te voldoen aan de SROI-verplichting kan er door de opdrachtnemer gekozen worden voor de inzet van verschillende bouwblokken. Met deze methode wordt de waarde van de SROI-inzet gemeten. De benoemde bedragen zijn zogeheten inspanningswaarden. Deze bedragen hebben niets te maken met salarissen of uitkeringswaarden, maar zijn gerelateerd aan de afstand van de uitkeringsgroep tot de arbeidsmarkt en de te leveren inspanning om een werkzoekende c.q. leerling naar werk te geleiden.

30

Gemeente Westerveld (2017). Inkoop- en aanbestedingsbeleid gemeente Westerveld, paragraaf 4.1.

31

Gemeente Westerveld (2017). Inkoophandleiding gemeente Westerveld, paragraaf 4.2.1.

26 / 44

De bouwblokken zijn uitgewerkt in figuur 3.

Figuur 3. Doelgroepen SROI en inspanningswaarden bouwblokken (inkoophandleiding 2017)

Op basis van deze bouwblokken kan de waarde van de SROI-inzet worden gemeten. In onderstaand kader is een fictief voorbeeld gebruikt voor de wijze waarop SROI kan worden toegepast en ingezet in een opdracht. Fictief voorbeeld toepassing SROI De gefactureerde opdrachtsom van de opdracht is € 300.000. 5% hiervan is € 15.000. Om te voldoen aan de SROIverplichting kan de opdrachtnemer bijvoorbeeld een arbeidscontract bieden aan iemand: • Met een uitkering “<2 jaar in Participatiewet (niet-arbeidsbeperkt)” voor een half jaar, of • Met een uitkering “>1 jaar in WW” voor één jaar.