Transitieplan omgevingsplan

Transitieplan Omgevingsplan West Maas en Waal

November 2024

Inhoudsopgave 1. Inleiding.............................................................................................................. 3 1.1 Doel............................................................................................................... 3 1.2 Toepasbaarheid............................................................................................. 3 1.3 Positie van het Omgevingsplan in de beleidscyclus......................................4 2. Stand van zaken per 1 januari 2024...................................................................5 2.1 Tijdelijk omgevingsplan per 1 januari 2024...................................................5 2.2 Actualiteit bestemmingsplannen...................................................................5 2.3 Omgevingsvisie West Maas en Waal.............................................................6 2.4 Programma vitaal platteland.........................................................................6 2.5 Van dorpenpaspoorten naar dorpenprogramma’s.........................................7 2.6 Handboek wijzigen omgevingsplan...............................................................7 3. Uitgangspunten omgevingsplan.........................................................................8 4. Aanpak naar 2032............................................................................................

10 4.1 Processtappen en modulaire opbouw..........................................................10 4.2 Participatie.................................................................................................. 13 4.3 Ruimtelijke initiatieven tijdens de transitieperiode......................................13 5. Dienstverlening via toepasbare regels.............................................................15 6. Financiën en organisatie................................................................................... 16

2

1. Inleiding Voor u ligt een transitieplan om tot een door de gemeenteraad vast te stellen omgevingsplan op grond van de Omgevingswet te komen. Na vele jaren van voorbereiding en uitstel is de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 een feit. Vanaf deze datum wordt met deze nieuwe Wet gewerkt. In de periode tot december 2023 lag de focus bij een goede overgang van het oude rechtsstelsel naar de Omgevingswet (de zogeheten minimale acties). De komende periode staat in het teken van de omslag naar het verder aan de slag gaan met de Omgevingswet. Op 31 december 2031 moet onze gemeente over één omgevingsplan voor het hele grondgebied beschikken (zie de website van het IPLO voor meer informatie over het omgevingsplan). Op dat moment vervalt namelijk het tijdelijke deel van het omgevingsplan (de huidige bestemmingsplannen, onderdelen van verordeningen en bruidsschat) en daarmee een omvangrijk complex aan regelgeving. We hebben tot 2032 de tijd om de regels uit het tijdelijke deel van het omgevingsplan over te hevelen naar het nieuwe (permanente) deel van het omgevingsplan. Ook (onderdelen van) gemeentelijke verordeningen die gaan over de fysieke leefomgeving moeten we voor 2032 naar het permanente omgevingsplan verhuizen. In dit transitieplan gaan we hier nader op in.

De transitiefase betreft de periode vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet (1 januari 2024) tot het moment waarop het tijdelijke deel van het omgevingsplan vervalt. Deze datum is vastgesteld op 31 december 2031.

1.1 Doel Er bestaat geen standaard omgevingsplan. Het plan moet grotendeels naar eigen inzicht en behoeften van de gemeente worden vormgegeven. Als tussenstap is eerst dit transitieplan opgesteld met daarin de belangrijkste elementen en richtingen voor het definitieve omgevingsplan dat bij onze gemeente past. Dit transitieplan vormt het startpunt en neemt organisatie, bestuur en belanghebbenden aan de voorkant mee in het proces. We geven een toelichting op zaken die wijzigen en leggen daarmee in feite de eerste basis voor de regels in het omgevingsplan. De gemeenteraad neemt in delen het besluiten over het nieuwe omgevingsplan. Past op dat moment heeft dit (rechts)gevolgen voor burgers en bedrijven. Dit transitieplan heeft geen externe juridische doorwerking.

1.2 Toepasbaarheid Dit transitieplan is niet in beton gegoten. Rondom de implementatie van de Omgevingswet is veel dynamiek en is nog niet alles uitontwikkeld. De landelijke voorziening Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) is bijvoorbeeld nog volop in ontwikkeling. En ook de software waarmee het nieuwe omgevingsplan digitaal moet worden opgesteld is nog in ontwikkeling. De opgave waar we voor staan is enorm en het tijdspad naar 2032 is nog lang. Dit maakt dat we op dit moment nog niet alles kunnen voorzien. Dit transitieplan is dan ook een dynamisch document, waarbij het college op basis van voortschrijdend moet handelen. Bijsturingen worden via de reguliere planning en control cyclus gemeld. Zo houden we grip op de opgave (en planning) en kunnen we bijsturen waar dat nodig is.

3

1.3 Positie van het Omgevingsplan in de beleidscyclus Het omgevingsplan is onderdeel van de beleidscyclus op gemeentelijk niveau. De Omgevingswet gaat uit van een continu proces van beleidsontwikkeling (visie), beleidsdoorwerking (programma) en beleidsuitwerking (plan), waarbij beleid via monitoring en evaluatie voortdurend kan worden gevolgd en aangepast. Dit heeft zijn doorwerking naar de regels in het omgevingsplan en naar vergunningverlening. Het maakt het omgevingsplan tot een dynamisch plan. In tegenstelling tot een bestemmingsplan, dat één keer in de tien jaar moest worden geactualiseerd en door de gemeenteraad vastgesteld, houden we het omgevingsplan continue actueel. Met ingang van 2032 moet het omgevingsplan up to date worden gehouden. Ook daar zijn inspanningen mee gemoeid. Figuur 1: beleidscyclus Omgevingswet (nb. algemene regels is het Omgevingsplan)

4

2. Stand van zaken per 1 januari 2024 West Maas en waal begint niet vanaf het nulpunt. De afgelopen jaren is gewerkt aan de implementatie van de Omgevingswet. Daarin zijn al stappen gezet die gebruikt kunnen worden bij het maken van ons definitieve Omgevingsplan. Denk hierbij aan de omgevingsvisie en de dorpenpaspoorten.

2.1 Tijdelijk omgevingsplan per 1 januari 2024 Elke gemeente heeft van rechtswege één omgevingsplan, waarin alle regels over de fysieke leefomgeving staan. Deze clustering aan regels moet zorgen voor meer en volledig inzicht voor burgers en bedrijven. De bedoeling is om met één klik op de knop te weten welke regels op een bepaalde locatie gelden. Om te voorkomen dat zaken niet geregeld zijn, heeft iedere gemeente van rechtswege een tijdelijk omgevingsplan die voortduurt tot 2032 of zoveel eerder als het definitieve omgevingsplan is afgerond. Het tijdelijke deel bestaat uit de ruimtelijke regels (bestemmingsplannen, wijzigingsplannen, etc.), kaarten op grond van de Wet bodembescherming en de bruidsschat1. De regels van de bewerkte bruidsschat worden waarschijnlijk thematisch in het omgevingsplan opgenomen en krijgen zodoende algemene werking. Daarnaast moeten die onderdelen van gemeentelijke verordeningen die betrekking hebben op de wijziging van de fysieke leefomgeving in het omgevingsplan worden opgenomen.

Figuur 2: schematische weergave tijdelijk omgevingsplan en de verhuizing daarvan

2.2 Actualiteit bestemmingsplannen In de afgelopen jaren is er gewerkt met een handboek, dat heeft geleid tot een uniforme wijze waarop de bestemmingsplannen voor de dorpskernen zijn opgebouwd en gedefinieerd. Gezien de kwaliteit en de actualiteit van de bestemmingsplannen van de dorpen in het tijdelijke deel van het omgevingsplan, vormen de ruimtelijke regels daarvan een goed uitgangspunt voor het nieuwe omgevingsplan. Dat levert de gemeente voordeel op in tijd en kosten. De ruimtelijke regels moeten wel nog worden gecombineerd met regels voor activiteiten zoals bodem, milieubelasting, natuur, infrastructuur etc. zodat het toedelen van Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet vervalt een aantal regels op rijksniveau. Deze set regels van zo'n 200 blz. verhuist naar het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente. Dit heet ook wel de 'bruidsschat’. Gemeenten kunnen tot 2032 beslissen hoe zij met die regels willen omgaan. 1

5

functies aan locaties mogelijk wordt gemaakt. Dat is wel veel werk. Ook is het zaak om het ‘handboek wijzigen omgevingsplan op te stellen (zie 2.6). Het bestemmingsplan voor het buitengebied en recreatieterreinen zijn echter meer dan 10 jaar oud. Daarmee is de opgave om deze bestemmingsplannen om te zetten naar het definitieve omgevingsplan groter. Voor deze gebieden zal er een grotere opgave liggen om het huidige actuele beleid (ook rijks- en provinciaal beleid) te verwerken. Daarnaast kenmerkt het buitengebied zich ook vaak door een grotere afwijking tussen hetgeen juridisch is toegestaan en in de praktijk wordt aangetroffen.

2.3 Omgevingsvisie West Maas en Waal De gemeenteraad heeft op 30 mei 2024 de Omgevingsvisie West Maas en Waal vastgesteld. Daarin zijn de strategische beleidskeuzen op het terrein van de fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit vastgelegd. De in de omgevingsvisie geformuleerde opgaven en omgevingskwaliteiten kunnen een directe doorwerking krijgen in het omgevingsplan en daarmee juridisch bindend worden voor inwoners, ondernemers en initiatiefnemers. De omgevingsvisie vormt een belangrijke basis voor het op te stellen omgevingsplan. In de visie zijn namelijk de lange termijn ambities benoemd. Het op te stellen omgevingsplan kan op basis van de visie worden gemotiveerd. Daarnaast geldt dat eventueel aan te wijzen gebiedstypologieën in de omgevingsvisie met mogelijke omgevingswaarden vertaald moeten worden naar het omgevingsplan. Mogelijk is het wettelijk gezien nodig om tijdens de transitieperiode aandacht te besteden aan MER-verplichtingen (Milieu Effecten Rapportage). Met dergelijke MER-verplichtingen hoeft bij het opstellen van dit transitieplan nog geen rekening te worden gehouden, bij de uitwerking van het definitieve omgevingsplan waarschijnlijk wel. In het vervolgproces moet dit nader onderzocht worden. In de omgevingsvisie zijn verschillende gebiedstypologieën benoemd.

Deze wijken voor een deel af van de bestemmingsplannen en daarbij is er een grijs gebied tussen waar de dorpskern eindigt en het buitengebied begint. In de eerste stap (hoofdstuk 4.1) worden de verschillende gebieden opnieuw afgebakend, zodat er een eenduidig en sluitend geheel ontstaat.

2.4 Programma vitaal platteland Programma’s vormen een uitwerking van de ambities en opgaven uit de omgevingsvisie en het college kan dit instrument inzetten om deze ambities en opgaven te realiseren. In programma’s formuleert de gemeente de maatregelen die leiden tot de beleidsmatig vastgelegde en gewenste kwaliteit van een onderdeel van de fysieke leefomgeving, een onderwerp of een gebied. Juridische maatregelen (denk aan regels voor activiteiten) die in een programma kunnen worden voorgesteld, moeten vertaald worden in regels in het omgevingsplan. Andersom kunnen in het omgevingsplan omgevingswaarden worden gesteld, die noodzaken tot het vaststellen van een programma wanneer sprake is van (dreigende) overschrijding. In 2024 is een start gemaakt met het opstellen van het programma vitaal platteland. Het ligt dus voor de hand om eerst het programma vitaal platteland af te ronden (planning 2025) alvorens te starten met het toewerken naar het definitieve omgevingsplan voor het buitengebied. Het programma vitaal platteland heeft immers invloed op de regels die gesteld worden in het omgevingsplan. Ook kan het participatieproces van het programma vitaal platteland worden ingezet bij het maken van het omgevingsplan voor dit gebied.

6

2.5 Van dorpenpaspoorten naar dorpenprogramma’s Er zijn voor de 8 dorpen in West Maas en Waal dorpspaspoorten en een kwaliteitshandboek opgesteld. In termen van de beleidscyclus van de Omgevingswet is het dorpspaspoort vergelijkbaar met het instrument programma. In de dorpspaspoorten is namelijk aangegeven hoe omgegaan moet worden met de dorpskwaliteiten, ruimtelijke structuren en historische elementen. Daarnaast zijn de opgaven uit de 'Structuurvisie dorpen 2025' per dorp uitgewerkt en is er aangegeven aan welke opgaven er de komende jaren gewerkt gaat worden. Het voorstel is deze dorpenpaspoorten te actualiseren in een programma per dorp. Deze programma’s zijn vervolgens een belangrijke bouwsteen om voor de dorpen de ruimtelijke regels te verhuizen naar het definitieve omgevingsplan. Ook hiervoor geldt dat het participatieproces voor het actualiseren van de dorpenpaspoorten gebruikt kan worden voor het opstellen van het Omgevingsplan voor de dorpen.

2.6 Handboek wijzigen omgevingsplan Onder de Wro werkte de gemeente met een handboek voor het opstellen van bestemmingsplannen voor de dorpen. Dat heeft veel voordelen opgeleverd in de uniformiteit van de opbouw van de bestemmingsplannen voor de dorpen en de wijze waarop de regels zijn gesteld. De noodzaak om onder de Omgevingswet met een handboek wijzigen omgevingsplan te werken is alleen maar groter geworden. We hebben namelijk te maken met 1 omgevingsplan, dat altijd actueel moet zijn. Uniformiteit in de opbouw en de wijze waarop de regels zijn opgesteld helpen daarbij. Ook kan een dergelijk handboek handvatten bieden aan initiatiefnemers en adviesbureaus voor de wijze waarop zij wijzigingen in het omgevingsplan aan onze gemeente moeten aanbieden. Daarom wordt er nu al een start gemaakt met het opstellen van dit handboek.

7

3. Uitgangspunten omgevingsplan Wij benutten de gehele transitieperiode tot 2032 Het toewerken naar het definitieve omgevingsplan is een grote opgave. Tijdens deze transitie blijft de winkel open en worden ook nieuwe initiatieven mogelijk gemaakt. Gelet op de belasting van de organisatie en de vele andere ontwikkelingen die om capaciteit vragen, verwachten wij dat we een groot deel van de transitieperiode nodig hebben. Dit past ook bij de aanpak die wij tot op heden hebben gehanteerd bij de invoering van de Omgevingswet. Wij haken aan bij de middengroep en hebben niet de ambitie om pionier te zijn. Daarmee maken wij gebruik van lessen die andere gemeenten geleerd hebben en van de nieuwste inzichten van de VNG. De omgevingsvisie en nieuwe programma’s zijn het uitgangspunt voor het omgevingsplan De gemeente heeft een nieuwe omgevingsvisie en er wordt de komende periode gewerkt aan gebiedsgerichte en thematische programma’s (zie hoofdstuk 4.1 stap 2). Deze documenten zijn het uitgangspunt voor het opstellen van het definitieve omgevingsplan. De oude visies en beleid wordt gebruikt als achtergrondinformatie. Deze stukken worden bij het vormgeven van ons ‘beleidshuis’ ingetrokken op het moment dat er nieuwe programma’s zijn.

Wij gaan voor veel voorkomende activiteiten zoveel mogelijk uit van gesloten normen In de huidige bestemmingsplannen wordt gewerkt met gesloten normen, zoals bijvoorbeeld ‘de goothoogte mag maximaal 6 meter zijn’. Met een dergelijke regel is direct duidelijk wat er wordt bedoeld. In het omgevingsplan is het mogelijk om open normen/ kwalitatieve beschrijvingen op te nemen in de regels, zoals bijvoorbeeld: ‘de bouwhoogte moet passen binnen de bestaande stedenbouwkundige structuur’. In beleidsregels kan deze open norm verder worden uitgewerkt. Open normen bieden uiteraard meer flexibiliteit en beoordelingsvrijheid. Daartegenover staat dat ze minder duidelijk zijn voor derden en dat een nadere gemeentelijke toets noodzakelijk is. Bovendien kan de toepassing van open normen zorgen voor onduidelijke situaties. Daarmee kan rechtszekerheid van omwonenden in geding zijn. In zijn algemeenheid bestaat behoefte aan duidelijke regels en gesloten normen. Doorgaans willen burgers en bedrijven weten waar ze aan toe zijn en met zekerheid kunnen beoordelen dat hun plan (of het plan van de buren) voldoet aan de regels. Ook vergunningverleners, toezichthouders en handhavers willen heldere toetsingskaders. Dit scheelt tijd en werk, vereenvoudigd een afweging en zorgt voor duidelijkheid op het gebied van recht.

Om deze wensen en redenen wordt, in ieder geval voor de veel voorkomende activiteiten, uitgegaan van zoveel mogelijk gesloten normen, zeker voor de activiteit planologisch bouwen. Wij gaan voor zoveel mogelijk algemene regelsets in grotere werkingsgebieden 2 Dit sluit aan bij hoe de huidige bestemmingsplannen in West Maas en Waal zijn opgebouwd. Hierdoor zijn er minder kosten gemoeid met het beheer van het definitieve omgevingsplan. In tegenstelling tot de bestemmingsplannen is het omgevingsplan continu in ontwikkeling door aanpassingen. Versnippering van regels in kleine werkingsgebieden maakt het beheer tijdrovend. Wij benutten de overgang om de huidige regels te toetsen op noodzaak en doel 2

Een werkingsgebied in het nieuwe omgevingsplan geeft de grens aan waarbinnen de regels voor een bepaalde activiteit gelden. Dit gebied wordt digitaal gemarkeerd en de regels van het nieuwe omgevingsplan worden tevens geannoteerd zodat er een verbinding ontstaat met het juiste werkingsgebied.

8

Alle regels die in het omgevingsplan worden opgenomen, hebben een duidelijk doel en dienen een belang. Deze regels zijn nodig voor het ordenen, beschermen en inrichten van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en het borgen van een goede omgevingskwaliteit. Ook dragen ze bij aan de maatschappelijke doelen in de Omgevingswet. En dragen ze bij aan de opgaven zoals geformuleerd in onze omgevingsvisie. Regels moeten goed te handhaven zijn. Uiteraard wordt ook naar de consequenties en risico’s van het schrappen van regels gekeken. Het bieden van ruimte aan de ene kant levert vaak een beperking of rechtsonzekerheid op aan de andere kant. In eerste instantie wordt daarbij beleidsneutraal te werk gegaan. In het nieuwe omgevingsplan kan gaandeweg steeds meer rekening worden gehouden met nieuwe belangen, inzichten en ontwikkelingen. Wij werken toe naar algemene verboden (vangnetregeling) tenzij iets wordt toegestaan in het omgevingsplan. De toelichting op de Omgevingswet gaat ervan uit dat een omgevingsplan een open karakter kan krijgen. Dit kan betekenen dat alles is toegestaan tenzij dit uitdrukkelijk is verboden. Dit kan tot onverwachte en ongewenste activiteiten leiden. In het omgevingsplan van West Maas en Waal willen wij dit omkeren door een regel op te nemen dat alles verboden is, tenzij het uitdrukkelijk wordt toegestaan.

Als een dergelijke bepaling wordt opgenomen, dan is het nodig om iedere activiteit via een regel expliciet toe te staan. Zo houden we een systeem dat lijkt op onze huidige werkwijze maar waarbij toch meer ruimte kan worden geboden. Wij sluiten aan bij het casco en de staalkaarten VNG Om gemeenten te helpen en te inspireren zijn er staalkaarten gemaakt met voorbeelden van gebieds-of themagewijze uitwerkingen van een omgevingsplan. Tevens is door de VNG een ‘Casco voor het omgevingsplan’ ontwikkeld met een voorbeeldstructuur voor alle typen regels die op grond van de Omgevingswet kunnen worden gesteld. Als gemeente doen we ons voordeel met deze voorbeelden waar mogelijk te gebruiken en volgen we nieuwe ontwikkelingen en updates op de voet. Het casco wordt gebruikt als leidraad om de regels te structureren wordt gevuld met plansoftware. Dit casco zal verder worden verfijnd met specifieke regels en opgaven voor West Maas en Waal. Het aansluiten bij het VNG-casco biedt ook voordelen in de zin van dat we aansluiten bij wat veel andere gemeenten hanteren als structuur voor het omgevingsplan. Adviesbureaus zijn bekend met het VNG-casco en dat maakt dat het werk vlotter gaat. Wel moet het uitgebreide casco worden aangepast aan de inhoud van de op hoofdlijnen gebaseerde bestemmingsplannen van West Maas en Waal. Wij bouwen het definitieve omgevingsplan modulair op.

Nogmaals: bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt van start gegaan met het tijdelijke omgevingsplan (van rechtswege). Dat bestaat uit de regels uit oude bestemmingsplannen, uit vervallen bouw- en milieuregels van het Rijk (bruidsschat) en uit regels en kaarten voor bodem (zie artikel 22.1 Ow). Bij de transitie wordt gewerkt op basis van een aanpak waarbij het nieuwe omgevingsplan in delen wordt opgezet. Dat kan gebiedsgericht zijn (per wijk) of per thema (openbaar gebied, bodem, energietransitie, verkeer etc.). Daarmee is gedurende de transitieperiode telkens sprake van een nieuwe verhouding tussen het van toepassing zijn van oude regels en van vernieuwde regels. Wij hebben oog voor de energietransitie. Als de energietransitie daarom vraagt, dan wordt de plaatselijke regelgeving voor de ondergrondse infrastructuur tijdig onder de loep genomen. Mogelijk kan voorlopig worden volstaan met de regels in plaatselijke verordeningen.

9

4. Aanpak naar 2032 Het einde van de transitieperiode op 31 december 2031 lijkt ver weg maar is dat niet. Het omzetten van de bouwstenen naar het definitieve omgevingsplan is een proces dat vele jaren in beslag gaat nemen. In die zin is de omvang van de opgave vergelijkbaar met maar zelfs veel groter dan de actualisering en digitaliseringsopgave van alle bestemmingsplannen rond 2010.

4.1 Processtappen en modulaire opbouw Stap 1: Verwerken casco omgevingsplan in software, opstellen handboek wijzigingen omgevingsplan door gemeente of initiatiefnemers en afbakening werkingsgebieden (college, 2024/2025) Na het vaststellen van dit transitieplan verwerken we het casco van de VNG in onze digitale omgeving. Daarmee staat de basisstructuur van ons omgevingsplan vast, maar deze moet nog wel op maat worden gemaakt van de plaatselijke situatie (omgevingsvisie, plaatselijke situatie en opbouw bestemmingsplannen). De ambtelijke organisatie bereidt zich voor om te kunnen werken met het DSO (digitale stelsel Omgevingswet). Ook het kunnen (laten) werken met de plansoftware Cadac is belangrijk. Het handboek moet de komende jaren worden geactualiseerd op basis van de voortgang van de staat van het definitieve omgevingsplan en nieuwe inzichten en ontwikkelingen. Voor het werken met de nieuwe software waarmee het nieuwe omgevingsplan in digitale vorm kan worden geschreven en voor het operationeel houden van het DSO moeten vaste medewerkers worden aangewezen en opgeleid. Het tijdelijke omgevingsplan (overgangsrecht) en wijzigingen van het omgevingsplan kunnen vanaf dat moment in het casco worden opgenomen.

De buitenplanse omgevingsvergunningen (BOPA) die de komende jaren worden verlenen tijdens de transitieperiode moeten worden toegevoegd aan een tijdelijk hoofdstuk van het tijdelijke omgevingsplan. Daarmee behouden we het overzicht en zorgen we voor een efficiënte verwerking van de BOPA’s in het definitieve omgevingsplan. Stap 2: Beleidshuis op orde (college/gemeenteraad 2025/2026) In de periode na de inwerkingtreding van de Omgevingswet tot aan 2032 werken we in een zogeheten transitiefase. In deze fase hebben wij te maken met een nieuwe Omgevingsvisie, beleid dat voor de Omgevingswet is vastgesteld en oude en nieuwe regels. In de transitieperiode werken wij toe naar een overzichtelijke beleidscyclus onder de Omgevingswet, waarin oud beleid is ingetrokken en de opgaven uit de omgevingsvisie integraal zijn uitgewerkt in programma’s. 1. Opzet integraal beleidsteam en vaststellen werkwijze beleidshuis West Maas en Waal in een uitvoeringsparagraaf Omgevingsvisie (2025) 2. Beleidsinventarisatie maken en op basis van dat overzicht en de reeds vastgestelde omgevingsvisie bepalen welk beleid en verordeningen nu al kunnen worden ingetrokken (2025). 3. Gebiedsgerichte programma’s: a. Programma vitaal platteland op stellen waarin de opgaven uit de Omgevingsvisie integraal zijn uitgewerkt voor dit gebied.

Op basis van dit programma kan vervolgens weer gekeken worden welk oud beleid kan worden ingetrokken. Het participatieproces van het programma vitaal platteland kan ook worden benut bij het opstellen van het omgevingsplan voor dit gebied, zie stap 4. (2025) b. Kwaliteitshandboek platteland (2025) 10

c. Dorpenpaspoorten transformeren en actualiseren naar een dorpenprogramma per dorp. In dit proces kunnen de opgaven uit de omgevingsvisie per dorp concreet gemaakt. Het participatieproces van de dorpenprogramma’s kan ook worden benut bij het opstellen van het omgevingsplan voor de dorpen, zie stap 5. (2025/2026) 4. Thematische programma’s: a. Uiterlijk 31 december 2026 moet onze gemeente een verplicht warmteprogramma hebben (Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie). Hierin staat de aanpak van het isoleren en aardgasvrij maken van de gebouwde omgeving. Maar ook welke wijken, buurten en dorpskernen in de komende 10 jaar van het aardgas gaan en hoe dat gebeurt. (2026) b. Onze gemeente moet een verplicht volkshuisvestingsprogramma opstellen (Wetsvoorstel versterking regie volkshuisvesting). Op basis van onderzoek naar de actuele woonbehoefte (en de woongerelateerde zorg- en ondersteuningsbehoefte per aandachtsgroep) moet beleid voor woningbouw en locaties worden geconcretiseerd. Dit moet gebeuren met het oog op een evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad. (2026) Tot slot wordt in deze stap onderzocht op welke wijze invulling gegeven moet worden aan de PlanMer-verplichting. Zowel bij de Omgevingsvisie, (verplichte)programma’s als voor het omgevingsplan geldt een PlanMer-verplichting. In de praktijk gaan gemeenten verschillende om met de PlanMer.

Stap 3: Transitie bruidsschatonderdelen (gemeenteraad, 2025/2026) De bruidsschat van het rijk omvat twee belangrijke regelsets: die voor vergunningsvrij bouwen en die voor milieubelastende activiteiten. Voordat deze regels in het nieuwe deel van het omgevingsplan mogen worden opgenomen, moet toetsing plaatsvinden aan de Omgevingswet, (Besluit kwaliteit leefomgeving), aan de omgevingsverordening van de provincie en aan onze omgevingsvisie. De Omgevingsdienst Rivierenland moet hierover adviseren. Daarbij zou zoveel mogelijk een voorbeeld moeten worden genomen aan de regelsets van regiogemeenten. Rekening moet worden gehouden met plaatselijke feiten, vragen en omstandigheden. Overleg wordt gevoerd met de Omgevingsdienst Rivierenland, over de vraag welke bewerking van de regels voor milieubelastende activiteiten van andere gemeenten (ook qua plansoftware), geschikt is om te worden overgenomen. Dit vanuit zowel het oogpunt van uniformiteit als van doelmatigheid. Voor wat betreft vergunningsvrij bouwen is in de bruidsschat niet veel veranderd omdat sprake is van transformatie van Bijlage II van het voormalige Besluit omgevingsrecht (vergunningsvrij bouwen). Voor wat betreft de regels voor milieubelastende activiteiten uit de bruidsschat geldt dat deze van belang zijn voor het regelen van bijna alle activiteiten in het omgevingsplan.

Door de bruidsschat als eerst te vertalen naar het definitieve deel van het omgevingsplan kunnen de andere ruimtelijke regels efficiënter worden overgezet. Als we dit omgekeerd zouden doen, dan zou iedere ruimtelijke regel getoetst moeten worden aan de bruidsschat in het tijdelijke deel van het omgevingsplan. En deze zou dan vervolgens aangepast moeten worden aan de plaatselijke situatie. Veel efficiënter is het om de bruidsschatregels in een keer te vertalen naar de plaatselijke situatie. Gemeenten die niet eerst de bruidsschat hebben aangepast lopen er op een later moment tegenaan dat de regels van de milieubelastende activiteiten nog niet voldoen aan het Besluit kwaliteit leefomgeving. Stap 4: Transitie ruimtelijke regels in deelgebieden (gebiedsgericht, gemeenteraad, 2026 / 2030) Deelgebied 4a: buitengebied 11

Om het deel van het tijdelijke omgevingsplan voor het buitengebied te kunnen wijzigen moet inzicht en duidelijkheid bestaan over de regels voor milieubelastende activiteiten. Dat maakt het nodig om eerst stap 3 te voltooien. Het proces voor het programma vitaal platteland loopt op dit moment al en de besluitvorming hierover is voorzien in 2025. Het is logisch om opvolgend aan dit proces te beginnen de transitie van de ruimtelijke regels naar het definitieve omgevingsplan. De gemeenteraad wordt aan de voorkant betrokken via het vaststellen van een nota van uitgangspunten. Deelgebied 4b: recreatieterreinen De regels voor de buitendijkse gebieden de Gouden Ham en De Schans (gelegen in de uiterwaarden) zijn specifiek en vragen om een eigen aanpak. Daarom wordt dit als apart deelgebied opgepakt. Deelgebied 4c: dorpen In deze fase worden alle ruimtelijke regels van de dorpen verhuisd naar het definitieve omgevingsplan. Net als bij het buitengebied verhuizen we de ruimtelijke regels voor de dorpen pas na de afronding van de dorpenprogramma’s. Dit programma levert immers input op voor de op te stellen regels. De gemeenteraad wordt aan de voorkant betrokken via het vaststellen van een nota van uitgangspunten. Deelgebied 4d bedrijventerreinen Als laatste deel wordt het deelgebied bedrijventerreinen verhuisd naar het definitieve deel van het omgevingsplan.

De gemeenteraad wordt aan de voorkant betrokken via het vaststellen van een nota van uitgangspunten. Met de het afronden van deze fase zijn alle bestemmingsplannen overgezet naar het definitieve omgevingsplan. In samenspraak met een stedenbouwkundig bureau wordt bekeken of deze deelgebieden gezamenlijk of modulair worden verhuisd naar het definitieve omgevingsplan. Stap 5: Voorbereiding en transitie verplicht gedeelte lokale verordeningen (gemeenteraad, 2029/2030) Het overbrengen van regels uit de gemeentelijke verordeningen naar het omgevingsplan wordt beperkt tot regels over "activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen" en die op grond van artikel 2.2, eerste lid Omgevingsbesluit verplicht in het omgevingsplan thuishoren (minimum variant). De regels uit de gemeentelijke verordeningen verhuizen wij in beginsel themagewijs naar het nieuwe deel van het omgevingsplan. Deze regels gelden immers over het algemeen voor het hele grondgebied van de gemeente en lenen zich daarom voor een themagewijze verhuizing. Dit werkt ook efficiënter. Denk hierbij aan de ruimtelijke regels uit de APV zoals uitritten, kappen van bomen en handelsreclame.

Het kan zijn dat zich eerder een ‘natuurlijk’ moment aandient (bijvoorbeeld omdat de verordening geactualiseerd moet worden) of er een concrete aanleiding is om (delen van) een gemeentelijke verordening al eerder naar het definitieve deel te verhuizen. Stap 6: Veegronde beleid en verleende vergunningen in het omgevingsplan (college/gemeenteraad, 2030/2031) Tot slot wordt als laatste stap een veegronde uitgevoerd om ons definitieve omgevingsplan per 2032 volledig up-to-date te krijgen. De veegronde omvat: 1. Het in het nieuwe omgevingsplan opnemen van omgevingsplannen die onder overgangsrecht vallen, plannen die zijn vastgesteld op basis van de oude TAM-IMRO procedure of de verleende BOPA’s; 2. Nieuw beleid dat na een nader te bepalen datum is vastgesteld en dat in het omgevingsplan moet worden opgenomen; 3. Thema's die geen onderdeel uitmaken van dit Transitieplan of aan te passen onderdelen. 12

De veegronde plannen houden we in 2030, zodat we in de gehele transitieperiode een jaar speling houden voor onverwachte zaken.

4.2 Participatie In het Omgevingsbesluit is voor het omgevingsplan een participatieplicht opgenomen. Artikel 10.2 (motiveringsplicht vroegtijdige publieksparticipatie omgevingsplan). Bij de kennisgeving van het voornemen om een omgevingsplan vast te stellen zoals bedoeld in artikel 16.29 van de Omgevingswet, wordt aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding worden betrokken. Bij het vaststellen van een omgevingsplan wordt vervolgens aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn. Daarbij wordt aangegeven op welke wijze invulling is gegeven aan het toepasselijke decentrale participatiebeleid (participatieverordening). Hieruit volgt dat burgers, bedrijven en maatschappelijke instellingen op enige wijze bij het opstellen van een omgevingsplan moeten worden betrokken, dat bij de publicatie van de kennisgeving wordt aangegeven hoe dit gebeurt en dat in het vaststellingsbesluit een verantwoording wordt gegeven over hoe participatie heeft plaatsgevonden en wat de resultaten zijn geweest. In de concrete uitwerking van de stappen naar het definitieve omgevingsplan wordt het onderdeel participatie verder uitgewerkt.

De mate van participatie moet aansluiten bij de impact die het plan heeft op de verandering van de leefomgeving en samenleving. Rekening wordt gehouden met de inhoud van de omgevingsvisie met de regels van de participatieverordening en met de inhoud van het participatiebeleid. Participatie over wijzigingen van het omgevingsplan moet tijdig plaatsvinden waarbij in de praktijk aansluiting wordt gezocht bij participatie voor de op te stellen programma’s. Op deze wijze loopt de participatie voor inwoners en ondernemers als een rode draad door.

4.3 Ruimtelijke initiatieven tijdens de transitieperiode Op dit moment spelen binnen de gemeente, ontwikkelingen die op grond van het tijdelijke omgevingsplan niet mogelijk zijn. Voor deze nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen die niet passen binnen het (tijdelijk) omgevingsplan passen we in principe een omgevingsvergunningprocedure voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (Bopa) toe. Het college van burgemeester en wethouders neemt het besluit tot het al dan niet verlenen van de omgevingsvergunning, tenzij de gemeenteraad besloten heeft om een bindend advies in te dienen. Het toepassen van een BOPA kan echter niet in alle gevallen. Voor sommige initiatieven (bijvoorbeeld een initiatief met een externe werking buiten het plangebied) is een wijziging van het omgevingsplan nodig. Voor dit soort gevallen kan een wijziging omgevingsplan worden voorbereid voor een bepaald gebiedsdeel (gebiedsgericht) of een bepaald deel van de regelgeving (thematisch). Voor de motivering van een wijziging van het omgevingsplan moet aansluiting gezocht worden bij de omgevingsvisie. Ook moet sterk worden gelet op de inpasbaarheid van een deel-omgevingsplan binnen de structuur (het casco) van het nieuwe omgevingsplan. Het casco van het omgevingsplan kan het beste worden omschreven als de digitale inhoudsopgave. Daarom stelt het college een handboek op voor het wijzigen van het omgevingsplan.

Dit moet ervoor zorgen dat wijzigingen van het definitieve omgevingsplan uniform worden opgebouwd en makkelijk inpasbaar zijn in dat definitieve omgevingsplan. Om overzicht te bewaren op de transitie van het omgevingsplan en op tussentijdse 13

wijzigingen van het omgevingsplan is coördinatie nodig. Wijzigingen op onderdelen moeten probleemloos passen in het casco van het definitieve omgevingsplan. Gemeenten kunnen gebruikmaken van tijdelijke alternatieve maatregelen (TAM) voor het omgevingsplan en het voorbereidingsbesluit als zij nog niet of niet voldoende kunnen werken met onderdelen van het DSO. Van de TAM kan gebruik gemaakt worden tot en met 31 december 2025. Voorwaarden ruimtelijke regels nieuwe deel Als de ruimtelijke regels uit het tijdelijk omgevingsplan voor een gebied moeten worden gewijzigd, dan is het verplicht om alle ruimtelijke regels voor het betreffende gebied mee te nemen. Dit heeft te maken met het overgangsrecht en de overbruggingsfunctie tussen ruimtelijkeplannen.nl en het Digitale Stelsel Omgevingswet (DSO). Het gedeelte van het bestaande deel van het omgevingsplan op ruimtelijkeplannen.nl dat niet meer mag worden getoond wordt daarbij de Pons genoemd. De Pons moet daarbij alle ruimtelijke regels omvatten omdat het digitale systeem het schrappen van een deel van deze regels niet toelaat. Als voorbeeld: je mag niet één regel uit het tijdelijk deel aanpassen om bijvoorbeeld 2 woningen mogelijk te maken. Alle ruimtelijke regels die binnen het plangebied vallen moeten dan worden omgezet naar het nieuwe deel van het omgevingsplan.

Dit geldt niet voor ruimtelijke regels in de bruidsschat, de bruidsschat mag in delen worden aangepast of geschrapt. Daarnaast moeten de nieuwe regels in het omgevingsplan leiden tot een ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ (ETFAL) en moet de gemeente verplicht voldoen aan de instructieregels van Rijk en provincie.

14

5. Dienstverlening via toepasbare regels Toepasbare regels Toepasbare regels vormen de vertaling van juridische regels door middel van digitale vragenbomen voor initiatiefnemers. Hiermee kunnen burgers en bedrijven controleren of zij een omgevingsvergunning nodig hebben, vergunningvrij mogen bouwen of een melding moeten doen. Het maken en beheren van toepasbare regels is een tijdrovende aangelegenheid waar tegenover een duidelijk voordeel moet staan. Wij stellen alleen toepasbare regels op voor topactiviteiten. Dit zijn activiteiten die het meest worden aangevraagd. Voor alle overige activiteiten en vragen verlenen we persoonlijke dienstverlening (mail/telefoon/afspraak). Op die manier wordt iedereen goed geholpen en kan op een voorzichtige manier ervaring worden opgedaan met het werken van toepasbare regels. Het opstellen van toepasbare regels doen we in samenwerking met de Omgevingsdienst Rivierenland. Geo-informatie Door de invoering van de Omgevingswet gaat het statisch proces met een verbeelding en regels over naar een dynamisch proces waarin juridische regels gekoppeld zijn aan werkingsgebieden. Bij de opbouw van het omgevingsplan vormen onder andere de Basisregistratie Grootschalige Topografie (BGT) en de Basisregistratie Kadaster (BRK) de digitale onderleggers.

Deze basisregistraties zullen binnen de nieuwe plansoftware gebruikt worden om het omgevingsplan op te bouwen. De huidige geometrie van de bestemmingsplannen wordt zoveel mogelijk als onderlegger gebruikt om het systeem te vullen. Geo-viewer De gebruiker van een omgevingsplan ziet in het Digitale stelsel Omgevingswet weinig van de door de gemeente bij het maken van het omgevingsplan gemaakte keuzes. De gebruiker ziet via het DSO-LV (digitale loket) geen geschreven teksten maar een selectie van de regels waarnaar hij of zij zoekt. Voordat regels van het nieuwe omgevingsplan in het DSO komen, moeten ze voor dat doel worden geannoteerd. Door het annoteren krijgt de gebruiker specifiek die informatie te zien die hij of zij nodig heeft. Voor participatie en presentatie wordt bekeken of er voorzien kan worden in een GEO-viewer. Onderzocht wordt of aan de gemeenteraad en gebruikers op die manier voldoende inzicht kan worden geboden in het omgevingsplan en wijzigingen die worden voorgesteld.

15

6. Financiën en organisatie Interbestuurlijke afspraken Over de kosten en baten van de Omgevingswet zijn interbestuurlijk afspraken gemaakt tussen Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten. Ze zijn vastgelegd in het Bestuursakkoord (2015) en het Financieel akkoord (2016). In 2018 is aanvullend hierop het beheerakkoord voor het Digitaal Stelsel Omgevingswet vastgesteld. De hoofdlijnen van het financieel akkoord zijn: 1. Transitiekosten worden gedragen door de eigen organisatie. 2. Alle bevoegd gezagen dragen (via een verdeelsleutel) bij aan de beheerkosten van de centrale systemen (DSO-LV). 3. Besparingen die samenhangen met de invoering van de Omgevingswet komen ten gunste van de betrokken partijen ter dekking van de transitiekosten. Als er een opbrengst is, dan komt deze ten goede aan de gemeente. Integraal Financieel Beeld Omgevingswet (2023) Uit de meting in 2023 blijkt dat de stelselwijziging gunstige effecten zal hebben voor de maatschappij als geheel. Er kan volgens het ministerie bespaard worden op de ruimtelijke processen. De voordelen van de besparingen zitten daarbij vooral bij burgers en bedrijven. Het financiële plaatje voor gemeenten is minder positief. Dit omdat er eerst geïnvesteerd is in de stelselwijziging en de gemeenten daarnaast te maken hebben met structurele kostenstijgingen.

Het rapport laat verder zien dat in het gunstige geval er een terugverdientijd van 14 jaar is, in een gemiddeld scenario 35 jaar en in het slechtste scenario is er geen sprake van terugverdienen. De koepels zijn met de Minister in overleg over de consequenties van de uitkomsten van het onderzoek. Kosten opstellen omgevingsplan De kosten voor het opstellen van het omgevingsplan komen voor rekening van gemeenten. Op dit moment is het nog lastig om de daadwerkelijke kosten te ramen. Dat heeft enerzijds te maken met de lange doorlooptijd van de transitie en anderzijds met onbekendheid met de werkzaamheden:    

Het instrument omgevingsplan is nieuw en kennis en ervaring met inhoud, techniek en proces moet worden opgebouwd; Naast de bestemmingsplannen moeten ook de verordeningen en bruidsschat worden verhuisd naar het definitieve omgevingsplan; De digitale standaarden voor het omgevingsplan zijn arbeidsintensiever; De Omgevingswet kent naast de wettelijke voorbereidingsprocedure (ter inzagelegging van een ontwerp) een participatieplicht.

Op basis van de genoemde uitgangspunten in dit transitieplan worden de kosten voor opstellen van het definitieve omgevingsplan geschat op € 1.021.661 voor de periode van 7 jaar (zie figuur 3). Deze raming is mede tot stand gekomen op basis van een benchmark bij vergelijkbare gemeenten. Hierin zijn de kosten opgenomen voor aanbesteding aan bureaus, inhuur, onderzoek, en het zoveel mogelijk gebruik maken van voorbeeld regels. Gezien het multidisciplinaire karakter van de transitie van het omgevingsplan wordt gekozen voor een werken met een projectteam met daarin specialisten met verschillende deskundigheden zoals planologie, IT, GEO-informatie, milieutechniek en omgevingsrecht. Het opstellen van het definitieve omgevingsplan gaat druk leggen op de ambtelijke organisatie. Naast de nog te werven projectleider moeten ook andere medewerkers een bijdrage leveren. Dit kan ten koste gaan van capaciteit voor het begeleiden van initiatieven. Als dit aan de orde is, dan wordt hier tijdig over gerapporteerd. 16

Figuur 3: financieel overzicht

17

Bijlage 1: Stappenplan wijzigen tijdelijk omgevingsplan naar definitief omgevingsplan Hoe ziet een proces om te komen tot een deeluitwerking van het omgevingsplan eruit? 1. Inventarisatie  Beleid: wat zegt het beleid over de locatie of het thema waar een deeluitwerking voor gaan maken? o Omgevingsvisie o Programma’s (Beleidsnota’s) o Toelichtingen van bestemmingsplannen / uitgebreide vergunningen / BOPA  Regels: Welke regels gelden er nu voor dit gebied of thema? o Huidige regels in bestemmingsplannen o Regels uit verordeningen die betrekking hebben op de fysiek leefomgeving  Instructieregels: Welke instructieregels van hogere overheden hebben invloed op dit deel van het omgevingsplan? o Instructieregels vanuit het Rijk: Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) o Instructieregels vanuit de provincie: Omgevingsverordening 2. Analyse  Welke regels sluiten nog aan bij het beleid en welke moeten vervangen worden?  Voor welk beleid zijn er nog geen regels?  Willen we voor dit beleid regels voor hebben?  In welke ‘vorm’ moet een instructieregel in het plan komen?  Bestuurlijke keuzes: Waar wil je als bestuur/politiek van zijn? 3: Besluitvorming: Vaststellen Nota van Uitgangspunten, inclusief participatieplan, door de gemeenteraad 4.

Opstellen regels  Participatie: in gesprek met belanghebbenden  In gesprek met ketenpartners: Zijn de regels uitvoerbaar en controleerbaar?  (Concept) regels opstellen en werkingsgebied bepalen 5. Besluitvorming: Besluit om ontwerp omgevingsplan ter inzage te leggen door het college  Informeren gemeenteraad 6. Zienswijzeprocedure  Opstellen concept beantwoording zienswijzen  Indien nodig wijzigingen in omgevingsplan voorstellen op basis van zienswijzen 7. Besluitvorming: Besluit tot beantwoording zienswijzen en vaststelling omgevingsplan door gemeenteraad  Belanghebbenden hebben de mogelijkheid om beroep in te stellen tegen het vaststellingsbesluit van de gemeenteraad

18