Bijlage 2 Hervormingsagenda Jeugd 2023-2028

Hervormingsagenda Jeugd 2023-2028

Inhoud 11

Hervorming van de jeugdzorg & het stelsel

3

1.1 1.2 1.3 1.4

Inleiding Wenkend perspectief voor jeugdigen en gezinnen Achtergrond en opgaven Hervormingsagenda  De Hervormingsagenda in breder perspectief 

4 8 10 13

22

Hervormingsagenda: wat gaan we doen? 

16

33

2.1 Reikwijdte: jeugdhulpplicht voor de meest kwetsbare jeugdigen en gezinnen 17 2.2 Jeugdhulp steviger verbinden aan aanpalende domeinen zoals het onderwijs, volwassenen-ggz en bestaanszekerheid22 2.3 Stevige lokale teams en toegang 28 2.4 Terugdringen residentiële jeugdhulp: zo thuis mogelijk 33 2.5 Kwaliteitsverbetering en blijvend leren 36 2.6 Verbeteren van de organisatie en inkoop van specialistische jeugdzorg 39 2.7 Eenvoudigere uitvoering en inkoop, minder administratieve lasten en aanpak negatieve effecten marktwerking44 2.8 Verbeteren inzicht in het functioneren van het jeugdstelsel met data en monitoring 50

Financiële afspraken Hervormingsagenda

44

Governance en implementatie

57

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

59 60 61 67 68

Veranderstrategie Belangrijke rol voor jeugdigen, hun gezin en naasten Implementatielijnen Hervormingsagenda Governance  Tot besluit

Bijlagen Bijlage 1 Meerjarig financieel kader HA Bijlage 2 Maatregelentabel en verantwoordelijkheidsverdeling Hervormingsagenda Bijlage 3 Investeringstabel Bijlage 4 Randvoorwaarden indicatoren monitor Hervormingsagenda en voorbehouden basisset  Bijlage 5 Afkortingenlijst Bijlage 6 Begrippenlijst

69 72 73 76 77 78

53

2

1 Hervorming van de jeugdzorg & het stelsel

3

1.1 Inleiding De jeugd heeft de toekomst. Door veilig en gezond op te groeien, goed onderwijs te genieten, vrienden te maken, onbekommerd buiten te spelen en te bewegen en sporten krijgen jeugdigen de goede start die zo belangrijk is.

• Sinds 2015 zijn er 1.500 nieuwe jeugdhulpaanbieders bijgekomen.7 • Wachtlijsten groeien.

De Nederlandse jeugd beschouwt zichzelf als één van de gelukkigste van Europa. Anderzijds geven veel jongeren aan te kampen met mentale gezondheidsproblemen. De nasleep van de coronamaatregelen speelt hierbij een rol, maar ook prestatiedruk (bijvoorbeeld in het onderwijs), de druk vanuit social media en zorgen over de toekomst (huisvesting, klimaat, bestaanszekerheid) veroorzaken onzekere, angstige of zelfs depressieve gevoelens. En die komen in alle lagen van de bevolking voor.

Die trends hebben we geanalyseerd. Voor een deel hangen deze samen met ontwikkelingen in de jeugdzorg zelf. Maar voor een groot deel hangen deze samen met veranderingen in de maatschappelijke context en in aanpalende domeinen als het onderwijs (mede in verband met de prestatiedruk), de volwassenenzorg, veiligheid en de sociale zekerheid. Deze constatering dient vertaling te krijgen in de aanpak.

Hoe moeten we hier nu mee omgaan? Politiek en maatschappij zijn het er over eens dat de basiscondities voor gezinnen op orde moeten zijn: bestaanszekerheid, zo min mogelijk gezondheidsverschillen, kansengelijkheid, veiligheid, een leefbare wijk.

Deze trends maken duidelijk waar verbetering nodig is: • Aan het begin van deze eeuw maakte 1 op de 27 jeugdigen onder de 18 jaar gebruik van jeugdzorg. Dat steeg al snel naar 1 op de 10 in 2015 en 1 op de 7,5 op dit moment.1 • De uitgaven van de jeugdzorg zijn flink gestegen (ook door stevige administratieve lasten).2 In 2019 werd circa €1,9 mld. meer uitgegeven dan in 2015.3 Dit is een stijging van zo’n 50%.4 • Landelijk is het aantal jongeren met jeugdzorg met 23% gestegen tussen 2015 en 2022.5 Jeugdigen zitten langer in jeugdzorg. • De gemiddelde trajectduur is in 2021 ten opzichte van 2015 met 35% gestegen bij jeugdhulp zonder verblijf.6 • We zien een stijging in vraag en aanbod van individuele ambulante hulp.

Binnen de jeugdzorg is de marktwerking doorgeschoten, waardoor het zorglandschap niet meer overzichtelijk is en de noodzakelijke samenwerking moeilijker is geworden. Administratieve lasten zijn hoog. Tegelijkertijd schort het aan passende en beschikbare zorg voor de meest kwetsbare kinderen, bijvoorbeeld kinderen met een beschermings­ maatregel, met ernstige psychiatrische problematiek of met een beperking of chronische aandoening.

1

https://www.nji.nl/system/files/2021-04/Het-groeiend-jeugdzorggebruik-Duiding-en-aanpak.pdf.

2

Volgens onderzoek van Berenschot op basis van uitgaven in 2018 wordt 29% van de totale middelen voor jeugdzorg besteed aan kosten gericht op het organiseren en coördineren van zorg. Dit betreft onder andere het organiseren van de toegang tot hulp en ondersteuning in het sociaal domein, het ontwikkelen van gemeentelijk beleid, inkoop en facturatie, monitoring en verantwoording, en huisvestings- en ICT-kosten van de medewerkers die deze taken uitvoeren.

3

Ook vóór 2015 heeft naar verwachting een stijging van de uitgaven plaatsgevonden, maar hier zijn geen cijfers van doordat de Jeugdwet toen onderdeel uitmaakte van verschillende wetten.

4

Stelsel in groei | Rapport | Rijksoverheid.nl.

5

CBS Jaarrapport Jeugdhulp 2015, CBS Jaarrapport 2022.

6

CBS Jaarrapport Jeugdhulp 2015, CBS Jaarrapport Jeugdhulp 2021.

7

CBS Jaarrapport Jeugdhulp 2021.

4

De uitgaven van de jeugdzorg zijn flink gestegen.8 Daarmee is ook het beroep van de jeugdzorg op de krappe arbeidsmarkt gegroeid. Wat is nu nodig om jeugdigen een goede start in het leven te geven en het jeugdstelsel tevens houdbaar te maken voor de toekomst? Met zoveel jongeren in een jeugdzorgtraject doen we kennelijk iets niet goed – als politiek, ouders, professionals, maar ook als media, scholen, bedrijfsleven en voorbeeldfiguren. We zullen ten principale een verandering moeten realiseren. Waar nu sprake is van een individuele focus (op het kind), moeten we de omslag maken naar een contextgerichte focus (de oplossing ligt in een goede pedagogische context in het onderwijs, in prestatiedruk, in bestaanszekerheid etc.). En dat vergt een geheel andere benadering. De randvoorwaarden voor gezinnen rondom bestaanszekerheid, wonen, (passend) onderwijs, veiligheid, en geborgenheid zijn niet op orde en we leggen jeugdigen – bewust of onbewust – allerlei normen op waaraan ze moeten voldoen. We maken prestaties belangrijker dan relaties. Door tegenslag, wat bij het leven hoort, primair aan het individu op te hangen. De druk die dit veroorzaakt en de manier waarop we hiermee omgaan moet bespreekbaar gemaakt worden, zowel individueel als maatschappelijk. Zo wordt de veerkracht van jeugdigen en gezinnen in hun normale dagelijkse leven versterkt.

Doorgaan op dezelfde voet betekent vastlopen. We moeten samen aan de slag. De jeugdzorgsector met alle betrokken partijen, de politiek – zowel nationaal als lokaal – , en de samenleving als geheel. Dat vergt nadrukkelijk samenwerking over de grenzen van sectoren heen. De problematiek waarmee de jeugdzorg van doen heeft kent oorzaken die in verschillende domeinen liggen en dus vragen om een sterk samenhangende aanpak. Het vraagt om scherpe keuzes en een betere organisatie. Er zijn stevige aanpassingen nodig binnen en in aanvulling op het bestaande decentrale stelsel: • Aanpassingen in wetgeving om de reikwijdte van de jeugdhulpplicht scherper af te bakenen (niet alle problemen van jeugdigen of ouders vallen onder de jeugdhulpplicht); • Meer verbinding leggen tussen jeugdhulp en het onderwijs en kijken naar bredere aspecten in het leven van gezinnen ((jeugd)gezondheidszorg, schulden, ouders met ggz- of andere problematiek, vechtscheidingen) en het maken van afspraken over de rollen en verantwoordelijkheden van de andere sectoren in het adresseren van de vraag naar jeugdhulp;9 • Veel betere (brede) analyse10 om te beoordelen mét een gezin en/of het kind wat het nodig heeft en waar hulp geboden kan worden (binnen of buiten jeugdhulp); hierbij is ‘matched care’ het uitgangspunt. Vervolgens wordt, als specialistische jeugdhulp nodig blijkt, deze zo snel als mogelijk weer afgeschaald;

• Door te onderzoeken en niet-vrijblijvende afspraken te maken over die inzet van hulp die van goede kwaliteit is en écht werkt en over hoe we van elkaar blijvend kunnen leren; • Verplicht samen te werken binnen en buiten de jeugdzorg en in regionaal en nationaal verband, en hierdoor ook passende zorg in te kopen tegen minder administratieve lasten; • Beter te monitoren of wat we doen ook in de afgesproken richting werkt, met betere data en door een beter financieringsmodel te ontwerpen. De combinatie van een brede maatschappelijke aanpak én een verbetering van het jeugdhulpstelsel zelf moet ook leiden tot een besparing in personele en financiële zin. De weg naar steeds meer individuele jeugdhulp, waarbij tegelijkertijd veel kwetsbare jeugdigen te lang wachten op passende zorg, kan niet de route zijn die we in de toekomst blijven bewandelen. Dat moet anders – slimmer, efficiënter en met minder bureaucratie dan nu. Bovendien hebben we te maken met een krimpende arbeidsmarkt en het beroep dat de zorg op de samenleving doet is al groot. Het stelsel moet ook financieel houdbaar zijn voor de toekomst. De rekening moet immers ook gezamenlijk worden opgebracht.

8

Volgens onderzoek van Berenschot op basis van uitgaven in 2018 wordt 29% van de totale middelen voor jeugdzorg besteed aan kosten gericht op het organiseren en coördineren van zorg. Dit betreft onder andere het organiseren van de toegang tot hulp en ondersteuning in het sociaal domein, het ontwikkelen van gemeentelijk beleid, inkoop en facturatie, monitoring en verantwoording, en huisvestings- en ICT-kosten van de medewerkers die deze taken uitvoeren.

9

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2022/03/22/tk-bijlage-3-significant-public-rapportage-relatie-scheidingen-ggz-en-jeugdhulp.

10

Onderdeel van een brede analyse: triage, verklarende analyse en verwijzing, zie 2.3.1 convenant ‘Stevige lokale teams’.

5

Na de decentralisatie in 2015 is hard gewerkt aan verbetering van de jeugdzorg (tegengaan van versnippering, betere toegang, inzet op vakmanschap). Dat gebeurde lokaal en regionaal alsook landelijk met bijvoorbeeld het programma ‘Zorg voor de Jeugd’.11 Het vond veelal plaats vanuit een benadering gericht op het individuele kind en minder op de context. Daarom zijn op dit moment verdergaande hervormingen in de jeugdzorg en in relatie met andere domeinen noodzakelijk om het stelsel van zorg en ondersteuning voor de jeugd meer in balans te brengen. Jeugdzorg tot slot – en dat besef is bij alle gepresenteerde maatregelen essentieel – is en blijft relationeel mensenwerk. En dat waarden gedreven mensenwerk zal in de ondersteuning van jeugdigen altijd tot zijn recht moeten komen. Door het respecteren van hun stem en die van hun ouders, door het betrekken van ervaringsdeskundigen en door professionals de ruimte te geven.

Wie werkt er aan deze hervormingen? De Hervormingsagenda is voorbereid door de zogeheten Vijfhoek, vanuit ieders verantwoordelijkheid: • Cliëntenorganisaties en jongerenvertegenwoordigers (Ieder(in), MIND, NJR); • Professionals (Samenwerkende Beroepsverenigingen Jeugd (SBJ): NVvP, NIP, LVVP, NVO, BPSW, BVjong, AJN, V&VN, LHV, NVK, FVB);

• Aanbieders (Branches Gespecialiseerde Zorg voor Jeugd (BGZJ): Jeugdzorg Nederland, de Nederlandse ggz en de Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland (VGN)); • Gemeenten (vertegenwoordigd via de Vereniging van Gemeenten, VNG); • Het Rijk (VWS, JenV, BZK, Financiën, SZW en OCW).

(goede governance en monitoring). We moeten anders gaan denken en handelen. Waar nodig helpen we elkaar, ook als het anders loopt dan verwacht. Het betekent ook elkaar niet loslaten als het (even) tegenzit. Net als in de jeugdzorg zelf gaat het ook hier om relatievorming en -behoud. In hoofdstuk 4 gaan we hier nader op in.12

Daarnaast zijn tal van jeugdzorgexperts en andere organisaties direct of indirect betrokken geweest bij de totstandkoming van deze agenda (zoals onder meer de Associatie Wijkteams, de Jeugdautoriteit, de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) en veel individuele gemeenten, aanbieders, jongeren en jeugdzorgprofessionals.

De Hervormingsagenda is, zoals de naam al aangeeft, vormgegeven als een agenda. Elk thema bevat diverse maatregelen, die voor zover mogelijk zijn uitgewerkt in acties. De komende periode werken we dit, waar nodig, verder uit.

We hebben met elkaar een lang en intensief proces achter de rug om deze Hervormingsagenda op stellen. Dit is hoe ver we zijn gekomen; aan deze stevige opgave willen we ons verbinden. Nu is het zaak om samen de uitwerking en uitvoering van de Hervormingsagenda verder ter hand te nemen. Een ieder vanuit zijn eigen verantwoordelijkheid, in samenwerking en met een gezamenlijk doel: passende en tijdige zorg voor iedere jeugdige die dat nodig heeft. We gaan deze agenda met elkaar aan en houden elkaar gedurende het proces vast. Dat betekent een heldere verdeling van taken, rollen en verantwoordelijkheden op de verschillende onderdelen van de agenda en dat vraagt dat we elkaar aanspreken als een afspraak niet is nagekomen

11

Voor een overzicht van de resultaten van het programma ‘Zorg voor de Jeugd’ klik hier.

12

We hanteren hierbij de Code of Conduct die voor het programma ‘Zorg voor de Jeugd’ was opgesteld met dezelfde partijen.

Om de beoogde doelen van de maatregelen te realiseren, en daarmee de agenda tot een succes te maken, is lokale en regionale implementatie noodzakelijk. Dit kan bijvoorbeeld door de aangepaste wet- en regelgeving of de opgestelde handreiking toe te passen in het regionale of lokale beleid, de uitvoering van zorg en de verdere lokale praktijk. Hoewel deze vertaalslag naar het lokale niveau niet overal in de Hervormingsagenda wordt gemaakt, is dit wel degelijk onderdeel van de agenda. Dit geldt ook voor acties die nu nog niet zijn voorzien en/of opgenomen, maar die via de partijen van de Hervormingsagenda en de daarbij horende implementatiestructuur worden vormgegeven. Hierbij is ook nadrukkelijk aandacht voor de eventuele ondersteuning van partijen op lokaal en regionaal niveau bij de implementatie. Van het papier af, de praktijk in.

6

Om zicht en grip te houden op de voortgang en effecten van de gemaakte afspraken in de Hervormingsagenda wordt vanaf 2023 een jaarlijkse monitor opgesteld op basis van reeds beschikbare en aanvullende data. Deze monitor wordt gaandeweg gezamenlijk doorontwikkeld. Een onafhankelijke partij ontwikkelt de monitor en voert deze uit. We moeten weten of we echt stappen in de goede richting zetten. De uitvoering van de Hervormingsagenda is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van alle partijen. De voortgang wordt besproken met alle betrokken partijen in de Vijfhoek, in een bestuurlijk overleg dat ten minste twee keer per jaar plaatsvindt. Daarbij hoort dat we elkaar bij de les houden en aanspreken op elkaars verantwoordelijkheden, en bijsturen indien nodig. In de Hervormingsagenda zijn de verantwoordelijkheden en daaruit volgende taken en rollen bij de uitwerking van de Hervormingsagenda zoveel mogelijk benoemd en expliciet gemaakt. De financiële afspraken betreffen afspraken tussen Rijk en de VNG, waar aanbieders, professionals en cliëntenorganisaties geen deelgenoot van zijn. Deze afspraken vormen het financiële kader van de Hervormingsagenda.

Leeswijzer De opbouw van de Hervormingsagenda ziet er als volgt uit: in het vervolg van dit hoofdstuk staan we eerst stil bij de toekomst van de jeugdzorg: wat is in de kern ons wenkend perspectief voor jeugdigen en gezinnen? Daarna gaan we in op de aanleiding voor de Hervormingsagenda en de opgaven in de jeugdzorg met een beschrijving hoe wij aan de slag gaan met deze opgaven (de achterliggende, dragende visie op de agenda). Tot slot zetten we deze Hervormingsagenda in een breder perspectief van onder andere de arbeidsmarkt. In hoofdstuk 2 beschrijven we welke maatregelen en acties we inzetten of welke afspraken we maken om onze ambities te bereiken. De financiële afspraken van de Hervormingsagenda staan centraal in hoofdstuk 3. Hoofdstuk 4 gaat in op de ‘Governance en implementatie van de Hervormingsagenda’, zodat deze afspraken op papier hun beslag krijgen in de praktijk. Een begrippen- en afkortingenlijst zijn opgenomen in de bijlagen.

7

1.2 Wenkend perspectief voor jeugdigen en gezinnen Hoe kijken we in de kern aan tegen toekomstige jeugdzorg? Wat is het wenkend perspectief voor jeugdigen en gezinnen? Onderstaande punten vatten onze visie samen13:

1. We gaan uit van een inclusieve samenleving waarin iedereen, ongeacht kwetsbaarheid of beperking, kan meedoen. Voor jeugdigen en gezinnen die dat nodig hebben, is passende en tijdige hulp en ondersteuning beschikbaar. Deze vindt zoveel mogelijk plaats binnen het eigen netwerk en de context waarin jeugdigen opgroeien met ouders, vrienden, familie, buren, sportcoaches, leerkrachten, kinderopvangmedewerkers, kinder- en jongerenwerkers, jeugdgezondheidszorg, informele steunfiguren. Deze dagelijkse contacten (formeel en informeel) worden alleen waar nodig aangevuld met extra expertise. Daarover voeren we een breed maatschappelijk gesprek; 2. Dat vraagt allereerst vertrouwen in en versterking van de directe leefomgeving en sociale basis: goed onderwijs, betaalbare kinderopvang en toegang tot (sport)verenigingen, jongerenwerk, bibliotheken, parken, speeltuinen en andere publieke voorzieningen. Een goede laagdrempelige publieke infrastructuur helpt jeugdigen en ouders om mee te doen, en hun vragen over opvoeden en opgroeien in de dagelijkse contacten bespreekbaar te maken. Zo worden die vragen over opvoeden en opgroeien zoveel mogelijk opgelost of hanteerbaar gemaakt in

13

het dagelijks leven. Dit vraagt een gerichte en doordachte aanpak op preventie; 3. Sommige jeugdigen of hun ouders/opvoeders krijgen te maken met problemen die verder reiken dan vanuit het dagelijks netwerk opgelost kunnen worden. Voor hen is passende ondersteuning nodig. Daarvoor is in de wijk een laagdrempelig, kwalitatief goed, lokaal team beschikbaar (met stevige relaties met specialistische jeugdhulp voor als dat nodig blijkt) dat samen met jeugdigen en hun ouders goed beziet wat nodig is, verbindingen legt met het bestaande informele en formele netwerk rondom de jeugdigen, maar zelf ook hulp kan bieden. Een professional uit de specialistische jeugdhulp kijkt mee aan de voorkant, is in te zetten ter consultatie en om samen met het lokale team een goede brede analyse te doen. Om zo beter te bepalen wat nodig is: als problemen voortkomen uit andere domeinen dan wordt van daaruit in een adequate aanpak voorzien; 4. De geboden jeugdhulp is passend en zo ‘thuis’ en/of dichtbij mogelijk. Voor kinderen met lichte problematiek zijn lokaal vrij toegankelijke (jeugdhulp)voorzieningen beschikbaar die binnen een netwerk vallen van bestaan-

de voorzieningen als scholen of gezondheidspraktijken, gericht op het hanteren van problemen in het dagelijkse leven. Voor kinderen met meervoudige en/of complexe problematiek die minder vaak voorkomt en in situaties waarin veiligheidsproblemen spelen, worden alle facetten van de hulpvraag in kaart gebracht (bijvoorbeeld met verklarende analyse) en is er snel passende hulp. Passende zorg houdt in: de juiste zorg op de juiste plek en op juiste moment door de juiste professional (‘matched care’). Het is waarde gedreven: dat betekent dat zorg op de eerste plaats doelgericht moet zijn, voldoet aan de stand van wetenschap en praktijk, en meerwaarde heeft voor de jeugdige (en/of gezin), met daarnaast een doelmatige inzet van mensen en middelen. En passende zorg komt samen met, en gezamenlijk rondom, de jeugdige tot stand. Wanneer deze zorg effectief is gebleken, wordt vervolgens ook zo snel als mogelijk en wenselijk, de zorg of hulp weer afgeschaald; 5. Jeugdhulp, zowel voor lichte als voor zware problematiek, sluit altijd aan bij de leefwereld van jeugdigen en de omgeving waarin zij zich bevinden. Daarom is ook het betrekken van ervaringsdeskundigheid en informele netwerken van belang. En ligt de regie zoveel mogelijk bij de jeugdige en het gezin; zij zitten aan het stuur.

Juist waar de hulpvraag meervoudig en/of complex is, is een levensbrede aanpak nodig, vanuit wonen, volwassenenzorg, onderwijs, werk en inkomen of andere domeinen.

Hierbij hebben we ook gekeken naar het Kinderrechtenverdrag.

8

En voor jeugdigen met levensbrede én levenslange beperkingen moet ook langdurig passende hulp beschikbaar zijn. Het is belangrijk dat deze visie, dit wenkend perspectief, wel blijft passen bij de schaarste aan personeel, binnen het door het kabinet beschikbaar gestelde budget en het organiserend vermogen van de sector. Dat vergt bewuste en scherpe keuzes. Als we die keuzes niet maken, dan bepaalt de schaarste waar er gaten vallen en waar jeugdigen tussen wal en schip vallen. Dat moeten we voorkomen.

9

1.3 Achtergrond en opgaven Hervormingsagenda In de aanloop naar de Hervormingsagenda zijn talrijke onderzoeken en rapporten verschenen waarin de knelpunten in de jeugdzorg zijn geanalyseerd en talrijke adviezen zijn opgesteld. Deze data en rapporten zijn onderliggend aan deze agenda.

De oorzaken voor de knelpunten die genoemd worden zijn divers en liggen onder meer in personeelstekort, hoge werkdruk, administratieve lastendruk, gebrek aan beschikbaarheid van zorg door tekortschietende inkoop op het juiste schaalniveau, organisatiewijze, voortschrijdende wetenschappelijke kennis en visies (lange tijd zijn de schadelijke effecten van uithuisplaatsingen onvoldoende onderkend) of het geven van individuele antwoorden die eigenlijk worden veroorzaakt door brede maatschappelijke vraagstukken. In mei 2021 heeft de Commissie van Wijzen de financiële staat en stand van de jeugdzorg en het -stelsel beoordeeld. Het Rijk en VNG/gemeenten kregen het dringende advies een agenda op te stellen om de opgaven in de jeugdzorg aan te pakken met een pakket aan maatregelen en besparingen. Het advies van de Commissie van Wijzen is – naast de al genoemde adviezen om de jeugdhulp en het jeugdhulpstelsel te verbeteren – het vertrekpunt voor deze meerjarige Hervormingsagenda. Voor 2022 en 2023 zijn in dit kader al afspraken gemaakt tussen Rijk en VNG. In de zomer van 2021 heeft het Rijk bestuurlijke afspraken met de VNG en de andere partners in de Vijfhoek gemaakt om

14

het traject van het opstellen van de Hervormingsagenda Jeugd te starten. In het najaar van 2021 is in negen werkgroepen door meer dan 120 betrokken experts onder leiding van onafhankelijke voorzitters vanuit verschillende perspectieven gewerkt aan bouwstenen voor deze agenda. Dit heeft een rijke oogst opgeleverd. Na de totstandkoming van het coalitieakkoord in december 2021 waren enige maanden nodig om duidelijkheid te krijgen over de aanvullende besparingsopgave van het kabinet van €511 mln. in relatie tot de Hervormingsagenda.14 In juni 2022 zijn we verder gegaan. Vanuit de bouwstenen van de werkgroepen hebben we de afgelopen periode inhoudelijke verbeteringen nader uitgewerkt in maatregelen en het financiële beeld waar nodig gecompleteerd om zodoende te komen tot een agenda waarmee we de jeugdzorg verbeteren binnen een houdbaar kader voor de toekomst. Gebaseerd op al dit voorwerk zien wij tien grote opgaven die onze aandacht vragen om de jeugdhulp en het stelsel duurzaam te verbeteren. Zes hiervan richten zich op het verbeteren van jeugdhulp en vier op het verbeteren van het jeugdhulpstelsel en de uitvoering daarvan in de praktijk.

De jeugdzorg moet en kan beter: 1. We hebben met elkaar een fundamenteel gesprek te voeren over opvoeden en opgroeien en de ontwikkelingen die ten grondslag liggen aan het toenemende beroep op jeugdhulp. Dit betreft ten principale niet een stelsel-, organisatie-, bekostigings- of sturingsvraagstuk maar een politiek-maatschappelijk thema van enorme betekenis. De maatregelen die we nemen moeten gepaard gaan met het adresseren van de oorzaken van de groei die buiten de invloedssfeer van het jeugdstelsel liggen. Willen we slagen in de bedoeling van de agenda, dan is samenwerking met andere domeinen onontbeerlijk; 2. Breed kijken: wanneer kinderen en gezinnen jeugdhulp nodig hebben, is het van belang dat deze steeds wordt ingezet met oog voor de situatie van het gezin waarin een jeugdige opgroeit: onderwijs, armoede, schulden, huisvestingsproblematiek, de druk van de prestatiemaatschappij en problematiek van ouders (zoals ggz, verslaving, relatie- en scheidingsproblemen). Dit alles is van invloed op de jeugdigen in het gezin en daarmee de vraag naar jeugdhulp. Het jeugddomein is dus onlosmakelijk verbonden met het gemeentelijke sociaal domein en het zorgstelsel in den brede. Om die reden verbinden we de jeugdhulp steviger aan aanpalende domeinen zoals het onderwijs, jeugdgezondheidszorg, volwassenen-ggz en bestaanszekerheid (zie paragraaf 2.2);

Kamerstukken II 2021/22, 31 839, nr. 853.

10

3. Waar jeugdhulp nodig is, moet deze toegankelijk en beschikbaar zijn voor de meest kwetsbare jeugdigen en gezinnen. We zien dat deze groep nu onvoldoende passende en tijdige jeugdhulp ontvangt. Ombuiging hiervan vraagt een gerichte aanpak: naast de verbetering van de kwaliteit van de zorg, moet het voor jeugdigen en hun ouders helder zijn waarvoor ze in het kader van jeugdhulp bij de overheid terecht kunnen en waarvoor niet. Met beperkte mensen en middelen moeten scherpe keuzes gemaakt worden over wie in aanmerking komt voor professionele jeugdhulp, waarbij de meest kwetsbaren altijd geholpen moeten worden. Het moet duidelijker worden wat binnen de huidige wettelijke kaders onder de jeugdhulpplicht valt. Eén op de 7,5 jeugdigen in een individueel maatwerktraject zet de beschikbaarheid en betaalbaarheid van zorg, zeker in de huidige context van een krappe arbeidsmarkt, onder druk. Daarom bakenen we de reikwijdte van de jeugdhulpplicht af (zie paragraaf 2.1) en doen we een aantal zaken niet meer onder jeugdhulp. Goede brede analyse helpt deze keuzes te maken; 4. Jeugdigen en hun ouders moeten voor jeugdhulp laagdrempelig en dicht bij huis terecht kunnen bij stevige lokale teams die waar nodig ook zelf passende en samenhangende basishulp bieden: zowel licht als zwaarder en zowel kort als langdurig (bijvoorbeeld ook langdurige lichtere hulp).

Waar nodig wordt opgeschaald naar specialistische hulp. Voor het op- en afschalen van hulp is het nodig dat lokale teams worden versterkt met voldoende kennis van, en verbinding met, specialistische hulp. Hiervoor maken we een beweging naar de voorkant en versterken we de lokale toegang met stevige lokale teams, waarin goed opgeleide professionals werken, die in goede verbinding staan met specialisten (zie paragraaf 2.3);

5. We zorgen dat kinderen zoveel mogelijk thuis opgroeien, ook als zij hulp nodig hebben. Om die reden zetten we in op het voorkomen en terugdringen van residentiële jeugdhulp. Er vindt altijd een zorgvuldige afweging plaats welk type jeugdhulp passend is. Waar residentiële jeugdhulp toch nodig is, transformeren we deze verder naar woonvoorzieningen in een open, zo thuis mogelijke, kleinschalige vorm. We ‘rapporteren’ daarbij niet alleen meer over jeugdigen en hun ouders (met een externe hulproute als gevolg), maar staan hen bij vanuit de (vertrouwde) relaties die er al zijn. In het terugdringen van residentiële jeugdhulp willen we bereiken dat in 2025 de gesloten jeugdhulp kleinschalig werkt en dat we in 2030 zo dicht mogelijk bij nul gesloten plaatsingen zijn (zie paragraaf 2.4); 6. Jeugdigen en ouders moeten erop kunnen vertrouwen dat de zorg die zij ontvangen, bijdraagt aan het realiseren van de doelstelling van de jeugdige en/of ouders/ opvoeders (oftewel: effectief is). Er is veel kennis over wat werkt in de jeugdzorg, maar deze is versnipperd beschikbaar en wordt lang niet altijd en overal toegepast. Er zijn richtlijnen en kaders maar ook die sluiten niet altijd op elkaar aan. Bovenal vraagt kunnen werken met richtlijnen een grote hoeveelheid basiskennis en voor veel professionals werkbegeleiding.

Dit vraagt om een stevige kwaliteitsimpuls in de sector en het creëren van een structuur om blijvend te kunnen leren en elkaar verder te kunnen helpen en te stoppen met wat niet effectief is. Daarom gaan we inzetten op kwaliteits- en effectiviteitsverbetering en blijvend leren (zie paragraaf 2.5).

Het jeugdhulpstelsel moet en kan beter: 7. In het bijzonder moeten kwetsbare jeugdigen kunnen rekenen op tijdige en passende hulp. De beschikbaarheid hiervan moet daarom echt verbeteren en hiervoor moet de samenwerking tussen gemeenten, tussen gemeenten en aanbieders, en die tussen gemeenten, aanbieders en andere domeinen worden versterkt. Dit vraagt om verplichte regionale samenwerking en landelijke contractering van hoogspecialistisch of schaars zorgaanbod omdat deze vragen niet op lokale schaal opgelost kunnen worden. Door deze aanpak ontstaat meer rust en stabiliteit, met ook meer duurzame contractverlening aan aanbieders en een beter voorspelbaar zorgaanbod voor jeugdigen. Daarom gaan we de regionale organisatie en inkoop van specialistische jeugdzorg verbeteren (zie paragraaf 2.6); 8. De meeste tijd en aandacht moet uitgaan naar het daadwerkelijk verlenen van jeugdzorg. Hiervoor is het nodig dat de uitvoering en inkoop vereenvoudigd en gestandaardiseerd wordt, dat administratieve lasten worden verlaagd en negatieve effecten van marktwerking worden tegengegaan. Dit maakt de jeugdzorg ook doelmatiger. Het aanpakken van de bureaucratie in het systeem moet voelbaar zijn, juist voor professionals die nu te vaak hun werkplezier verliezen door regeldruk.

Er moet oog zijn voor de lokale situatie, maar veel aspecten in de uitvoering vragen om uniforme taal en een centralere aanpak. We gaan werken in een waarden gedreven partnerschap tussen overheden en instellingen. Daarom zetten we in op eenvoudigere uitvoering en inkoop, minder administratieve lasten en aanpak van negatieve effecten van marktwerking (zie paragraaf 2.7);

11

9. De huidige beschikbare data geven onvoldoende inzicht in het functioneren van het stelsel op de doelen kwaliteit, betaalbaarheid en toegankelijkheid, en op de effecten van landelijk, regionaal en gemeentelijk beleid. Het is nodig de informatiebasis sterk te verbeteren, voor beter inzicht en overzicht, elke dag te leren en het stelsel vanuit daar verder te ontwikkelen. Dat is geen vrijblijvende exercitie. Dat vraagt een verbetering van de kwaliteit en beschikbaarheid van data en een gezamenlijke taal door bijvoorbeeld te werken met dezelfde productcodes. Alleen dan krijgen we beter inzicht in welke beleidsinterventies wel en niet werken. Daarom gaan we het inzicht in het jeugdstelsel met uniforme data en monitoring verbeteren (zie paragraaf 2.8); 10. Met de voortdurende kostenontwikkeling loopt het stelsel tegen de grenzen van zijn personele en financiële houdbaarheid aan.15 Zonder maatregelen leidt dit tot een onhoudbaar stelsel.16 We moeten met minder middelen gerichter keuzes maken. Om goed zicht én grip te houden op de voortgang van de afgesproken inspanningen op de maatregelen (en de hiermee gemoeide effecten) en de algemene ontwikkeling van de kosten van de jeugdzorg wordt vanaf 2023 een jaarlijkse monitor opgesteld.

De financiële effecten volgen de verantwoordelijkheidsverdeling en de stappen die in de tijd moeten worden gezet.Daarnaast, en dat constateerde ook de Commissie van Wijzen, is de verdeling van verantwoordelijkheden en financiële risico’s tussen Rijk en gemeenten niet goed genoeg georganiseerd. Daarom wordt voortvarend werk gemaakt van een beter passend en

15

Stelsel in groei | Rapport | Rijksoverheid.nl.

16

WRR rapport ‘Houdbare zorg’ (2021).

bestendig financieringsmodel, waarin de sturingsmogelijkheden, medebewind/beleidsvrijheid, financiële verantwoordelijkheden en de wijze van financieren in balans zijn. Het Rijk en VNG maken daarom afspraken over een meerjarig financieel kader en financieel bestuurlijke verhoudingen (zie hoofdstuk 3). Deze tien opgaven staan centraal in de voorliggende Hervormingsagenda. Ze vragen inzet over een middellange periode en overstijgen deze kabinetsperiode. Daarom is dit een meerjarige agenda, die loopt tot en met 2028. Op deze manier is er ruimte om passende zorg te blijven bieden, terwijl we ondertussen werken aan structurele verbeteringen. Met de Hervormingsagenda gaat conform het advies van de Commissie van Wijzen een besparing gepaard, oplopend tot structureel €1 mld. vanaf 2027. Het Rijk draagt financieel bij aan de gestegen kosten van de jeugdzorg. Daartoe heeft het kabinet voor 2022 en voor 2023 reeds respectievelijk €1,6 mld. en €1,454 mld. extra bijgedragen. De extra middelen voor de jaren 2024 en 2025 worden met het sluiten van de Hervormingsagenda toegevoegd aan het gemeentefonds. De beschikbaarstelling van de gereserveerde structurele middelen bij het Rijk voor de jaren 2026 en verder vindt plaats na het advies van de deskundigencommissie en de besluitvorming daarover.

Net als voor de middelen voor 2024 en 2025 geldt dat deze worden toegevoegd aan het gemeentefonds met uitzondering van de investeringen waarvan is afgesproken deze centraal door het Rijk worden gedaan.

12

1.4 De Hervormingsagenda in breder perspectief Zoals vermeld strekken de opgaven in het jeugddomein verder en zijn zij breder dan wat wij met deze Hervormingsagenda kunnen aanpakken. De situatie van de jeugdige valt niet los te zien van de situatie van het gezin en de eventuele problemen die daar spelen.

Onze inzet richt zich hier primair op de beschikbaarheid, organisatie en houdbaarheid van de jeugdzorg en het jeugdhulpstelsel zelf, maar wordt in nauwe samenhang met drie andere landelijke trajecten uitgewerkt: (a) traject Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming; (b) aanpak van de arbeidsmarktproblematiek met programma ‘Toekomstbestendige Arbeidsmarkt Zorg & Welzijn’ (TAZ) en de Arbeidsmarktagenda Jeugdzorg; en (c) het versterken van mentaal welzijn van de jeugdigen. Deze trajecten sluiten aan bij de beweging die we maken met de Hervormingsagenda en vallen eveneens binnen het meerjarig financieel kader voor de jeugdzorg. In de afspraken in de Hervormingsagenda zullen bovendien directe verbindingen gelegd worden met andere zorgakkoorden, zoals het Integraal Zorgakkoord (IZA), het Gezond en Actief Leven Akkoord (GALA) en de Toekomstagenda ‘Zorg en ondersteuning voor mensen met een beperking’. Gezien het belang van een goede verbinding met aanpalende domeinen, zoals het (passend) onderwijs, is in hoofdstuk 2 een aparte paragraaf opgenomen met de opgave per domein en concrete afspraken.

a. Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming Het huidige stelsel gericht op de bescherming van kinderen en volwassenen waar onveiligheid of een ontwikkelingsbedreiging van kinderen aan de orde is, is complex en knelt. Te vaak krijgen kinderen en volwassenen die dat nodig hebben geen passende, tijdige hulp en bescherming. Ook is er te weinig samenhang tussen zorg voor kinderen en volwassenen. Kinderen en gezinnen voelen zich onvoldoende gehoord, gezien en gesteund. Organisaties werken als het ware als een estafette waarbij het stokje steeds wordt doorgegeven of de ronde opnieuw een keer te veel wordt gelopen. Veel professionals ervaren deze complexiteit als belemmerend. Om die reden is het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming ontwikkeld, waarin uitgegaan wordt van een nieuwe manier van werken tussen lokale wijkteams, Veilig Thuis, Gecertificeerde instellingen en de Raad voor de Kinderbescherming in samenwerking met aanbieders en ervaringsdeskundigen. In elf proeftuinen en regio’s wordt deze werkwijze uitgetest met het doel toe te werken naar een nieuw stelsel waarin toezicht, wetgeving, financiering en sturing ten dienste staan van efficiëntere hulp en zorg voor

kinderen en gezinnen. Het lokale wijkteam en een te vormen Regionaal Veiligheidsteam zijn onderdeel van het nieuwe stelsel. Het Toekomstscenario werkt vanuit vier basisprincipes: • Gezinsgericht; • Rechtsbeschermend en transparant; • Lerend stelsel; • Eenvoudig. Deze basisprincipes omvatten een programmatische aanpak met een aantal actielijnen om de gestelde doelen te behalen. Ervaringen van volwassenen met en zonder kinderen, jongeren en professionals ondersteunen de actielijnen. Een aantal acties vindt plaats in nauwe samenhang met de Hervormingsagenda, in het bijzonder het versterken van de toegang met expertise rondom veiligheid en bescherming. Uiteraard besteden we aandacht aan de samenhang tussen de keuzes en maatregelen uit hoofde van het Toekomstscenario en de Hervormingsagenda en vice versa, zowel beleids- en zorginhoudelijk als vanuit financieel perspectief. Want hoe logisch bijvoorbeeld een gezinsgerichte aanpak ook is, er zit een wereld achter waar schuldenproblematiek, huisvestingsproblematiek, armoedebeleid, zorg voor het gezin (bijvoorbeeld via volwassenen-ggz) en jeugdhulp bij elkaar moeten komen. Zo kan er in het geval van echtscheidingen sprake zijn van multiproblematiek, zoals problemen rond huisvesting,

13

schulden, náást de ggz-problematiek van de ouders als één van de problemen. In die gevallen vergt het conflict en de problematiek van de ouders gerichte vroegtijdige passende hulp.

b. Arbeidsmarkt jeugdzorg De arbeidsmarkt is voor delen van de jeugdzorg krap (in het bijzonder de jeugdbescherming). Dat komt mede door groot personeelsverloop en hoog ziekteverzuim, factoren die bijdragen aan het niet altijd kunnen bieden van passende hulp aan jeugdigen. De verzuimcijfers van het Arbeidsmarktprogramma Zorg en Welzijn van het tweede kwartaal 2022 tonen aan dat het ziekteverzuim jeugdzorgbreed verder is gestegen ten opzichte van het voorafgaande jaar. Het verzuimcijfer bedraagt in het derde kwartaal van 2022 6,6%, ten opzichte van 6,2% in het derde kwartaal van 2021.17 Professionals geven aan dat de werkdruk hoog is: in het voorjaar van 2022 ervaart 55% een hoge of veel te hoge werkdruk. In het voorjaar van 2021 was dat 50,5%.18 Daarnaast ervaren professionals administratieve lasten in het algemeen en tijdschrijven in het bijzonder als frustraties. Er staan veel vacatures open (800 vacatures in het derde kwartaal van 2022) en het krijgen en behouden van goed gekwalificeerd personeel, onder meer met specialistische kennis, is moeilijk. In de branche jeugdzorg zijn 33.200 mensen werkzaam (derde kwartaal van 2022), in het derde kwartaal van 2021 waren er 32.700 mensen

werkzaam. Tussen eind tweede kwartaal 2021 en het eind tweede kwartaal 2022 zijn 1400 werknemers binnen de branche zelf van baan veranderd (zij zijn bij een andere jeugdzorgorganisatie gaan werken). Daarnaast zijn er 6680 mensen de jeugdzorg uitgestroomd en 7010 de jeugdzorg ingestroomd.19 Beschikbaarheid van personeel is een randvoorwaarde om de jeugdzorg inhoudelijk te verbeteren. Daarnaast vraagt de krapte op de (jeugdzorg)arbeidsmarkt meer dan ooit om hervormingen. Het Rijk heeft hierbij een stimulerende en faciliterende rol. Daarnaast hebben gemeenten een belangrijke verantwoordelijkheid bij de inkoop van zorg en het betalen van reële tarieven; werkgevers op het gebied van goed werkgeverschap, om ervoor te zorgen dat jeugdhulpprofessionals hun werk goed en met plezier kunnen uitvoeren. De stip op de horizon is het anders, slimmer en innovatiever organiseren van het werk zodat het werken in de sector uitdagend en aantrekkelijk is en blijft. De gezamenlijke ambitie/opgave van alle betrokken stakeholders in de jeugdzorg (professionals, werkgevers, gemeenten, brancheverenigingen en sociale partners) is om een transitie in gang te zetten met gerichte maatregelen op het behoud van personeel, investeren in leren en ontwikkelen van personeel en ruimte voor innovatieve werkvormen. Hierbij bouwen partijen verder op de aanpak

17

Arbeidsmarkt Zorg en Welzijn (cbs.nl).

18

StatLine - Werknemers; tevredenheid en psychosociale arbeidsbelasting (cbs.nl).

19

AZWStatline.

20

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021-2022, 29282, nr. 485.

die in 2018 in gang is gezet door de ministeries van VWS en JenV, samen met partijen in de sector. Onder andere via projecten van de Arbeidsmarktagenda werken partijen aan het delen van goede voorbeelden en handreikingen op thema’s als goed werkgeverschap en inwerken en begeleiden. De resultaten van de projecten worden breed gedeeld in de jeugdsector en werkgevers worden gefaciliteerd om de inzichten concreet toe te passen. Op dit moment werkt één op de zes werknemers in Nederland in de zorg. Als we doorgaan zoals nu, zou in 2040 één op de vier werknemers in de zorg moeten werken. Dat is niet houdbaar. En dus is er een aanpak geïnitieerd om de arbeidsmarkt zorg en welzijn breed te hervormen. De minister voor Langdurige Zorg en Sport heeft op 30 september 2022 het programmaplan ‘Toekomstbestendige Arbeidsmarkt Zorg & Welzijn’ (TAZ) naar de Tweede Kamer gestuurd.20 Het doel is ervoor te zorgen dat er voldoende ruimte is voor innovatieve werkvormen en technieken, voor het behoud van medewerkers en voor leren en ontwikkelen, zodat de sector zorg en welzijn een fijne sector is om in te (blijven) werken. VWS pakt in het TAZ-programma, samen met de partijen in het veld, de uitdagingen op binnen de arbeidsmarkt zorg en welzijn. De aanpak, inclusief de bijbehorende financiële middelen, is bedoeld voor zorg en welzijn, inclusief de jeugdzorg.

De middelen kunnen worden ingezet ten behoeve van innovatieve werkvormen, het behoud van medewerkers door goed opdrachtgeverschap en werkplezier en voor leren en ontwikkelen. Tot augustus

14

2023 is er bovendien het huidige SectorplanPlus, dat financieringsmogelijkheden biedt voor opleidingstrajecten voor individuele zorgaanbieders. Maatregelen uit deze Hervormingsagenda ter verbetering van het jeugdhulpstelsel, zoals het beperken van de reikwijdte en de vereenvoudiging van de uitvoering, zijn noodzakelijk om de knelpunten in de jeugdzorg aan te pakken en te zorgen voor een toekomstbestendige jeugdzorg arbeidsmarkt.

c. Mentale gezondheid jeugdigen In juni 2021 heeft het Rijk de aanpak ‘Mentale gezondheid: van ons allemaal’ gelanceerd. De aanpak richt zich op alle inwoners van Nederland, met in het bijzonder aandacht voor onze jeugd. Vijf actielijnen (mentaal gezonde maatschappij, mentaal gezonde buurt, mentaal gezond onderwijs, mentaal gezond aan het werk, mentaal gezond online) hebben als doel via preventieve interventies het mentaal welzijn van inwoners te bevorderen. Doel is de aandacht voor mentale gezondheid in alle aspecten van beleid en samenleving beter te borgen (mental health in all policies). Deze beweging stimuleren we met een brede campagne richting inwoners,

21

Het integraal Zorgakkoord: Samenwerken aan gezonde zorg (januari 2023).

22

TK 2022/23, 32793, nr. 653.

aanbieders, gemeenten en bedrijven om hun bijdrage te leveren. Een voorbeeld daarvan is het intensiveren van Welbevinden op School en hun samenwerking met de Gezonde School. Een ander voorbeeld is de samenwerking met Mind Us, een organisatie die zich inzet om de mentale gezondheid van onze jeugd te verbeteren onder andere door laagdrempelige en lichte hulp beter (online) vindbaar te maken. Deze beweging op mentale gezondheid sluit aan bij de bovengenoemde actielijn op reikwijdte in de Hervormingsagenda, waarin de focus ligt op het versterken van het dagelijkse leven.

d. IZA en GALA21, 22 Zowel het IZA als het GALA, beiden ondertekend door een veelheid aan partijen in de zorg, hebben net als de Hervormingsagenda het doel de toegankelijkheid, kwaliteit en betaalbaarheid van zorg te borgen. In alle akkoorden zit de beweging naar de voorkant van de zorg: met aandacht voor de verbinding tussen kind en volwassenen (ouders/ opvoeders), de inzet op vroegsignalering, een goede koppeling met informele en formele zorg, de versterking van de sociale basis, en de koppeling tussen het medische en het sociale domein, en tussen delen van het sociaal

domein (bestaanszekerheid, onderwijs, wonen, welzijn). Beide akkoorden bevatten ook extra middelen voor het sociale domein: in het IZA is incidenteel €160 mln. beschikbaar vanuit het coalitieakkoord voor impactvolle transformaties in de volwassenen-ggz en €150 mln. per jaar voor gemeenten voor concrete plannen om de IZA-doelen te verwezenlijken en in het GALA is voor 2023-2025 ruim €180 mln. per jaar beschikbaar voor onder andere kansrijke start, gezonde leefstijl en mentale gezondheid, aanpak Opgroeien in een Kansrijke Omgeving (OKO) en versterking van de sociale basis. Daarmee is er voor gemeenten de komende jaren financiële ruimte van €330 mln. per jaar voor de doelen uit IZA en GALA, waarvan een aanzienlijk deel structurele middelen betreft. Waar nodig zoeken we steeds nauwe aansluiting op en samenwerking met partijen die betrokken zijn bij andere akkoorden, zie bijvoorbeeld onder 2.2.2. Die samenwerking behoeft uitwerking; zie hiervoor onder andere hoofdstuk 4. Hierbij wordt ook de integrale zorg voor somatische en psychische problemen voor kinderen vanuit de Jeugdwet en de Zorgverzekeringswet bedoeld.

15

2 Hervormingsagenda: wat gaan we doen? In dit hoofdstuk presenteren wij onze beleids­ maatregelen voor de periode 2023 – 2028

16

2.1 Reikwijdte: jeugdhulpplicht voor de meest kwetsbare jeugdigen en gezinnen

Opgave: Jeugdhulp moet beschikbaar zijn voor jeugdigen en gezinnen in de meest kwetsbare situaties. We zien dat deze groep nu onvoldoende passende jeugdhulp ontvangt. Ombuiging hiervan vraagt een gerichte aanpak: naast de voortdurende verbetering van de kwaliteit van de zorg, moet het voor jeugdigen en hun ouders helder zijn waarvoor ze in het kader van jeugdhulp bij de overheid terecht kunnen en waarvoor niet (uitleg/duiding). En niet elke hulpvraag behoeft een zorgantwoord. Hierover is een stevige maatschappelijke dialoog nodig. Het moet daarnaast duidelijker worden wat jeugdhulp precies inhoudt en wat binnen de huidige wettelijke kaders onder jeugdhulp moet vallen en wat niet.23 Als sprake is van achterliggende gezinsproblematiek is een andere interventie in de context van het gezin meer voor de hand liggend. Met beperkte hoeveelheid mensen en middelen moeten scherpe keuzes gemaakt worden wie in aanmerking komt voor professionele jeugdhulp (goede brede analyse), waarbij de meest kwetsbaren altijd geholpen moeten worden. We willen ervoor zorgen dat gegeven de beschikbare mensen en middelen: • Jeugdigen en ouders met opvoed- en opgroeivragen op een laagdrempelige manier terecht kunnen. Dichtbij, in de wijk; • De jeugdhulpplicht toeziet op jeugdigen en gezinnen in de meest kwetsbare situaties.

Hiervoor is passende jeugdhulp beschikbaar; • Jeugdigen en ouders in de meest kwetsbare situaties in beeld zijn en kunnen rekenen op een meer integrale aanpak voor hun (vaak complexe) problematiek. Dit vraagt om stevige verbindingen van de jeugdhulp met onder andere het onderwijs, volwassenenzorg en vraagstukken rond bestaanszekerheid (zie hiervoor ook paragraaf 2.2). Daarvoor gaan we een aantal zaken beter doen.

23

2020 02 25 Expertiseteam (vng.nl).

17

2.1.1 We voeren een maatschappelijke dialoog over normaliseren en versterken van het gewone leven Niet alle hulpvragen van jeugdigen of ouders hoeven met jeugdhulp beantwoord te worden. Daarbij is het niet wenselijk dat de overheid voor alle hulpvragen jeugdhulp inzet. Sommige vragen horen bij het gewone opvoeden en opgroeien of zijn vragen die beantwoord kunnen worden in de sociale context van gezinnen zoals hun sociale netwerk of horen beantwoord te worden binnen het brede maatschappelijke domein: wonen, bestaanszekerheid, leven in de wijk, onderwijs. Er is een maatschappelijke dialoog nodig over normaliseren en het versterken van kinderen, ouders/opvoeders en hun netwerk en hoe we samen een zorgzame samenleving kunnen vormen. Afspraken: • Het Rijk initieert in samenwerking met betrokken partijen vanaf 2023 een maatschappelijke dialoog over het normaliseren en versterken van het gewone leven. Gezond en veilig opgroeien betekent een (mentale) context creëren waarin onzekerheid en verschil er mag zijn, zoals ook geïllustreerd in de brief van Koningin Máxima.24 Deze dialoog heeft daarmee nauwe samenhang met de in de inleiding genoemde aanpak

‘Mentale gezondheid: van ons allemaal’. De opbrengsten van deze dialoog worden verwerkt binnen het programma van de Hervormingsagenda, bij opleidingen en trainingen en binnen kwaliteitskaders en richtlijnen; • Daarnaast komt de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving in de loop van 2023 met een gevraagd advies over hoe het ‘gewone leven’ van jeugdigen en de gezinnen/huishoudens waarin zij opgroeien kan worden versterkt. De aanbevelingen uit dit rapport worden door het Rijk en relevante partijen bij de dialoog betrokken.

2.1.2 Ouderschap versterken25 en directe leefomgeving (de pedagogische basis26) lokaal inrichten Het is van belang dat jeugdigen en gezinnen zoveel mogelijk toegerust zijn om (hulp)vragen gezamenlijk en in hun sociale context op te pakken en als dat niet lukt, antwoorden laagdrempelig weten te vinden. We leggen aan ouders beter uit waar ze terecht kunnen met hun vragen. Daarbij is lokaal een stevige pedagogische basis nodig, waarbij aandacht is voor ouderschap, de context van het gezin en het brede sociale domein. De pedagogische basis bestaat uit basisvoorzieningen voor jeugdigen en gezinnen zoals opvang, onderwijs, welzijn, jongerenwerk, sport en jeugdgezondheidszorg en lokale teams met laagdrempelige

informatie voor ouders over opvoeden en opgroeien (ook online). We willen meer duidelijkheid geven aan de in de Jeugdwet aan gemeenten gegeven opdracht om het opvoedkundige klimaat in gezinnen, wijken, buurten, scholen en kinderopvang te versterken. Afspraken: • Het Rijk verduidelijkt de bestaande verplichting in de Jeugdwet dat gemeenten moeten zorgen voor een toereikend aanbod van basisvoorzieningen.27 Doel is dat een gemeente werkzame vrij toegankelijke voorzieningen treft in wijken, buurten, scholen en kinderopvang et cetera, waar ouders/opvoeders terecht kunnen met vragen over de opvoeding en jongeren laagdrempelig naartoe kunnen (zie hiervoor ook versterking van de lokale teams in paragraaf 2.3). Wat namelijk begint met een zorgvraag, blijkt vaak geen zorgantwoord nodig te hebben. Het wetsvoorstel waarin aanpassingen gedaan worden ten aanzien van de reikwijdte wordt in 2024 aangeboden aan de Tweede Kamer; • Het Nederlands Jeugdinstituut (NJi) heeft in 2022 een publicatie uitgebracht over de pedagogische basis en stelt ter ondersteuning van gemeenten in deze beweging in 2023 een handreiking op met goede voorbeelden, zodat gemeenten van elkaar kunnen leren

24

Koningin steekt jongeren hart onder de riem: ‘Niet elke dag hoeft een 10 te zijn’| AD.nl.

25

Zie Mentale vooruitgang van gezinnen - De Argumentenfabriek.

26

De pedagogische basis is het deel van de sociale basis dat bijdraagt aan het opgroeien, het opvoeden en de ontwikkeling van kinderen en jongeren. De pedagogische basis wordt gevormd door contacten tussen mensen onderling, hun sociale relaties en de verbinding met wat er in hun leefomgevingen aanwezig is: a) Pedagogische sociale relaties bestaan tussen ouders, kinderen en jongeren, formele en informele medeopvoeders, die reageren, reflecteren en anticiperen op de ontwikkelbehoefte en opvoedrelatie van kinderen en jongeren, ouders en opvoeders. b) Pedagogische leefomgevingen, zowel fysiek als online, bestaan uit voorzieningen, diensten en plekken waar ouders, opvoeders, kinderen en jongeren gebruik van maken.

27

Zie artikel 2.6, eerste lid, in verbinding met de artikelen 2.2 en 2.1 Jeugdwet.

18

(zie paragraaf 2.3) en de praktijk kunnen verbeteren.28 VNG brengt deze handreiking bij gemeenten onder de aandacht, zodat gemeenten deze kunnen betrekken bij het zorgdragen voor de basisvoorzieningen en het inrichten van het preventiebeleid; • De afspraken uit het GALA worden door Rijk, gemeenten, GGD en andere stakeholders benut: met het GALA wordt een integrale benadering van het preventiebeleid gestimuleerd en gefaciliteerd: preventie in brede zin, dus ook sociaal beleid en sport en bewegen. Het kabinet heeft in het regeerakkoord als doel omarmd dat in 2040 een gezonde generatie opgroeit, met een focus op jeugd door sport, voeding en bewegen van jongs af aan.29 Want kinderen die ongezond opgroeien staan veelal op een achterstand.30 De niet-vrijblijvende afspraken in het GALA over onder meer een kansrijke start in de eerste duizend dagen van een kind, een gezonde leefstijl en mentale gezondheid, de aanpak Opgroeien in een Kansrijke Omgeving (OKO) en versterking van de sociale basis zijn belangrijke onderdelen van preventiebeleid voor de jeugd. Deze aanpak zal met goede afspraken over de grenzen van sectoren heen het beroep op jeugdzorg omlaag kunnen brengen.

2.1.3 Problemen in de context van het gezin oppakken Het is van belang dat problemen in de context van het gezin worden opgepakt. Niet altijd is jeugdhulp de meest passende hulp. Daarom is het versterken van de verbinding met domeinen zoals het onderwijs, bestaanszekerheid/ schulden en volwassenen-ggz noodzakelijk. Hoe we dat doen, beschrijven in de volgende paragraaf.

2.1.4 Jeugdhulpplicht scherper duiden, afbakenen en richten De jeugdhulpplicht wordt beter geduid, afgebakend en gericht op jeugdigen en gezinnen die het meest kwetsbaar zijn of in de meest kwetsbare situaties. Het aantal niet-vrij toegankelijke voorzieningen van jeugdhulp zal hierdoor dalen. Afspraken: • Het Rijk past de Jeugdwet aan zodat de jeugdhulpplicht toeziet op jeugdigen en gezinnen in de meest kwetsbare situaties, namelijk: jeugdigen in onveilige situaties en/of jeugdigen met ernstige31 gedragsproblematiek, een aandoening, stoornis of (chronische) beperking, waarbij de inzet van jeugdhulp noodzakelijk is gezien de aard en ernst van de hulpvraag.32 Door het scherper duiden en afbakenen van de jeugdhulpplicht in de Jeugdwet is de

verwachting dat lokaal duidelijker is wat minimaal door gemeenten aan voorzieningen beschikbaar moet zijn en van daaruit om inrichting vraagt. Het wetsvoorstel komt tot stand in nauw overleg met de betrokken partijen en wordt in 2024 aangeboden aan de Tweede Kamer; • Het heeft uiteraard de voorkeur dat ook in het kader van de jeugdhulpplicht zo veel mogelijk gebruik wordt gemaakt van oplossingen binnen het eigen netwerk, vrij toegankelijke voorzieningen of overige voorzieningen (zoals een woningaanpassing). Maar aangezien de jeugdhulpplicht toeziet op complexe zorgvragen zal het vaak de specialistische zorgvormen betreffen die regionaal dan wel landelijk georganiseerd zullen worden; • Om gemeenten en professionals te ondersteunen bij het maken van de afweging in welke situaties er sprake is van een jeugdhulpplicht, initiëren het Rijk en de betrokken partijen de verdere uitwerking van het afwegingsproces om onder andere tot een nadere begripsdefiniëring te komen. Dit sluit aan bij de ontwikkeling van het kwaliteitskader brede analyse (triage/ verklarende analyse). Het Rijk ondersteunt dit afwegingsproces met wet- en regelgeving; • Het Rijk en gemeenten brengen – vooruitlopend op de aangepaste Jeugdwet – in kaart wat de mogelijkheden tot afbakening en sturing zijn op basis van de huidige Jeugdwet, zowel landelijk als lokaal. Dit wordt verwerkt

28

Opgroeien doe je samen | Nederlands Jeugdinstituut (nji.nl).

29

www.gezondegeneratie.nl; Brief Initiatiefgroep preventieakkoord aan informateur, mei 2021.

30

Coalitieakkoord dec 2021 “Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst”, pagina 32.

31

Er is sprake van ernstige problematiek wanneer de draaglast zwaarder weegt dan de draagkracht van ouders/opvoeders, waardoor zij onvoldoende in staat zijn adequaat in te spelen op de ontwikkelingsbehoeften van het betreffende kind. Dit is te beoordelen door een deskundige professional.

32

Een afbakening op voorzieningenniveau is op dit moment niet te onderbouwen. Er is onvoldoende bekend om per voorkomende problematiek wel/niet toegestane zorg te definiëren. Met een beter beeld van de kwaliteit en welke hulp werkt, kan dit wel. Dit is daarmee een optie die we telkens zullen moeten wegen in de komende jaren.

19

in een handreiking begrenzing van de reikwijdte Jeugdwet in lokale regelgeving (verordening en beleidsregels). Deze handreiking zal na aanpassing van de wet herzien worden. Gemeenten maken daarbij transparant indien zij lokale keuzes maken aangaande jeugdhulp boven de verplichtingen in de aangepaste wet; • Gezien de voorgestelde wijze van afbakening van de jeugdhulpplicht (er wordt namelijk aangegeven wat er wél onder de jeugdhulpplicht valt in plaats van wat er níet onder valt) is het van belang goed te monitoren welke effecten deze afbakening heeft. Zowel inhoudelijk als in relatie tot sturingsmogelijkheden van gemeenten en bijpassende financieringssystematiek vanuit het Rijk. Alleen zo kunnen we in kaart brengen of deze positieve invulling voldoende kaders biedt om de schaarste goed te verdelen.

2.1.5 Jeugdigen en gezinnen in de meest kwetsbare situaties zijn in het vizier van gemeenten en kunnen rekenen op een integrale aanpak Afspraken: • De beroepsverenigingen en aanbieders starten in 2023 in afstemming met Rijk, gemeenten en Associatie Wijkteams met de ontwikkeling van een kwaliteitskader voor het doen van een brede analyse (triage/ verklarende analyse) zoals beschreven in het convenant ‘Stevige lokale teams’, paragraaf 2.3.1 en Kwaliteit 2.5;

• De huidige leidraad voor samenwerking tussen gemeenten en huisartsen wordt door VNG en LHV geactualiseerd. Zie paragraaf 2.3.3; • Het Rijk werkt samen met gemeenten, GGD-GHOR en Actiz nader uit hoe de uitvoerders van de jeugdgezondheidszorg (JGZ) worden ingezet bij preventieve interventies en signalering. Zie paragraaf 2.2; • Als onderdeel van het convenant ‘Stevige lokale teams’ (zie paragraaf 2.3) ontwikkelt de VNG een kader voor domeinoverstijgend werken, speciaal gericht op jeugdproblematiek. Hierbij worden de mogelijkheden meegenomen die het wetsvoorstel ‘Wet aanpak meervoudige problematiek sociaal domein’ zal bieden. Dit betekent dat we een aantal zaken anders of niet meer doen:

2.1.6 Jeugdhulp niet overal meer ingezet Niet-vrij toegankelijke jeugdhulp voorziening wordt niet ingezet wanneer een hulpvraag beantwoord kan worden binnen het eigen netwerk (eigen kracht en inzet informele steun), als er sprake is van gebruikelijke zorg of wanneer een passende vrij toegankelijke voorziening of overige voorziening beschikbaar is. De Jeugdwet heeft een breed en open karakter, zeker in vergelijking met wetten buiten het gemeentelijk domein. De ruime kaders geven vrijheid, maar zorgen ook voor discussie over grensgebieden omdat aanpalende wetten steviger zijn afgebakend dan de open Jeugdwet. Daarom verduidelijken we een aantal zaken.

Afspraken: • Een gedeelde invulling van de begrippen ‘gebruikelijke zorg’ en ‘eigen kracht’ moeten bijdragen aan een betere afbakening van de reikwijdte van de jeugdhulpplicht. Het Rijk neemt initiatief om deze begrippen in de aan te passen Jeugdwet nader te definiëren. Wanneer er sprake is van gebruikelijke zorg of eigen kracht, wordt er dus geen jeugdhulp ingezet. Het wetsvoorstel wordt in 2024 aangeboden aan de Tweede Kamer; • Het Rijk versterkt informele steun(figuren) en de samenwerking informele en formele hulp (zie paragraaf 2.3.4); • Het Rijk verscherpt in de Jeugdwet voorliggendheid: een beroep op een niet-vrij toegankelijke voorziening op grond van de Jeugdwet is niet mogelijk wanneer een passende vrij toegankelijke voorziening (bijvoorbeeld collectieve ondersteuning op school, (individuele) ondersteuning door stevig lokaal team etc.) of een overige voorziening (op het gebied van zorg, onderwijs, sport, cultuur, welzijn, basistakenpakket jeugdgezondheidszorg, maatschappelijke ondersteuning of werk en inkomen) beschikbaar is.

20

2.1.7 (Lichte) ambulante hulp en ondersteuning wordt zoveel als mogelijk vormgegeven als (groepsgerichte) vrij toegankelijke voorziening (lichte toets, zonder beschikking) Afspraken: • Het heeft de voorkeur om veel voorkomende (lichte) ambulante hulp en ondersteuning zoveel als mogelijk vrij toegankelijk aan te bieden. Inzet van dit type ondersteuning is mogelijk op basis van een lichte toets maar er is geen beschikking voor nodig.33 Deze zorg is zoveel mogelijk groepsgericht. Een veel geziene invulling hiervan is hulp en ondersteuning geboden door het lokale team. Het Rijk zal de beweging stimuleren door eerder genoemde afspraken over de toereikende basisvoorzieningen en het daarnaast op te nemen in de toelichting van het wetsvoorstel ‘Reikwijdte’; • Gemeenten voeren periodiek overleg met samenwerkingspartners over de visie en opdracht aan de pedagogische basis, gerichte preventie en de inrichting van de vrij toegankelijke voorzieningen (waaronder een deel van de hulp geboden door stevige lokale teams). Het Rijk ondersteunt deze inzet door hiertoe een verplichting op te nemen in de Jeugdwet. Gemeenten voeren deze uit.