Bijlage 1. Format voor een programma Omgevingswet

Format voor een programma Omgevingswet (omgevingsprogramma) 27 februari 2025 1. Inleiding. Bij een gemeente wordt een programma Omgevingswet door het college van burgemeester en wethouders vastgesteld.1 Helemaal vrij is het college daarbij niet. • Verplicht is bijvoorbeeld een actieplan geluid voor een gemeente, die is aangewezen als agglomeratie ex artikel 3, onder k, van de richtlijn omgevingslawaai.2 Dit is in gemeente West Maas en Waal niet van toepassing. • Daarnaast is het college verplicht een omgevingsprogramma vast te stellen als aannemelijk is dat niet wordt voldaan of niet zal worden voldaan aan een omgevingswaarde, die in regels is vastgelegd.3 Of deze verplichting geldt hangt af van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en de omgevingsverordening van de provincie. Deze rijks- en provinciale regels kunnen een opdracht inhouden voor een gemeente om een programma vast te stellen. Datzelfde geldt voor het omgevingsplan. Daarin kan de gemeenteraad omgevingswaarden hebben opgenomen, zodat een programmaplicht is ontstaan. De verplichting ontstaat als de omgevingswaarden worden overschreden of dreigen te worden overschreden. Vooralsnog geldt er in gemeente West Maas en Waal op deze basis geen programmaverplichting. Voor het overige is het college vrij om te kiezen of het een programma vaststelt.

Dat geldt ook voor het voormalige – verplicht gestelde - rioleringsplan.4 Een (vrijwillig) rioleringsprogramma kan ook onderdeel zijn van een programma dat andere doelen nastreeft, zoals een klimaatadaptatieprogramma of een groenprogramma. Het voordeel van een rioleringsprogramma is dat dit geldt als vrijstelling voor de lozingsvergunning van een gemeente door het waterschap. 2. Aanpak Alleen voor verplichte programma’s en het vrijwillige rioleringsprogramma is de zienswijzeprocedure uit de Awb (afdeling 3.4 Awb) van toepassing is.5 Dit geldt voor de overige – onverplichte - programma’s niet. Daarvoor kan het college zelf bepalen wat een geschikte procedure is. Hierbij is het participatiebeleid en de participatieverordening van belang. Verder is voor het college een aandachtspunt om de gemeenteraad goed bij de totstandkoming van programma’s te betrekken. De gemeenteraad zal immers de middelen (o.a. financiën) ter beschikking moeten stellen om het programma te kunnen uitvoeren. Daarnaast gaat de Omgevingswet ervan uit, dat er bij een overheid gewerkt wordt met een beleidscyclus en dus dat de verschillende bestuursorganen binnen de gemeente dezelfde doelen nastreven en de inzet van hun bevoegdheden op elkaar af te stemmen.

Ook voor de inzichtelijkheid en voorspelbaarheid van het overheidshandelen (verbeterdoel) en de betrouwbaarheid van de gemeente voor burgers en bedrijven is het zaak, dat er geen onenigheid bestaat over beleid en uitvoering daarvan tussen de bestuursorganen. De bepalingen uit de Gemeentewet over de relatie tussen raad en college zijn van toepassing. 1

Artikel 3.4 Ow Artikel 3.6 Ow 3 Artikel 3.10 Ow. Omgevingswaarden kunnen gelden op grond van rijksregels (Besluit kwaliteit leefomgeving, hoofdstukken 2 en 4), provinciale regels in de omgevingsverordening of het gemeentelijke omgevingsplan. 4 Artikel 3.14 Ow 5 Artikel 16.27 lid 1 Ow 2

Dat betekent dat vooral de politieke verhoudingen tussen de bestuursorganen bepalen of en welke programma’s tot stand komen. 3. Inhoud Een programma kan worden opgesteld voor alle taken en bevoegdheden die met het oog op de doelen van de wet aan het college zijn opgedragen.6 In de uitvoeringsparagraaf van de omgevingsvisie is opgenomen, welke programma’s zullen worden gemaakt. Het programma is gericht op een of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving. Dat betekent dat het inhoudelijk kan gaan om een thema of een gebied, maar ook om meerdere thema’s of meerdere gebieden en om combinaties hiervan. Het programma bevat een uitwerking van het beleid voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming of het behoud van de fysieke leefomgeving. Het kan dus meer of minder ontwikkelingsgericht of juist beheersgericht zijn. Het is een uitwerking van de omgevingsvisie van de gemeenteraad of van een ander bestuursorgaan (bijvoorbeeld een provincie of het Rijk). Het kan ook gaan om een uitwerking van beleid voor een eigen taak of bevoegdheid van het college. Het kan ook een uitwerking zijn voor het realiseren van een omgevingswaarde.

Daarnaast bevat een programma maatregelen om aan een of meer omgevingswaarden te voldoen of een of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken.7 Hieruit blijkt het resultaats- en uitvoeringsgerichte karakter van de Omgevingswet: beleidsdoelen en omgevingswaarden moeten gehaald worden. Volgens de parlementaire stukken, waarin uitleg is te vinden over de bedoeling van de wet, geeft een programma duidelijkheid over: - de uitgangssituatie (analyse) - de ambities of doelen die worden uitgewerkt (opgaven) - de uitwerking van het te voeren beleid in, eventueel met of gekoppeld aan beleidsregels in zin van de Awb (uitvoeringsbeleid) - wat het college gaat doen (maatregelen). Hierbij kan het gaan om: ▪ te nemen publiekrechtelijke besluiten ▪ te nemen privaatrechtelijke besluiten8 ▪ handelingen, feitelijke maatregelen, acties etc. ▪ stimuleren en faciliteren van anderen met het oog op de omgevingswaarden of het bereiken van de beleidsdoelen.9 - Aankondiging van de evaluatie. 4. Geldingsduur De wet bevat geen bepaling voor welke termijn een omgevingsvisie of -programma geldt. Dat is logisch, omdat de wetgever naar een beleidscyclus wil met dynamische instrumenten.

Dat wil zeggen dat de beleidsdocumenten na eenmaal te zijn vastgesteld steeds actueel gehouden worden in plaats van het periodiek steeds opnieuw vaststellen van een nieuw document, zoals in het verleden het geval was.

6

Artikel 3.5 jo artikel 2.1 lid 1 Ow Artikel 3.5 Ow 8 Denk bijvoorbeeld aan de afstemming op grondbeleid: het aan- en verkopen van gronden en gebouwen, stedelijke herverkaveling of aan het sluiten van andere overeenkomsten. 9 Denk aan uitnodigingsplanologie, educatiemiddelen, inzet van communicatie- en informatie-instrumenten, inzet van financiële instrumenten zoals overheidsinvesteringen, leningen of subsidies; overleg en afspraken met organisaties; feitelijke maatregelen, zoals de uitvoering van projecten door de overheid 7

Uit de parlementaire stukken is af te leiden dat een omgevingsvisie vooral bedoeld is voor het strategische lange termijnbeleid. Het heeft dus geen einddatum, maar de doelen en strategie kunnen wel steeds bijgesteld worden. Uit het uitvoeringsgerichte karakter van het programma wordt afgeleid dat het hierbij gaat om maatregelen voor de korte of middellange termijn. Uiteindelijk bepaalt het college wanneer het programma wordt geëvalueerd en hoe bijstelling zal plaatsvinden en dus ook wanneer beleidsdoelen gehaald moeten zijn of maatregelen effect moeten hebben. Werken met programma’s is moeilijk als er geen evaluatie wordt georganiseerd. Een evaluatie houdt een controle in of de doelen gehaald worden en maatregelen effectief zijn. Zijn er omgevingswaarden in het spel, dan moet er bovendien monitoring plaatsvinden. Dit is het doorlopend meten van bepaalde (milieu)kwaliteiten en andere waarden.10 De gemeenteraad en burgers of bedrijven kunnen het college verzoeken om het programma aan te passen of om een programma op te stellen. 5. Zelfbinding. Het programma is zelfbindend. Dit betekent dat het geen rechten en plichten bevat voor burgers en bedrijven, maar dat alleen het college zelf eraan gebonden is. Deze zelfbinding heeft consequenties voor het motiveren van andere besluiten die het college neemt.

In de jurisprudentie is namelijk aangenomen dat er ook sprake is van een ‘inherente afwijkingsbevoegdheid‘. Dat betekent dat afwijken alleen mogelijk is als daar heel goede redenen voor zijn (zware motiveringsplicht). Het mag dus niet zomaar. Een programma geeft duidelijkheid aan burgers en bedrijven wat zij van het college mogen verwachten. Dat kan hen stimuleren om mee te helpen om de doelstellingen en omgevingswaarden te behalen. Er is geen sprake van direct toezicht op of handhaving van een programma. Het is wel de bedoeling dat dit regelmatig geëvalueerd en indien nodig bijgesteld wordt. Het doel is immers niet dat een programma wordt vastgesteld, maar dat de daarin opgenomen maatregelen effectief zijn om doelen te halen. Een programma leent zich daardoor bij uitstek voor de controlerende rol van de gemeenteraad, die het college hierop kan bevragen. Het evalueren is een taak van het college. De gemeenteraad kan hierom verzoeken. Een programma kan door meerdere overheden worden opgesteld om samen vastgestelde doelstellingen te behalen. Zij stellen dan ieder voor zich hetzelfde programma vast. Het geldt dan voor al die overheden. 6. Beleidsregels Het college kan beleidsregels in een programma opnemen, maar dit moet niet. Beleidsregels geven aan beleid een juridische status.

Ze beschrijven hoe het college in de toekomst bij het nemen van besluiten of het verrichten van handelingen de belangen tegen elkaar afweegt, feiten vaststelt of voor de bevoegdheid die het betreft de wettelijke voorschriften uitlegt.11 Een reden om beleidsregels in een programma op te nemen kan zijn dat het wenselijk is om het beleid over een thema of een gebied en de daarmee samenhangende beleidsregels in hetzelfde document vast te leggen. Beleidsregels hebben een andere juridische werking dan het andere beleid in het programma. Bij de motivering van andere besluiten mag namelijk verwezen worden naar een vaste gedragslijn als deze is neergelegd in een beleidsregel.12 Ook mogen burgers en bedrijven ervan uitgaan – en hierop het college ook aanspreken en zich er bij een juridische procedure op beroepen – dat het college handelt volgens de beleidsregel. Alleen als handelen voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere

10

Artikel 3.11 Ow Artikel art. 1:3 lid 4 Awb 12 Artikel 4:82 Aw 11

omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen, is dat niet het geval.13 Beleidsregels vereenvoudigen dus de motiveringsplicht bij besluiten die daarin passen, maar verzwaren dat bij besluiten die ervan afwijken. Er is dan een beoordeling nodig of er sprake is van bijzondere omstandigheden en of de gevolgen van de toepassing onevenredig zijn. Of een besluit in deze zin goed gemotiveerd is, kan onderwerp zijn van een beroepszaak bij de rechter. Vanwege deze juridische werking is het verstandig om beleidsregels in het programma goed herkenbaar te maken. Bijvoorbeeld door ze in een aparte paragraaf of in een kader te zetten en door duidelijk te vermelden dat het beleidsregels zijn en over welke bevoegdheid die beleidsregels gaan. 7. Wegwijzer vrijwillig programma op IPLO Op de informatiepagina van IPLO zijn aanwijzingen gegeven welke onderwerpen aan de orde zouden kunnen komen bij het voorbereiden van een programma. Genoemd worden: opgave, relatie met omgevingsvisie en bestaand beleid, doelen en programmahorizon, onderzoek en beleidsinformatie, de sturingsfilosofie, vormgeving en ontsluiting, uitwerking/afweging maatregelen, interbestuurlijke afstemming, participatie, vaststelling en uitvoering. Al deze onderwerpen zijn op deze pagina met uitleg uitgewerkt. In de bijlage is het hierbij beschikbaar gestelde werkblad opgenomen.

Omdat hier onderwerpen in staan die soms te maken hebben met de inhoud van een programma, soms met het proces en soms met de procedure is het niet goed bruikbaar als format. Het levert wel interessante informatie daarvoor op. 8. Aanbeveling Nationale Ombudsman Er zijn in het verleden diverse onderzoeken gedaan door de Nationale Ombudsman over klachten bij ruimtelijke ordeningsbesluiten. De Nationale Ombudsman constateert dat er daarbij in het algemeen te zeer ruimtelijk wordt gekeken (situatie grond en gebouwen, bodem, lucht, water, milieu) en te weinig naar de sociale kenmerken (welke mensen zijn er, waarom zijn ze daar, wat zijn hun behoeften, wat vraagt dit voor de toekomst). De Nationale Ombudsman adviseert daarom om in de analysefase bij gebiedsgericht beleid naast een ruimtelijke kaart ook een sociale kaart op te stellen met de gegevens over de sociale aspecten in een gebied. Dit is in het format verwerkt. Deze aanbeveling is voor een gemeente niet alleen van belang voor besluiten over buitenplanse omgevingsplanactiviteiten en het (wijzigen van een) omgevingsplan, maar zeker ook voor het maken van een omgevingsprogramma en dan met name bij gebiedsgerichte omgevingsprogramma’s.14 9. Het bijbehorende B&W besluit. Proces- en procedureafspraken horen in B&W voorstellen/besluiten thuis, waarbij het programma wordt aangekondigd of vastgesteld.

Denk aan de wijze waarop vroegtijdige participatie wordt vormgegeven of dat de zienswijzeprocedure van toepassing is. De ‘ opbrengst’ kan in het vaststellingsbesluit beschreven worden. Verder beschrijft het B&W besluit de organisatorische kant. Wie is bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever? Wie maakt deel uit van het programmateam? Wie is budgetbeheerder?. Het geeft ook een verantwoording over de benodigde inzet van middelen hiervoor.

13

Artikel 4:84 Awb

In het besluit tot vaststelling staan de gevolgen voor het bestaand beleid en met name welk bestaand beleid wordt ingetrokken of blijft gelden. De inhoudelijke vraag voor welke thema’s of gebieden een programma wenselijk is, is opgenomen in de uitvoeringsparagraaf van de omgevingsvisie. B&W besluiten zijn hier de uitvoering van. 10. Format omgevingsprogramma Voor de herkenbaarheid en continuïteit van het beleid is het wenselijk om programma’s zoveel mogelijk hetzelfde vorm te geven. Dat kan door met een format voor een omgevingsprogramma te werken en dat te gebruiken als basis voor het op schrift stellen van het uitvoeringsbeleid en de maatregelen. Het uiteindelijke programma kan hier natuurlijk van afwijken, omdat het maatwerk is. Inhoudsopgave 1. Inleiding 1.1. Aanleiding – waarom dit programma 1.2. Inhoud/karakter - Welke thema’s, onderwerpen komen hierin aan de orde of voor welk gebied/welke gebieden is het opgesteld? (sectoraal, multisectoraal, een gebied, meerdere gebieden of een combinatie hiervan) 1.3. Juridisch-politieke context - Is het ter uitvoering van een wettelijke taak of verantwoordelijkheid of gaat het om een bestuurlijke opdracht 1.4. Financiën – wat is de begroting? Hoeveel middelen zijn ter beschikking gesteld voor de uitvoering van de maatregelen? 1.5.

Afstemming en participatie – Is het interbestuurlijk afgestemd? Wie waren de stakeholders/belanghebbenden, die hebben meegedacht? 1.6. Status: Bevat het programma beleidsregels en zo ja, hoe of waar zijn die aangeduid? 2. Leidende principes 2.1. Sturingsfilosofie – op welke manier gaat het college sturen? Als verbinder, aanjager en kennisdeler of door actief zelf maatregelen te nemen en projecten uit te voeren (reguleren, faciliteren, stimuleren, zelf uitvoeren, e.d.). Dit zal o.a. afhangen van de middelen die het college ter beschikking heeft, de ambtelijke capaciteit en wat andere partijen willen oppakken 2.2. Verwachtingen bij de inzet/samenwerking met andere partijen - denk aan andere overheden, bedrijven, burgers en belangengroeperingen. Welke inzet wordt van andere stakeholders verwacht? Wat mogen zij van het college verwachten? 3. Analyse 3.1.

3.2.

Beschrijving van de bestaande situatie. - Bij het thematische programma is dat een beschrijving van de problematiek die er speelt en die de beleidsuitwerking nodig maakt. Bij het gebiedsprogramma is dat naast de ruimtelijke kaart (welke kenmerken heeft het gebied ruimtelijk gezien (bomen, monumenten, water, biodiversiteit etc) ook een sociale kaart (wie wonen er en welke behoeften hebben die mensen. Waardeoordeel - wat kan er behouden kan blijven en wat er zou moeten verbeteren. (Het is in het proces en voor het draagvlak wenselijk om dit waardeoordeel te delen met de gemeenteraad, de stakeholders en om dit indien nodig ook interbestuurlijk te delen.)

4. Beleidsdoelen [ambities, hoofddoelen, subdoelen of tussendoelen]

4.1.

4.2. 4.3. 4.4.

Doelen uit de provinciale omgevingsvisie of ander provinciaal beleid, doelen uit de nationale omgevingsvisie of ander rijksbeleid, doelen van het waterschap – Deze hoeven alleen beschreven te worden als zij nog niet in de omgevingsvisie zijn verwerkt. (Denk bijvoorbeeld aan een provinciaal programma volkshuisvesting dat nog doorvertaling moet krijgen in de gemeentelijke beleidscyclus). Doelen uit de omgevingsvisie van de gemeenteraad – korte opsomming met paragraafverwijzing Ambities uit Coalitieprogramma Knelpunten bij de beleidsuitwerking – Voor het geval dat doelen en ambities niet met elkaar in overeenstemming te brengen zijn, is van belang om aan te geven hoe de keuze dan gemaakt zal worden, inhoudelijk, maar ook procesmatig (bijvoorbeeld via de uitkomsten van het onderhandelen bij participatie of door het werken met een zogenaamd ‘leitmotiv’, een uitgangspunt dat bij strijd van belangen en doelen doorslaggevend is, bijvoorbeeld gezondheid of duurzaamheid).

5. Beleidsuitwerking 5.1. Beleidsuitwerking – Hierbij kunnen ook verschillende scenario’s worden beschreven met hun voor en nadelen en de keuze die hierbij is gemaakt. De keuze voor een bepaald scenario leent zich voor terugkoppeling naar de gemeenteraad en de andere, in de participatie betrokken partijen. 5.2. Koppelkansen uit ander gemeentelijk beleid – Bijvoorbeeld in een woonprogramma wordt benoemd hoeveel woningen er gebouwd zouden moeten worden, maar ook dat dit zoveel mogelijk circulair of met oog voor biodiversiteit moet gebeuren of gekoppeld moet worden aan doelen voor de energietransitie. In de maatregelen bij het programma zijn dan ook de koppelkansen uitgewerkt. 6. Maatregelen 6.1. publiekrechtelijk te nemen besluiten – dit kunnen de kerninstrumenten uit de Omgevingswet zijn (omgevingsvergunnning, wijziging omgevingsplan, handhaving en toezicht) of andere instrumenten (bijv. instrumenten grondbeleid, APV toestemmingen). 6.2. andere maatregelen dan publiekrechtelijke besluiten - zoals bijvoorbeeld inzet van gemeentelijke expertise en meedenkkracht, overheidsparticipatie bij burgerinitiatieven/right to challenge, 6.3. privaatrechtelijk te nemen besluiten – overeenkomsten, over te dragen rechten, aan- en verkopen van grond, gebouwen of roerende zaken e.d. 6.4. feitelijke handelingen – denk aan plaatsing borden, beplanting aanbrengen, schoonmaken e.d. 6.5.

beschikbaar stellen van financiële middelen – subsidieregeling of andere financiële middelen, zoals giften, donaties, sponsoring. 6.6. bevorderen van samenwerking – overleg, afspraken, inschakeling bij projecten. 6.7. bijdragen aan kennisdeling en monitoring. 6.8. signaleren en agenderen van thema’s of vraagstukken. 7. Beleidsregels 8. Geldingsduur/evaluatie 8.1. Termijn voor het realiseren van doelen en effecturen van maatregelen. 8.2. Evaluatie – Hoe wordt de werking van het programma onderzocht? Wie heeft daarbij het initiatief en wie voert het uit? Wanneer wordt de tussenbalans opgemaakt?

8.3.

Effecten voor de overige instrumenten van de beleidscyclus – Kunnen de beleidsdoelen uit de omgevingsvisie of ander beleid in stand blijven? Wat is de relatie naar maatregelen en beleidsregels in andere programma’s? Moet het omgevingsplan gewijzigd worden? Is aanpassing van de besluitvorming over en de beleidsregels bij omgevingsvergunningen gewenst? Zijn er consequenties voor toezicht en handhaving?

BIJLAGE 1: gegevens over de gebruikte onderzoeken en andere informatie BIJLAGE 2: overzicht van het wettelijk – en beleidskader