2026-016.1 Bijlage 1. Procesvoorstel Bestuurskrachtonderzoek (versie dd. 14 april 2025.2)

versie dd. 14 april 2025.2

Procesvoorstel bestuurskrachtonderzoek West Maas en Waal Op 6 november 2024 heeft de gemeenteraad van West Maas en Waal via een motie opdracht gegeven aan het College van B&W om: Een onderzoek naar de bestuurskracht te starten, gebruik te maken van de ondersteuning van de Provincie en de raad uiterlijk in juni 2025 te informeren over de voortgang. Met dit procesvoorstel wordt een eerste stap gezet in de uitvoering van deze motie. De bedoeling van deze eerste stap is om een goed beeld te krijgen van wat een bestuurskrachtonderzoek voor onze gemeente voor betekenis kan en moet hebben en om een eerste beeld te krijgen van wat de beste aanpak voor zo’n onderzoek zou kunnen zijn. Dit procesvoorstel wordt voorgelegd aan de gemeenteraad, zodat aan die beide aspecten (de betekenis van het onderzoek en de aanpak ervan) ook richting kan geven.

1. Het begrip bestuurskracht Het College heeft zich – met ondersteuning van externe deskundigheid – beraden over het begrip bestuurskracht en hoe dit goed toe te passen op onze gemeente. Het begrip “Bestuurskracht” is opgekomen in de jaren ’90 van de vorige eeuw vanuit de behoefte om meer grip en onderbouwing te kunnen geven aan de ontwikkeling van kwaliteiten van het (lokaal) openbaar bestuur. Dat kwam in ieder geval deels omdat er vanuit de buitenwereld, ook inwoners, meer werd verwacht van het bestuur. Wat betreft prestaties en resultaten als wat betreft transparantie en navolgbaarheid. Dus was er ook behoefte om die prestaties en resultaten en de manier waarop een gemeente die bereikt meer inzichtelijk en meetbaar te maken. Het begrip bestuurskracht en de onderliggende leek daar een goede “meetlat” voor. Er ontstonden vanuit de bestuurskundige theorie diverse normenkaders en meetmethoden voor. Het begrip bestuurskracht ging vervolgens ook een rol spelen in het verkeer tussen overheden. Gemeenten konden worden vergeleken en beoordeeld aan de hand van bestuurskracht en met name provincies gingen het begrip gebruiken in discussies over zelfstandigheid en herindeling van gemeenten. Daardoor werd het begrip ook wel beladen. Als een gemeente te weinig bestuurskracht heeft, dan zou opheffing kunnen dreigen. En het is eigenlijk jammer dat die lading er op gekomen is.

Want dat kan een positieve invulling van het begrip, gericht op het proberen te verbeteren en te ontwikkelen van je eigen bestuurlijke praktijk gaan overschaduwen. Het College wil het begrip bestuurskracht vooral bezien en toepassen vanuit een ontwikkelperspectief voor onze gemeente West Maas en Waal. Hoe kunnen wij als gemeente (nog) beter de opgaven waar we voor staan voor onze inwoners uitvoeren in de komende jaren en welke verbeteringen/aanpassingen op allerlei vlak kunnen we daarvoor doen? Samengevat gaat het bij bestuurskracht om “kunnen wat je wilt voor je inwoners”. En versterking van bestuurskracht gaat dus om “nog beter kunnen wat je wilt bereiken voor je inwoners”. Maar het moment dat zou blijken dat we echt tekort gaan schieten naar onze inwoners in onze huidige bestuurlijke vorm moeten we ook eerlijk kunnen kijken naar andere bestuurlijke vormen. We kunnen er daarbij niet omheen dat de beantwoording van deze vraag plaats moet vinden in een tijd waarin de financiële middelen beperkter worden en we doorlopend te maken hebben met een schaarste aan medewerkers. Dus dat zal ook kunnen betekenen dat we zullen moeten beoordelen of alles wat we willen ook kan en moet. We kunnen niet op alle terreinen “meer met minder” of “beter met minder” doen.

Maar wel kunnen we een onderzoek naar bestuurskracht gebruiken om met datgene wat we kunnen het optimale te doen voor onze inwoners. Daarbij

1

versie dd. 14 april 2025.2

moeten we ook niet schromen om randvoorwaarden – ook ons eigen functioneren als bestuur ter discussie te stellen als het nodig is.

2. Uitgangspunten bestuurskrachtonderzoek Er zijn in Nederland de laatste decennia vele bestuurskrachtonderzoeken geweest volgens verschillende methodieken en aanpakken. Het voert te ver om dat hier uitgebreid weer te geven; het gaat er om te bepalen over wat voor onze gemeente het belangrijkste is. De volgende punten vinden wij als College essentieel: • Bestuurskrachtonderzoek is gericht op leren en ontwikkelen. Het is geen “examen” met een positief of negatief rapportcijfer. Het moet gericht zijn op die punten waarin we ons kunnen verbeteren en ontwikkelen. Dat kunnen dan soms misschien ook ongemakkelijke of impopulaire punten zijn, maar die moeten we dan wel onder ogen willen zien. Daarin kunnen ervaringen en praktijksituaties in andere gemeenten ons helpen, als spiegel of als voorbeeld, maar we moeten het wel voor onze gemeente goed invullen en uitwerken. • Bestuurskrachtonderzoek moet gericht zijn op de toekomst. Als we nu onderzoek doen, moeten we ook kunnen en durven kijken naar een langere periode. We kunnen niet de toekomst voorspellen, maar we kunnen wel rekening houden met trends en scenario’s. Die hebben deels te maken met economische en maatschappelijke situatie en de situatie van onze inwoners. Deels ook met de ontwikkeling van beleid en bestuur in Nederland en de regio. Deels ook met onze eigen keuzes over wat we belangrijk vinden voor de gemeente.

• Bestuurskrachtonderzoek kijkt voor een beperkt deel naar onze concrete prestaties (“hoe doen we het in de praktijk”). Beperkt omdat veel van onze prestaties niet kwantitatief meetbaar en soms zelfs niet in algemene zin objectief meetbaar zijn. Daarom richt bestuurskrachtonderzoek zich veelal op de randvoorwaarden om prestaties te leveren: de kracht van de organisatie, de kracht van het bestuurlijk systeem, de financiële weerbaarheid en dergelijke. Deze systeembenadering kan ook iets zeggen over de mate waarin in de toekomst prestaties kunnen worden geleverd. • Bestuurskrachtonderzoek gaat ook (en steeds meer) over de kwaliteit van relaties. Steeds meer van onze opgaven moeten we realiseren in samenwerking en afhankelijkheid van anderen. Deels onze inwoners, deels maatschappelijke organisaties, deels andere besturen. Voor een goed beeld van onze kracht daarin en mogelijke verbeterpunten moeten we die externe partijen dus ook op een bepaalde manier betrekken bij onze onderzoek. • Een steeds belangrijker randvoorwaarde voor het hebben van bestuurskracht is daarom dan ook het vermogen tot samenwerken. Zowel extern als intern. Intern worden steeds hogere eisen gesteld aan de kwaliteit van het samenspel tussen politiek/raad, bestuur/B&W en ambtelijke organisatie.

Je zou zelfs kunnen zeggen dat als je het als gemeente met een bepaalde soort organisatie, bestuur en politiek “moet doen”, je vooral de kracht in het interne samenspel moet zoeken. Dat zal dus ook meegenomen moete worden in het onderzoek. • Bestuurskracht gaat gezien het bovenstaande over een breed spectrum van onderwerpen en kan impact hebben op de ontwikkeling van organisatie en bestuur en op de relaties van de gemeente met inwoners en andere partners van de gemeente. Het kan zelfs uiteindelijk gaan om het bestaansrecht van de gemeente en de bestuurlijke toekomst. Daarom is het belangrijk dat zowel de uitvoering van het onderzoek als het omgaan met de mogelijke consequenties breed gedragen worden. In ieder geval in politieke zin (gemeenteraad), maar ook in/door B&W en de ambtelijke organisatie. Een step-by-step benadering waarin alle gremia telkens goed meegenomen worden en hun rol kunnen vervullen is daarin cruciaal.

2

versie dd. 14 april 2025.2

3. Stappenplan bestuurskrachtonderzoek Het College ziet voor zich de volgende stappen in hoofdlijnen voor de uitvoering van een bestuurskrachtonderzoek en voor de besluitvorming over de resultaten daarvan. Deze worden hieronder benoemd: Stappen

Activiteiten

Wanneer

1. Procesinrichting Maken van afspraken over proces en inrichting van het onderzoek.

Voorjaar 2025

2. Voorbereiding vervolgstap

•

Bespreking en vaststelling procesvoorstel

Voorjaar/Zomer 2025

3. Diagnose

•

Eerste beeldvorming/quick scan van West Maas en Waal in organisatie, bestuur en financiën en samenwerkingsrelaties. Formulering opgavenprofiel West Maas en Waal (toekomstgericht) Beeldvorming belangrijkste trends en ontwikkelingen voor West Maas en Waal. Identificatie onderzoekspunten volgende fase/procesvoorstel stap 4 en 5 Vaststelling resultaten stap 3 en procesvoorstel stap 4 en 5 door gemeenteraad.

Najaar 2025

Onderzoek naar “wat moet zo blijven en wat kan/moet beter” (“ontwikkelagenda”) op de volgende punten (nader in te vullen in stap 3) • Ontwikkeling/versterking ambtelijke organisatie • Ontwikkeling/versterking bestuurlijk systeem (B&W/Raad) • Ontwikkeling en versterking intern samenspel • Kansen en mogelijkheden regionale samenwerking/oriëntatie • Versterking relatie met inwoners en stakeholders • Versterking financiële positie/ randvoorwaarden • Ontwikkelingen bestuurlijke toekomst; kansen en risico’s. • Evt. overige punten

Variant A:

• •

2026 e.v.

• • • •

4. Inventarisatie/ Onderzoek mogelijke verbeterpunten bestuurskracht

5. Besluitvorming en verdere uitwerking

•

Vaststelling ontwikkelagenda Formuleren aanpak voor de verschillende ontwikkelpunten Uitwerking en evaluatie (2027/2028)

3

Najaar 2025/ Voorjaar 2026 Variant B: 2026 2e helft

versie dd. 14 april 2025.2

Uitwerking Stap 1 en 2. Procesinrichting Dit procesvoorstel biedt de basis om hier afspraken over te maken. Dit procesvoorstel wordt daartoe besproken met het MT, voorlopig vastgesteld door B&W en vervolgens besproken met de gemeenteraad (uiterlijk juni, stap 2)). Aan het eind van dit procesvoorstel wordt ingegaan op de rollen en verantwoordelijkheden voor stap 2, 3 en 4. Uitwerking stap 3. Diagnose/beeldvorming Voor de uitvoering hiervan zijn er globaal 2 varianten: Variant uitbesteding Qua proces is het het meest simpel om hiervoor een extern bureau in te huren, die deze zaken op een rijtje gaat zetten. Voor een extern bureau een mooie zomerklus. Wel belangrijk om af te grenzen dat het nog niet om een compleet BKO gaat, maar vooral om factfinding/diagnose/ eerste beeldvorming. Het is vervolgens ook mogelijk om stap 3 en 4 te combineren voor een extern bureau en dan krijg je een compleet extern rapport. Kan in het najaar af zijn als je tijdig begint. Variant eigen regie/inbesteding Je kan ook kiezen voor een meer stapsgewijze aanpak met meer eigen regie en (deels) eigen inzet. Dan zou je deze stap voor een deel in eigen beheer kunnen doen (met wat begeleiding en extra deskundigheid). Vraagt natuurlijk meer eigen tijd en menskracht, maar kan ook wel wat diepere beleving en eigen invulling geven aan de resultaten.

In dat geval zou je: • Formulering opgavenprofiel West Maas en Waal (toekomstgericht) en beeldvorming belangrijkste trends en ontwikkelingen voor West Maas en Waal kunnen doen als MT en B&W, ondersteund met een goede en brede bestuursadviseur die informatie (intern en extern) ophaalt en ordent, wat gesprekken voert en dialoog ondersteunt om een en ander goed op een rijtje te krijgen. • Eerste beeldvorming/quick scan van West Maas en Waal in organisatie, bestuur en financiën en samenwerkingsrelaties is beetje lastiger helemaal intern te doen. Is toch beetje slager die eigen vlees keurt, maar zou wel een beperkte opdracht (quickscan) kunnen zijn voor externe onderzoeker/adviseur. Deze stap dan af te sluiten met een plan voor vervolgstappen 4 en 5 (maken ontwikkelagenda). Aan de hand van de resultaten van stap 3 wordt het vervolgproces verder bepaald en ingericht (rollen, scope, organisatie en middelen) binnen het globale kader van dit procesvoorstel. Stap 4. Opstellen ontwikkelagenda Om het ontwikkelkarakter van dit onderzoek goed tot uitdrukking te laten komen is het belangrijk om die een brede insteek te geven. Tegelijk zijn er onderwerpen die juist voor onze gemeente extra veel impact en betekenis kunnen hebben bij de versterking van de bestuurskracht.

Naar de mening van B&W zijn dat in ieder geval: o De kansen/risico’s in regionale samenwerking en regionale oriëntatie o Het belang van goed intern samenspel politiek-bestuur-organisatie Vanuit de resultaten van stap 3 zijn mogelijk nog meer focuspunten te benoemen. Ook hier is een keuze te maken voor de een volledig externe variant (zie stap 3) of uitvoering van de ontwikkelagenda meer in eigen beheer. De voorbereiding en de opstelling van de ontwikkelagenda vraagt best wel tijd en gaan voor een deels de kennis en ervaring en ook het voorstellingsvermogen van organisatie en bestuur te boven waarschijnlijk. Kan deels opgelost worden door de nodige externe expertise in te huren en/of door te spiegelen aan voorbeelden elders en ervaringen op te doen in/met andere gemeenten.

4

versie dd. 14 april 2025.2

4. Rollen en verantwoordelijkheden in bestuurskrachtonderzoek De opstelling van dit procesvoorstel vindt plaats op basis van de raadsuitspraak van november 2024. Het is belangrijk dat de gemeenteraad de regie over het gehele proces van het onderzoek kan houden. Dit betekent dat aan het eind van iedere stap de gemeenteraad bepaalt hoe het vervolg wordt ingericht en opdracht geeft aan B&W voor de uitvoering van de volgende stap. In stap 3 kan veel van het voorbereidende werk door B&W, ambtelijke organisatie en eventueel externen worden gedaan, dit moet leiden tot een duidelijk procesvoorstel voor stap 4 en 5 dat door de gemeenteraad weer kan worden vastgesteld. Daarmee kan de raad regie op het proces nemen/houden en ook inhoudelijk richting en focus geven aan de op te stellen ontwikkelagenda. Om de regie van de gemeenteraad goed in de praktijk te kunnen invullen wordt een raadscommissie ingesteld, die procesmatige begeleiding geeft aan het uit te voeren onderzoek namens de gemeenteraad. Een bestuurskrachtonderzoek wordt sterker en zinvoller als daar op een goede manier participatie van inwoners en van andere stakeholders op wordt georganiseerd. • In Stap 3 gaat het dan vooral om het verzamelen van informatie en opvattingen over het functioneren van de gemeente en over mogelijke toekomstige opgaven.

Deze informatie kan worden verkregen via interviews met stakeholders en partners, via (dorps)gesprekken met inwoners en mogelijk een digitale enquête onder inwoners. • In Stap 4 gaat het om het afwegen en voorbereiden van keuzes op de punten van de ontwikkelagenda. Dan kan de participatie bijdragen ook beter onderbouwde en mogelijk beter gedragen beslissingen over de toekomst van West Maas en Waal en de verschillende ontwikkelthema’s. In het procesvoorstel dat in stap 3 wordt opgesteld voor de stappen 4 en 5 wordt dan ook een voorstel voor passende participatie meegenomen.

5. Planning, organisatie en benodigde middelen Wat betreft de planning/doorlooptijd van het onderzoek streeft het College streven (Variant A) om de ontwikkelagenda uiterlijk maart 2026 (eventueel in concept) af te ronden, zodat die een rol kan spelen in de coalitieonderhandelingen en in de inwerkprogramma’s van nieuwe raad en B&W vanaf april 2026. Dat vraagt dan wel snel schakelen vanaf juni en behoorlijke inzet van externe bureaus/deskundigheid. Als terugvaloptie is er de mogelijkheid om de ontwikkelagenda juist met een nieuwe Raad en B&W te gaan opstellen, doorleven en vaststellen (Variant B). Dan zou dit vanaf de 2e helft van 2026 echt kunnen beginnen. Interventies in organisatie, bestuur of bv. regionale verhoudingen van daaruit kunnen dan op zijn vroegst vanaf 2027 uitgevoerd gaan worden. Voor de uitvoering van het onderzoek in de verschillende stappen wordt een projectorganisatie ingericht. Met als bestuurlijk opdrachtgever de burgemeester/ portefeuillehouder en ambtelijk opdrachtgever de gemeentesecretaris. Intern wordt een projectleider aangewezen (bestuursadviseur) en een kleine projectgroep (o.a. communicatie) ingesteld. Afhankelijk van de keuze voor de variant van uitbesteding/inbesteding/eigen uitvoering wordt deze projectorganisatie per stap nader ingericht. De raadscommissie wordt ondersteund door de griffie, die intern aangesloten wordt op de projectgroep.

Voor wat betreft de middelen is op dit moment nog geen exacte raming te geven. Zeker is dat een uit te voeren onderzoek intern behoorlijk wat uren/tijd gaat kosten, ook als gekozen wordt voor zo veel mogelijk uitbesteding aan een externe partij. Als meer intern wordt uitgevoerd, zal daar ook een vorm van inhuur/inbesteding op moeten worden toegepast. Op basis van ervaringen elders gaat B&W vooralsnog uit van een benodigd krediet voor het volledige onderzoek van ca. € 80.000 5

versie dd. 14 april 2025.2

– 120.000, waar 50% mogelijk door de Provincie Gelderland kan worden bijgedragen. Daarnaast zijn de benodigde interne uren van met name enkele stafmedewerkers (financiën, bestuur, HR, communicatie) en van leidinggevenden nodig. Ook voor B&W en gemeenteraad zullen de nodige (extra) bijeenkomsten en sessies moeten worden gepland in het kader van het onderzoek. Voor de uitvoering van stap 3 is een krediet van ca. PM nodig (afhankelijk van keuze uitvoering, zie uitwerking stap 3).

6. Voorstel aan gemeenteraad: •

• • •

Instemmen met de uitvoering van een bestuurskrachtonderzoek conform de uitgangspunten zoals beschreven in paragraaf 2 en de inrichting zoals beschreven in paragraaf 3 van dit procesvoorstel Opdracht geven aan het College van B&W voor uitvoering van stap 3 van dit procesvoorstel zoals beschreven Een regiegroep in te stellen vanuit de gemeenteraad voor procesmatige begeleiding van het onderzoek, ondersteund door de griffie Een (raam)krediet beschikbaar te stellen tot een bedrag van PM voor de uitvoering van het onderzoek (c.q. stap 3 van het procesvoorstel).

6