2025-314.1 ROB-signalement Naar een sterkere democratie
Tekst van het document
Uit het Nationaal Kiezersonderzoek (NKO)42 blijkt dat de meeste kiezers dit conflict niet zozeer waarnemen. Toch lijkt de aandacht voor regionale verdelingsvraagstukken terug te zien in de opvattingen van kiezers. In de aanloop naar de Tweede Kamerverkiezingen van 2023 vond een beduidend groter aandeel van de kiezers dat politici onvoldoende oog hebben voor hun regio, vergeleken met de jaren 2017 en 2021. Deze toename vond bijna geheel plaats onder inwoners van gemeenten buiten de Randstad en was extra sterk onder inwoners van de minder stedelijke gemeenten. In de niet-stedelijke gemeenten buiten de Randstad vond ruim twee derde van de kiezers dat politici onvoldoende oog hebben voor hun regio. Daarnaast vindt ongeveer de helft van de inwoners van gemeenten buiten de Randstad dat men in andere delen van het land te weinig waardering heeft voor de mensen uit hun regio. Het ervaren verschil tussen Randstad en regio is in afgezwakte vorm terug te zien in de ervaren politieke aandacht voor de buurt in plaats van de regio. Inwoners van steden in de Randstad zijn het wat vaker eens met deze stelling dan met de stelling over de regio. De mate van plaatsgebonden ressentiment verschilt sterk tussen kiezers van verschillende partijen. Het lijkt echter alleen direct bij te dragen aan potentiële 41 Rli, ROB en RV&S (2023). 42 NKO (2024), p. 99-100.
29
naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur
steun voor BBB, en in iets mindere mate voor NSC. Hoe hoger het plaatsgebonden ressentiment, hoe groter kiezers de kans achten dat ze ooit op de BBB of NSC zullen stemmen. Aan de andere kant hangt plaatsgebonden ressentiment negatief samen met potentiële steun voor GL-PvdA, D66, Volt, en VVD. Mogelijk associëren kiezers met hoog plaatsgebonden ressentiment de drie links-progressieve partijen met de belangen van Randstedelingen, en houden zij de VVD verantwoordelijk voor de in hun ogen geringe aandacht voor ‘de regio’ van opeenvolgende regeringen. De resultaten uit het NKO laten zien dat gevoelens van plaatsgebonden ressentiment toenemen onder inwoners van gemeenten buiten de Randstad. Dit zou verklaard kunnen worden door de politieke thema’s die spelen (zoals de stikstof-, woning- en asielopvangcrisis) en de manier waarop deze worden aangekaart in het politieke en publieke debat. Deze gevoelens van plaatsgebonden ressentiment spelen een rol in de overwegingen van verschillende groepen kiezers. Deze gevoelens lijken vooral op de politiek gericht te zijn, maar geen teken te zijn van een breed maatschappelijk conflict tussen ‘de Randstad’ en ‘de regio’. De meerderheid van de kiezers in alle typen woonplaatsen vindt namelijk dat er van zo’n conflict geen sprake is.
Onvrede, zo blijkt uit het bovenstaande, heeft geografische kenmerken en gaat samen met sociaaleconomische kenmerken, zoals lage inkomens en opleidingsniveaus, een slechte gezondheid, vergrijzing, bevolkingskrimp en ongelijke verdeling van (brede) welvaart. Langs deze lijnen is onvrede objectiveerbaar vast te stellen aan de hand van data. Deze onderzoeken laten zien dat nogal wat Nederlandse burgers zichzelf onvoldoende herkennen in het handelen van de overheid, dat zij vinden dat de overheid zich inzet voor andere doelen dan die van hen, dat ze vinden dat politici zich weinig aantrekken van hun meningen en dat ze zich niet vertegenwoordigd en gehoord voelen. 1.1.4 Subjectieve beleving van politieke en bestuurlijke realiteit Maar wat bedoelen mensen daar precies mee, niet gehoord voelen? Van Wessel deed onderzoek naar hoe mensen de politieke en bestuurlijke realiteit beleven, hoe zij hun subjectieve relatie met de overheid zien, zowel in positieve als in negatieve zin. 43 Waar zijn positief gestemde burgers positief over en waar zijn negatief gestemde burgers negatief over, met betrekking tot de responsiviteit van de overheid? Wat burgers positief stemt Het blijkt dat positief gestemde mensen de overheid vooral ervaren via instellingen en processen.
Deze instellingen en processen zorgen ervoor dat de overheid responsief is, dus oog heeft voor en rekening houdt met belangen en wen43
Van Wessel (2011).
30
naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur
sen van burgers. De positief gestemde mensen zien zich vertegenwoordigd, veronderstellen dat anderen met andere standpunten ook vertegenwoordigd worden, en accepteren dat aan de basis van uitkomsten niet te vermijden compromissen liggen en dat ‘niet alles kan’. Zij wijzen daarbij vooral op achterliggende democratische principes, en assumpties over intenties en functioneren. Zij zien verder allerlei betekenisvolle verbindingen tussen burgers en overheid die wat hen betreft bijdragen aan responsiviteit. Positief gestemden zijn best tevreden over de overheidsprestaties in het algemeen en over hun eigen leefsituatie. Concreet beleid en beleidskwesties spelen in hun oordeel een beperkte rol. Wat burgers negatief stemt Negatief gestemde mensen ervaren de overheid anders dan positief gestemde mensen. Instellingen en processen zijn voor hen van weinig betekenis. Zij spreken vooral over beleid en realiteiten waarmee zij geconfronteerd worden in hun dagelijkse bestaan. Zij illustreren en onderbouwen hun negatieve oordeel over responsiviteit door verhalen te vertellen over botsingen tussen burgers en overheid.
De botsingen waar deze verhalen over gaan, zijn een overheid die verzuimt een ‘normaal’ voorzieningenniveau te realiseren, een overheid die zich niet door burgers laat beïnvloeden via partijen of andere organisaties, een overheid die niet openstaat voor directe invloed van individuele burgers. In deze belevingen maken politici in beleidskwesties keuzes die tegen de wil van burgers ingaan en worden burgers bedrogen en in het ongewisse gelaten door politici: beloften worden verbroken en er wordt nauwelijks rekenschap afgelegd. In elk van deze botsingen is te zien dat de overheid als geheel tegenover burgers geplaatst wordt. Tegelijkertijd valt op dat negatief gestemden in hun oordelen voortdurend putten uit interacties met de overheid. De overheid speelt een belangrijke rol in hun bestaan, en hun oordelen over responsiviteit krijgen vorm via manifestaties van die overheid. Het gaat dan om realiteiten die zij aan de overheid toeschrijven, ervaringen met beleid en overheidsinstellingen, publiek debat over beleid, en confrontaties met gedragingen van politici in de media. De oordelen concentreren zich vooral op misstanden. Negatief gestemden vormen hun oordeel dus via hun relatie met de overheid, maar voelen zich in die relatie niet erkend of serieus genomen door die overheid. In hun perspectief op de overheid is een centrale rol voor de landelijke politiek te zien.
Het gaat hen daarbij om ‘de politiek’ of ‘politici’ in algemene zin die tegenover burgers staan, als centrale machthebbers. Beleid, ervaringen, realiteiten, ook in de eigen omgeving, zijn voor negatief gestemden terug te voeren op die ‘politiek’. Voor hen sluit overheidshandelen onvoldoende aan bij ‘wat burgers willen’. Maar ook is vaak voor hen onduidelijk wat de rationaliteit achter beleid dan wel is. Er zijn voor deze mensen vaak geen betekenisvolle 31
naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur
verhalen voorhanden die uitleggen waarom de werkelijkheid zo moet zijn of waarom een gemaakte keuze als responsief te beschouwen zou zijn. Voor hen is onduidelijk wat de legitimering is voor pijnlijke ingrepen, en welke afwegingen en welk krachtenspel leiden tot bepaalde uitkomsten. Beleid is voor negatief gestemden geen resultaat van een democratisch proces, maar de uitkomst van willekeur van een elite die ongeïnformeerd, ongeïnteresseerd, irrationeel en onrechtvaardig is en verkeerde prioriteiten heeft. Voor hun beleving putten negatief gestemden uit het publiek debat over beleidskwesties waarin de formele politiek een centrale rol heeft, maar ze beschouwen dit debat niet als middel om standpunten uit te wisselen of geschillen op te lossen. De stem van burgers zoals negatief gestemden die formuleren is niet gericht op collectief handelen om politieke doelen te bereiken. Ze beperken zich tot identificatie met het standpunt van burgers tegenover de overheid en zien zich hierin verbonden met andere burgers. Negatief gestemde burgers vinden dat politieke instellingen falen: die luisteren niet en maken beloften niet waar. De problemen die ze zien in de responsiviteit van de overheid betreffen dus vooral ‘de politiek’. Tegelijkertijd keren ze zich af van de politiek of vinden ze er geen aansluiting bij.
Het gebrek aan betekenis van politieke instellingen en processen voor deze burgers ligt daarmee aan de basis van hun negatieve oordelen. Negatief gestemde burgers ervaren een gebrek aan zeggenschap over zaken die voor hen belangrijk zijn. Dan gaat het over zorg, sociale zekerheid, veiligheid, immigratie en integratie. Negatieve oordelen zijn niet simpelweg het resultaat van een gebrek aan abstracte kennis over ‘hoe de democratie werkt’, maar zijn gebaseerd op ervaringen met, verhalen over en beelden van de overheid – de wijze waarop de overheid zich laat zien aan burgers. Negatief gestemde burgers kennen de overheid vooral via realiteiten, ervaringen, mediaconsumptie en onderlinge communicatie. 1.1.5 Onzekerheid en gebrek aan grip In zijn rapport Grip. Het maatschappelijk belang van persoonlijke controle44 laat de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) zien dat onzekerheid en een gebrek aan grip voor veel mensen een realiteit zijn. Grote groepen burgers, bijvoorbeeld jongeren en huishoudens tot en met lage middeninkomens, ervaren onzekerheid en een gebrek aan grip op hun leven. Wanneer zij geconfronteerd worden met onzekerheid en niet het gevoel hebben dat ze grip hebben op hun situatie, kan dat hun gezondheid aantasten en hun levenstevredenheid aanmerkelijk verminderen. Ook kan dit een bron zijn van maatschappelijk onbehagen.
Volgens de WRR zijn er aanwijzingen dat een gebrek 44 WRR (2023).
32
naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur
aan grip dat iemand ervaart, samenhangt met wereldbeelden en overtuigingen die niet bevorderlijk zijn voor de democratische rechtsstaat. Een lager gevoel van controle over het eigen leven hangt sterk samen met ‘een algemeen en onbepaald gevoel dat het niet goed gaat met “de samenleving”’. Deze factor verklaart maatschappelijk onbehagen niet geheel, maar is wel een factor die tot nu toe onderbelicht is geweest, aldus de WRR. Gebrek aan gevoel van controle hangt ook samen met beelden en houdingen die niet per se bijdragen aan een gezonde en goed functionerende democratie. Zo hebben volgens de WRR diverse onderzoeken laten zien dat een gevoel van gebrek aan persoonlijke controle kan leiden tot een sterker denken in termen van ‘zij’ tegenover ‘wij’ en tot een grotere voorkeur voor ‘sterke leiders’. Ook kunnen mensen in reactie op een controlebedreiging meer macht toeschrijven aan vijanden of op zoek gaan naar zondebokken, en een sterkere voorkeur hebben voor eenvoudige interpretaties van de wereld, met duidelijke oorzaak-gevolgrelaties. Het is volgens de WRR dan ook niet vreemd dat sommige studies een verband hebben gevonden tussen gebrek aan eigen controle en geloof in complotten. Het NKO45 laat zien in hoeverre gebrek aan grip op het eigen leven zich voordoet onder het electoraat tijdens de Tweede Kamerverkiezingen van 22 november 2023.
Gevoelens van een gebrek aan grip en een weinig hoopvolle toekomst blijken samen te hangen met ontevredenheid over de politiek, populisme en ontevredenheid over de democratie. De ROB zelf signaleert nóg een vorm van onzekerheid, namelijk dat mensen niet goed weten waar ze aan toe zijn met politiek en bestuur. Wat willen politici, wat is het beleid en waarom is dat zo? Want: als (sociale) media, die zijn gericht op het afwijkende, steeds iets anders melden en de politiek dáárop reageert. Als georganiseerde belangengroepen telkens een nieuw onderwerp tot politieke prioriteit weten te maken. Als adviseurs, uit goede bedoelingen, politiek en bestuur steeds overvallen met vernieuwingen. Dan volgt de politiek de mode en richt zij zich niet bestendig op het algemeen belang. Dan ontbreekt het aan stabiliteit en voorspelbaarheid, belangrijke voorwaarden voor zekerheid en vertrouwen. Dus: als in de politiek elke dag weer wat anders belangrijk wordt gevonden en niet navolgbaar is waarom dat zo is, dan is het niet zo vreemd dat mensen het idee hebben dat politiek en bestuur er niet voor hen zijn. 1.1.6 De rol van de media in onvrede Onvrede ontstaat uit een mismatch tussen hoe burgers vinden dat de overheid functioneert en hun verwachtingen over het functioneren van de overheid. Daarbij spelen beleidsuitkomsten en het functioneren van democratie en 45 NKO (2024), p. 78.
33
naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur
rechtsstaat uiteraard een rol, maar ook hoe deze tot burgers komen, voornamelijk via de media. De media staan letterlijk ‘in het midden’, tussen politiek en burger in. Hoewel via sociale media politici burgers direct kunnen bereiken, wordt ook op deze platforms de boodschap deels gevormd door het medium. Wat daarbij opvalt, is dat politici via sociale media hun achterban proberen te bereiken en het debat en de besluitvorming proberen te beïnvloeden. Dit heeft vaak het karakter van het bedienen van de individuele achterban of een specifieke groep burgers in hun eigen belang of daarop inspelen. Dat getuigt niet van verantwoordelijkheid nemen en leiderschap tonen, wat nodig is voor responsiviteit. Dat het beeld van het overheidsfunctioneren niet altijd overeenkomt met het werkelijke overheidsfunctioneren wordt ook wel de performance-perception gap genoemd. Hoewel de Nederlandse overheid in veel opzichten goed functioneert, groeien de verwachtingen van burgers daarmee mee en wordt hun beeld in grote mate beïnvloed door media. 46 Er zijn sterke aanwijzingen dat de manier waarop de media het overheidshandelen weergeven het beeld dat mensen daarvan hebben niet in positieve zin beïnvloedt. Het kritisch controleren van de politiek is een belangrijke democratische functie van de media en de media zijn dan ook scherp op fouten die binnen het openbaar bestuur gemaakt worden.
Berichten over zaken die goed lopen binnen de overheid hebben te weinig ‘nieuwswaarde’. De journalistiek en sociale media zijn ook steeds meer gericht op sensationele (negatieve) incidenten in plaats van op achterliggende ontwikkelingen. 47 1.2
probleemstelling: is de overheid er voor mij? 1.2.1 Onderzoeksvraag Samenvattend: in de ogen van veel mensen, zo blijkt uit onderzoek, gaat het niet zo goed met Nederland en al helemaal niet met politiek en bestuur, al valt het internationaal gezien nog mee. Het idee leeft dat de representatieve democratie niet (meer) voor alle mensen even goed werkt. Er zijn objectiveerbare zorgen over de politiek-bestuurlijke cultuur, en onvrede is geografisch en in termen van sociaaleconomische verschillen te duiden. Positief en negatief gestemde burgers hebben een subjectieve beleving van de politieke en bestuurlijke realiteit, de wijze waarop zij politiek en beleid ervaren en beleven. In die subjectieve beleving spelen media een belangrijke rol.
46 Zie dit interview met Paul van ’t Hart: www.overheidvannu.nl/actueel/artikelen/ 2023/06/19/paul-t-hart-waar-is-de-trotse-ambtenaar-die-wil-leren-van-wat-wel-goed-gaat. 47 Zie de colleges van Hans Laroes en Mark Deuze in de collegereeks ‘Media en politiek’: https://prodemos.nl/kennis/kijk-en-luister/archief/collegereeksen/collegereeks-media-enpolitiek-2019-2020/.
34
naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur
De democratie (en de rechtsstaat) staan of vallen bij vertrouwen, van mensen in instituties en van mensen in elkaar. Als we kijken naar de indicatoren, dan is er een wisselend beeld en lijkt het zelfs in veel opzichten goed te gaan met ons land en met de bevolking. Toch overheerst het idee van grote tegenstellingen en onderling wantrouwen. En er lijkt behoefte te zijn aan veiligheid en zekerheid. Want het blijkt dat onzekerheid en gebrek aan grip niet bijdragen aan een gezonde en goed functionerende democratie. Zorgen zijn er over de mate waarin burgers zich deelgenoot voelen van het functioneren van het democratische systeem en over toegang tot de macht: is die wel voor iedereen gelijk? Gelukkig is er grote steun voor het principe van democratie, maar breed vragen mensen zich af: Is de overheid er voor mij? Waar het misgaat, is het luisterend (of waarnemend) en opvolgend vermogen van politici en de overheid in algemene zin: zij wordt als niet-responsief gezien. Maar bij het functioneren van de democratie gaat het niet alleen over responsiviteit. Het gaat ook over deelname aan de democratie (participatie) en over vertegenwoordiging (representatie). Vrij naar Abraham Lincoln: een overheid die er is voor de burger, met de burger en van de burger.
Is de overheid er voor mij, oftewel: hoe zou de overheid er (weer) voor, met en van de burger kunnen zijn? In dit signalement gaat de ROB op zoek naar een antwoord op deze vraag.
1.2.2 Terminologische verduidelijking Deze onderzoeksvraag behoeft verdere verduidelijking. Wie bedoelen we wanneer we in dit signalement spreken over mij?
Mij = de burger (breed opgevat) In dit signalement doelen we op de burger, niet als privépersoon, maar als citoyen, de burger in de openbare ruimte en in relatie tot het openbaar bestuur. In een samenleving vervullen mensen verschillende rollen: onderdaan, burger, klant, cliënt, co-creator, drager van civil society, belangengroep.48 Herman Tjeenk Willink maakt het volgende onderscheid in de rollen die de burger vervult: - burgers als basis voor de vertegenwoordigende democratie; zij bepalen de politieke machtsverhoudingen; - burgers als dragers van de maatschappelijke democratie door hun bijdragen aan de samenleving, de civil society;
48 Vergelijk Van der Meer (2021), p. 163 e.v.
35
naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur
-
burgers als justitiabelen die rechtsbescherming genieten en toegang hebben tot de rechter in geschillen met andere burgers dan wel met de overheid; burgers als rechthebbenden op bescherming door de overheid. 49
-
Binnen deze rollen hebben burgers verschillende wensen en noden. Bij het realiseren daarvan komt de burger regelmatig in contact met de overheid. Dat kan zijn als wetgever, financier (bijvoorbeeld als subsidieverlener, of als verstrekker van toeslagen), handhaver, enzovoort. Bij het uitoefenen van al deze taken dient de overheid het algemeen belang te behartigen. Sterker, de overheid kent geen ‘eigen belang’ en is in het leven geroepen om de belangen van burgers en ‘het algemeen belang’ te behartigen. Hiervoor heeft de overheid bevoegdheden en machtsmiddelen gekregen. Om de uitoefening hiervan in goede banen te leiden is overheidsoptreden aan allerlei regels en procedures gebonden. Dit wordt ook wel de systeemwereld (van de overheid) genoemd. Dat kan betekenen dat de wensen en noden van de burger niet (volledig) gerealiseerd kunnen worden. En hoewel veel contact tussen overheid en burgers ook goed gaat, kan het voor de burger een onrechtvaardig gevoel opleveren wanneer zijn noden en wensen ‘door de systeemwereld’ niet gerealiseerd kunnen worden; de overheid was er toch voor de burger? In zulke gevallen wordt al snel een vergelijking gemaakt tussen de systeemwereld van de overheid en de ‘echte’ leefwereld van de burger, waarbij regelmatig de conclusie wordt getrokken dat de overheid er (kennelijk) niet meer voor de burger is. Maar die conclusie is overhaast.
De balans moet in evenwicht zijn: de systeemwereld van de overheid moet in een juiste verhouding staan tot de leefwereld van de burger. Er zal altijd een spanning zijn tussen het overheidsperspectief en het burgerperspectief; het gaat erom dat de overheid goed met die spanning weet om te gaan. De laatste jaren wordt onder de termen ‘dienstbaarheid’ en ‘responsiviteit’ nagedacht en gezocht naar een balans.
1.3
over dit signalement Waarom dit signalement? Uit de diagnose volgt op hoofdlijnen een beeld hoe burgers denken over het functioneren van onze democratie en rechtsstaat, en welke rol de media spelen in dat beeld. De analyse van het functioneren van de democratie laat zien dat de oorzaken van zorgen en onvrede over de overheid een hoog sociaal-cultureel gehalte hebben en in grote mate samenhangen met sociaaleconomi-
49 Tjeenk Willink (2023).
36
naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur
sche factoren. De zorgen en onvrede gaan ook verder en hebben te maken met het disfunctioneren van diezelfde overheid. De gevolgen van zorgen en onvrede zijn van invloed op het functioneren van het openbaar bestuur. Al met al is er iets serieus aan de hand en de ROB vindt: politici en bestuurders moeten hier iets mee. Waarom dan dit signalement? Omdat het functioneren van de democratie is gediend met de overtuiging bij burgers dat de overheid hen niet overkomt, maar juist door hun inzet wordt gemaakt, én dat de overheid bijdraagt aan de vorming van de samenleving. Dat is waar de ROB op inzet. Hoewel we ook met een schuin oog kijken naar de rechtsstaat, richt dit signalement zich in hoofdzaak op het functioneren van de democratie.50 Het idee dat de representatieve democratie niet (meer) voor alle mensen even goed werkt, nodigt daartoe uit. De ROB ziet hiervoor toegevoegde waarde, namelijk wat betreft: - het opnieuw doordenken van de relatie tussen burger en overheid; - het borgen en faciliteren van en recht doen aan diversiteit en, naast de onvermijdelijke aandacht voor meerderheden in een democratie, aan minderheden in de Nederlandse samenleving; en - het beschouwen van (politieke) waarden en de wijze van afwegingen daartussen en besluitvorming daarover. Het functioneren van de democratie vraagt om voortdurend onderhoud en bijdetijdse invulling.
We geven verdieping aan het debat over het functioneren van de democratie en vergroten kennis / bieden inzicht waar verbeteringen nodig zijn. Voor de doelgroep51 willen we een handelingsperspectief schetsen: wat te doen om ervoor te zorgen dat de responsiviteit van de overheid verbetert? Oftewel: kijkt en luistert de overheid wel waar ze moet kijken en luisteren? Neemt zij wel goed waar? En handelt zij in lijn met wat je zou verwachten als het gaat om responsiviteit? En kan de overheid vervolgens ook gezaghebbend handelen? Afbakening Dit signalement behandelt het functioneren van de democratie en dat is nogal wat. We bakenen af, omdat we responsiviteit en daaraan gerelateerd participatie en representativiteit de kern vinden en daarmee dus andere, ook waar50 Eerder adviseerde de ROB over de rechtsstaat (ROB, Een sterkere rechtsstaat. Verbinden en beschermen in een pluriforme samenleving, maart 2020) en bracht de Staatscommissie rechtsstaat rapport uit over het functioneren van de rechtsstaat (Staatscommissie rechtsstaat, De gebroken belofte van de rechtsstaat. Tien verbetervoorstellen met oog voor de burger, juni 2024). 51 Met dit traject adviseert de ROB primair het openbaar bestuur: regering en parlement, politiek en bestuur.
Dat wil zeggen: politici uit de Tweede en Eerste Kamer en decentrale volksvertegenwoordigingen (provinciale staten, gemeenteraad, algemeen bestuur) en bestuurders: bewindspersonen, collegeleden en dagelijks besturen. Dit signalement is ook van belang voor politieke partijen en ambtelijke organisaties.
37
naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur
devolle, aspecten voor dit moment buiten beschouwing laten. Centraal in dit signalement staat dan ook het thema een overheid die er is voor de burger, met de burger en van de burger. Dit signalement biedt een analyse, waarna de ROB in vervolgpublicaties met handelingsperspectieven komt. Goed bestuur De ROB adviseert regering en parlement over het functioneren en de inrichting van het openbaar bestuur. Het hogere doel waaraan een ROB-advies bijdraagt, is goed bestuur. De ROB benut voor zijn adviezen het Wegingskader goed openbaar bestuur. 52 1.4
leeswijzer De hoofdvraag Is de overheid er voor mij? beschouwen we langs drie hoofdlijnen: - voor mij -> responsiviteit: gehoord en gezien worden door de overheid - met mij -> participatie: deelnemen aan de democratie - van mij -> representatie: divers en inclusief Als we het hebben over responsiviteit, dan gaat het over het luisterend (of waarnemend) en opvolgend vermogen. In hoofdstuk 2 wordt dit concept uitgediept en ingegaan op het belang van responsiviteit voor het functioneren van de democratie. Gebreken in de representatieve democratie zouden kunnen worden ondervangen door in te zetten op meer en andere vormen van burgerparticipatie, feitelijk is dat wat de afgelopen jaren is geprobeerd met democratische innovaties. Op die manier zou onder andere de kloof tussen kiezer en gekozene kunnen worden verkleind en zouden ook burgers die zich niet aangetrokken voelen tot de representatieve democratie invloed kunnen uitoefenen. Onderzoek wijst echter uit dat die veronderstelling niet klopt. In plaats daarvan wordt regelmatig gewezen op de participatieparadox; de toename van participatiemogelijkheden zorgt er juist voor dat dezelfde groep burgers, ook wel de participatie-elite of usual suspects genoemd, meer mogelijkheden krijgen om hun stem te laten horen. Deze deelnemers waren bovendien al goed vertegenwoordigd binnen de klassieke representatieve democratie.
In hoofdstuk 3 gaan we in op deelnemen aan de democratie. Hoe meer mensen zich afkeren van de representatieve democratie, hoe gebrekkiger het algemeen belang gevoed kan worden. In hoofdstuk 4 gaan we in op representatie, diversiteit en inclusie en kijken we naar de gekende en ongekende belangen. Het draait daarbij om de vraag of iedereen in voldoende mate toegang heeft tot de macht, een belangrijk aspect van democratie. Ook
52 ROB (2024).
38
naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur
kijken we met een schuin oog naar verkiezingen, een belangrijke indicator voor representatie. Hoofdstuk 5 gaat over de rol van de burger in het functioneren van de democratie.
39
naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur
2 Gehoord en gezien worden door de overheid (voor mij): responsiviteit
2.1
inleiding Hoewel er geen algemeen geaccepteerde definitie van het begrip responsiviteit is, bestaat er nauwelijks discussie over wat in ieder geval responsief overheidshandelen is: uitgaan van het burgerperspectief, de burger serieus nemen, maatwerk leveren wanneer daartoe aanleiding is, bewust zijn van en rekenschap geven over de uitwerking van beleid, de burger geven waar hij recht op heeft en hem zo min mogelijk in de weg zitten: het zijn allemaal uitingen van een responsieve houding. In dit hoofdstuk leggen we uit wat responsiviteit is en waarom dat belangrijk is in een democratie.
2.2
responsiviteit belicht vanuit verschillende disciplines Responsiviteit is algauw een hoerabegrip, schijnbaar grenzeloos en vol van een veelheid aan voorstellen voor vernieuwing en verbetering, rekbaar en daarmee in potentie inhoudsloos. Daarom is het van belang profiel te geven aan het begrip en kijken we vanuit verschillende disciplines naar responsiviteit. Vanuit politiek-economisch oogpunt wordt responsiviteit vaak primair gezien als beleidsresponsiviteit: in welke mate volgt het beleid de (veranderende) beleidsvoorkeuren van burgers. In democratische landen is deze responsiviteit geïnstitutionaliseerd en gewaarborgd middels, in de eerste plaats, vrije en eerlijke verkiezingen. Willen verkiezingen leiden tot responsieve beleidsveranderingen, dan zijn twee factoren cruciaal. Ten eerste moet de opkomst bij verkiezingen representatief zijn voor de gehele bevolking. Als bepaalde groepen burgers disproportioneel vaak thuisblijven, dan bestaat het gevaar dat hun beleidsvoorkeuren onvoldoende worden meegewogen door de volksvertegenwoordigers. Ten tweede moeten de volksvertegenwoordigers die gekozen worden via deze vrije en eerlijke verkiezingen het beleid veranderen in overeenstemming met hun verkiezingsprogramma’s. Rienks53 onderzoekt in zijn proefschrift de causale keten die moet leiden tot beleidsresponsiviteit bij gemeenten.
Hij laat onder meer zien dat wanneer de gemeenteraad rechtser of linkser wordt, de gemeentelijke belastingen niet veranderen. Dat kan worden gezien als een voorbeeld van gebrekkige beleidsresponsiviteit in Rienks’ benadering. In politicologisch perspectief54 gaat het bij responsiviteit om een principieel open houding voor noden en behoeften van burgers. Responsiviteit is dan te
53 Rienks (2022). 54 Pitkin (1967).
40
naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur
duiden als de mate waarin deze concrete noden en behoeften ook daadwerkelijk tot het politieke systeem doordringen. Dat houdt in dat de overheid daadwerkelijk is geïnteresseerd in de positie en argumenten van de burger, en dat de burger dat ook zo ervaart. Het SCP55 noemt politieke responsiviteit het aandacht hebben voor de wensen en belangen van burgers en daarvan in gedrag rekenschap geven. Het gaat volgens het SCP om ‘de doorlopende activiteiten van politici, bestuurders en uitvoerders om af te stemmen met de mensen’. Het belang van responsiviteit56 Goed luisteren of responsief zijn is voor de legitimiteit van de democratische rechtsstaat van groot belang, zowel voor politici in het politieke proces van beleidsvorming als voor het openbaar bestuur in den brede in al zijn relaties met burgers. Een responsieve politiek, dat wil zeggen een politiek die luistert naar de wensen van burgers en daar ook naar handelt, vormt de kern van de representatieve democratie. Die is erop gericht beleid te maken dat past bij de voorkeuren van burgers. Burgers kiezen volksvertegenwoordigers die de verschillende wensen en belangen van kiezers vertegenwoordigen, tegen elkaar afwegen en besluiten nemen over politieke vraagstukken. Politici die zich informeren over wat kiezers vinden en willen en dat meewegen in hun keuzes, zijn een centraal onderdeel van dit proces.
Luisteren is dus niet hetzelfde als gehoorzamen (zie verderop in dit hoofdstuk), maar wel maatschappelijke signalen oppikken en politiek verwerken.
Ook vanuit rechtstheoretisch perspectief57 gaat het er bij responsiviteit om dat er oog is voor concrete behoeften van mensen: wat zijn de praktische gevolgen van juridische beslissingen voor rechtssubjecten? Bij responsive law wordt een breder blikveld gehanteerd dat zich niet beperkt tot het juridisch-dogmatische, maar aandacht heeft voor de sociale, economische en culturele context en die betrekt bij juridische beschouwingen. Dat stelt onder meer eisen aan de behandeling van burgers door de overheid. Niet als een dossier of een zaak, maar als volwaardig lid van de samenleving. Een voorwaarde is dat de burger wordt gehoord en gekend, dat hij serieus wordt genomen en eerlijk en met respect wordt behandeld. Dit wordt procedurele rechtvaardigheid genoemd en uit sociaalpsychologisch onderzoek58 blijkt dat treatment fairness of procedural justice eraan kan bijdragen dat mensen overheidshandelen en -besluiten aanvaarden, ook als die voor hen negatief zijn. Procedurele rechtvaardigheid richt
55 56 57 58
SCP (2024b), p. 35 e.v. Idem, p. 36. Van den Berge (2020). Tyler (1990).
41
naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur
zich op de manier waarop de overheid omgaat met burgers en hoe de kenmerken van die interacties van invloed zijn op de mening van burgers over de overheid, hun bereidheid om gezag te aanvaarden en de samenwerking met de overheid aan te gaan. In het bestuursrecht staat de (juridische) verhouding tussen overheid en burger centraal. Om het debat over responsief bestuursrecht iets overzichtelijker te maken, verdelen Kromhout en Marseille responsiviteit over verschillende niveaus:59 - Handelingsresponsiviteit (microniveau): concrete interacties tussen de overheid en een individuele burger. De overheid kan hierbij responsief zijn door zich zo min mogelijk bureaucratisch op te stellen en het belang van de burger – indien mogelijk – voor te laten gaan op het systeem en de regel. - Stelselresponsiviteit (mesoniveau): in hoeverre biedt het stelsel van weten regelgeving en overheidsprocedures de mogelijkheid om handelingsresponsiviteit te verwezenlijken. - Systeemresponsiviteit (macroniveau): bij systeemresponsiviteit gaat het niet alleen om wet- en regelgeving en te volgen procedures, maar over de bredere sturingsvisie van de overheid. Door wie, voor wie en met wie probeert de overheid beleid te verwezenlijken. Vanuit staatsrechtelijk perspectief schetsen Adams en Witteveen60 drie dimensies van de rechtsstaat.
De eerste twee dimensies volgen uit de gangbare definities van een rechtsstaat, namelijk (1) een fatsoenlijke overheid en (2) een ideaalbeeld van een vrije samenleving van burgers. De derde dimensie die zij eraan toevoegen heeft betrekking op wederkerigheid: een responsieve overheid die de publieke mening ernstig neemt, maar die niet vanzelfsprekend standpunten die leven in de samenleving overneemt, of die capituleert voor maatschappelijke druk. Dat betekent andersom dat de burger soms moet aanvaarden dat er beslissingen worden genomen die tegen zijn directe belangen ingaan. Die wederkerige relatie tussen overheid en burger – politieke filosofen spreken ook wel van een sociaal contract – kenmerkt zich door een aantal schijnbaar tegenstrijdige houdingen: betrokkenheid én afstandelijkheid, activisme én berusting, protest én aanvaarding. Vanuit economisch oogpunt ten slotte is responsiviteit te beschouwen aan de hand van drie condities.61 Allereerst gaat het om veerkracht: zijn er voldoende buffers om schokken op vangen en zijn er genoeg ontkoppelingen om te zorgen dat schokken zich niet door het hele economische systeem verspreiden?
59 Kromhout en Marseille (2018). 60 Adams en Witteveen (2014). 61 WRR (2013), p. 12.
42
naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur
En ook: is een economie zodanig redundant dat verschillende delen zo nodig elkaars functie kunnen overnemen? Ten tweede gaat het om het vermogen tot adaptatie: kan een economie zich soepel aanpassen aan nieuwe omstandigheden? Oftewel: is er genoeg ruimte voor variatie, selectie en experimenten om bij nieuwe omstandigheden snel en gericht nieuwe oplossingen te verkennen? En ten derde gaat het om een proactieve houding: wordt er van fouten geleerd, op toekomstige problemen geanticipeerd en naar toekomstige kansen gezocht? Zijn, kortom, terugkoppelingsmechanismen goed georganiseerd en bestaat er aandacht voor wat zich op lange termijn voor kan gaan doen? Tussenconclusie: kenmerken van responsiviteit Uit de verschillende invalshoeken is een aantal kenmerken te herleiden. Responsiviteit hangt samen met beleid, de aanpak door de overheid van maatschappelijke vraagstukken. Responsiviteit heeft ook te maken met de inrichting van stelsels: zorgen dat geluiden doordringen in het systeem en dat weten regelgeving meebewegen met de veranderende voorkeuren van burgers. Verder heeft responsiviteit te maken met waarden van een goed proces: gehoord worden, serieus nemen, eerlijke procedure. Daarnaast heeft responsiviteit te maken met houding en gedrag: oprechte interesse, een proactieve en lerende houding, zich openstellen.
Ook wederkerigheid is belangrijk: gezag verlenen én aanvaarden, luisteren én (terug)praten, oog voor belangen van burgers én het algemeen belang. Responsiviteit heeft ten slotte systemische eigenschappen: het organiseren van capaciteit (veerkracht) en aanpassend vermogen. 2.3
responsiviteit en dienstbaarheid 62 Nauw verweven met responsiviteit is het begrip ‘dienstbaarheid’. De afgelopen jaren is meermaals gebleken dat de overheid zich niet (altijd) dienstbaar opstelt. De (afhandeling van de) Groninger gaswinning en (de afhandeling van) de Kinderopvangtoeslagaffaire zijn hier sprekende voorbeelden van. Om te voorkomen dat dergelijke situaties zich nogmaals zullen voordoen en om aan te geven dat het roer om moet, is de afgelopen jaren veel gesproken over een ‘nieuwe bestuurscultuur’. De aangekondigde aanpassing van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) past bij deze tendens. De Wet versterking waarborgfunctie Awb voorziet in aanpassingen van de Awb met het oog op het doenvermogen van de burger, maatwerk en responsief overheidshandelen. Doel is een overheid die betrouwbaar, dienstbaar, dichtbij en rechtvaardig is. Of, zoals de toelichting luidt: het bestuur stelt de burger centraal en werkt voor de burger. De overheid moet zich steeds bewust zijn van de effecten van haar handelen op de burger. Beleid en uitvoering moeten zo zijn ingericht dat de belangen van de burger ermee worden gediend.63 In deze omschrijving klinkt duidelijk
62 Zie ook het proefschrift van Driessen (2024a), p. 46 e.v.
43
naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur
het beginsel van de dienende overheid zoals geformuleerd door Scheltema door.64 Het dienstbaarheidsbeginsel is één van de essentialia van de rechtsstaat en houdt in dat al het handelen van de overheid gericht moet zijn op het zo goed mogelijk bevorderen van de belangen van de burger. Dit moet de overheid doen omdat zij geen eigen belang kent, maar er ‘slechts’ is om de samenleving te dienen.65 Eén van de wijzigingen die met de Wet versterking waarborgfunctie Awb worden doorgevoerd is de opname van een dienstbaarheidsbeginsel. Wanneer de wet van kracht is, worden bestuursorganen opgeroepen66 om zich bij de uitoefening van hun taak dienstbaar op te stellen.67 Hoe dat er precies uitziet, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. In haar proefschrift stelt Driessen dat zowel het beginsel van de dienende overheid als het burgerperspectief een belangrijke rol inneemt en de invulling hiervan dicht aanligt tegen begrippen als procedurele rechtvaardigheid en goed bestuur.68 Responsiviteit en dienstbaarheid zijn bovendien onlosmakelijk met elkaar verbonden; een overheid kan pas dienend zijn als zij ook responsief is.69 2.4
responsiviteit en politieke partijen 2.4.1 Politieke partijen in het functioneren van de democratie Functies van politieke partijen Politieke partijen zijn belangrijke dragers van de democratie en hebben een belangrijke intermediaire functie tussen kiezer en gekozene, tussen burger en overheid. Politieke partijen staan in het centrum van de politieke macht: ze articuleren de stem van hun achterban en leggen besluiten aan hen uit (articulatie en communicatie), ze vertolken individuele belangen in partijbelangen (aggregatie), ze maken politieke deelname mogelijk (participatie) en ze zorgen voor bestuurders die een land en maatschappij nodig heeft (rekrutering). Aldus vormen politieke partijen een belangrijke spilfunctie in een democratie. Het belang van politieke partijen is dus groot, maar toch is slechts een heel
63 64 65 66
Memorie van Toelichting consultatieversie Wet versterking waarborgfunctie Awb. Scheltema (1989). Scheltema (1989). Aangezien het dienstbaarheidsbeginsel aan de basis van de rechtsstaat staat, kan ook worden gezegd dat door opname van dit beginsel in de Awb bestuursorganen aan dit beginsel worden herinnerd. 67 Wet versterking waarborgfunctie Awb, art. 2.4a. 68 Driessen (2024a), paragraaf 1.6. 69 Driessen (2024a), paragraaf 1.6. Ippel (2020) en Ortlep (2020).
44
naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur
klein deel van de kiesgerechtigde bevolking lid van een politieke partij: nog geen 3% (cijfers per 1 januari 2025).70 De band met de kiezer Kiezers zijn niet heel trouw aan politieke partijen, zo laten verkiezingsuitslagen zien. Daarmee is niet gezegd dat de kiezer gek is, integendeel, aldus Tom van der Meer.71 Ze zoeken de partij die het best bij hun idealen past of die de grootste invloed kan uitoefenen. Kiezers doen wat ze moeten doen: kiezen tussen alternatieven. Die veranderlijke kiezer is vooral een uitdaging voor de gevestigde partijen, terwijl relatieve buitenstaanderspartijen makkelijk kunnen inbreken in het systeem en kunnen toetreden tot de volksvertegenwoordiging (parlement, provinciale staten, gemeenteraad). Veranderend politieke speelveld Ook de verhoudingen tussen partijen zijn veranderd: ze laten zich niet langer plaatsen binnen traditionele zuilen of op het links-rechtsspectrum. Daarnaast speelt een aantal ontwikkelingen, zoals de opkomst van one-issuepartijen, de betrokkenheid van jongeren en de omvang van lokale partijen in gemeenten. Wettelijke regeling van partijen In Nederland is de wettelijke positie van politieke partijen beperkt geregeld. De wetgever gunt partijen als private verenigingen veel vrijheid om zich naar eigen inzicht in te richten en in te zetten.
Toch ziet de regering aanleiding om partijen nader te reguleren en noemt hiervoor twee hoofddoelen. Allereerst moet volgens de regering de positie van politieke partijen worden versterkt. Daarnaast moeten de parlementaire democratie en de weerbaarheid van politieke partijen worden versterkt. Daartoe dient het wetsvoorstel Wet op de politieke partijen.72 Dus: hoewel politieke partijen de democratie dragen, is maar een klein deel van de kiesgerechtigden lid, en ze zijn tegelijkertijd onderwerp van een behoorlijke dynamiek tussen kiezer en gekozene. Wat zegt dat over het functioneren van de democratie? Hoe moeten we die dynamiek plaatsen tegen de achtergrond van het wetsvoorstel Wet politieke partijen?
70 Ledentallen van politieke partijen | Thema's | Rijksuniversiteit Groningen. 71 Van der Meer (2017). 72 Regels betreffende de financiering van politieke partijen en transparantieregels met betrekking tot hun interne organisatie, financiën en politieke advertenties, evenals regels met betrekking tot het toezicht en het verbod op politieke partijen (Wet op de politieke partijen), Documenten bij Wet op de politieke partijen | Overheid.nl | Wetgevingskalender.
45
naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur
2.4.2 Politieke partijen: responsiviteit en verantwoordelijkheid Peter Mair73 onderscheidt twee belangrijke rollen die politieke partijen spelen in een democratie. Ten eerste fungeren ze als vertegenwoordigers: ze verwoorden belangen, bundelen eisen, vertalen collectieve voorkeuren in duidelijke beleidsopties, enzovoort. Ze verbinden het maatschappelijk middenveld met de staat en doen dit vanuit een sterke en goed gefundeerde basis in de samenleving. Partijen geven de burgers een stem. Ten tweede zorgen partijen voor (lands)bestuur en organiseren ze samenhang in de overheidsinstellingen. Vanuit hun posities in de regering en in de oppositie proberen ze beleidsprogramma's te ontwikkelen die de belangen van hun achterban en – breder – het algemeen belang dienen. Partijen, in het bijzonder regeringspartijen, zijn dus zowel responsief als verantwoordelijk. Maar er is meer en meer spanning komen te staan op het vervullen van deze rollen. Op een verantwoordelijke manier regeren vereist een vorm van conformeren aan beperkingen uit het verleden: wetten, regels, programma’s, conventies, afspraken. Dat noemen we bestuurlijke verantwoordelijkheid en daarover wordt verantwoording afgelegd. Wat betreft responsiviteit is het lastig dat de publieke opinie steeds moeilijker is te lezen. Vandaar de groeiende spanning tussen verantwoordelijkheid en responsiviteit.
Ondertussen zijn partijen, door veranderingen in hun organisaties en in hun relatie met het maatschappelijk middenveld, niet langer goed in staat om de verbinding te leggen of te ‘managen’. Het kost daardoor steeds meer moeite kiezers ervan te overtuigen om het algemeen belang te accepteren als een noodzakelijke uitkomst van ‘de politiek’. 2.5
responsiviteit en algemeen belang Er is een duidelijke op responsiviteit en dienstbaarheid gerichte tendens te zien, waarbij de overheid steeds meer tegemoet moet komen aan het burgerperspectief. Niet (enkel en alleen) uitgaan van ‘het systeem’, de overheidslogica of de beleidslogica, maar uitgaan van het perspectief van de burger. Zie bijvoorbeeld het opnemen van dienstbaarheid als beginsel van behoorlijk bestuur in de Awb.74 Dat schept (te?) hoge verwachtingen van de overheid. Tegelijkertijd is er met de roep om meer responsiviteit en dienstbaarheid ook steeds meer aandacht voor het feit dat de overheid niet alles kan. De overheid is een systeem. Beleid is algemeen. Het is niet te voorkomen dat mensen tussen wal en schip vallen. Daarom zijn bijvoorbeeld hardheidsclausules ook zo belangrijk: die stellen uitvoerders en rechters in staat om in individuele gevallen uitzonderingen te maken op de algemene regel. Dan nog is het de vraag
73 Mair (2009). 74 Wet versterking waarborgfunctie Awb, zie voor de consultatiegegevens: www.internetconsultatie.nl/waarborgfunctieawb/b1.
46
naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur
hoe ver je daarin moet gaan. Volgens sommigen moeten we niet terechtkomen in een ‘compensatiesamenleving’: de overheid kan niet iedereen voor al hun pech compenseren.75 Welbeschouwd is responsiviteit dus ook te onderscheiden naar verschillende fases van beleid. Aan de ‘voorkant’, bij het oppikken van signalen in het ontwikkelen van beleid en regelgeving. Aan de ‘achterkant’, bij het tot op zekere hoogte leveren van maatwerk in het handelen richting de burger. En aan de ‘middenkant’, bij het proces van politiek en bestuur waar belangen worden gewogen en geformuleerd tot het algemeen belang.
Algemeen belang De term algemeen belang is onlosmakelijk verbonden met het functioneren van de democratie, maar wat is het eigenlijk? Aangenomen mag worden dat het datgene is dat voor het welzijn van het volk (de demos) in zijn geheel nuttig, gewenst of nodig is. Of, om met Thorbecke te spreken, ‘Is het alléén de vraag, wat het volk of de meerderheid wil, dan vervalt de vraag naar hetgeen regt, waar, goed en uitvoerbaar is.’ 76
Bij het aannemen van een responsieve houding neemt het perspectief van de burger dus een centrale rol in, maar niet ten koste van alles. De gerechtvaardigde belangen van andere burgers of het algemeen belang stellen grenzen aan responsiviteit en dienstbaarheid. Want in de kern is dat waar het bij het openbaar bestuur om draait: de afweging maken in dienst van het algemeen belang, waarbij het voor bepaalde groepen individuele burgers (doelgroepen) misschien minder gunstig uitpakt, maar waar de overheid dan ook zorgvuldig mee omgaat en zich rekenschap van geeft. Het gaat er dan om hoe de overheid dáár mee omgaat, dáár oog voor heeft en dáárin intervenieert als het structureel dezelfde doelgroepen/burgers zijn die de nadelige gevolgen ondervinden. Waar het bij het begrip responsiviteit dus om draait, is (voor zover mogelijk) recht doen aan de noden en (realistische) wensen en verwachtingen die de burger van de overheid heeft. Dat betekent eveneens dat de concrete toepassingswijzen eindeloos zijn. Dus is de vervolgvraag: waar ligt de grens?
75 Zie o.a. de oratie van Jacobine van den Brink (2023) en het jaarverslag van de Raad van State (2023). 76 Thorbecke (1869). Deze Narede wordt beschouwd als het politieke testament van Thorbecke.
47
naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur
Noden en wensen77 Achter ‘gezien en gehoord worden’ schuilt de vervulling van noden en wensen. Kees Schuyt maakt een nuttig onderscheid. Hij kiest het perspectief van de verzorgingsstaat en meent dat mensen het beste zelf kunnen voorzien in hun wensen, terwijl in het geval van noden uit het oogpunt van sociale rechtvaardigheid overheid en samenleving te hulp dienen te komen. Verkeert iemand in nood, dan brengt het niet vervullen van noden schade toe aan iemands persoon. Het niet vervullen van wensen (een tweede auto, een derde vakantie) brengt op zichzelf geen schade toe. Noden, aldus Schuyt, zijn objectiveerbaar en verzadigbaar. Wensen daarentegen zijn volledig subjectief gekozen en gewogen en in beginsel onverzadigbaar. Het probleem is dat daar waar de politiek een primaire verantwoordelijkheid heeft voor een rechtvaardige verdeling, het onderscheid tussen noden en wensen systematisch wordt genegeerd. Met als gevolg dat ‘als men geen enkel onderscheid meer wil maken tussen noodzakelijke hulp in reële noodsituaties en gewenste of wenselijke dienstverlening, dan bewandelt men de verkeerde weg.’ 78
2.6
responsiviteit en spanning in democratieopvattingen Hiervoor benoemden we al even het concept van het algemeen belang. Een ingewikkeld concept, waar ook weer heel verschillend over wordt gedacht. In essentie komt het erop neer dat politici en bestuurders in een democratische rechtsstaat diverse afwegingen betrekken in hun besluiten in dienst van het algemeen belang. Rekening houdend met wat een meerderheid van de bevolking wil, met de belangen van minderheden, met toekomstige generaties en met wat zij vinden dat verantwoordelijk overheidsbeleid is voor de langere termijn. Het SCP onderzocht hoe mensen aankijken tegen responsiviteit in relatie tot het algemeen belang.79 Een klein deel van de respondenten geeft aan dat het luisteren en afwegen van belangen gepaard gaat met dilemma’s: er zijn veel verschillende meningen waarmee rekening moet worden gehouden en compromissen sluiten hoort er nu eenmaal bij. Luisteren en daarnaar handelen is dan zo simpel nog niet. Er is ook een deel van de respondenten dat vindt dat er te weinig rekening wordt gehouden met wat in hun ogen de wens van de meerderheid is. Zij vinden dat de politiek de afgelopen jaren te veel rekening heeft gehouden met belangen van minderheden en verantwoordelijk bestuur (afspraken met an-
77 Schuyt (2013). 78 Schuyt (2013), p. 26. 79 SCP (2024b), p. 55.
48
naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur
dere landen), en dat de wil van de meerderheid een te kleine rol heeft gespeeld in de afwegingen en besluiten van de regering. Deze twee verschillende manieren om naar responsiviteit te kijken legt volgens het SCP een spanning bloot in democratieopvattingen. Namelijk tussen een groep (burgers en politici) die vindt dat democratie vooral draait om het nemen van meerderheidsbeslissingen, en een groep (burgers en politici) die vindt dat de wil van de meerderheid één van de afwegingen is in een breder palet. Deze spanning wordt geduid tussen de voorkeur voor een meerderheidsdemocratie en de voorkeur voor een consensusdemocratie. Het SCP ziet een accentverschuiving van een consensusdemocratie met veel aandacht voor minderheden, naar een democratie met ‘een grotere doorzettingsmacht voor de wil van de meerderheid’.80 Het SCP signaleert: burgers geven aan democratie belangrijk te vinden, maar staan tegelijkertijd open voor bestuursvormen die schuren met diezelfde (liberale) democratie. Ze willen én meer democratie én een leider die doet wat het volk wil. In 2024 is een minderheid van de Nederlanders (28%) van mening dat het goed zou zijn als het landsbestuur wordt overgelaten aan een aantal krachtige leiders en dat aandeel ligt sinds 2008 redelijk stabiel rond de 30%.
50% is het daar (helemaal) mee oneens en vindt dus niet dat het goed zou zijn als het landsbestuur wordt overgelaten aan een paar krachtige leiders.81
Ochlocratie82 Ilja Leonard Pfeijffer is classicus en schrijver. In zijn boek Alkibiades legt hij uit dat volgens oude Griekse theorieën elke staatsvorm een positieve en een negatieve pendant heeft. Zo kent de monarchie haar tegenhanger in de vorm van de tirannie, en de aristocratie in de oligarchie. Ook de democratie heeft een negatieve pendant en die wordt in het Grieks ochlocratie genoemd: de dictatuur van de massa. Volgens Pfeijffer is democratie een kwetsbaar bezit dat aan zichzelf ten onder kan gaan en kan vervallen in een dictatuur, zoals gebeurde in het oude Athene en in de huidige tijd gebeurt in landen om ons heen. Tekenen dat in Nederland de democratie vervalt in een ochlocratie is volgens Pfeijffer dat politici bang zijn voor de publieke opinie. Er is nauwelijks nog een politicus die de moed heeft om een langetermijnvisie te ontwikkelen: niemand durft verder te kijken dan de volgende opiniepeiling.
80 SCP (2024b), p. 55. 81 SCP (2025), p. 5. 82 Zie ook: www.filosofie.nl/ilja-leonard-pfeijffer-alkibiades-een-democratie-kan-aan-zichzelften-onder-gaan/.
49
naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur
Een ander symptoom is een afnemend respect voor de instituties: ‘Haags gedoe’ of ‘nepparlement’. Ten slotte is er in een ochlocratie sprake van versnippering, waarbij de politiek een soort gevecht wordt tussen verschillende deelbelangen. De politiek is dan een spel om te winnen voor je eigen achterban – ten koste van anderen. Waartoe dit leidt? Kortademig beleid zonder langetermijnvisie en een gebrek aan oplossend vermogen bij de overheid.
2.7
gehoord en gezien worden en het vermogen van de overheid daarin te voorzien: auditieve democratie Uit onderzoeken en analyses volgt dat de vraag achter de vraag Is de overheid er voor mij? vooral gaat over gezien en gehoord worden. Aldus is responsiviteit op te vatten als effectief luisterend (of waarnemend) en opvolgend vermogen van de overheid. Dat moet niet worden verward met gehoorzamend en navolgend optreden, zie ook het onderscheid in noden en wensen. En als de overheid luistert, hoeft zij echt niet in te stemmen met alles wat ze hoort. Aandacht schenken is iets anders dan toegeven aan de eisen van een ander. Filosofen zeggen graag dat het belangrijkste van luisteren is dat je je vooroordelen af moet leggen. Weinig is moeilijker, de mens is immers op allerlei manieren gevormd. Zo is het ook met het openbaar bestuur. Aandachtig luisteren vraagt om een open houding tussen luisteraar én spreker. Opdat het nog-nietbekende zich kan tonen. Want echt luisteren doe je omdat je niet alles weet. Echt luisteren doe je omdat je niet in je aannames of vooroordelen wilt blijven hangen. Dat vraagt om (mentale) ruimte die niet beperkt is tot bepaalde groepen, thema’s of vragen. En om het loslaten van de impliciete belofte dat er met luisteren ook gehoorzaamd zal worden. Wat overigens ook een uitnodiging is tot aandachtig spreken, in plaats van een modderstroom van meningen.
In de democratie heeft de nadruk altijd gelegen op de vrijheid van spreken. Opvallend weinig aandacht is er voor het luisteren in het publieke debat of voor het ‘publiek luisteren’, de ‘auditieve democratie’, zoals Martine Prange, hoogleraar Filosofie van mens, cultuur en samenleving aan Tilburg University het noemt.83 Er is wel zoiets als een theorie van een ‘deliberatieve democratie’, waarin gezamenlijke besluitvorming op basis van de uitwisseling van argumenten centraal staat, maar niet van een ‘auditieve democratie’.
83 Prange (2024).
50
naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur
Prange wijst erop dat voor echt luisteren in een democratie degene met macht ruimte moet maken voor de ander door zijn macht en privileges opzij te zetten. Oprecht luisteren is dan een politieke daad, omdat de machthebber toenadering zoekt en machtsgelijkheid creëert, wat een zeer gevoelig democratiseringsproces is.
51
naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur
3 Deelnemen aan de democratie (met mij): participatie
3.1
inleiding Zoals in hoofdstuk 1 al aan bod kwam, gaat het in de ogen van veel mensen niet zo goed met Nederland. Zij hebben onder andere het gevoel dat ‘Den Haag’ er niet voor hen is, niet naar hun zorgen luistert of niet (daadkrachtig) optreedt bij (langlopende) maatschappelijke problemen, zoals op de woningmarkt, in de zorg, of wanneer het aankomt op bestaanszekerheid. Kortom, het schort de overheid aan luisterend en opvolgend vermogen (responsiviteit). De kerntaak van de overheid is het behartigen van het algemeen belang. Om dit te kunnen doen moet zij de noden, wensen en belangen van de bevolking kennen en zo mogelijk dienovereenkomstig handelen. In moderne democratieën zijn politici als vertegenwoordigers aangesteld om namens de bevolking het algemeen belang vorm te geven. Maar wanneer een deel van bevolking niet het gevoel heeft dat de overheid er voor hen is en het vertrouwen in politici en hun representatieve vermogen daalt, roept dat al snel de vraag op hoe het dan verder moet. Dat is geen fijne boodschap, maar gelukkig is de steun voor het principe van de democratie nog steeds groot met steunpercentages van meer dan 90%.84 De ‘politiek’ komt er beduidend minder goed vanaf. Het SCP vat dat kernachtig samen met de woorden ‘meer democratie, minder politiek’.85 Met dergelijke slogans is de roep om (meer) burgerparticipatie en democratische vernieuwingen nooit ver weg.
Bij democratische vernieuwingen gaat het steeds om manieren waarop burgers meer, anders of directer kunnen participeren in de (representatieve) democratie. Hoewel politici en bestuurders regelmatig enthousiast op burgerparticipatie en democratische vernieuwingen reageren en er hooggespannen verwachtingen van hebben, blijken de resultaten in de praktijk meer dan eens tegen te vallen. Twee belangrijke oorzaken hiervoor zijn de zogenaamde participatieparadox en onvoldoende verwachtingsmanagement.86 In dit hoofdstuk staat de vraag centraal of en hoe met burgerparticipatie burgers weer het gevoel kunnen krijgen dat de overheid er voor hen is. Daartoe wordt eerst stilgestaan bij de vraag hoe burgerparticipatie en democratie zich tot elkaar verhouden (paragraaf 3.2) en hoe verschillende vormen van democratie nodig zijn om het algemeen be-
84 SCP (2015) en Hendriks (2016). 85 SCP (2015). 86 De participatieparadox ziet op het verschil tussen de beoogde deelnemers aan participatieinstrumenten en de daadwerkelijke deelnemers of gebruikers ervan. Veel participatie-instrumenten worden ingezet met als doel om andere mensen aan te trekken dan degenen die al goed vertegenwoordigd zijn in de representatieve democratie. In de praktijk blijkt echter dat de gebruikers van (nieuwe) participatie-instrumenten in de regel dezelfde mensen zijn die ook goed vertegenwoordigd zijn in de representatieve democratie.
52
naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur
lang zo goed mogelijk te kunnen dienen (paragraaf 3.3). In paragraaf 3.4 wordt dieper ingegaan op verschillende democratische innovaties die de laatste jaren zijn gedaan of voorgesteld. Maken deze democratische vernieuwingen hun beloftes waar, of is er nog werk aan de winkel? 3.2
burgerparticipatie en democratie: de rol van de burger in diverse democratiemodellen De woorden participatie en democratie zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Als samentrekking van de Griekse woorden voor volk (demos) en heersen (kratia) is democratie een bestuursvorm waarbij het volk regeert. Om dat te kunnen doen moet het volk ook kunnen participeren. Met deze globale aanduiding is echter nog niets gezegd over de vraag wie er mag participeren in de democratie, hoe dit gebeurt en wanneer. Met andere woorden, dát de burger mag participeren in een democratie, zegt nog niets over de omvang ervan.
Democratie-ABC In hoofdstuk 1 hebben we al aangestipt wat we onder democratie verstaan. Hier gaan we er nog iets dieper op in. Een democratie is een bestuursvorm waarbij de machtsuitoefening van de staat is gebaseerd op de wil van het volk. De manier waarop deze volkswil tot stand komt verschilt. Om spraakverwarring tegen te gaan maar toch duidelijk te maken over wat voor soort democratie het gaat, wordt in de literatuur gewerkt met verschillende typografieën. Bekende typografieën zijn de representatieve democratie, (in)directe democratie, deliberatieve democratie, maatschappelijke democratie, consensusdemocratie, participatieve democratie en ga zo maar door. Veel van deze omschrijvingen komen – met een uitleg – ook terug in dit signalement. Wanneer het gaat om democratische vernieuwingen, het inpassen van participatie-instrumenten en de invloed van burgers op de totstandkoming van het algemeen belang, speelt al snel de vraag ‘wie er uiteindelijk het laatste woord heeft’. Zijn dat de gekozen volksvertegenwoordigers uit de representatieve democratie, of moeten zij plaatsmaken voor de (uitkomsten uit de) participatieve democratie? Met participatieve democratie doelen we op verschillende manieren waarop de burger invloed uit probeert te oefenen op de totstandkoming van het algemeen belang.