2025-314.1 ROB-signalement Naar een sterkere democratie

NA AR EEN STER KER E DEMOC RATI E

VO OR, MET EN VAN BU RGERS

de raad voor het openbaar bestuur is een onafhankelijk adviesorgaan van de regering en het parlement. De ROB adviseert – gevraagd of op eigen initiatief – over de inrichting en het functioneren van het openbaar bestuur en de beleidsmatige aspecten van financiële verhoudingen tussen Rijk, gemeenten en provincies. Extra aandacht gaat uit naar de beginselen van democratie en rechtsstaat. wettelijke verankering De ROB is ingesteld bij wet van 12 december 1996 (Wet op de raad voor het openbaar bestuur, Staatsblad, 1996, nr. 623). Per 1 juli 2017 is de adviesfunctie van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) overgedragen aan de Raad voor het Openbaar Bestuur. De Rfv was ingesteld bij wet van 21 februari 1997. De geschiedenis van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) gaat terug tot in 1960. Toen werd de Raad voor de gemeentefinanciën (Rgf) opgericht. In 1965 werd de Raad voor de Territoriale Decentralisatie (RTD) ingesteld. Beide zijn voorlopers van de huidige Raad voor het Openbaar Bestuur.

werkwijze Adviesaanvragen kunnen van alle ministeries en van de beide Kamers der Staten-Generaal afkomstig zijn. De ROB baseert zijn adviezen op bestuurlijke kennis en ervaring, state-of-the-art-wetenschappelijke inzichten en kennisname van opinies en inzichten uit de samenleving. Ook via andere activiteiten (lezingen, rondetafelgesprekken, congressen, inleidingen) levert de ROB een bijdrage aan het politiekbestuurlijke en maatschappelijke debat over het functioneren van het openbaar bestuur en de democratie. samenstelling De Raad bestaat uit een voorzitter en acht leden die worden benoemd bij Koninklijk Besluit. Zij zijn geselecteerd op basis van hun deskundigheid en maatschappelijke ervaring. Daarnaast kan de Raad voor projecten tijdelijke raadsleden aanstellen. staf Een compacte staf ondersteunt de Raad. De secretaris en zijn medewerkers leggen over hun werk verantwoording af aan de Raad. adresgegevens Bezoekadres: Korte Voorhout 7 Postadres: Postbus 20011, 2500 EA Den Haag T 070 426 7540 E info@raadopenbaarbestuur.nl www.raadopenbaarbestuur.nl @Raad_ROB

Vormgeving: Studio Tint, Den Haag © augustus 2025 Raad voor het Openbaar Bestuur isbn 978-90-5991-158-1 nur 823

(…) that government of the people, by the people, for the people, shall not perish from the earth The Gettysburg Address Gettysburg, Pennsylvania November 19, 1863 President Abraham Lincoln

De Gettysburg Address is een korte toespraak van de Amerikaanse president Abraham Lincoln die hij hield bij de wijding van het graf van 7.863 Amerikanen die in de Amerikaanse burgeroorlog waren gesneuveld bij de Slag bij Gettysburg. Hij sprak over de reden achter het ontstaan van de jonge republiek van de Verenigde Staten, over het hogere doel achter de burgeroorlog en over de drijfveren van de gehele Amerikaanse samenleving in die tijd. De Gettysburgtoespraak belichaamt de kern van ideeën als gelijkheid, democratie en eenheid van de natie: government of the people, by the people, for the people.

Inhoud

Voorwoord

7

Kernboodschap | Naar een sterkere democratie. Voor, met en van burgers

9

Signalement | Naar een sterkere democratie. Voor, met en van burgers

11

Bijlage I Is de overheid er voor mij? 22 1. Inleiding 22 1.1 Diagnose: onvrede over politiek, bestuur en democratie 22 1.1.1 Wat is er aan de hand? 22 1.1.2 (Het beeld van) het functioneren van de democratie 24 1.1.3 Onvrede verklaard: geografische en sociaaleconomische factoren 28 1.1.4 Subjectieve beleving van politieke en bestuurlijke realiteit 30 1.1.5 Onzekerheid en gebrek aan grip 32 1.1.6 De rol van de media in onvrede 33 1.2 Probleemstelling: is de overheid er voor mij? 34 1.2.1 Onderzoeksvraag 34 1.2.2 Terminologische verduidelijking 35 1.3 Over dit signalement 36 1.4 Leeswijzer 38 2.

Gehoord en gezien worden door de overheid (voor mij): responsiviteit 40 2.1 Inleiding 40 2.2 Responsiviteit belicht vanuit verschillende disciplines 40 2.3 Responsiviteit en dienstbaarheid 43 2.4 Responsiviteit en politieke partijen 44 2.4.1 Politieke partijen in het functioneren van de democratie 44 2.4.2 Politieke partijen: responsiviteit en verantwoordelijkheid 46 2.5 Responsiviteit en algemeen belang 46 2.6 Responsiviteit en spanningen in democratieopvattingen 48 2.7 Gehoord en gezien worden en het vermogen van de overheid daarin te voorzien: auditieve democratie 50

3.

Deelnemen aan de democratie (met mij): participatie 3.1 Inleiding 3.2 Burgerparticipatie en democratie: de rol van de burger in diverse democratiemodellen 3.3 Burgerparticipatie als aanvulling op de representatieve democratie: de totstandkoming van het algemeen belang

52 52 57 57

4.

5.

3.4 Democratische innovaties 3.4.1 Kiezen: referenda 3.4.2 Praten: burgerberaad (ook wel burgerforum of burgertop genoemd) 3.4.3 Doen: maatschappelijk initiatief (uitdaagrecht/ Right to Challenge)

59 60

Divers en inclusief (van mij): representatie 4.1 Inleiding 4.2 Representatie in een democratie 4.3 Vormen van representatie 4.4 Descriptieve representatie, oftewel: het belang van diversiteit en inclusie 4.4.1 Hoe divers en inclusief is de volksvertegenwoordiging? 4.4.2 Wat is het belang van inclusie in het openbaar bestuur? 4.5 Gekende en ongekende belangen en discursieve representatie 4.6 Geluiden vertolken: maatschappelijke democratie 4.6.1 De citoyen in de maatschappelijke democratie 4.6.2 Instituties in de maatschappelijke democratie 4.7 Verkiezingen: wat beweegt de kiezer? 4.7.1 Van onderstroom naar doorbraak 4.7.2 Veranderingen in afkeer, oftewel: verkiezingen kunnen het vertrouwen in de politiek verbeteren 4.7.3 Stemproces en eerlijke verkiezingen 4.7.4 Opkomst: waarom stemmen mensen niet?

65 65 65 68

Uitgeleide: en de burger dan? 5.1 Inleiding 5.2 Mens- en maatschappijvisie 5.3 Democratie en burgerschap 5.4 Het discours over burgerschap verschuift 5.5 Goed democratisch burgerschap is niet makkelijk en burgerschapsonderwijs laat te wensen over

61 62

68 70 72 73 74 75 76 76 76 76 77 77 80 80 80 81 83 84

Bijlage II

Politieke strijd en polarisatie

90

Bijlage III

Literatuurlijst

95

Bijlage IV

Samenstelling Raad voor het Openbaar Bestuur

102

Voorwoord

Hoe staat het met het functioneren van de democratie in Nederland? Daarover gaat dit signalement van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB). Want de democratie is kwetsbaar en moet dus worden beschermd. Niet alleen door het recht en door instituties, maar ook door burgers en samenleving. Oftewel, in de woorden van de Raad van State: ‘Om uitholling te voorkomen is een gedeeld besef van democratische waarden en van de inherente kwetsbaarheid daarvan belangrijk. Het is daarom noodzaak om te bezien welke elementen van de democratie meer aandacht nodig hebben om haar essentiële doelstellingen te kunnen blijven verzekeren. Daarvoor bestaan immers geen onaantastbare garanties.’ 1 De democratie (en de rechtsstaat) staan of vallen bij vertrouwen, van mensen in instituties en van mensen in elkaar. Als we kijken naar de indicatoren, dan is er een wisselend beeld en lijkt het in veel opzichten goed te gaan met ons land en met de bevolking. Toch overheerst een idee van grote tegenstellingen en onderling wantrouwen. En er lijkt een behoefte te zijn aan meer veiligheid en zekerheid. Want het blijkt dat onzekerheid en gebrek aan grip niet bijdragen aan een gezonde en goed functionerende democratie. Zorgen zijn er over de mate waarin burgers zich deelgenoot voelen van het functioneren van het democratische systeem en of er wel gelijke toegang is tot de macht.

Gelukkig is er grote steun voor het principe van democratie, maar breed vragen mensen zich af: Is de overheid er voor mij? Indachtig de woorden van de Raad van State bezien we in dit signalement welke elementen van de democratie meer aandacht nodig hebben. We komen tot responsiviteit, participatie en representatie en we staan stil bij de rol van de burger in het functioneren van de democratie. Vrij naar Abraham Lincoln: een overheid die er is voor de burger, met de burger en van de burger. Daar laten we het niet bij. Het signalement is het startschot voor een langer lopend meervoudig adviestraject met vervolgadviezen en bijeenkomsten. Onder meer over het functioneren van politieke partijen, belangenvertegenwoordiging in de democratie, participatie bij besluitvorming en representatie door verkiezingen. Dit signalement werd voorbereid door een werkgroep van ROB-leden en -stafmedewerkers. Vanuit de Raad waren Caelesta Braun, Frank Hendriks en Ronald 1

Raad van State (2025), p. 9.

7

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

Ronald van Raak deel van de werkgroep. Mariet de Boer (tot 1 september 2024), Javina Bijl, Stasja Cornelissen, Bart Coster (tot 1 april 2024), Esmée Driessen (tot 1 juli 2025) en Michael Mekel ondersteunden de werkgroep vanuit de staf.

8

Kernboodschap Naar een sterkere democratie. Voor, met en van burgers Hoe staat het met het functioneren van de democratie in Nederland? Dat kan beter, vindt de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB). Moet beter! Alles overziend: er zijn zorgen over de staat van de democratie, relativerend van ‘wat barstjes’ tot een alarmerend ‘verval van het systeem’. In dit signalement duidt de ROB het functioneren van de democratie in Nederland: internationaal gezien doen we het best goed, maar (stevig) investeren is nu nodig om (verder) verval te voorkomen. De overheid wordt tegenwoordig door veel burgers als niet-responsief gezien. Dat is zorgelijk, ook omdat responsiviteit in het functioneren van de democratie niet op zichzelf staat, maar samenhangt met deelname aan de democratie (participatie) en de vertegenwoordiging door die democratie (representatie). Daar gaat dit signalement over. Een sterkere democratie betekent dat de overheid goed luistert naar wat burgers vinden. Maar dat betekent niet dat de overheid zomaar alles overneemt wat mensen zeggen of zich laat meeslepen door druk van buitenaf. Het gaat om een goede balans: luisteren, maar ook verstandige keuzes maken. De overheid moet rekening houden met verschillende groepen, het algemeen belang dienen en de rechten van iedereen respecteren. Een sterkere democratie betekent dat burgers niet alleen stemmen, maar ook actief meedoen.

De representatieve en participatieve democratie zorgen er samen voor dat het algemeen belang zo goed mogelijk behartigd kan worden. Ambitie: beter bestuur, beter beleid, betere besluiten. Een sterkere democratie betekent dat burgers het gevoel hebben dat ze erbij horen en mee kunnen doen. Of je je betrokken voelt, hangt ook af van hoe goed jouw belangen worden vertegenwoordigd. Diversiteit en inclusie zijn daarom essentieel. Ze zorgen ervoor dat iedereen gelijke kansen krijgt om mee te doen en invloed te hebben op bestuur en beleid. De overheid is verantwoordelijk voor een goed functionerend democratisch stelsel. Maar ook burgers hebben een verantwoordelijkheid: meedenken over wat goed is voor iedereen en zorgen dat de overheid ons blijft vertegenwoordigen. Daarom is het belangrijk dat mensen leren wat burgerschap betekent: hoe je meedoet, wat je rechten en plichten zijn en hoe je respectvol met anderen omgaat. Als burgers deze vaardigheden ontwikkelen, wordt onze democratie sterker. 9

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

Een sterkere democratie kan door: - Open en transparante communicatie: de overheid moet helder uitleggen waarom beslissingen worden genomen en hoe mensen kunnen meepraten. Dit bevordert vertrouwen en betrokkenheid. - Betere participatiemogelijkheden en ondersteuning voor burgerinitiatieven: maak het makkelijker voor mensen om mee te praten en geef groepen burgers ruimte en middelen om zelf met ideeën te komen en die te realiseren. - Diversiteit en inclusie in het democratisch proces stimuleren: zorg dat mensen met verschillende achtergronden, leeftijden en opvattingen een stem krijgen in het bestuur. - Onderwijs in burgerschap: vanaf jonge leeftijd burgerschapsvaardigheden bijbrengen, zodat kinderen en jongeren leren hoe ze kunnen meedoen, hun mening kunnen vormen en respectvol kunnen samenwerken. Een responsieve, participatieve en representatieve overheid is de basis voor een democratie die leeft en blijft (voort)leven. Dit vraagt om een gezamenlijke inspanning van zowel de overheid als burgers zelf. Door in actie te komen en te luisteren, te leren en actief bij te dragen, nemen overheid en burgers hun verantwoordelijkheid voor stevige fundamenten van een samenleving die recht doet aan pluriformiteit en verscheidenheid van denken en doen. Kortom: naar een sterkere democratie. Voor, met en van burgers.

10

Signalement Naar een sterkere democratie. Voor, met en van burgers Inleiding: voor wie om democratie geeft, staat er wat op het spel Bijna de helft van de wereldbevolking woont in landen waar in 2024 verkiezingen gehouden werden. België, India, Indonesië, Rusland en de Verenigde Staten, maar ook verkiezingen voor het Europees Parlement. Hét ‘feest van de democratie’. Tegelijkertijd zijn er zorgen over het aantal landen dat daadwerkelijk democratisch is, over de kwaliteit van democratieën en over het gevoelde belang ervan door burgers. Bevindingen uit het jaarrapport van V-Dem2 illustreren dit als volgt: 3 - Het niveau van democratie voor de gemiddelde wereldburger is teruggebracht tot 1985. - In termen van economische macht bevinden democratieën zich op het laagste niveau in meer dan vijftig jaar. - Een wereldwijde golf van autocratisering doet zich voor, met name in Oost-Europa en Zuid- en Centraal-Azië. - Voor het eerst in twintig jaar zijn er wereldwijd minder democratieën (88) dan autocratieën (91). - Wereldwijd is de liberale democratie de minst voorkomende bestuursvorm geworden: in 2024 waren er 29 liberale democratieën. - Bijna driekwart van de wereldbevolking – 72% – leeft nu in een autocratische samenleving. Dit is het hoogste percentage sinds 1978.

- Het verlies aan vrijheid van meningsuiting is alarmerend: in 44 landen is de situatie in 2024 verslechterd ten opzichte van 35 in 2023. - In 25 landen is het aantal eerlijke verkiezingen afgenomen, in 22 landen is de vrijheid van vereniging afgenomen en in 18 landen is de rechtsstaat afgenomen. - Steeds meer landen – inmiddels 45 – autocratiseren. - Het favoriete wapen van autocraten is mediacensuur, gevolgd door het ondermijnen van verkiezingen en het maatschappelijk middenveld. Voor wie om democratie geeft, staat er dus wat op het spel. In dit signalement analyseert de ROB welke elementen van de democratie meer aandacht nodig hebben. We komen tot responsiviteit, participatie en representatie en we staan stil bij de rol van de burger in het functioneren van de democratie. In Bijlage I zijn de bevindingen te lezen waarop dit signalement is gebaseerd.

2

3

V-Dem staat voor Variëteiten van Democratie. Het V-Dem Instituut is een onafhankelijk onderzoeksinstituut van de Universiteit van Göteborg, dat zich toelegt op het conceptualiseren en meten van democratie. Zie ook: V-Dem Project – V-Dem. Nord e.a. (2025), p. 6.

11

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

Mensen vragen zich af: is de overheid er voor mij? In de ogen van veel mensen gaat het niet zo goed met Nederland en al helemaal niet met politiek en bestuur, al valt het internationaal gezien nog mee. Er heerst onvrede over de overheid, onvrede over politiek, bestuur en democratie. Het idee leeft dat de representatieve democratie niet (meer) voor alle mensen even goed werkt. Er zijn objectiveerbare zorgen over de politiekbestuurlijke cultuur, de onvrede is geografisch en in termen van sociaaleconomische verschillen te duiden. Positief en negatief gestemde burgers hebben een subjectieve beleving van de politieke en bestuurlijke realiteit, de wijze waarop zij politiek en beleid ervaren en beleven. In die subjectieve beleving spelen media, als relevante actor tussen overheid en burger in, een belangrijke rol. De democratie (en de rechtsstaat) staan of vallen bij vertrouwen, van mensen in instituties en van mensen in elkaar. Als we kijken naar de indicatoren, dan is er een wisselend beeld en lijkt het zelfs in veel opzichten goed te gaan met ons land en met de bevolking. Toch overheerst een idee van grote tegenstellingen en onderling wantrouwen. En er lijkt behoefte te zijn aan veiligheid en zekerheid, want het blijkt dat onzekerheid en gebrek aan grip niet bijdragen aan een gezonde en goed functionerende democratie.

Zorgen zijn er over de mate waarin burgers zich deelgenoot voelen van het functioneren van het democratische systeem en over de vraag of er wel gelijke toegang is tot de macht. Gelukkig is er grote steun voor het principe van democratie, maar breed vragen mensen zich af: Is de overheid er voor mij? Is de overheid er voor mij? Gehoord en gezien worden: responsiviteit Responsiviteit houdt kort en goed in het luisterend (of waarnemend) en opvolgend vermogen van de overheid. Daaraan schort het, zo concludeert de ROB. Burgers hebben het gevoel dat ze niet worden gehoord, dat ze moeten toekijken hoe over hun hoofd beslissingen worden genomen. Ze ervaren dat als reële tekortkomingen van de democratie. Daarnaast verwijt men politici (vooral de regering) gebrek aan daadkracht en visie bij het oplossen van de problemen die in Nederland spelen. En mensen zijn kritisch over de politiekbestuurlijke cultuur: ze zien een grote afstand tussen ‘Den Haag’ en de bevolking, ze vinden politici onbetrouwbaar en incompetent. Achter de platte constatering ‘dat de overheid niet goed luistert’ gaat volgens de ROB een diepe gelaagdheid schuil. Responsiviteit hangt samen met beleid, met inrichting van stelsels, met waarden van een goed proces, met houding en gedrag, met wederkerigheid en met systemische eigenschappen.

Het gaat om het in balans brengen van luisteren en opvolgen, en het dienen van het algemeen belang. Responsiviteit stelt eisen aan overheidshandelen: dienstbaar aan de burger. Het draait volgens de ROB om het zo veel mogelijk recht doen aan de noden en (realistische) wensen en verwachtingen die de burger van de overheid heeft. 12

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

Maar daar zitten wel grenzen aan. Dienstbaarheid is wat anders dan ‘U vraagt, wij draaien’. Een responsieve overheid is een overheid die de publieke mening ernstig neemt, maar die niet vanzelfsprekend standpunten die in de samenleving leven overneemt, of die capituleert voor maatschappelijke druk. Responsiviteit als luisterend (of waarnemend) en opvolgend vermogen van de overheid moet dus niet worden verward met gehoorzamend en navolgend optreden. Wie goed luistert hoeft het echt niet altijd eens te zijn met wat wordt gezegd. Aandacht schenken is iets anders dan toegeven aan de eisen van een ander. Luisteren is een vaardigheid die een open houding vereist, vrij van aannames en vooroordelen en met ruimte voor andersdenkenden. Goed luisteren gaat volgens de ROB niet zonder aandachtig spreken. Dat mag worden verwacht van degene die zich niet gehoord voelt. Want een belangrijk kenmerk van democratie is dat in een vreedzame samenleving met woorden tegenstellingen worden gekanaliseerd. Responsiviteit en dienstbaarheid zijn niet oneindig. De gerechtvaardigde belangen van andere burgers of het algemeen belang stellen grenzen aan responsiviteit en dienstbaarheid. Want in de kern is dat waar het volgens de ROB bij het openbaar bestuur om draait: de afweging maken in dienst van het algemeen belang. In de ogen van de ROB is dat algemeen belang meervoudig en meerstemmig.

En als dat voor bepaalde groepen individuele burgers (doelgroepen) misschien minder gunstig uitpakt, moet de overheid daar zorgvuldig mee omgaan. De dienende overheid, oftewel government for the people, betekent dus het zo goed mogelijk bevorderen van het belang van de samenleving. Responsiviteit is daarvoor een kernvoorwaarde. De ROB staat achter het principe van democratie dat er rekening wordt gehouden met de belangen van minderheden. Tegelijkertijd hoort bij een goed functionerende democratie respect voor wisselende meerderheden. Maar zorgelijk vindt de ROB een ontwikkeling naar een meerderheidsdemocratie met een grotere doorzettingsmacht voor de wil van de meerderheid. Want het algemeen belang is niet noodzakelijkerwijs gelijk aan het standpunt van de meerderheid. Voor politieke partijen is het balanceren: responsief of verantwoordelijk? Politieke partijen fungeren als vertegenwoordigers: ze verwoorden belangen, bundelen eisen, vertalen collectieve voorkeuren in duidelijke beleidsopties. Ze verbinden het maatschappelijk middenveld met de staat en doen dit idealiter vanuit een sterke en goed gefundeerde basis in de samenleving. En juist over die basis is veel discussie: de band met de kiezer is los. Daarnaast zorgen partijen voor (lands)bestuur en organiseren ze samenhang in de overheidsinstellingen.

Zowel coalitie- als oppositiepartijen proberen beleid te ontwikkelen die de belangen van hun achterban en – breder – het algemeen belang 13

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

dienen. Dus: partijen, in het bijzonder regeringspartijen, zijn zowel responsief als verantwoordelijk. Maar er is meer en meer spanning komen te staan op het vervullen van deze rollen. Waar ligt het omslagpunt tussen de vertegenwoordiging van belangen en de verantwoordelijkheid voor het algemeen belang? Samenvattend: een responsieve overheid is dienstbaar, niet door alles klakkeloos over te nemen, maar door op een constructieve manier in te spelen op de zorgen en wensen van de samenleving. Dit houdt in dat de overheid niet zomaar toegeeft aan maatschappelijke druk, maar standvastig en doordacht handelt om het algemeen belang te dienen en te beschermen. De ROB benadrukt hierbij dat goed bestuur draait om balans: luisteren én opvolgen, de belangen van diverse groepen wegen én het dienen van het publieke belang, en het respecteren van de rechten van individuen. Is de overheid met mij? Deelnemen aan de democratie: participatie Hoe kunnen burgers door middel van burgerparticipatie het gevoel krijgen dat de overheid met hen is? Dat burgers in een democratie moeten participeren staat buiten kijf. De vraag is echter hoeveel participatie nodig en gewenst is. Wie op zoek gaat naar manieren om burgers ook buiten verkiezingen te betrekken stuit al snel op de vraag hoe het nu precies zit met de verhouding tussen de representatieve en participatieve democratie.

Want wanneer er participatie heeft plaatsgevonden, zal in veel gevallen de vraag worden gesteld wat er met de uitkomsten van dat participatieproces moet worden gedaan. Kan de representatieve democratie de uitkomsten (zo maar) naast zich neerleggen? Moet er conform de uitkomsten van het participatietraject besloten worden? Formeel-juridisch is het dan misschien zo dat de volksvertegenwoordiging het laatste woord heeft, maar gevoelsmatig wordt dat na het doorlopen van een participatietraject lang niet altijd zo door volksvertegenwoordigers ervaren. Kortom, er kan een zekere spanning ontstaan tussen de representatieve en de participatieve democratie. De ROB meent dat de representatieve en participatiedemocratie elkaar nodig hebben om het algemeen belang te kunnen dienen. Beide vormen van democratie hebben andere sterke en zwakke kanten. Door verkiezingen krijgen politici een mandaat van de kiezer en is in grote lijnen duidelijk wat de burger vindt en hoe hij dus gerepresenteerd wil worden. Maar omdat verkiezingen onvoldoende richtinggevend zijn, worden participatieve invloeden toegevoegd. Dat betekent dat er geen vanzelfsprekend primaat is voor één van deze democratievormen: in plaats van communicerende vaten zijn het allebei pijlers onder de totstandkoming van het algemeen belang.4

4

Acemoğlu en Robinson (2019).

14

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

Om het algemeen belang te kunnen vormen is het belangrijk dat burgers participeren. Met het gebruik van participatie-instrumenten kunnen verschillende doelen worden nagestreefd. Zo zou burgerparticipatie onder meer leiden tot meer draagvlak en betere besluitvorming omdat meer en andere perspectieven op tafel zouden komen. Met dit laatste wordt geageerd tegen een bekend gebrek in de klassieke representatieve democratie: een gebrek aan diversiteit en representatie. Veel participatie-instrumenten worden dan ook (mede) ingezet met de belofte om een ander of breder publiek aan te trekken dan degenen die zich al goed vertegenwoordigd zien in de representatieve democratie. Onderzoek wijst echter uit dat de meeste participatie-instrumenten deze hooggespannen verwachting niet kunnen waarmaken. Sterker nog, regelmatig is het omgekeerde het geval. Juist de mensen die al goed vertegenwoordigd zijn in de representatieve democratie maken gebruik van participatie-instrumenten. In de literatuur wordt dit ook wel omschreven als de participatieparadox.5 Hoewel een scheve verdeling in participatie een punt is om op te letten, moet ervoor worden gewaakt dat er – bewust of onbewust – een oordeel wordt geveld over burgers die niet participeren. Wie niet participeert, is niet automatisch ongeïnteresseerd. Kunnen participeren is niet altijd een kwestie van interesse.

Bij het kiezen en vormgeven van participatie-instrumenten is het van belang om hier rekening mee te houden.6 Behalve de participatieparadox is ook het verwachtingsmanagement een belangrijk punt van aandacht bij het inzetten van participatie-instrumenten. Niet zelden komt het voor dat de ruimte om daadwerkelijk te kunnen participeren in de praktijk beperkter blijkt dan inwoners aanvankelijk dachten. Zij worden bijvoorbeeld uitgenodigd om mee te praten over de (her)inrichting van een gebied, maar tijdens het georganiseerde participatiemoment blijkt er al een (vergevorderd) voorkeursplan op tafel te liggen en mogen bewoners – in hun ogen – alleen nog maar reageren op het voorgestelde plan en blijkt van echte invloed niet tot nauwelijks sprake. Wanneer niet op voorhand duidelijk wordt aangegeven waarover wel en waarover niet geparticipeerd kan worden, kan dit niet alleen leiden tot teleurstellingen, maar – in het ergste geval – ook tot afhaken en een daling in het vertrouwen in de overheid. Daarnaast vindt de ROB het belangrijk om erop te wijzen dat participatie niet betekent dat de participanten conform de plannen van de overheid moeten beslissen. Participatie is in essentie een inbreuk en correctiemechanisme; het geeft burgers de mogelijkheid om de overheid van extra informatie te voorzien, zodat plannen beter aansluiten bij hun noden en wensen. Goede bestuurders zouden dit

5 6

Van der Meer (2018). Elliott (2023).

15

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

inbreuk- en correctiemechanisme moeten omarmen; een goede bokser wordt alleen maar beter van een goede sparringpartner. Wat betekenen deze gegevens dan voor burgerparticipatie en bestuurlijke innovaties? Moeten we het, gezien de participatieparadox en moeilijkheden rondom verwachtingsmanagement, dan maar niet meer proberen? Dat zou een te haastige conclusie zijn. De waarde van burgerparticipatie is niet alleen gelegen in het aanboren van een diverser, representatiever geluid. Zoals hiervoor al aan bod kwam, hebben de representatieve en participatieve democratie elkaar nodig bij de vormgeving van het algemeen belang. Wanneer echter blijkt dat een bepaalde groep personen oververtegenwoordigd is in zowel de representatieve als de participatieve democratie (de participatieparadox), mag kritisch worden gekeken naar de inrichting en uitkomst van democratische innovaties. Dat betekent dat de inzet van participatie-instrumenten kritisch tegen het licht gehouden mag worden. Er zijn ontzettend veel participatieinstrumenten in omloop.

Regelmatig komt het voor dat een instrument wordt ingezet omdat het een populair instrument is, of als politieke profilering.7 Een deugdelijke analyse van de vraag waarom participatie wordt ingezet, welke doelen worden nagestreefd en welke waarden op de voorgrond zouden moeten treden, ontbreekt vaak.8 Nadat het participatietraject is doorlopen, staat vaak al een andere pilot of ander experiment klaar om ingezet te worden. Dat zorgt niet alleen voor een wildgroei aan participatie-instrumenten, maar maakt ook dat er nauwelijks tijd wordt genomen om van de participatietrajecten te leren. De ROB pleit daarom voor evaluatie en selectie bij de inzet van participatie-instrumenten.9 Wanneer het de bedoeling is om een diverser publiek aan te trekken, zou in de ogen van de ROB meer ingezet moeten worden op zogenaamde hybride participatievormen. Bij deze hybride vormen worden (onderdelen van) participatie-instrumenten gecombineerd, zodat zij een breder publiek aantrekken. Daarbij gaat het vaak om een vorm van delibereren en stemmen.10

7 8 9 10

Driessen (2024b). Hendriks (2018). Boogaard e.a. (2024). Hendriks (2023).

16

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

Hybride democratische innovaties Bij het combineren van participatie-instrumenten wordt vaak een koppeling gemaakt tussen praten (delibereren) en stemmen of kiezen. De manieren waarop de deliberatie of het stemmen plaatsvindt, kan verschillen. Enkele voorbeelden zijn: 11 1 Een burgerforum gevolgd door een referendum Deelname aan het burgerforum is voorbehouden aan ingelote burgers. Door middel van deliberatie en informatie-inwinning komen zij tot een advies of een reeks maatregelen. De uitkomst van de deliberatie wordt vervolgens in een referendum voorgelegd aan ‘het volk’. Deze combinatie van instrumenten is onder andere gebruikt in Ierland over de legalisatie van abortus. 2 Een burgerforum als voorbereiding op een referendum Bij deze variant is al duidelijk dat er een referendum gehouden zal worden en is ook het onderwerp (of de vraagstelling) van het referendum al bekend. Ter voorbereiding op het referendum wordt dan een burgerforum georganiseerd, zodat een kleinere groep burgers relevante informatie kan verzamelen en meegeven als input voor de keuze die het grotere publiek moet maken in het stemhokje. Deze aanpak is gebruikt bij de legalisering van medicinale marihuana in de staat Oregon.

3 Referendum gevolgd door een burgerforum Nadat de kiezer zich in een referendum heeft uitgesproken over een bepaalde thematiek, staat in het burgerforum de vraag centraal hoe de referendumuitslag (meer in detail) moet worden vormgegeven. Deze combinatie werd gebruikt na het Brexit-referendum. Tijdens het burgerforum stond de vraag centraal hoe de Brexit vorm moest krijgen. 4 Delibereren en stemmen met digitale middelen Delibereren en stemmen hoeft natuurlijk niet alleen plaats te vinden door middel van een burgerforum en een referendum. Het is ook mogelijk om deliberatie en stemming (gedeeltelijk) online te laten plaatsvinden.12 Dit kan bijvoorbeeld worden gedaan door burgers de mogelijkheid te geven (online) plannen in te dienen voor de inrichting van hun directe leefomgeving, of voor de besteding van een deel van het overheidsbudget. Vervolgens kan worden gestemd op het beste plan of op de beste plannen. Deliberatie kan dan worden gecreëerd door burgers (al dan niet gemodereerd) op elkaars plannen te laten reageren.13

11 12 13

Michels, Hendriks en Van Ham (2021). Michels, Hendriks en Van Ham (2021). Zie Voorbeelden | OpenStad.org voor diverse voorbeelden in onder meer Den Haag en Amsterdam.

17

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

Voor welk participatie-instrument of voor welke combinatie van instrumenten uiteindelijk ook wordt gekozen, het is de taak van de overheid om ervoor te zorgen dat de basisvoorwaarden om deel te kunnen nemen aan de democratie aanwezig zijn. Dat betekent dat participatietrajecten zo ingericht dienen te worden dat er ook geparticipeerd kan worden door burgers met verschillende achtergronden. Samenvattend: participatie-instrumenten bieden veel kansen voor een breder draagvlak en betere besluitvorming door correctie. Wanneer ze goed worden ingezet, kunnen ze zorgen voor een meer inclusieve en representatieve democratie, waarin alle stemmen gehoord worden en in handelend vermogen worden omgezet. Hoewel er uitdagingen zijn, zoals de participatieparadox en het managen van verwachtingen, kunnen hybride participatievormen de manier waarop we met de samenleving in gesprek gaan vernieuwen. Dit vraagt echter om zorgvuldig gekozen instrumenten en een duidelijke, open communicatie over de rol die burgers spelen in het proces. Is de overheid van mij? Divers en inclusief: representatie In een democratie is de representatie van burgers van groot belang. Wie zich niet gerepresenteerd voelt, herkent de representant niet en kan zich buitengesloten voelen van de macht. De relatie tussen representant en gerepresenteerde is complex. Afspiegeling is één dimensie van representatie.

Het gaat dan over diversiteit en inclusie. Voor veel mensen is het van groot belang zich te herkennen in democratische vertegenwoordiging: deze overheid is van mij. De ROB ziet dat het aan herkenning soms schort, met name als het gaat om mensen met een migratieachtergrond. Problematisch is ook de democratische vertegenwoordiging van Nederlanders uit de Caribische landen bij de besluitvorming op Koninkrijksniveau. Diversiteit in het openbaar bestuur is beperkt: de meerderheid in het openbaar bestuur is man, ouder dan 50 jaar en hoogopgeleid. Oftewel: ondanks inspanningen om diversiteit te bevorderen, is het openbaar bestuur veelal eenzijdig samengesteld. Dat kan fricties opleveren tussen deze meerderheid en het deel binnen het openbaar bestuur met een diverse achtergrond. Het bevorderen van diversiteit in het openbaar bestuur is cruciaal voor een democratie die alle burgers weerspiegelt en die ontvankelijk is voor uiteenlopende signalen. Het resultaat is een sterker bestuur dat beter in staat is om recht te doen aan de veelzijdigheid van de samenleving. Inclusie in het openbaar bestuur reikt verder dan het simpelweg erkennen van het belang van diversiteit. Het draait om het effectief omgaan met bestaande verschillen, met als doel dat iedereen ervaart dat unieke eigenschappen worden gewaardeerd en zich onderdeel van het geheel voelt.

Uit het bedrijfsleven is bekend dat een inclusieve bedrijfscultuur leidt tot betere prestaties en meer 18

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

innovatie en ook publieke organisaties investeren steeds meer in inclusiviteit. Om een inclusieve omgeving, en dus mensen uit minder vertegenwoordigde groepen te behouden, speelt inclusief leiderschap een cruciale rol. De ROB pleit voor een overheid die actief werkt aan diversiteit en inclusiviteit. Een andere belangrijke dimensie van representatie is die van discursieve representatie: de vertegenwoordiging van waarden, belangen, perspectieven en kennis. Dit houdt volgens de ROB in dat politici, bestuurders en beleidsmakers toegang moeten verlenen tot en open moeten staan voor al deze inbreng. Dit houdt ook in dat het openbaar bestuur er actief voor moet zorgen de inbreng van minder goed georganiseerde belanghebbenden op minimaal hetzelfde niveau te krijgen als dat van de beter toegeruste belanghebbenden. Daar ligt volgens de ROB een flinke opgave. Want het goed functioneren van de democratie gaat ook juist over de vertegenwoordiging van ongekende belangen. Die zijn essentieel om tot afwegingen van het algemeen belang te komen. Maar bij veel burgers is het gevoel van publieke verantwoordelijkheid op de achtergrond geraakt en zijn democratische vaardigheden sleets geraakt. De ROB meent dat er voor de overheid een rol ligt om meer faciliterend te zijn dat ook de stille meerderheid zich gehoord voelt.

Als we kijken naar de vertegenwoordiging van belangen van verschillende bevolkingsgroepen, dan heeft de ontzuiling eraan bijgedragen dat de vertolking daarvan in besluitvorming is verminderd. Dat vraagt volgens de ROB om revitalisering van de maatschappelijke democratie. Oftewel: het versterken van maatschappelijke organisaties en instituties, bedoeld om maatschappelijke belangen te behartigen. Verkiezingen zijn een belangrijke graadmeter voor het functioneren van de democratie en zijn hét moment om representatie vorm te geven. Het vertrouwen in politici is historisch laag en dat speelt bij verkiezingen een grote rol. Gelukkig is het vertrouwen in het verkiezingsproces hoog, ook al hebben verkiezingen te kampen met lage(re) opkomstcijfers. ‘De politiek’ is aan zet om de opkomstcijfers te verbeteren en de ROB ziet daar ook een kans: verkiezingen kunnen het vertrouwen in de politiek verbeteren. Samenvattend: voor het functioneren van een democratie is het belangrijk dat mensen het gevoel hebben erbij te horen en mee te kunnen doen. Representatie kan dit gevoel versterken of verzwakken. Diversiteit en inclusie kunnen worden beschouwd als middelen die moeten leiden tot gelijke toegang tot de macht, een belangrijk principe van de democratie.

Daarbij is het relevant onderscheid te maken naar (demografische) persoonskenmerken en naar discursieve (ook wel epistemische) gezichtspunten en perspectieven.

19

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

En de burger dan? Responsiviteit, participatie en representatie zijn geen eenrichtingsverkeer, ook de burger heeft een verantwoordelijkheid bij de totstandkoming van het algemeen belang en voor de vraag of de overheid nog wel voor, met en van hem is. De burger als drager van de civil society gaat over zijn rol bij deelname aan de democratie: burgerschap. Van belang daarbij is om mens- en maatschappijvisie in de tijd te plaatsen. Van een verzuilde samenleving naar steeds meer individualisatie en secularisatie in de jaren ’60 en ’70. Van een overheid als instrument voor maatschappelijke ordening naar obstakel voor marktwerking in de jaren ’80. Van een zelfredzame burger in de jaren ’90 en ’00 naar een kantelend beeld over gebrekkig doenvermogen en weinig grip in de jaren ’10 en ’20. Deze ontwikkelingen beïnvloeden het discours van burgerschap, een lastig te definiëren begrip. Burgers hebben verwachtingen van de overheid, maar zij zijn het zelf die kunnen bepalen hoe de democratie functioneert. Daartoe moeten ze wel in staat worden gesteld en vaardigheden ontwikkelen. Een belangrijke sleutel tot het versterken van de democratie ligt dan ook bij de ontwikkeling van burgerschapsvaardigheden, burgerschapscultuur en burgerschapsmentaliteit.

Bewustzijn over het functioneren van de democratie, haar instituties en een democratische cultuur komen niet vanzelf en goed democratisch burgerschap is zo makkelijk nog niet. Het aanleren van vaardigheden, cultuur en mentaliteit gebeurt thuis en op school en daar valt het nodige op aan te merken. Jongeren weten betrekkelijk weinig van democratie, al blijkt uit de democratische kernwaarden die ze naleven dat ze in de basis best betrokken zijn. Wanneer zij van jongs af aan goed burgerschapsonderwijs krijgen, kunnen ze zich sterker betrokken voelen bij het democratische proces en bijdragen aan het functioneren van de samenleving. Maar ongelijkheden liggen op de loer, met name wat betreft opleidingsniveau, en het burgerschapsonderwijs laat te wensen over. Politieke socialisatie, en dan met name grote onderlinge verschillen, lijkt al op zeer jonge leeftijd te ontstaan. Hoe jonger geleerd, hoe beter oud gedaan. Hoe nu verder? Dit signalement over responsiviteit, participatie, representatie en burgerschap biedt aanknopingspunten voor verdere ROB-adviezen. Het vormt het startschot voor een langer lopend meervoudig adviestraject met vervolgadviezen en bijeenkomsten, onder meer over het functioneren van politieke partijen, representatie door verkiezingen, belangenvertegenwoordiging in de democratie en participatie bij besluitvorming.

Want het functioneren van de democratie vraagt om voortdurend onderhoud en bijdetijdse invulling. Met zijn adviezen wil de ROB verdieping geven aan het debat, kennis vergroten en inzicht bieden daar waar verbeteringen nodig zijn.

20

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

bijlage I Is de overheid er voor mij?

1 Inleiding Marianne van den Anker is sinds 2022 Ombudsvrouw van Rotterdam en omstreken. In haar functie ziet ze mensen die in de knel komen met de overheid. Gefrustreerd, boos en vol onbegrip komen ze binnen en zeggen dan vaak: ‘Die overheid is er tóch niet voor mij.’ ‘Die overheid’, aldus Van den Anker, ‘zegt iets over de ervaren afstand tussen de burger en de overheid. Het is niet onze overheid, het is niet de overheid waar we trots op zijn, het is niet de overheid die menselijk is, voor je klaar staat, naar je luistert en met compassie met je omgaat.’ 14 Onvrede over de overheid, over politiek, bestuur en democratie: de ervaring van Van den Anker staat niet op zichzelf. 1.1

diagnose: onvrede over politiek, bestuur en democratie Nederland is een aantrekkelijk land met goede voorzieningen en internationaal gezien staan we behoorlijk hoog op allerlei ranglijsten. Maar in de ogen van veel mensen, zo blijkt uit onderzoek, gaat het niet zo goed met ons land. 1.1.1 Wat is er aan de hand? Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) peilt periodiek ontwikkelingen in de Nederlandse maatschappij. Begin 2023 (cijfers 2022/2023) is de onvrede over hoe het met Nederland gaat en over de politiek toegenomen, de stemming over de economie werd pessimistischer. 15 ,16 Veel mensen (62%) vinden dat het de verkeerde kant opgaat met het land, 60% is ontevreden met de politiek in Den Haag en 73% verwacht dat het slechter zal gaan met de economie. De onvrede is groot in vergelijking met de afgelopen vijftien jaar.17 De toename van het pessimisme doet zich in alle groepen voor. Mensen noemen een opeenstapeling van redenen voor hun pessimisme over het land. Zorgen over inkomen, over de politiek en over immigratie worden het meest genoemd, gevolgd door zorgen over klimaat en stikstof, wonen en omgangsvormen. Naast deze problemen worden in de winter van 2022/2023 stijgende prijzen en groeiende inkomensverschillen genoemd. Veel van deze zorgen waren er eerder

14 15 16 17

Van den Anker (2023), p. 148 e.v. SCP (2023a), p. 7. SCP (2023b), p. 7. Tegenover deze onvrede staat tevredenheid met diverse aspecten van het eigen leven; tevredenheid ligt veel hoger en daalt niet.

22

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

ook, maar worden nu breder gedeeld en ook vaker in uitgesproken negatieve termen. Uitgesproken negatief is men over ‘de politiek’. Het politiek vertrouwen is volgens het SCP laag in vergelijking met de vijftien jaar daarvoor.18 Sinds de Tweede Kamerverkiezingen van 2023 is het politiek vertrouwen beweeglijk. Rond de verkiezingen steeg het vertrouwen licht. Tijdens de formatie in 2024 daalde het, om daarna weer naar het niveau van rond de verkiezingen terug te keren.19 Uit SCP-onderzoek blijkt dat mensen ontevreden zijn over wat de politiek bereikt: men verwijt politici (vooral de regering) gebrek aan daadkracht en visie bij het oplossen van de problemen die in Nederland spelen. En mensen zijn kritisch over de politiek-bestuurlijke cultuur: ze zien een grote afstand tussen ‘Den Haag’ en de bevolking, ze vinden politici onbetrouwbaar en incompetent. Eén van de respondenten duidt het als volgt: ‘Het gaat in Nederland de verkeerde kant op omdat de regering niet in staat is om adequaat op problemen te reageren of om problemen te voorkomen.

Terwijl al jaren bekend is dat er problemen gaan ontstaan (…) wacht de regering totdat het te laat is met reageren en worden er ondoordachte plannen gepresenteerd.’ 20 Mensen noemen in december 2024 drie (samenhangende) zorgen voor hun gebrek aan vertrouwen: ze vinden de regering niet daadkrachtig genoeg in het oplossen van problemen, ze zijn bezorgd over de slechte samenwerking binnen het kabinet en ze vinden bewindspersonen niet competent.21 Is het alleen kommer en kwel? Het SCP noteert dat men over de meeste andere instituties (zoals politie, rechters, vakbonden en nieuwsmedia) positiever is22 en ook het CBS merkt op dat het vertrouwen in rechters, politie en de gezondheidszorg met bijna 80% aanzienlijk groter is.23 En wie het internationaal perspectief kiest, ziet een genuanceerder beeld. Uit onderzoek van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO/OECD) blijkt dat Nederland het gemiddeld doet als het gaat om vertrouwen in de (nationale) overheid. Bijna de helft van de respondenten heeft vertrouwen in de Nederlandse overheid, iets meer dan het OESO-gemiddelde van ongeveer 40% (cijfers over 2021).24 18

19 20 21 22 23 24

Het CBS komt tot eenzelfde conclusie: Minste vertrouwen in Tweede Kamer in 10 jaar tijd (cbs.nl), CBS (2023). Volgens het CBS had in het laatste kwartaal van 2022 25% van de 15plussers vertrouwen in de Tweede Kamer. Dit is het laagste niveau sinds 2012, toen dit onderzoek voor het eerst werd uitgevoerd. Ook het vertrouwen in politici is met 21% aanzienlijk lager dan in voorafgaande jaren. SCP (2025), p. 3. SCP (2023a), p. 11. SCP (2025), p. 3. SCP (2023a), p. 7. Bron: Minste vertrouwen in Tweede Kamer in 10 jaar tijd (cbs.nl), CBS (2023). Landen als Finland en Noorwegen doen het met meer dan 60% aanzienlijk beter, een land als Frankrijk daarentegen doet het met minder dan 30% aanzienlijk slechter. Bron: https:// www.oecd.org/governance/trust-in-government/oecd-trust-survey-main-findings-en.pdf.

23

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

Dus: veel mensen vinden dat het niet zo goed gaat met politiek en bestuur in Nederland, al valt het internationaal gezien nog mee. Hoogopgeleiden (hbo/wo) zijn iets minder pessimistisch dan de andere opleidingsgroepen, maar hun vertrouwen is dalende.25 De toename van het pessimisme is wijdverspreid en doet zich in alle groepen voor.26 1.1.2 (Het beeld van) het functioneren van de democratie Onze democratie is geen rustig bezit. Zij wordt gedragen door democratische instituties (parlement, regering) en spelers (politici, bestuurders), maar bovenal door de burgers zelf. Wanneer burgers het gevoel hebben niet gehoord te worden, te moeten toekijken hoe over hun hoofd beslissingen worden genomen, ervaren zij dit als reële tekortkomingen van de democratie.

Democratie, wat verstaan we er eigenlijk onder?27 Democratie vervult een aantal functies. Zij heeft allereerst een machtsdelende functie: macht is in handen van velen en niet van enkelen, aldus Perikles. Daarbij houdt democratie rekening met minderheden, omdat iedereen tot een minderheid behoort. Democratie heeft ten tweede de functie van het organiseren van draagvlak voor wetgeving en beleid: volksvertegenwoordigers nemen op gelegitimeerde wijze beslissingen die bindend zijn voor iedereen. Een derde functie van democratie is het kanaliseren van politieke tegenstellingen met woorden in plaats van geweld: machthebbers waar we zonder bloedvergieten van af kunnen, aldus Popper. Democratie kent kernelementen van burgerlijke gelijkheid (alle leden van de vereniging die we democratie noemen zijn gelijk) en burgerinvloed op het besturen (demos-kratia). Nederland kent het stelsel van vertegenwoordigende of representatieve democratie waarin burgers invloed kunnen uitoefenen op de samenstelling van vertegenwoordigende lichamen door te stemmen of zichzelf

25 Het aandeel hbo- en wo-opgeleiden dat een voldoende geeft voor vertrouwen in de regering daalde van 60% in het voorjaar van 2024 naar 52% in de (na)zomer. Onder de andere opleidingsgroepen daalde het vertrouwen niet. Door de verschuiving onder hbo- en woopgeleiden zijn er in de (na)zomer van 2024 geen significante opleidingsverschillen meer in het vertrouwen in de regering. Dat is opvallend, omdat in eerdere metingen hbo- en woopgeleiden meer vertrouwen in de regering hadden dan andere opleidingsgroepen. De opleidingsverschillen bij vertrouwen in de Tweede Kamer blijven wel bestaan: 61% van de hboen wo-opgeleiden geeft de Tweede Kamer een 6 of hoger, tegenover 49% van de mensen met basisonderwijs of vmbo. Bron: SCP (2025), p. 3. 26 SCP (2023a), p. 10. 27 Vergelijk: ROB (2020) en Staatscommissie parlementair stelsel (2018).

24

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

verkiesbaar te stellen. Die vertegenwoordigende lichamen moeten richting kunnen geven aan het overheidsoptreden en moeten in staat zijn om het overheidsoptreden te controleren en betrokkenen te vragen hierover verantwoording af te leggen. Democratie in de meer moderne zin kenmerkt zich door waarden als diversiteit, pluriformiteit en het debat over inhoudelijke conflicten. Dus: in de kern van onze representatieve democratie draait het om de mogelijkheid van een vreedzame wisseling van de macht, via het algemeen kiesrecht en periodieke vrije, eerlijke en geheime verkiezingen. Dat is cruciaal, zodat vertegenwoordiging en verantwoording zijn gewaarborgd. Daarnaast is van belang dat de publieke belangenafweging door het parlement een zo adequaat mogelijke vertolking is van alle relevante belangen en opinies, ook die van minderheden.

Opvattingen over democratie in Nederland Uit SCP-onderzoek blijkt dat Nederlandse kiezers in ruime mate steun uitspreken voor democratie, maar het is vaak niet duidelijk wat men bedoelt met die term. Het Nederlands Kiezersonderzoek (NKO)28 onderzocht wat kiezers precies verstaan onder de term ‘democratie’. Nederlandse kiezers in het algemeen zien democratie vooral als liberale democratie, een systeem van macht en tegenmacht. De tegenmacht door de rechtspraak wordt als belangrijker gezien dan de tegenmacht door bijvoorbeeld de media, demonstraties of referenda. Sommige electorale onderdelen van de democratie, zoals vrije en eerlijke verkiezingen, vinden respondenten erg belangrijk, terwijl andere elementen, zoals duidelijke verschillen tussen partijen, minder belangrijk worden gevonden. Er zijn grote verschillen in opvattingen over democratie tussen stemmers. Deze verschillen zijn het meest uitgesproken tussen PVV, VVD, NSC en BBB aan de ene kant, en GL/PvdA en D66 aan de andere kant. Deze verschillen kunnen een rol spelen in het politieke en publieke debat. Want als stemmers en politici over ‘democratie’ praten, hebben ze waarschijnlijk net andere opvattingen over wat die term betekent.

28

NKO (2024), p. 115.

25

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

Hoe is het gesteld met de democratie in Nederland? De Staatscommissie parlementair stelsel29 kwam tot de conclusie dat het Nederlandse kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging nog steeds als behoorlijk succesvol mag worden beschouwd en dat het op breed draagvlak kan rekenen. Niettemin zijn er ook minpunten, aldus de Staatscommissie: de inhoudelijke representatie schiet te kort, de parlementaire democratie werkt niet voor iedereen even goed en burgers voor wie de democratie minder goed werkt, dreigen af te haken op de politiek of zijn al afgehaakt. Ook de Adviescommissie Versterken Weerbaarheid Democratische Rechtsorde 30 benoemt vier zorgen over het functioneren van de democratische rechtsorde: 1. De manier waarop de democratie en de overheid functioneren, werkt niet voor iedereen even goed. 2. Burgers voor wie de democratie en overheid niet goed werken, dreigen af te haken of zijn al afgehaakt. 3. Het debat verslechtert door maatschappelijke en politieke polarisatie.31 4. De democratische rechtsorde en de ambtsdragers daarin worden rechtstreeks bedreigd. Volgens de Adviescommissie is onze democratie verzwakt geraakt en is de richting van de ontwikkelingen ongunstig.

Er zijn mensen die systematisch worden benadeeld doordat de sociale grondrechten die de Grondwet benoemt (zoals het recht op huisvesting, bestaanszekerheid, sociale zekerheid, gezondheidszorg en onderwijs) niet worden waargemaakt, aldus de commissie. ‘Deze mensen ervaren niet dat de democratische rechtsorde voor hen werkt. Dat komt door de resultaten van het beleid, maar ook door hoe besluiten tot stand komen en wie daarbij betrokken en bepalend zijn. Meestal zijn dat mensen die zelf niet aan den lijve ervaren wat de keuzes in de praktijk betekenen.’ 32 Ook het SCP signaleert dat er de laatste jaren grote onvrede onder Nederlandse burgers is over het functioneren van de politieke instituties.33 En, zo noteert het SCP, een kwart tot een derde van de bevolking staat niet onwelwillend tegenover meer autocratische of technocratische varianten. Dat betekent dat het landsbestuur volgens hen het parlement, de rechter en zelfs de wet soms mag negeren als deze beleid in de weg zitten.34 Zorgen geduid: politiek-bestuurlijke cultuur De zorgen staan niet op zichzelf. Uit onderzoek van Steenvoorden35 blijkt dat mensen bezorgd zijn over de politiek-bestuurlijke cultuur: niet weten wat er

29 30 31 32 33 34 35

Staatscommissie parlementair stelsel (2018), p. 16. Adviescommissie Versterken Weerbaarheid Democratische Rechtsorde (2023). Meer over polarisatie: zie bijlage II. Adviescommissie Versterken Weerbaarheid Democratische Rechtsorde (2023), p. 7. SCP (2024a), p. 3. Idem, p. 55. Steenvoorden (2023).

26

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

leeft, niet opkomen voor het algemeen belang, niet eerlijk zijn en fouten niet toegeven. Twee andere redenen voor een gebrek aan vertrouwen in het politieke bestuur die Steenvoorden signaleert, zijn zorgen over de competentie en daadkracht van politici. Achter de gemiddelde cijfers over politiek vertrouwen gaan verschillen tussen sociale groepen schuil. Theoretisch opgeleide burgers benadrukken de relatief goede positie van Nederland en de goede intenties van politici. Praktisch opgeleide burgers hebben een andere beleving: de traagheid en inefficiëntie van de politiek, de misleiding bij verkiezingen, de taaltrucjes waarmee politici de waarheid ontwijken. Gebrek aan vertegenwoordiging maakt dat de ‘onderlaag’ zich kwetsbaar acht voor de grillen van de overheid. Argumenten die alle groepen voor gebrek aan vertrouwen in politici aanvoeren gaan erover dat politici gericht zijn op hun eigen carrière en op stemmen halen (met cabareteske of schofferende taal), dat ze niet eerlijk zijn, hun beloftes niet houden en niet weten wat er leeft. In alle groepen is ook een nieuw, positief argument te horen: vertrouwen vanuit hoop of burgerplicht. Burgers willen graag vertrouwen, zelfs tegen beter weten in.

Zorgen geduid: de mate van erg Onderzoek van het SCP bevestigt de zorgen die Steenvoorden schetst, en het SCP kijkt verder: hoe erg is een langdurig negatieve stemming over het land en de politiek?36 Onvrede kan gevolgen hebben voor het gedrag van burgers: ze keren zich af van de samenleving en politiek, volgen het nieuws niet meer, gaan niet meer stemmen en trekken zich terug in hun eigen omgeving. Onvrede kan ook de kijk van burgers op democratie en besluitvormingsprocedures beïnvloeden. Mensen die vinden dat de politiek niet luistert en die weinig vertrouwen hebben in de politiek, zijn vaker voorstander van referenda en directe besluitvorming in plaats van door politici. Als burgers of groepen burgers het idee hebben dat de representatieve politiek niet voor hen werkt of niet in staat is om in hun ogen belangrijke vraagstukken op te lossen, dan kan dat leiden tot meer steun voor alternatieve besluitvormingsprocedures. Daarbij gaat de voorkeur uit naar directe democratie, maar ook naar minder democratische procedures, zoals beslissingen door experts of het tijdelijk opzijschuiven van democratische procedures. Ten slotte kan de negatieve stemming gevolgen hebben voor de overheid zelf, namelijk de politieke besluitvorming. De combinatie van opeenstapeling van zorgen over grote maatschappelijke uitdagingen en het lage vertrouwen in de politiek stelt politici voor een uitdaging.

Voor moeilijke beslissingen die van sommige mensen meer vragen dan van anderen zoeken politici liefst een breed politiek en maatschappelijk draagvlak. Maar de negatieve stemming en de uiteenlopende wensen van de aan36 SCP (2023a), p. 30 e.v.

27

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

hangers van verschillende politieke partijen bemoeilijken het verkrijgen van dat draagvlak. 1.1.3 Onvrede verklaard: geografische en sociaaleconomische factoren Welke verklaringen zijn te geven voor de onvrede? Van Vulpen duidt in zijn proefschrift maatschappelijk onbehagen geografisch: ‘de geografie van onvrede’. 37 Hij concludeert dat de ‘de politiek in Nederland niet op zijn plaats is’.38 Bij het bekijken van onvrede over de regionale scheidslijnen in Nederland bestaat er een onbalans tussen centrum en periferie. De regionale onvrede in Nederland wordt volgens Van Vulpen waarschijnlijk niet verklaard door economische divergentie en achteruitgang. Hij stelt vast dat regio’s met lage inkomens, bevolkingskrimp en vergrijzing vatbaarder zijn voor vervreemding van overheidshandelen en -instellingen. Onvrede houdt dan ook sterk verband met regio’s met lagere inkomens en met de impact van bevolkingskrimp op de levenskwaliteit in deze regio’s. In termen van regionale herverdeling door de centrale overheid worden structureel zwakkere regio’s niet goed erkend in het recente beleidsontwerp voor regionale investeringen. En tot slot is een regionaal onevenwichtige vertegenwoordiging in het Nederlandse parlement ook een waarschijnlijke verklaring voor perifere onvrede.

In ieder geval vanaf het midden van de jaren ’90 is het Nederlandse parlement structureel en onevenredig oververtegenwoordigd door parlementsleden uit een dominante en een redelijk tevreden Randstad, ondanks dat er in de periferie nogal vocale regio’s zijn, waar de onvrede relatief groot is. Ook Huijsmans signaleert de ongelijkheid in politieke vertegenwoordiging en stelt dat voor een goed begrip van regionale onvrede het belangrijk is om niet alleen te kijken naar sociaaleconomische lokale contexten, zoals werkeloosheid en de omvang van de kenniseconomie, maar ook naar de rol van culturele verschillen, zoals de taalkundige afstand tussen het lokale dialect en het standaard Nederlands. 39 In hun Atlas van Afgehaakt Nederland 40 stellen De Voogd en Cuperus dat geografische verschillen tussen regio’s in toenemende mate een factor zijn in politieke (non-)participatie en stemgedrag. Als het gaat om lage opkomst bij verkiezingen, dan vallen het zuiden, de steden en enkele perifere regio’s op. Anti-establishmentpartijen zijn relatief sterk in het zuiden, in industriële regio’s, in (voormalige) groeikernen en in krimpgebieden. Ruimtelijk gezien blijken lage opkomsten en stemmen op buitenstaander-partijen samen te hangen met achterstanden op het vlak van werk, inkomen en gezondheid.

37 38 39 40

Van Vulpen (2023). Idem, p. 202. Huijsmans (2023). De Voogd en Cuperus (2021).

28

naar een sterkere democratie - signalement van de raad voor het openbaar bestuur

De gevestigde partijen zijn sterk in gebieden met veel hogeropgeleiden, een hogere welvaart en meer sociale samenhang, vooral in het midden en oosten van het land. De onderzoekers concluderen dat de parlementaire democratie op dit moment niet voor iedereen even goed werkt en dat een deel van Nederland dreigt ‘af te haken’ of is al afgehaakt. Ook de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli), de Raad voor Volksgezondheid & Samenleving (RV&S) en de ROB duiden geografische verschillen in hun advies Elke regio telt!.41 Wanneer brede welvaart, zoals toegang tot zorg, onderwijs en openbaar vervoer, structureel ongelijk is verdeeld, heeft dit onvermijdelijk consequenties voor het vertrouwen dat inwoners van minder bedeelde regio’s hebben in de overheid en overheidsinstituties. Tekenen daarvan zijn op dit moment al zichtbaar: veel mensen herkennen zich nauwelijks meer in de rijksoverheid. Ze hebben het gevoel dat het Rijk geen recht doet aan wat zij belangrijk vinden en wat hun regio nodig heeft. Zij voelen zich niet gezien, laat staan begrepen. Op den duur kan een gebrek aan vertrouwen en betrokkenheid van grote groepen burgers de democratische gemeenschap en het gezag van de Nederlandse overheid ondermijnen. Wie wat scherper kijkt naar vermeende conflicten tussen inwoners van stad en platteland en Randstad en ‘regio’, ziet een wat genuanceerder beeld.