16.1 Rapport Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd

Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd Toezicht bij de jeugdbescherming en jeugdreclassering

Inhoud 1

Inleiding

6

1.1 1.2

Aanleiding voor het toezicht Onderzoeksmethode

6 8

2 Jeugdbescherming en jeugdreclassering

9

2.1 Wat is jeugdbescherming? 2.2 Wat is jeugdreclassering? 2.3 Wat is preventieve jeugdbescherming? 2.4 Gecertificeerde instellingen voor jeugdbescherming en jeugdreclassering

9 10 10 10

3 Uitvoering van de jeugdbescherming en jeugdreclassering

12

3.1 Instroomlijsten en werken met ‘de minimale variant’, normtijden worden niet gehaald 3.2 De noodzakelijke hulp wordt niet tijdig ingezet 3.3 Kwaliteit regievoering, monitoring en evaluatie vaak niet voldoende

12 13 14

4 Gevolgen voor kinderen en hun gezinnen

15

5 Factoren die van invloed zijn op de uitvoering van jeugdbescherming en jeugdreclassering

17

5.1 5.2 5.3 5.4

17 18 19 21

Complexiteit en zwaarte doelgroep Personeelstekorten, verloop en verzuim Onvoldoende direct inzetbare, passende hulp Onvoldoende financiële zekerheid

6 Maatregelen bestuurders en lopende verbeter­trajecten (programma’s)

22

6.1 6.2

22 23

Maatregelen op de korte termijn Programma’s Rijk en gemeenten

7 Conclusies en aanbevelingen

24

7.1 7.2 7.3

24 25 25

Conclusies Oordeel Aanbevelingen

2 | Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd - IGJ en IJenV - november 2019

Voorwoord Jeugdbescherming en jeugdreclassering zijn te beschouwen als de intensive care van de samenleving. Het gaat om de meest kwetsbare kinderen, die dringend hulp nodig hebben. De problematiek van deze kinderen en hun ouders is complex. Het gaat om kinderen waarvan de ouders niet in staat zijn hen gezond en veilig te laten opgroeien. Waarvan ouders zelf complexe problemen hebben, niet openstaan voor hulp voor de kinderen en/of voor henzelf, of waar de reguliere hulp ontoereikend blijkt om de problemen aan te pakken. Jeugdbeschermers en jeugdreclasseerders hebben dus een verantwoordelijke en moeilijke taak, die onder een vergrootglas ligt. De inspecties hebben waardering voor de professionals die zich inzetten voor de bescherming van de meest kwetsbare kinderen. Zij nemen beslissingen die diep ingrijpen in de leefwereld van kinderen en ouders. Zij hebben de opdracht om de juiste zorg te organiseren in een ingewikkeld georganiseerd zorgveld, in afstemming met zorgaanbieders en gemeenten. Zij werken met ouders die eigenlijk geen hulp willen. Zij vallen onder klacht- en tuchtrecht. Jeugdbescherming en jeugdreclassering zijn taken die niet iedereen kan vervullen, daar zijn bijzondere deskundigheid, competenties en moed voor nodig. Om te zorgen voor voldoende, deskundige en ervaren professionals in de jeugdbescherming en de jeugdreclassering is waardering nodig.

Waardering dat zij deze uiterst complexe opdracht namens de overheid uitvoeren. Maat­schappelijke en financiële waardering voor de verantwoordelijkheid die zij durven en willen dragen en de expertise en competenties die zij hiervoor inzetten. Zij hebben professionele ruimte nodig om hun werk te kunnen doen, mandaat en vertrouwen van opdrachtgevers en van de samenleving. Ruimte om te leren en om beslissingen gezamenlijk te kunnen nemen. En misschien wel het belangrijkste voor een succesvolle uitvoering van de jeugd­bescherming: tijd om een relatie met kind en gezin op te bouwen. Professionals in de jeugdbescherming en jeugdreclassering verdienen daarnaast dat zij gefaciliteerd worden om hun werk te kunnen doen. Zij moeten hun tijd, aandacht en vakmanschap kunnen inzetten voor de kinderen die dit nodig hebben. Van een intensive care mag immers worden verwacht dat de beste zorg zonder enige vertraging wordt geleverd. Uit dit toezicht van de inspecties blijkt echter dat jeugdbescherming en jeugdreclassering op dit moment niet tijdig worden geleverd en dat professionals onder grote druk staan. Het ontbreekt aan voldoende deskundig personeel om deze intensive care van de samenleving te bemensen. Ook is er een ernstig tekort aan specialistische hulp die nodig is om de ontwikkelingsbedreiging van kinderen op te heffen.

De inspecties vinden het onaanvaardbaar dat kinderen en hun ouders op de intensive care van de samenleving op de juiste hulp moeten wachten en niet de meest passende hulp krijgen. De groep kinderen die in aanraking komt met jeugdbescherming en jeugdreclassering is relatief klein, zo’n 1% van alle kinderen. Het moet toch mogelijk zijn om voor deze kleine – maar uiterst kwetsbare – groep kinderen tijdig passende hulp te realiseren. Zonder passende hulp groeien de problemen van deze kinderen uit tot problemen in de volwassenheid. Zij raken fysiek en mentaal beschadigd doordat zij opgroeien in onveiligheid, wat ook voor generaties na hen consequenties heeft. Als deze kwetsbare kinderen niet op tijd passende hulp ontvangen, resulteert dat daarnaast nog in hoge maatschappelijke kosten door het in stand houden van de intergenerationele problematiek en de kosten die verbonden zijn aan recidiverende jongeren. Jeugdbescherming en jeugdreclassering maken met de Veilig Thuis-organisaties en de Raad voor de Kinder­bescherming deel uit van de jeugdbeschermingsketen. De inspecties stellen vast dat deze hele keten zwaar onder druk staat. De inspecties brengen hierover, gelijktijdig met dit rapport, een afzonderlijk signalement uit. Mede namens de inspecteur-generaal van de Inspectie Justitie en Veiligheid, mw. drs. K.

Louwes Hoofdinspecteur Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd - IGJ en IJenV - november 2019 | 3

Samenvatting Dit rapport gaat over kinderen met een kinderbeschermingsmaat­ regel en jongeren met een jeugdreclasseringsmaatregel. Voor de kinderbeschermingsmaatregel geldt dat een kinder­rechter deze pas oplegt als alle mogelijkheden voor hulpverlening in het vrijwillig kader zijn uitgeput. De overheid draagt de verant­woordelijkheid om deze kinderen te beschermen tegen de bedrei­gingen in hun gezonde en veilige ontwikkeling, omdat ouders dit niet kunnen of omdat zij zelf de bedreiging vormen. Voor de jeugdreclasserings­ maatregel geldt dat een kinderrechter deze kan opleggen als een jongere een strafbaar feit heeft gepleegd. Ook de problematiek van deze jongeren en hun ouders is vaak complex, waardoor deze jongeren dringend zorg en ondersteuning nodig hebben. De overheid draagt de verantwoordelijkheid voor de begeleiding van deze jeugdigen, gericht op het voorkomen van recidive, de re-integratie en het borgen van de veiligheid van de jeugdige en zijn omgeving. De urgentie is groot als de kinderrechter deze maatregelen oplegt en daarom is het noodzakelijk dat een kinder­beschermings- of jeugdreclasseringsmaatregel op integrale, deskundige wijze en zonder vertraging wordt uitgevoerd. De noodzakelijke hulp moet onmiddellijk kunnen starten.

Dit rapport presenteert de resultaten van het toezicht dat de inspecties in juni en juli 2019 bij de gecertifi­ ceerde instellingen heebben uitgevoerd.

Aanleiding voor het toezicht Zowel via berichten in de media als bij de inspecties zelf kwamen in de eerste maanden van 2019 dusdanige signalen binnen over het functioneren van de jeugdbescherming en jeugdreclassering dat de inspecties hebben besloten hun toezicht in 2019 te richten op de vraag of de gecertificeerde instellingen er op dit moment in slagen om hun wettelijke kerntaken te vervullen.

Conclusies en oordeel De inspecties concluderen dat kinderen met een ernstige ontwikke­ lingsbedreiging op dit moment onvoldoende bescher­ming krijgen. De gecertificeerde instellingen, die hier namens de overheid verant­ woordelijk voor zijn, kunnen hun wettelijke opdracht onvoldoende uitvoeren. Factoren die hierin een rol spelen zijn de zwaarte van de doelgroep, personeels­tekorten, verloop en verzuim, onvoldoende direct inzetbare, passende hulp en onvoldoende financiële zekerheid. De inspecties stellen vast dat deze factoren een rol spelen bij nagenoeg alle instellingen in de hele jeugdbeschermingsketen. Hierover brengen de inspec­ties, gelijktijdig met dit rapport, een signalement uit. De inspecties vinden de wijze waarop jeugd­ bescherming en jeugdreclassering nu wordt uitgevoerd niet acceptabel en zijn van oordeel dat door het Rijk, gemeenten en instellingen ingezette maatregelen en actieprogramma’s hier op korte termijn geen adequaat antwoord op bieden. 4 | Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd - IGJ en IJenV - november 2019

Aanbevelingen De inspecties onderkennen dat de in dit rapport geschetste proble­ matiek uitstijgt boven de verantwoordelijkheid van een bestuurder van een (individuele) organisatie. Over de proble­matiek van de wachtlijsten en de personeels­problematiek, die zich in de hele keten manifesteert, brengen de inspecties gelijk­tijdig met dit rapport een signalement uit. Dit signale­ment bevat aanbevelingen die gericht zijn aan de partners in de jeugd­beschermingsketen en hun opdrachtgevers. De inspecties vragen in voorliggend rapport om maatregelen van bestuurders van de gecertificeerde instellingen, van gemeenten en van het Rijk. Onderstaande aanbevelingen zijn gericht op de in dit rapport genoemde factoren die de uitvoering van de wettelijke opdracht van de gecertificeerde instellingen belemmeren.

In verband met de complexiteit van de doelgroep:

• Gecertificeerde instellingen en gemeenten: Zorg ervoor dat jeugdbeschermers en jeugdreclasseerders voldoende zijn toe­gerust om met de problematiek van ouders om te gaan, waar relevant met gebruikmaking van expertise van en in samenwerking met bijvoorbeeld de GGZ en verslavingszorg. • Gecertificeerde instellingen en gemeenten: Neem maatregelen die ertoe leiden dat jeugdbeschermers en jeugdreclasseerders voldoende tijd en ruimte hebben om hun werk te kunnen doen. Neem hierbij de toegenomen complexiteit van de problematiek van ouders en kinderen die met jeugdbescherming te maken hebben in acht. • Gecertificeerde instellingen: Maak aan opdrachtgevers expliciet wat er aan jeugdhulpvoor­ zieningen nodig is om kinderen die in hun ontwikkeling worden bedreigd te beschermen en te helpen om zo te kunnen voldoen aan de wettelijke opdracht van zowel de gemeenten als de gecertificeerde instellingen.

In verband met de problemen op de arbeidsmarkt:

• Gecertificeerde instellingen:

• Gemeenten:

Heb in gesprek met gemeenten over de benodigde hulp op casusniveau scherp dat jeugdbeschermers en jeugdreclasseerders de (wettelijke) verantwoordelijkheid hebben om veilige, doeltreffende, doelmatige en cliënt­gerichte hulp in te zetten en maak – indien snelle overeen­stemming uitblijft – gebruik van de doorzettings­macht die bij deze eindverantwoordelijkheid hoort. • Gecertificeerde instellingen en gemeenten: Zorg ervoor dat rechterlijke uitspraken worden uitgevoerd. Dit betekent dat de gemeente zorgt voor tijdige beschik­baarheid van deze opgelegde jeugdhulp en dat de gecerti­ficeerde instellingen de gemeenten informeren over problemen hierbij. Denk bijvoorbeeld met de jeugdbeschermer of jeugdreclasseerder mee om maatwerk mogelijk te maken. Zodat door kinderrechters en/of jeugdbeschermers en jeugdreclasseerders noodzakelijk geachte hulp, zonder vertraging beschikbaar komt. • Gemeenten: Stel verwijzingen of indicaties van jeugdbeschermers of jeugd­reclasseerders niet ter discussie. Het overleg dat op casusniveau plaatsvindt over de noodzakelijke hulp mag niet zijn ingegeven door (financiële) tekorten.

Zorg voor passende maatschappelijke en financiële waardering voor jeugdbeschermers en jeugdreclasseerders. Zoals de inspecties ook in het signalement ‘Jeugdbeschermingsketen in gevaar’ benoemen, vergt het deskundigheid, vakman­schap en professionele ruimte om ouders en jeugdigen te motiveren voor hulp voor henzelf en voor hun kinderen, deze hulp te organiseren en om soms ingrijpende keuzes te maken die nodig zijn om de veiligheid van een kind te herstellen. Professionals die dit werk aandurven en aankunnen, verdienen hier erkenning én financiële en immateriële waardering voor. Zorg ervoor dat deze waardering er komt, zodat de meest deskundige, competente en ervaren jeugd-professionals (duurzaam) kiezen voor een baan in de jeugdbeschermingsketen. • Gecertificeerde instellingen: Zet de inspanningen om deskundig en competent personeel te werven en te behouden onverminderd voort, maak gebruik van elkaars ervaringen en ideeën op dit punt.

In verband met de beschikbaarheid en tijdige inzet van passende hulp:

• Gecertificeerde instellingen en gemeenten: In de Jeugdwet staat de verplichting dat de gecertificeerde instelling overlegt met de gemeente op casusniveau over welke jeugdhulp aangewezen is. Dit verplichte overleg is bedoeld zodat de gecertificeerde instelling op de hoogte is van het ingekochte hulpaanbod. Voorkom dat deze verplichting vertra­ging van de inzet van de benodigde hulp veroorzaakt, bijvoorbeeld als overeenstemming uitblijft. Voorop staat dat de gecertificeerde instelling bepaalt welke hulp een jongere nodig heeft en dus ingezet moet worden. De jeugdbeschermers en jeugdreclasseerders hebben de (wettelijke) verantwoor­delijk­heid om veilige, doeltreffende, doelmatige en cliënt­gerichte hulp in te zetten. Hierbij geldt overigens dat voor jeugdhulp die rechtstreeks voortvloeit uit een strafrechterlijke beslissing geen wettelijke verplichting tot overleg met de gemeente is. • Gecertificeerde instellingen en gemeenten: Onderzoek de mogelijkheden om eerder, dat wil zeggen vóór de fase van multidisciplinaire besluitvorming bij de gecertifi­ceerde instelling, in samenwerking met gezin, zorgaanbieders en financier gezamenlijk te komen tot een besluit over passende hulp (al dan niet in de vorm van maatwerk).

In verband met het ontbreken van financiële zekerheid van de gecertificeerde instellingen:

• Gemeenten: Zorg voor voldoende financiële zekerheid voor de gecertificeerde instellingen, zodanig dat de beschermings- en jeugdreclasseringstaak adequaat kan worden uitgevoerd en de instellingen voldoende bestaanszekerheid hebben. • Gecertificeerde instellingen: Maak duidelijk wat nodig is aan kennis, competenties, tijd en ruimte van jeugdbeschermers en jeugdreclasseerders en de hierbij behorende financiële middelen om de beschermings- en jeugdreclasseringstaak adequaat te kunnen uitvoeren. • Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en Minister voor Rechtsbescherming: Zorg voor een financieringssystematiek die ertoe leidt dat de gecertificeerde instellingen hun verantwoordelijkheid daadwerkelijk kunnen waarmaken.

Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd - IGJ en IJenV - november 2019 | 5

1 Inleiding Dit rapport gaat over kinderen met een kinderbeschermings­ maatregel en jongeren met een jeugdreclasseringsmaatregel. Kinderen met een kinderbeschermingsmaatregel zijn kinderen die ernstig in hun ontwikkeling worden bedreigd. Hun ouders zijn niet in staat om hen de bescherming te bieden die nodig is om gezond en veilig te kunnen opgroeien, ook niet met steun van het sociale netwerk en hulpverlening. In deze gezinnen spelen vaak meerdere problemen. Het gaat bijvoorbeeld om ouders met psychiatrische problematiek en/of verslavingsproblematiek, ouders met een verstandelijke beperking, huisvestings- en financiële problemen. Het gaat om getrauma­ tiseerde ouders en kinderen als gevolg van huiselijk geweld, seksueel misbruik, of een langdurige vecht­scheiding van ouders. Het gaat om kinderen in gezinnen die vaak al – bijvoorbeeld via de wijkteams - hulp in het vrijwillig kader hebben ontvangen. Maar vrijwillige hulpverlening helpt deze gezinnen niet genoeg, of ouders accepteren deze hulp niet. Pas als alle mogelijk­heden in het vrijwillig kader zijn uitgeput, komt het tot een kinderbeschermings­ maatregel, nadat ook de kinderrechter heeft bepaald dat hulp in het vrijwillig kader ontoereikend is gebleken en er geen afdoende alternatieven meer zijn.

De overheid draagt de verantwoordelijkheid om deze kinderen te beschermen tegen de bedreigingen in hun gezonde en veilige ontwikkeling, omdat ouders dit niet kunnen of omdat zij zelf de bedreiging vormen. Dit rapport gaat ook over kinderen met een jeugdreclasserings­ maatregel. Ook de problematiek van deze kinderen en hun ouders is vaak complex, waardoor deze kinderen dringend zorg en onder­ steuning nodig hebben. Hiertoe legt een kinderrechter een jeugdige een jeugdreclasseringsmaatregel op. De overheid draagt de verant­ woordelijkheid voor de begeleiding van deze jeugdige, gericht op het voorkomen van recidive, de re-integratie en het borgen van de veiligheid van de jeugdige en zijn omgeving. De urgentie is groot als de kinderrechter, nadat de situatie meerdere malen is onderzocht en er feitelijk geen hulp tot stand is gekomen, een kinderbeschermingsmaatregel uitspreekt. De overheid grijpt in de privélevens van deze gezinnen in om de ontwikkelings­ bedreiging van kinderen op te heffen, respectieve­lijk te voorkomen dat een jeugdige recidiveert in zijn strafbare gedrag. Deze urgentie maakt het noodzakelijk dat een kinderbeschermings- of jeugd­ reclasseringsmaatregel op integrale, deskundige wijze en zonder vertraging wordt uitgevoerd. De noodzakelijke hulp moet onmiddellijk kunnen starten.

6 | Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd - IGJ en IJenV - november 2019

1.1 Aanleiding voor het toezicht Zowel via berichten in de media als bij de inspecties zelf kwamen in de eerste maanden van 2019 actuele signalen binnen over de jeugdbescherming en jeugdreclassering. Uit deze signalen kwam het beeld naar voren dat de gecertificeerde instellingen voor jeugd­ bescherming en jeugdreclassering er niet of met de grootste moeite in slagen om hun kerntaken adequaat uit te voeren, omdat de rand­voorwaarden niet op orde zijn of in- of externe factoren dit verhinderen. Het betreft signalen over de tijdige inzet van jeugdbescherming en jeugdreclassering, (duurzame) beschikbaarheid van professionals, continuïteit van de hulpverlening, toerusting, expertise en ervaring van de professionals, beschikbare tijd om passende hulp te realiseren (en hierbij passende caseload), klacht­procedures (bij vechtscheidingen), wachtlijsten bij gespeciali­seerde zorg voor kinderen en volwassenen.

Meldingen en signalen over jeugdbescherming en jeugdreclassering Verplichte meldingen betrokkenheid gecertificeerde instellingen In de eerste helft van 2019 ontvingen de IGJ en IJenV 58 verplichte meldingen waar een GI bij betrokken was. In het kader van dit onderzoek heeft een inhoudelijke analyse van de meldingen van de zeven bij dit onderzoek betrokken gecertificeerde instellingen plaatsgevonden. In 24% van de meldingen van deze zeven gecertificeerde instellingen is sprake van knelpunten in de (tijdige) beschikbaarheid van jeugdbescherming en passende jeugdhulp. Hierbij ging ruim de helft (58%) over de beschikbaarheid van de jeugd­ bescherming en de overige 42% over de beschikbaarheid van passende hulp.

Signalen van burgers over de gecertificeerde instellingen In de eerste helft van 2019 zijn 229 signalen door burgers afgegeven over een gecertificeerde instelling bij de IGJ. In het kader van dit onderzoek heeft een inhoudelijke analyse plaatsgevonden. In 23% van alle signalen, over de zeven bij dit onderzoek betrokken gecertificeerde instellingen, is sprake van knelpunten in de tijdige beschikbaarheid van jeugdbescherming / passende jeugdhulp. Het betreft signalen over vertrek van gezins­voogden, meerdere wisse­ lingen, langdurig geen vaste gezinsvoogd, niet reageren, geen bericht over nieuwe gezinsvoogd, niet komen tot samen­werking, jonge, onervaren jeugdbeschermers, stagnatie door langdurige ziekte, het niet van de grond komen van hulpverlening, geen hulp voor de kinderen. Signalen van kinderrechters Kinderrechters constateren dat er regelmatig geen of niet tijdig een gezinsvoogd beschikbaar is: de kinder­rechters van de Rechtbank Noord-Nederland gaven hierover een signaal af aan de inspecties en de kinder­rechters gaven een signaal af in de media (RTL-nieuws, 06-08-2019) waarin verwezen wordt naar tientallen (geanonimiseerde) uitspraken die online zijn gezet (www.rechtspraak.nl).

De berichten en signalen zijn van dien aard, dat de inspecties hun toezicht in 2019 hebben gericht op de vraag of de gecertifi­ceerde instellingen er op dit moment in slagen om hun wette­lijke kern­ taken te vervullen: de kinderen te beschermen die ernstig in hun ontwikkeling worden bedreigd en te voorkomen dat kinderen recidiveren in strafbaar gedrag. In het huidige tijdperk van integraliteit en samenwerking is het succes van de uitvoering van de jeugdbeschermings- en jeugd­ reclasseringstaak niet toe te schrijven aan één afzonder­lijke professional of instelling. Om de onveiligheid voor een kind structureel te kunnen opheffen, is het nodig om integraal in te zetten op alle problemen die de bedreiging in stand houden (waaronder problematiek van ouders, zoals bijvoorbeeld schulden of psychische problematiek van ouders). Het slagen ervan hangt mede af van het samenspel van opdrachtgevers, (zorg)instellingen en professionals die een rol hebben in het vervullen van deze taken en hoe in gezamenlijkheid op de uitvoering wordt gestuurd. De inspecties hebben in dit toezicht dan ook aandacht besteed aan alle factoren die een rol spelen bij de uitvoering van de wettelijke kerntaken.

Uit publieksjaarverslag AKJ 2018 De grootste groep cliënten (39%) die beroep doet op vertrouwenswerk heeft vragen of klachten over de gecertifi­ ceerde instellingen. Dit aandeel is ten opzichte van 2017 met 9% gestegen. Trend bij gecertificeerde instellingen: ‘Er is regelmatig geen of niet tijdig een gezinsvoogd beschikbaar. Er zijn gevallen waar dit ruim een half jaar duurt. Dit is in strijd met de ingrijpende beslissing voor ouders/verzorger en kinderen van een uitspraak van een rechter tot ondertoezicht­ stelling. Ook is er veelvuldig sprake van te frequente wisselingen van gezins­voogden. Regelmatig komt het voor dat er geen hulp geregeld kan worden voor kinderen, omdat de gezins­voogd het te druk heeft en teveel zaken onder zich heeft. Zorgelijk is het dat er nog steeds signalen zijn van kinderen/jongeren die onder voogdij staan, en dus volledig afhankelijk zijn van de voogd (geen jaarlijkse toetsing door kinderrechter meer) en waar de voogd niet beschikbaar/bereikbaar is, waardoor essentiële zaken voor deze kinderen niet geregeld worden.’

Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd - IGJ en IJenV - november 2019 | 7

1.2 Onderzoeksmethode Het toezicht is uitgevoerd bij zeven van de in totaal zestien gecertifi­ ceerde instellingen voor jeugdbescherming en jeugd­reclassering. De inspecties hebben een selectie gemaakt van instellingen, waarmee een goed beeld ontstaat van de sector (gespreid over het land, instellingen die regionaal werken en één instelling die landelijk werkt, instellingen die met name in grootstedelijke gebieden werken en instellingen die voor meerdere (kleinere) gemeenten werken). Een aantal instellingen waar op het moment van het onderzoek al een toezichttraject liep is niet meegenomen in dit toezicht. De bevindingen uit dit toezicht zijn getoetst aan de lopende of recentelijk afgeronde toezichttrajecten van de inspecties. De inspecties verwachten dat de bestuurders van de gecertificeerde instellingen zelf zicht houden op de uitvoering van de wettelijke taken. De inspecties verwachten dat de bestuurder een duidelijk beeld heeft van de mate waarin de instelling in staat is om kinderen met een maatregel te beschermen, respectievelijk te begeleiden en toezicht op hen te houden. De inspecties hebben dan ook allereerst in een gesprek aan de bestuurders gevraagd te reflecteren op de vraag in hoeverre de instelling erin slaagt de wettelijke taken te vervullen en welke factoren hierbij een rol spelen.

Ter verificatie en verdieping hebben de inspecties gegevens opgevraagd (verzuim, verloop, realisatie wettelijke termijnen). Daarnaast zijn de inspecties in gesprek gegaan met zes tot acht professionals per gecertificeerde instelling. Deze gesprekken dienden ter verificatie en validatie van de bevindingen. In de gesprekken is ook aandacht besteed aan voorbeelden (best practices en illustraties van knelpunten) ter inhoudelijke verrijking van de knelpunten. Alle gespreks­verslagen zijn ter correctie van feitelijke onjuistheden voor­gelegd aan de gesprekspartners. De bestuurders hebben per instelling een over­ koepelend verslag van bevindingen ontvangen waarop zij konden reageren. De inspecties hebben zich bij de start van het toezicht gereali­seerd dat de gecertificeerde instellingen onder moeilijke omstandigheden hun taken vervullen. Het doel van dit toezicht was niet om reeds bekende tekortkomingen in de uitvoering van de wettelijke taken (zoals genoemd onder de aanleiding van het toezicht) te constateren, maar deze zijn genomen als vertrekpunt. De insteek van dit toezicht was ook niet om de kwaliteit van de uitvoering bij de individuele instellingen te toetsen. De insteek was wél om te analyseren welke onder­liggende factoren van invloed zijn op de uitvoering van jeugd­bescherming en jeugdreclassering.

De inspecties hebben voor­afgaand aan dit toezicht naar de gecertificeerde instellingen gecommuniceerd dat zij aan de uitkomsten van dit toezicht geen vervolgacties uit het interventiebeleid verbinden, tenzij ernstige onverwachte tekortkomingen zouden worden vastgesteld.

8 | Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd - IGJ en IJenV - november 2019

2 Jeugdbescherming

en jeugdreclassering

Dit hoofdstuk geeft allereerst op hoofdlijnen weer wat jeugd­bescherming, jeugdreclassering en preventieve jeugd­bescherming is en wat de wettelijke grondslag voor deze taken van de gecertificeerde instellingen is.

2.1 Wat is jeugdbescherming? Jeugdbescherming is het namens de overheid beschermen van kinderen die in hun gezonde en veilige ontwikkeling worden bedreigd. Afdeling 4 van het Burgerlijk Wetboek regelt een zoge­ naamde ondertoezichtstelling en de uithuisplaatsing van een kind als dit noodzakelijk wordt geacht om het kind te beschermen. Artikel 254, eerste lid: ‘Indien een minderjarige zodanig opgroeit, dat zijn zedelijke of geestelijke belangen of zijn gezondheid ernstig worden bedreigd, en andere middelen ter afwending van deze bedreiging hebben gefaald of, naar is te voorzien, zullen falen, kan de kinderrechter hem onder toezicht stellen van een [gecertificeerde instelling voor jeugd­bescherming en jeugdreclassering]’. Hoewel de ouders verant­woordelijk blijven voor het kind, zijn zij verplicht mee te werken aan de adviezen en afspraken van de gezinsvoogd. De overheid grijpt hiermee direct in de rechten van de ouders in. De overheid neemt de verantwoordelijkheid van ouders (gedeeltelijk) over om de veiligheid en ontwikkeling van het kind zeker te stellen, te zorgen voor herstel en de bedreiging weg te nemen.

Cijfers In 2018 hadden ruim 40.000 jeugdigen in Nederland een kinderbeschermingsmaatregel. Hiervan waren bijna 30.000 kinderen onder toezicht van een gecertificeerde instelling. Ruim 11.500 kinderen hebben een (gezags­ beëindigende) voogdijmaatregel1. De aantallen ondertoe­ zichtstellingen en voogdijmaat­regelen zijn sinds de inwerkingtreding van de Jeugdwet in 2015 nagenoeg stabiel gebleven: Jaar

OTS2

Voogdij

2015

32.695

10.685

2016

29.960

11.395

2017

29.160

11.595

2018

29.550

11.665

Het percentage kinderen met een kinderbeschermings­ maatregel betreft grofweg 1% van alle kinderen in Nederland. Kinderen die jeugdbescherming krijgen, vormen zo’n 8% van alle kinderen die jeugdhulp krijgen. 1

Centraal Bureau voor de Statistiek

2

Ondertoezichtstelling

Afdeling 5 van het Burgerlijk Wetboek regelt de beëindiging van het ouderlijk gezag. In artikel 266 staat beschreven op welke gronden de rechtbank het gezag van ouders kan beëindigen. Kernbegrippen hierin zijn dat de minderjarige in zijn ontwikkeling ernstig wordt bedreigd en de ouders niet in staat zijn de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding te dragen binnen een aanvaard­ baar te achten termijn. Ook kan de rechtbank het ouderlijk gezag beëindigen als de ouder het gezag misbruikt. Na een gezagsbeëindiging kan de voogdij bij een natuurlijk persoon worden belegd of bij de overheid. In de laatste situatie neemt de overheid de verantwoordelijkheid volledig over. De voogd is dan de wettelijk vertegenwoordiger met het gezag. Hij of zij is verant­ woordelijk voor de verzorging en de opvoeding totdat het kind achttien jaar is en daarmee volgens de wet volwassen wordt. De voogd let erop dat een kind een goede dagelijkse verzorging en Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd - IGJ en IJenV - november 2019 | 9

opvoeding krijgt en dat het zich kan ontwikkelen. Ook helpt de voogd bij het nemen van belangrijke beslissingen. Hij of zij is niet alleen vraagbaak en adviseur, maar ook de officiële vertegen­ woordiger bij bijvoorbeeld het openen van een bankrekening, de inschrijving op een (andere) school of als er een besluit moet worden genomen over een belangrijke medische behandeling.

2.2 Wat is jeugdreclassering? Jongeren in de leeftijd van 12 tot 23 jaar die worden verdacht van het plegen van een strafbaar feit of die hiervoor zijn veroor­deeld kunnen jeugdreclassering opgelegd krijgen. Jeugd­reclassering is gericht op het voorkomen van recidive, de re-integratie van jongeren en het borgen van de veiligheid van de jongeren en de omgeving. Aan jeugdreclassering zijn (bijzondere) voorwaarden verbonden. Bijvoorbeeld een verbod op het gebruik van verdovende middelen of alcohol, de verplichting naar school te gaan volgens het lesrooster, niet met bepaalde personen om te gaan of om tussen bepaalde tijdstippen thuis te zijn. Het is de taak van jeugd­reclassering om toezicht te houden op naleving van deze voor­waarden en de jongere te begeleiden bij het behalen van gestelde doelen. Dat is van belang voor het toekomstperspectief van de jongere. Wetboek van Strafrecht, artikel 77a regelt dat de rechter aan een gecertificeerde instelling als bedoeld in artikel 1.1 van de Jeugdwet, of, in bijzondere gevallen en na overleg met een dergelijke rechtspersoon, aan een particulier persoon, opdracht kan geven toezicht te houden op de naleving van de voor­waarden en de veroordeelde ten behoeve daarvan te begeleiden. Een jongere kan naast een jeugdreclasseringsmaatregel ook een kinderbeschermingsmaatregel hebben.

2.3 Wat is preventieve jeugdbescherming? Naast de formele jeugdbescherming, wordt de expertise van de gecertificeerde instellingen tevens in het vrijwillige kader ingezet. Ook dan is het doel de kinderen te beschermen, maar daarbij een maatregel zo veel mogelijk te voorkomen. De begeleiding is niet vrijblijvend, omdat het uitgangspunt is dat daar waar kinderen bedreigd worden in hun ontwikkeling of hun veiligheid in het geding is, dit omgebogen moet worden. Kenmerkend is dat aan de toepassing van preventieve jeugd­bescherming geen onderzoek of uitspraak van een rechter vooraf is gegaan. Er zijn echter wel voorwaarden voor ouders aan verbonden omdat geboden hulp niet vrijblijvend is. Vaak is preventieve jeugdbescherming de laatste kans om een kinderbeschermingsmaatregel te voorkomen.3 Landelijke cijfers over preventieve jeugdbescherming, uitgevoerd door de gecertificeerde instellingen ontbreken.

2.4 Gecertificeerde instellingen voor jeugdbescherming en jeugdreclassering Sinds 2015 dragen gemeenten de verantwoordelijkheid voor een kwalitatief en kwantitatief toereikend aanbod van jeugd­ bescherming en jeugdreclassering. Nederland kent 16 gecertifi­ ceerde instellingen voor jeugdbescherming en jeugd­reclassering. Dit zijn de bevoegde instanties voor het uitvoeren van kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering, doordat zij gecertificeerd zijn door het Keurmerk Instituut (KMI, zie kader). De gemeenten kopen jeugdbescherming en jeugd­reclassering bij de gecertificeerde instellingen in. Twee instellin­gen hebben een specifieke doelgroep en werken vers­preid over het land. De overige hebben instellingen een beperkter werkgebied.

Cijfers In 2018 hadden ruim 9.000 jeugdigen een jeugdreclasseringsmaatregel. Jaar

JR-maatregel 2015

11.150

2016

10.680

2017

10.135

2018

9.360

3 10 | Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd - IGJ en IJenV - november 2019

Nederlands Jeugdinstituut

De gecertificeerde instellingen voor jeugdbescherming en jeugdreclassering Briedis jeugdbeschermers Jeugdbescherming Regio Rotterdam Bureau Jeugdzorg Limburg Jeugdbescherming West De Jeugd- & Gezinsbeschermers Leger des Heils Jeugdbescherming en Reclassering Jeugdbescherming Brabant Regiecentrum Bescherming en Veiligheid

Jeugdbescherming Gelderland Samen Veilig Midden Nederland Jeugdbescherming Noord Stichting Intervence Jeugdbescherming Overijssel William Schrikker Jeugdbescherming en Jeugdreclassering Jeugdbescherming Regio Amsterdam Jeugd Veilig Verder

De Jeugdwet schrijft voor dat een instelling die na 1 januari 2015 in opdracht van de gemeente de jeugdbescherming en jeugdreclassering uit wil voeren daartoe gecertificeerd moet zijn. Het Keurmerkinstituut voert deze certificering uit. De normen waaraan deze instellingen moeten voldoen zijn door het Ministerie van Justitie en Veiligheid in samenspraak met de VNG en het werkveld gezamenlijk geformuleerd in het Normenkader ten behoeve van certificering van uitvoerende organisaties in jeugdbescherming en/of jeugdreclassering (JB/JR). De richtlijnen voor de certificerende instelling zijn opgenomen in het Certificatieschema voor toetsing van het kwaliteitsmanagementsysteem van uitvoerende organisaties voor Jeugdbescherming en Jeugdreclassering en zijn vastgelegd in een ministeriële regeling.

De opdracht aan de gecertificeerde instellingen voor jeugdbescherming en jeugdreclassering op basis van de Jeugd­wet is om te bepalen welke hulp het kind nodig heeft om gezond en veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandig­heid en voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren. De in te zetten hulp moet verantwoord zijn, waaronder wordt verstaan hulp van goed niveau die in ieder geval veilig, doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht wordt verleend en die is afgestemd op de reële behoefte van de jeugdige of ouder. De Jeugdwet vraagt verder dat de gecertificeerde instelling zich op zodanige wijze organiseert, zich kwalitatief en kwantitatief zodanig voorziet van personeel en materieel en zorgdraagt voor een zodanige verantwoordelijkheidstoedeling, dat een en ander leidt of redelijkerwijs moet leiden tot verantwoorde hulp.

Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd - IGJ en IJenV - november 2019 | 11

3 Uitvoering van de

jeugdbescherming en jeugdreclassering

In dit hoofdstuk beantwoorden de inspecties de vraag in hoeverre de gecertificeerde instellingen voor jeugdbescherming en jeugd­ reclassering er op dit moment in slagen om de wettelijke kern­ taken uit te voeren. Achtereenvolgens wordt in het hoofdstuk aandacht besteed aan de huidige praktijk van het werken met instroomlijsten en ‘minimale inzet’ bij aanvang van en tijdens de uitvoering van de maatregelen. Vervolgens stellen de inspecties aan de orde dat de noodzakelijke hulp niet tijdig kan worden ingezet. Tot slot besteedt dit hoofdstuk aandacht aan de wisse­ lende kwaliteit van regie, moni­toring en evaluatie van de veilig­ heid van het kind en de effectiviteit van de hulp.

3.1 Instroomlijsten en werken met ‘de minimale variant’, normtijden worden niet gehaald Gecertificeerde instellingen werken met een minimale variant bij de uitvoering van de wettelijke kerntaken en/of met een zogenaamde instroomlijst. In de minimale variant of als de kinderen op een instroom­lijst staan, is er zicht op de veilig­heid van deze kinderen en wordt ingegrepen bij acute veiligheids­ risico’s. Feitelijk gebeurt er niets om de ontwikkelings­bedreiging op te heffen. Werken met instroomlijsten en ‘de minimale variant’ leidt ertoe dat jeugd­ beschermers en jeugd­reclasseerders in de beginfase onvoldoende contact kunnen maken met het gezin om de reële behoefte van ouders en kinderen in kaart te brengen. Normtijden voor het eerste contact en voor het maken van een plan van aanpak worden niet gehaald, waardoor het te lang duurt om te bepalen welke hulp moet worden ingezet.

‘Eerlijk gezegd zet ik geen gezin met een gerust hart op een wachtlijst, of bij een instroomwerker. De instroommedewerker is een oplossing voor een probleem dat we hebben en klinkt nu bijna ideaal, maar dat is het helemaal niet.’

De gecertificeerde instellingen hebben in april 2019 gezamenlijk werk­afspraken gemaakt over hoe om te gaan met gezinnen waaraan geen vaste jeugdbeschermer of jeugdreclasseerder kan worden gekoppeld als gevolg van de problemen op de arbeidsmarkt. Op basis van aanmeldgegevens wordt een veiligheidsinschatting gemaakt aan de hand van een veiligheids­checklist. Vervolgens stelt een medewerker bodemeisen op. Op basis van de aanmeldreden en de veiligheidscheck worden gezinnen wekelijks geprioriteerd. De contactpersoon neemt maande­lijks contact op met de gezinnen op 12 | Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd - IGJ en IJenV - november 2019

de instroomlijst om de veilig­heid te checken. Instellingen gaan verschillend met de lijsten om: soms gaat het kind van de instroom­ lijst af als een (papieren) inschatting van de veiligheid is gemaakt. Andere instellingen halen een kind pas van de lijst als de maat­regel methodegetrouw en met een vaste jeugdbeschermer wordt uitgevoerd. Betrouwbare cijfers zijn hierdoor niet beschikbaar. Maar een conservatieve schatting is dat in de zomer van 2019 tussen de 500-600 kinderen op een instroomlijst stonden, bij de onderzochte zeven van de in totaal 16 gecertificeerde instellingen. Dit zijn kinderen zonder vaste jeugdbeschermer of jeugdreclasseerder. De omvang van de instroomlijsten varieert tussen de instellingen. Het betreft een momentopname die geen beeld geeft van het totale aantal kinderen dat heeft moeten wachten op de uitvoering van de maatregel. Ook ontbreken harde cijfers over hoe lang een kind op een instroomlijst staat. Meest gehoord is een inschatting van ‘enkele maanden’. Naar schatting 60% van de kinderen met een maatregel wordt niet tijdig gezien. Normtijden voor het eerste contact (binnen vijf werkdagen) worden niet gehaald. Het percentage van de zaken waarin dit wel lukt varieert per instelling van 14% tot 62,5% bij jeugdbescherming en van 17,5% tot 52,5% voor jeugdreclassering.

Eén bestuurder noemt dat de norm­tijden bij jeugdbescherming en jeugd­reclassering in de praktijk geen issue zijn, omdat in ongeveer 90% van de gevallen al contact is met het gezin of met de jeugdige in het kader van preventieve jeugdbescherming. De professionals nuanceren dat er dan vaak een (lange) periode geen contact is geweest met het gezin, als gevolg van een vertrouwensbreuk na de melding en/of vanwege de wachttijd bij en het onderzoek door de Raad voor de Kinderbescherming. Hierdoor is na het uitspreken van de ondertoezichtstelling opnieuw contact nodig om de relatie met het gezin aan te gaan.Naar schatting 50% van de plannen van aanpak wordt niet tijdig gemaakt. Ook dit betreft een conservatieve schatting; de aangeleverde data zijn niet eenduidig en een aantal instellingen werkt met ruimere normen dan de wettelijke termijnen.

Jeugdbeschermers en jeugdreclasseerders zijn gehouden aan een termijn van vijf werkdagen waarbinnen het eerste contact plaats­vindt tussen de jeugdzorgwerker en de minderjarige en de met het gezag belaste ouders (artikel 4.2.2. van de Jeugdwet), nadat de gecertificeerde instelling is belast met de uitvoering van de ondertoe­zichtstelling of jeugdreclassering en hiervan in kennis is gesteld. De achterliggende gedachte bij deze termijn is het gegeven dat de kinderrechter een maatregel heeft uitgesproken omdat hij ernstige zorgen heeft over de minderjarige en dat het schadelijk is als er niet op een korte termijn passende, gedwongen hulp wordt ingeschakeld. De wettelijke termijn voor een plan van aanpak voor jeugdbescherming en jeugdreclassering is zes weken (art. 4.5 van de Jeugdwet). In het plan is op basis van de probleemanalyse uitgewerkt welke hulp voor ouders en kinderen nodig is om de bedreiging van de gezonde en veilige ontwikkeling van het kind op te heffen of in geval van jeugdreclassering recidive te voorkomen. Het plan komt in overleg met het gezin tot stand.

'Als je caseload te groot is, dan ga je alleen inhaken waar het op dat moment onveilig is. En waar je denkt: 'ik moet even iets sturing geven en dan is het goed, daar heb je geen tijd voor. Dus je gaat in je eigen caseload prioriteren en dat is niet goed'.

3.2 De noodzakelijke hulp wordt niet tijdig ingezet Jeugdbeschermers en jeugdreclasseerders slagen er niet of met de grootste moeite in om de noodzakelijke hulp tijdig in te zetten. Juist voor de kinderen en gezinnen met de meest complexe en zware problematiek is de nood­zakelijke hulp niet of niet tijdig beschikbaar. Gewerkt wordt met nood­verbanden en ‘second, third of fourth best’ oplossingen.

Jeugdbeschermers slagen er niet of met de grootste moeite in om de hulp in te zetten die nodig is om de ontwikkelings­bedreiging van het kind op te heffen. De hulp is niet beschikbaar, het aanbod is onvoldoende vraaggericht, wordt niet geleverd in de vorm van maatwerk, of het kost erg veel tijd om de hulp te organiseren. Jeugdbeschermers en jeugd­reclasseerders zijn hierdoor een groot deel van hun tijd bezig met het organiseren van de noodzakelijke hulp; tijd die zij niet kunnen besteden aan contact met het kind, diens ouders of het netwerk van het gezin. Ook na de inspanningen Het percentage waarin de instelling er wel in slaagt om een plan van aanpak binnen de wettelijke termijn op te stellen varieert per van de jeugdbeschermer komt het voor dat een kind of gezin op instelling van 13% voor een wachtlijst bij een zorgaanbieder terecht komt, waardoor feitelijk niets jeugdbescherming en aan de situatie verandert of deze jeugdreclassering tot 67% 'Het risico bestaat dat schijnveiligheid gecreëerd wordt. Niet verslechtert. Het ontbreken van passende voor jeugdbescherming en alleen de veiligheidscheck moet worden ingevuld, maar je moet hulp leidt ertoe dat het hulpverlenings­ 28% voor jeugdreclassering. ook een paar keer over de vloer zijn geweest bij cliënten.

Het proces na het maken van het plan van Een aantal instellingen begint echt bij de cliënt op de bank.' aanpak tot stilstand komt. houdt ook de termijn voor het maken van een De hulp die vervolgens wordt ingezet is volgens de professionele veiligheidsplan bij (met bodemeisen voor acute of actuele veiligheid), wat bij ruim 67% respectieve­lijk bijna 100% van de inschatting van jeugdbeschermers, jeugdreclasseerders en gedrags­ gezinnen wordt gerealiseerd. wetenschappers vaak de ‘second, third of fourth best’ optie. Dit geldt juist voor de kinderen en hun gezinnen met de meest complexe Er zijn instellingen die kiezen voor een minimale variant bij de problematiek en de grootste veiligheidsrisico’s. Wat betreft de uitvoering van een maat­regel en alleen het hoogst­nood­zakelijke kwaliteit van de ingezette hulp ervaren de gecertifi­ceerde instellingen doen om de actuele veiligheid te realiseren. Het samen met het dat deze tekortschiet. Dit komt doordat ook zorgaanbieders te gezin werken aan structurele veiligheid komt op het tweede plan. maken hebben met de tekorten op de arbeidsmarkt en zij hierdoor Andere instellingen kiezen ervoor om methodegetrouw te werken noodgedwongen professionals in dienst hebben die niet voldoende en bewaken ook de voorwaarden die nodig zijn voor een goede zijn toegerust voor het werken met - bijvoorbeeld - kinderen met uitvoering van de maatregel.

Dit leidt ertoe dat de wacht-/ ernstige gedragsproblemen. instroomlijsten groter zijn. In de meeste regio’s is de beschikbaarheid van hulp voor jeugd­ reclasseringscliënten iets minder nijpend. Wel genoemd is het knel­ punt van onvoldoende plekken voor beschermd wonen. Eén instelling noemt een tekort aan ingekochte trajecten voor jeugdreclassering.

Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd - IGJ en IJenV - november 2019 | 13

'Ik weet ook dat ik soms overwegingen maak waarbij alles in me zegt "dit kan niet langer op deze manier", maar ik weet ook dat als we nu zouden kiezen om een machtiging uithuisplaat­ sing aan te vragen, het kind of de kinderen van noodbed naar noodbed gaan. Dan vraag ik me af wat is de regen en wat is de drup. Dan maak ik soms de keuze met mijn team 'we doen het niet', want dan durf ik niet te zeggen dat de oplossing die we hebben niet erger is dan de kwaal.'

Hoofdstuk 5 bevat een nadere analyse over het ontbreken van de beschikbaarheid van passende hulp.

3.3 Kwaliteit regievoering, monitoring en evaluatie vaak niet voldoende De mate waarin de regievoering, monitoring en evaluatie van de ingezette hulp plaatsvindt verschilt per gecertificeerde instelling en is afhan­kelijk van de keuzes die zijn gemaakt (‘methodegetrouw werken’ of ‘minimale inzet’).

'In een gesprek met een voogdijpupil vroeg de voogd of een afspraak de dag erna mogelijk was. Het meisje gaf aan dat dat niet kon, omdat ze haar diploma-uitreiking had. De voogd wist niet dat het meisje geslaagd was. 'Zo wil ik niet werken' voegt de voogd toe. 'Haar ouders zijn op afstand en reageren niet adequaat en door alle drukte en al het regelwerk vergeet ik het ook, terwijl wij daar voor zijn'.

De jeugdbeschermer of jeugdreclasseerder moet de veiligheid en ontwikkeling van het kind volgen, regie voeren op de ingezette hulpverlening en monitoren of deze het gewenste effect heeft. Dit is van belang bij de uitvoering van jeugdreclassering en bij de uit­voering van kinderbeschermings­maatregelen waarbij een jeugd­beschermer de verantwoordelijkheid van ouders (gedeeltelijk) overneemt om de veiligheid en ontwikkeling van het kind zeker te stellen, te zorgen voor herstel en de bedreiging weg te nemen. De wijze waarop de jeugd­beschermers en jeugdreclasseerders hun regievoerende taken uitvoeren verschilt sterk per gecertificeerde instelling. Waar de jeugdbeschermers van de ene gecertificeerde instelling methodegetrouw werken en periodiek de ingezette hulp­ verlening evalueren met het gezin en hulpverleners, wordt een casus bij een andere instelling meer losgelaten zodra de hulpver­ lening op gang is gekomen. Bij sommige gecertificeerde instellingen is het de werkwijze dat de jeugdbeschermer zich er zelf van vergewist dat de ingezette hulp van goede kwaliteit is en passend is bij het kind en zijn gezin en effect heeft. Op andere plekken wordt ervan uitgegaan dat de door de gemeente(n) ingekochte hulp van goede kwaliteit is en vindt geen extra controle plaats. 14 | Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd - IGJ en IJenV - november 2019

Jeugdbeschermers ervaren onder andere in voogdijzaken dat zij onvoldoende ruimte hebben om aandacht te besteden aan andere zaken dan het realiseren van een veilige plek voor het kind. Ook jeugdreclasseringszaken krijgen in de praktijk minder prioriteit dan jeugdbeschermingszaken met jonge kinderen. In vrijwel alle gesprekken met jeugdbeschermers en jeugdreclasseerders en gedragswetenschappers werd gezegd: ‘we roeien met de riemen die we hebben’. Knelpunten in de continuïteit van de regievoering ontstaan bij vertrek of (langdurig) verzuim van een jeugdbeschermer of jeugdreclasseerder. Eén van de onderzochte instellingen heeft berekend dat een gezin gemiddeld met ruim vier jeugdbescher­ mers te maken heeft. Cijfers hierover worden niet structureel door alle gecertificeerde instellingen bijgehouden.

‘Het werk van een jeugdbeschermer bestaat uit contact, een band opbouwen, pas dan kun je praten. Het contact komt pas als je er regelmatig bent en doet wat je zegt. (…) Soms hebben gezinnen tien verschillende hulpverleners gehad. (…) De vele wisselingen zijn dramatisch voor het contact.’

4 Gevolgen voor kinderen en hun gezinnen

De inspecties beschrijven in dit hoofdstuk de gevolgen van de tekort­komingen bij de jeugdbescherming en jeugd­reclassering. Die gevolgen zijn voor de kinderen en hun gezinnen zeer ernstig. Kinderen blijven langer dan gewenst in onveilige situaties, proble­ matiek verergert waardoor zwaardere hulp noodzakelijk is. Er wordt geen recht gedaan aan de urgentie van een kinder­ beschermingsmaatregel wanneer deze niet direct wordt uitgevoerd. Een ondertoezichtstelling (OTS) is een zware maatregel en wordt alleen uitgesproken wanneer een kinder­rechter van oordeel is dat er ernstige zorgen zijn om de minder­jarige(n). Juist om die reden is het noodzakelijk dat een kinder­beschermings- of jeugdreclasserings­ maatregel op integrale, deskundige wijze en zonder vertraging wordt uitgevoerd. De noodzakelijke hulp moet onmiddellijk kunnen starten.

‘Vroeger ging je kleren kopen met een pupil en dan voerde je gelijk mooie gesprekken. Of je ging op huisbezoek. Dat komt nu eigenlijk niet meer voor. Dat contact is zo ontzettend belang­ rijk. Als je nu in een gezin komt dan zeggen ze: “Wat kom je nu doen, je had hier een halfjaar geleden moeten zijn”. Er is dan geen draagvlak meer. Je hebt continu het gevoel dat je achter de feiten aanloopt (brandjes blussen). Als je kinderen nu opzoekt, zeggen ze altijd: “Je hebt of moeilijke vragen, of slecht nieuws”.’

Kinderen en gezinnen zijn, vóór het uitspreken van de maat­regel, met meerdere instanties geconfronteerd waar zij moeten wachten (zie 5.1). Dan wordt de maatregel uitgesproken, en begint het wachten opnieuw. Wachten op een jeugdbeschermer (die samen met het gezin bepaalt wat er nodig is) , vervolgens wachten op de inzet van juiste hulp. Omdat gezinnen moeten wachten op de noodzakelijk hulp wordt soms ‘overbruggings­hulp’ ingezet. Hierdoor krijgen gezinnen te maken met nog meer instanties, hulpverleners en discontinuïteit. Wachttijden bij zowel jeugdbescherming als bij de in te zetten vervolghulp, leiden er volgens jeugdbeschermers en jeugdreclasseer­ ders toe dat gezinnen en kinderen onvoldoende veran­dering in hun situatie ervaren. Het vertrouwen van cliënten in de jeugd­ bescherming neemt af, door personeels­wisselingen en doordat de voorspel­baarheid van de hulp­verlening ontbreekt. Verzuring treedt op bij gezinnen doordat er steeds weer een nieuwe jeugdbeschermer komt (‘je bent de zoveelste’) en het vertrouwen neemt af.

‘Het weegt zwaar op het verantwoordelijkheidsgevoel en de ervaren werkdruk dat je als jeugdbeschermer de ontwikkelingsbedreiging niet oplost. Sterker nog, de ontwikkelingsbedreiging eerder vergroot omdat er niet adequaat ingegrepen kan worden.’

De hoop die ouders hebben bij het uitspreken van een kinder­ beschermingsmaatregel vanwege de gedrags- of agressieproble­ matiek van hun kind vervliegt als de benodigde hulp niet tot stand komt. De motivatie van ouders die is opgebouwd doordat een jeugdbeschermer of jeugdreclasseerder samen met hen aan een plan heeft gewerkt verdwijnt als de hulp waar zij samen achter staan, niet beschikbaar blijkt te zijn. Het is de opdracht van jeugd­ beschermers en jeugdreclasseerders om de eigen kracht van kinderen en hun gezinnen te versterken, maar het vertrouwen dat hiervoor nodig is komt niet bij ouders en jeugdigen tot stand. Jeugdbeschermers en jeugdreclasseerders signaleren dat het opgebouwde draagvlak bij het gezin verdwijnt, problemen verergeren, dat het langer duurt voordat een maatregel kan worden afgesloten. Zij ervaren dat er meer doorplaatsingen zijn, meer crisissituaties, meer klachten, meer agressie. Gewerkt wordt met oplossingen die worden bestempeld als second, third of fourth best. De afweging is niet: ‘wat draagt bij aan herstel en versterking van de eigen kracht van de jongere en van het probleemoplossend vermogen van gezin en sociale omgeving’, maar ‘wat is het minst schadelijk?’.

‘Een jongere met een autisme spectrum stoornis die een zedendelict pleegt, krijgt geen passende hulp. Wat doet hij terwijl hij op de passende hulp wacht?’

Professionals ervaren dit als zeer belastend, omdat zij ervaren zelf een rol te hebben in het in stand houden of verergeren van de problemen in een gezin doordat zij niet kunnen doen wat nodig is. Zij zien naast de directe gevaren voor de kinderen in de gezinnen ook maatschappelijke risico’s.

Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd - IGJ en IJenV - november 2019 | 15

De zorgen die er zijn omdat de noodzakelijke hulp niet wordt geboden zijn terug te zien in signalen van kinderrechters, die een OTS voor kortere termijnen uitspreken of een plan binnen twee weken eisen om een vinger aan de pols te houden of gebeurt wat is uitgesproken.4 Of geen maatregel uitspreken omdat er toch geen jeugdbeschermer beschikbaar is.

‘Dossiers worden opgepakt en weer neergelegd, waarop gezinnen zeggen: “Jij bent de zoveelste, de volgende”.

Casuïstiek Een gezin woonde in de maatschappelijke opvang. Moeder was verslaafd en zwanger van het vierde kind. Alle kinderen zijn verslaafd geboren. De vader van de jongste was ingetrokken in de maatschappelijke opvang. Er was af en aan sprake van huise­lijk geweld, op dat moment niet. Het ging echt niet goed met de kinderen daar. Er was hulpverlening in het gezin, met veel stut en steun, die zei: ‘Het is op het randje, het is per dag bekijken hoe het gaat.’ We hebben als jeugdbescherming een onderzoek bij de Raad voor de Kinderbescherming aangevraagd. Elke dag hebben we op de wip gezeten, steeds was de vraag: kunnen we het nog een dag langer aankijken? Uiteindelijk zijn de kinderen uithuis­geplaatst, maar zij zijn de afgelopen vijf weken al drie­ maal verplaatst. We hebben heel erg geprobeerd met stutten en steun en de kinderen langer in die situatie gelaten. Als we een geschikte plek zouden hebben gehad, dan hadden we eerder ingegrepen. Een kwetsbaar, getraumatiseerd kind met GGZ-­problematiek heeft 24/7 één-op-één-begeleiding nodig. Het kind kan niet deel­nemen aan de groepsactiviteiten in het gezinshuis en heeft dan aparte begeleiding nodig. De één-op-één-begeleiding werd gevonden in combinatie met een zorgboerderij, die onder een andere zorgaanbieder valt. Dit brengt extra handelingen voor de jeugdbeschermer met zich mee, de code blijkt niet te kloppen.

De jeugdbeschermer is een jaar bezig geweest met het vinden van een passende plek voor dit kind. Een kind moet naar een pleeggezin omdat het thuis niet veilig is. Er is geen pleeggezin beschikbaar. Het kind blijft in het eigen gezin. Het kind gaat naar een (crisis)pleeggezin als er een acute crisis is ontstaan, wat de jeugdbeschermer juist had willen voor­ komen. Verschillende overplaatsingen volgen, er wordt op­geschaald naar het ‘passend jeugdhulp overleg’. Daar wordt geconstateerd dat er geen passende plek beschikbaar is voor het kind.

4

Rechtspraak

16 | Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd - IGJ en IJenV - november 2019

Na de scheiding wonen ouders in verschillende provincies. Er is sprake van complexe echtscheidings­problematiek. Jeugd­ bescherming wil hulp inzetten, ook kijkend naar de ggz-proble­ matiek van vader in het verleden. Gezocht wordt naar een zorgaanbieder die de hulp in beide provincies kan bieden. Voor het hulpaanbod ‘ouderschap na scheiding’ is een wachtlijst van een halfjaar. Verder lopen er juridische procedures, waardoor “ouderschap na scheiding” zegt niet te kunnen starten. Voor het kind wordt besloten therapie in te zetten. Maar omdat de verblijfplaats van het kind niet duidelijk is, geeft de therapeut aan niet te kunnen starten omdat het te onrustig is voor het kind. Behalve dat jeugdbeschermers regelmatig gesprekken hebben met ouders is er in een jaar tijd niets gebeurd. Een jeugdige wordt afgewezen bij een aanbieder voor LVB-hulp omdat het IQ van de jeugdige te hoog is. De jeugdige wordt afgewezen door een Jeugd- en Opvoed­hulpaanbieder omdat het IQ te laag is. Aan het einde van veel telefoontjes, twee keer een aanmelding verzorgen en twee keer een wachtlijst doorlopen, is er nog geen plek voor deze jeugdige. Een jongere met jeugdreclassering zit op een plek waar hij zwaar overvraagd wordt. Er is een wachttijd voor een passender plek. De jongere heeft al een keer grens­overschrijdend gedrag laten zien.

Af en toe verblijft hij bij vrienden maar dat is ook niet de juiste plek. De medewerker van de jeugdreclassering maakt zich zorgen om de hele groep. De medewerker weet van de delicten die de jongere heeft gepleegd. Ook ouders van andere jongeren klagen.

5 Factoren die van invloed

zijn op de uitvoering van jeugdbescherming en jeugdreclassering

De inspecties hebben onderzocht welke factoren negatief van invloed zijn op de uitvoering van de jeugdbescherming en jeugd­ reclassering door de gecertificeerde instellingen. Dit hoofdstuk beschrijft de volgende in- en externe factoren: • De complexiteit en zwaarte van de doelgroep; • Personeelstekorten, verloop en verzuim; • Onvoldoende direct inzetbaar, passend hulpaanbod; • Onvoldoende financiële zekerheid.

een signalement uit. Hierdoor hebben de professionals uitsluitend te maken met gezinnen met meervoudig complexe problematiek. Het gaat bijvoorbeeld om ouders met psychiatrische en/of versla­ vingsproblematiek, ouders met een verstandelijke beperking, huis­vestings- en financiële problemen. Het gaat om getrauma­ tiseerde ouders en kinderen als gevolg van huiselijk geweld, seksueel misbruik, geweld in het land van herkomst (vluchtelingengezinnen). Het gaat om kinderen met complexe psychiatrische problematiek.

5.1 Complexiteit en zwaarte doelgroep

Het betreft ook gezinnen waarin sprake is van ernstig geweld, wapenbezit, toenemende dreiging naar hulpverleners (inclusief jeugdbescherming), fysieke en verbale agressie, verbale agressie / intimidatie die zich ook uit via social media (bijvoorbeeld door filmpjes van gesprekken op internet te plaatsen of nepaccounts te maken). Ouders komen niet op afspraken of zijn niet thuis. Volgens onderzoek van de GGD Amsterdam en JBRA zijn in ten minste 70% van de gevallen sterke vermoedens van psychiatrische problematiek bij ten minste één van de volwassenen.5 Het gaat om gezinnen waarin de ouders of jeugdigen niet (langer) openstaan voor hulp, of waar hulp in het vrijwillig kader ontoereikend is gebleken. Hierdoor zijn zij niet of moeilijk te bereiken voor de gecertificeerde instelling. De jeugdreclassering heeft in toenemende mate te maken met jongeren die ernstige delicten hebben gepleegd.

De complexiteit van de problematiek van kinderen en ouders die met jeugd­ bescherming en jeugdreclassering te maken is groter geworden als gevolg van een verschuiving van de problematiek (o.a. veel complexe echtscheidingen), de decentralisatie en de wachtlijsten in de keten. De decentralisatie en transformatie hebben ertoe geleid dat alleen nog de kinderen uit de écht complexe gezinnen te maken krijgen met jeugdbescherming en jeugdreclassering. Geheel in lijn met de transformatiegedachte achter de Jeugdwet zoeken en vinden wijk­ teams, Veilig Thuis en de Raad voor de Kinder­bescherming mogelijk­ heden in het vrijwillig kader om de ontwikkelingsbedreigingen van kinderen op te heffen. Pas als alle mogelijkheden in het vrijwillig kader zijn uitgeput, komt het tot een kinderbeschermingsmaatregel, nadat ook de kinder­rechter heeft bepaald dat er geen voorliggende alternatieven zijn. De inzet hiervan is een ultimum remedium om kinderen die ernstig in hun ontwikkeling worden bedreigd te beschermen. Jeugdbescherming en jeugdreclassering vormen als het ware de intensive care van de samenleving.

‘Met echtscheidingszaken kun je geen kant op, welke kant je opgaat, er is altijd een andere ouder die dan een klacht gaat indienen’.

Zowel bij de wijkteams, Veilig Thuis, de Raad voor de Kinder­ bescherming, de gecertificeerde instellingen als bij de gespeciali­ seerde hulp is sprake van wachtlijsten die afhankelijk van de regio in omvang verschillen. De meest kwetsbare kinderen en hun gezinnen komen dus op achtereenvolgende wachtlijsten terecht. De problematiek van deze kinderen wordt door deze wachtlijsten ernstiger. Hierover brengen de inspecties gelijktijdig met dit rapport

Jeugdbeschermers hebben te maken met ouders in complexe echt­ scheidingen (ook wel: vechtscheidingen) waardoor jeugdbeschermers bij de bescherming van een kind met meerdere gezinssystemen te maken hebben (één van de gecertificeerde instellingen maakte de inschatting dat het 60-80% van de casussen betreft). Behalve de complexiteit van de problematiek zoals hierboven beschreven is daarnaast sprake van juridisering van het werk (klachten tuchtprocedures), met name bij hoog opgeleide ouders. Dit levert extra mentale druk op bij de jeugd­beschermers. Daarnaast kosten verslaglegging en verant­woording extra tijd in geval van klacht- en tuchtprocedures.