D52-rekenkamer-IJsselsteijn-def-rapprtage-Grip-op-GR-en.pdf

Rekenkamer

Grip op gemeenschappelijke regelingen

Definitieve versie na ambtelijk en bestuurlijk wederhoor Rekenkamer IJsselstein IJsselstein, juli 2022

1

Rekenkamer

Colofon Rekenkamer IJsselstein, 2022 Dit onderzoek is uitgevoerd door: drs. Rob Paulussen drs. Jolanda Versteegh (extern onderzoeker) Tegenlezer: Rick Hagelstein MSc Rekenkamer IJsselstein drs. Rob Paulussen (voorzitter) Tijmen Siermann MSc (lid) Rick Hagelstein MSc (lid) drs. Barbara IJsselmuiden (secretaris) Twitter: @rkcijsselstein Email: rekenkamerijsselstein@gmail.com

2

Rekenkamer

Inhoudsopgave Bestuurlijke nota ............................................................................................................................. 1 1.

Aanleiding .................................................................................................................................. 2

2.

Kernboodschap .......................................................................................................................... 2

3.

Conclusies .................................................................................................................................. 2

4. 4.1. 4.2.

Aanbevelingen ........................................................................................................................... 4 Aanbevelingen aan de gemeenteraad............................................................................... 4 Aanbevelingen aan het college en organisatie .................................................................. 5

5.

Bestuurlijke reactie .................................................................................................................... 6

Nota van bevindingen ..................................................................................................................... 8 1. 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5. 1.6.

Inleiding...................................................................................................................................... 9 Aanleiding van het onderzoek ........................................................................................... 9 Centrale vraag, deelvragen en normenkader .................................................................... 9 Afbakening van het onderzoek ........................................................................................ 10 Selectie onderzocht gemeenschappelijke regelingen ..................................................... 11 Onderzoeksverantwoording ............................................................................................ 12 Context: IJsselstein in de regio ........................................................................................ 13

2. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4.

Ontwikkelingen rond gemeenschappelijk regelingen .............................................................. 14 Inleiding ........................................................................................................................... 14 Oorsprong en groei in gemeenschappelijke regelingen .................................................. 14 Spanningen gemeenschappelijke regelingen .................................................................. 15 Aanpassingen in de Wet Gemeenschappelijke Regelingen ............................................. 16

3. 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5.

Beschrijving gemeenschappelijke regelingen in onderzoek..................................................... 19 Inleiding ........................................................................................................................... 19 Regionaal Historisch Centrum Rijnstreek en Lopikerwaard (RHC) .................................. 19 Belastingsamenwerking Rivierenland (BSR) .................................................................... 20 Omgevingsdienst regio Utrecht (ODRU) .......................................................................... 21 Werk en inkomen Lekstroom (WIL) ................................................................................. 22

4. 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5.

Bevindingen ............................................................................................................................. 23 Inleiding ........................................................................................................................... 23 De IJsselsteinse visie op samenwerking .......................................................................... 23 Bestuurlijke vormgeving van de onderzochte gemeenschappelijke regelingen ............. 27 Koppeling beleidsdoelen ................................................................................................. 30 Informatievoorziening, sturing en verantwoording ........................................................ 32

3

Rekenkamer

Geraadpleegde stukken ........................................................................................................................ 38 Literatuur .............................................................................................................................................. 39 Bijlage 1 Overzichtstabel wijzigingen Wet gemeenschappelijke regelingen......................................... 40 Bijlage 2 Lijst van geïnterviewde personen ........................................................................................... 43

4

Bestuurlijke nota

Rekenkamer

1. Aanleiding De laatste jaren is de hoeveelheid en de complexiteit van gemeentelijke taken toegenomen. Gemeenten zijn daarom steeds meer gaan samenwerken in uiteenlopende samenwerkingsverbanden. Inmiddels heeft deze samenwerking een omvang bereikt dat er wordt gesproken over het binnenlands bestuur als ‘lappendeken’ of ‘bestuurlijke spaghetti.’ Voor volksvertegenwoordigers is het steeds lastiger een weg te vinden in een versnipperd veld van taken, organisaties en bestuurlijke besluitvormingsprocessen. Hoe kan de raad ‘grip’ houden op de samenwerkingsverbanden? Na de jaarlijkse inventarisatie van onderwerpen voor rekenkameronderzoek, verbaast het de rekenkamer dan ook niet dat er ook bij de gemeenteraad van IJsselstein belangstelling is voor dit vraagstuk. De onoverzichtelijkheid en complexiteit van samenwerkingsverbanden heeft de wetgever er onlangs toe gebracht de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) aan te passen. Doel daarvan was het uitbreiden van de mogelijkheden om als gemeenteraad bij een gemeenschappelijke regeling betrokken te zijn en de informatiepositie van de raad te verbeteren. Nu ook de Eerste Kamer met de nieuwe Wgr heeft ingestemd lijkt er zich een duidelijk moment af te tekenen waarop er iets aan de geschetste problematiek kan worden gedaan. Met dit onderzoek hoopt de rekenkamer daaraan een bijdrage te leveren.

2. Kernboodschap Het belang van grip op gemeenschappelijke regelingen is groot. Voor de gemeente IJsselstein geldt dat bijna een derde van de begrote uitgaven via een samenwerkingsverband wordt uitgegeven. Uit het onderzoek blijkt dat de gemeente de grip op gemeenschappelijke regelingen kan versterken. De rekenkamer ziet met name mogelijkheden door het voeren van een indringend en goed geïnformeerd debat over samenwerking, de informatievoorziening aan de raad meer op de maatschappelijke (beoogde) effecten, kwaliteit van dienstverlening en politieke keuzes te richten, en als gemeenteraad meer verbinding te zoeken met de raden van andere deelnemers aan de gemeenschappelijke regelingen. Een en ander is verder uitgewerkt in de volgende conclusies en aanbevelingen.

3. Conclusies 1. De IJsselsteinse beleidspraktijk bij samenwerking is aan het verschuiven: van ‘beleid door de gemeente’ naar ‘op zijn best lokale accenten.’ Al sinds 2010 ziet de gemeente zichzelf als ‘regiegemeente’. Kern van deze visie is dat het beleid door de gemeente zelf wordt bepaald en de uitvoering wordt overgelaten aan organisaties waarin de gemeente samenwerkt met andere gemeenten. De laatste bestuursperiode neemt het college van B&W een kritischer houding aan ten opzichte van dit model: de gemeente kan het concept van het zijn van een regiegemeente niet volledig waarmaken als gevolg van de vele taken die de laatste jaren naar de gemeente zijn gegaan (decentralisaties) en de vaak verplichte of gedwongen samenwerking die daarmee gepaard gaat. In plaats van zelf het beleid te kunnen vaststellen wordt het steeds meer in 2

Rekenkamer

de regio vastgesteld, waarbij de gemeente op zijn best ‘lokale accenten’ kan meegeven. De positie van de gemeente in deze praktijk wordt door het college aangeduid met het begrip ‘netwerkgemeente’. 2. De bestuurlijke structuren van de onderzochte gemeenschappelijke regelingen voldoen aan de normen die voortvloeien uit de IJsselsteinse Nota Verbonden Partijen. De rekenkamer constateert dat er sprake is van checks & balances in de bestuurlijke rolverdeling: zowel de rol van de gemeente als mede-eigenaar als de rol van de gemeente als klant komen in voldoende mate terug in de samenstelling van de besturen. 3. De IJsselsteinse gemeenteraad ontvangt over het algemeen zeer veel (technisch) gedetailleerde informatie over de bedrijfsvoering van de gemeenschappelijke regelingen en weinig informatie over de maatschappelijke doelen en de kwaliteit van dienstverlening aan inwoners. Bij het informeren van de raad ligt sterk de nadruk op de rol van eigenaar van de gemeenschappelijke regeling: de raad ontvangt over het algemeen zeer veel (technisch) gedetailleerde informatie over de bedrijfsvoering van de gemeenschappelijke regelingen en weinig informatie over de maatschappelijke doelen die men nastreeft (doelbereik, maatschappelijke prestaties/uitkomsten, maatschappelijke belangen).

Opvallend is verder dat de gemeenteraad nauwelijks expliciete informatie over de kwaliteit van de dienstverlening van de gemeenschappelijke regelingen aan de eigen inwoners ontvangt. Met deze conclusie in het achterhoofd bevreemdt het de rekenkamer niet dat in de interviews, zowel ambtelijk als bestuurlijk, erop gewezen wordt dat de raad zich te veel bezighoudt met gedetailleerde sturing van de bedrijfsvoering (het ‘hoe’ of ‘punten en komma’s’). 4. De ambtelijke grip op gemeenschappelijke regelingen wordt bij enkele gemeenschappelijke regelingen nadrukkelijk georganiseerd, terwijl dat bij andere niet het geval is. Rondom enkele gemeenschappelijke regelingen organiseren de ambtelijk accounthouders1 van de deelnemende gemeenten zich nadrukkelijk ook separaat van de gemeenschappelijke regeling zelf. Er vindt dan overleg plaats tussen de deelnemende gemeenten waarin informatie wordt uitgewisseld en tot (voorlopige) oordeelsvorming wordt gekomen alvorens het overleg met de gemeenschappelijke regeling wordt aangegaan. Voor de accounthouders hebben de gemeenten profielen opgesteld waarmee de verwachtingen over de rol en taak van de ambtelijk accounthouders duidelijk zijn. Rond andere gemeenschappelijke regelingen treft de rekenkamer deze mate van organisatie tussen gemeenten niet aan.

1

Binnen de gemeente IJsselstein noemt men deze functionarissen geen accounthouders maar ‘beleidsadviseurs.’ Omwille van de leesbaarheid hebben we gemeentelijke functionarissen die een gemeenschappelijke regeling als account hebben in dit onderzoeksrapport toch ‘accounthouder’ genoemd.

3

Rekenkamer

5. In de beleidsvoorbereiding is de gemeente doorgaans afhankelijk van beleidsrelevante kennis, capaciteit en expertise aanwezig bij de gemeenschappelijke regelingen. In de praktijk constateert de rekenkamer een sterke verwevenheid van beleid en uitvoering in plaats van een duidelijke scheiding. In de interviews wordt erkend dat in de praktijk regelmatig (delen van) de feitelijke beleidsvoorbereiding geschiedt samen met (of door) de gemeenschappelijke regelingen. Daar ligt immers een grote voorsprong als het gaat om capaciteit, expertise en beleidsrelevante informatie over de uitvoering, de wettelijke kaders, de beleidsruimte en de toekomstige ontwikkelingen. 6. Door de raad voorgenomen evaluaties vinden nauwelijks plaats. Dit betreft zowel de in de Nota Verbonden Partijen voorgenomen evaluaties van de gemeenschappelijke regelingen zelf als een voorgenomen evaluatie over het werken met raadsrapporteurs. In de laatste fase van de uitvoering van dit rekenkameronderzoek heeft de raad opnieuw het voornemen uitgesproken om het instrument raadsrapporteurs te evalueren.

4. Aanbevelingen 4.1.

Aanbevelingen aan de gemeenteraad

1. Voer als raad een indringend en goed geïnformeerd debat over de invloed die de gemeenteraad bereid is af te staan. - Richt het debat op het stellen van prioriteiten door de beleidstaken te benoemen waar de gemeente zoveel mogelijk autonome beleidskeuzes moet (blijven) maken (‘beleid door de gemeente’) en de beleidstaken waar de raad dat minder belangrijk vindt (’op zijn best lokale accenten’). - Welke invloed is de gemeenteraad bereid af te staan ten gunste van welke voordelen? 2. Actualiseer de Nota Verbonden Partijen. - Werk de uitkomst van het raadsdebat over samenwerking uit in een nieuwe Nota Verbonden Partijen. - Betrek daarin de nieuwe mogelijkheden en vereisten die volgen uit de aanpassing van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). - Evalueer het instrument van raadsrapporteurs zoals dat in de huidige nota is opgenomen en de afgelopen jaren in de praktijk is gebracht. Betrek daarbij ook de andere formele en informele instrumenten waarover de raad beschikt om grip op gemeenschappelijke regelingen te hebben of te verkrijgen. 3. Zoek als raad verbinding met raadsleden in de regio om meer grip op gemeenschappelijke regelingen te krijgen. - Overweeg de mogelijkheden die de wet hiertoe biedt en vergeet niet de mogelijkheden te benutten die er al waren voor de aanpassing van de Wgr (zie bijlage 1).

4

Rekenkamer

-

Denk aan formele mogelijkheden zoals het instellen van een regionale adviescommissie én informele zoals overleg tussen raadsrapporteurs uit de gemeenten die deelnemen aan een gemeenschappelijke regeling.

4. Kies als raad voor meer raadsbemoeienis met de (beoogde) maatschappelijke resultaten en de kwaliteit van dienstverlening die voor inwoners van belang zijn en zie af van gedetailleerde technische raadsbemoeienis met de bedrijfsvoering van gemeenschappelijke regelingen. - Vraag nadrukkelijk om informatie over maatschappelijke prestaties, belangenafwegingen en voorgenomen beleidskeuzes. - Evalueer iedere bestuursperiode de gemeenschappelijke regelingen in het licht van de maatschappelijke doelen die de raad voor de gemeenschappelijke regeling heeft gesteld. Benoem expliciet welke gemeenschappelijke regeling wordt uitgezonderd van evaluatie.

4.2.

Aanbevelingen aan het college en organisatie

5. Breng de raad in stelling door haar nadrukkelijk te informeren over: - de maatschappelijke prestaties van de gemeenschappelijke regeling; - de kwaliteit van dienstverlening van de gemeenschappelijke regeling; - de politieke-bestuurlijke keuzes die op de gemeenschappelijke regeling afkomen. - Ook voor het bestuur van gemeenschappelijke regelingen is er met de aanpassingen in de Wgr een actieve informatieplicht naar de raden gekomen. Dring er binnen het bestuur van de gemeenschappelijke regeling op aan dat in de informatie aan de raad maatschappelijke prestaties, kwaliteit van dienstverlening en politieke keuzes centraal komen te staan. 6. Overweeg voor alle gemeenschappelijke regelingen de ambtelijk grip nadrukkelijker met de andere deelnemende gemeenten te organiseren. - Denk daarbij aan overleg tussen deelnemende gemeenten separaat van de gemeenschappelijke regeling zelf, het opstellen van een profiel voor de accounthouders binnen de gemeenten. - Om de IJsselsteinse ambitie van de regiegemeente en eigen beleid (scheiding beleid en uitvoering) waar te maken is de aanwezigheid van ambtelijke expertise bij de deelnemende gemeenten van belang. In dat verband kan overwogen worden om de benodigde ambtelijke expertise ook tussen de gemeentelijke accounthouders van de deelnemende gemeenten te verdelen.

5

Rekenkamer

5. Bestuurlijke reactie

6

Rekenkamer

7

Rekenkamer

Nota van bevindingen

8

Rekenkamer

1. Inleiding 1.1.

Aanleiding van het onderzoek

In de context van de bestuurlijke inrichting van Nederland is deelname aan samenwerkingsverbanden een vanzelfsprekendheid. Door de toename van de complexiteit en het aantal taken die door lagere overheden moeten worden uitgevoerd, is het aantal samenwerkingsverbanden in korte tijd eveneens toegenomen. In 2017 werkten gemeenten in gemiddeld 27 verbanden samen, drie jaar later is dat aantal gestegen naar gemiddeld 33.2 Kijken we specifiek naar samenwerkingsverbanden die gebaseerd zijn op de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) zijn er in 2020 meer gemeenschappelijke regelingen (424) dan gemeenten (355). Dit beeld staat in schril contrast met het ooit zo overzichtelijke huis van Thorbecke met daarin de herkenbare bestuurslagen gemeenten, provincies en rijk. Vanwege de grote hoeveelheid en verscheidenheid aan samenwerkingsverbanden wordt er dan ook wel gesproken over het binnenlands bestuur als ‘lappendeken’ of ‘bestuurlijke spaghetti.3’ Ook voor volksvertegenwoordigers is het steeds lastiger een weg te vinden in een versnipperd veld van taken, organisaties en bestuurlijke besluitvormingsprocessen. Gelet op het voorgaande stond de afgelopen jaren het onderwerp ‘grip op gemeenschappelijke regelingen’ en ‘regiegemeente’ al op de groslijst van mogelijke onderwerpen voor onderzoek door de IJsselsteinse rekenkamer.

Nadat ook vanuit de gemeenteraad de interesse voor deze onderwerpen aan de rekenkamer bekend werden gemaakt heeft de rekenkamer definitief besloten tot een onderzoek. Doel van het onderzoek is dan inzichtelijk te maken hoe het in de gemeente staat met de grip op gemeenschappelijke regelingen en na te gaan of en hoe deze kan worden versterkt, mede met toepassing van de nieuwe wet.

1.2.

Centrale vraag, deelvragen en normenkader

Het voorgaande bracht de rekenkamer tot de volgende centrale vraag. Wat is de grip van de gemeente IJsselstein op gemeenschappelijke regelingen en hoe geeft de gemeenteraad in het verlengde daarvan invulling aan de sturingsmogelijkheden die er zijn? De rekenkamer hanteert het begrip ‘grip’ als een verzamelterm waarmee wordt aangeduid of de gemeenteraad toekomt aan het stellen van kaders en of de informatie- en verantwoordingsbehoefte van de raad vervuld wordt.4

2

PROOF adviseurs, 2020, p. 2. en Tweede Kamer, 2019-2020, 35 513, nr. 3, p. 2. Zie ook Raad voor het Openbaar Bestuur, 2021, p. 25 4 Vgl. PROOF adviseurs 2020, p. 12. 3

9

Rekenkamer

De centrale vraag is uitgewerkt in onderstaande zes deelvragen. 1. Is er sprake van een IJsselsteinse visie op de samenwerking met andere gemeenten in gemeenschappelijke regelingen? Hoe wil IJsselstein sturing en verantwoording van gemeenschappelijke regelingen vormgeven? 2. Hoe is de bestuurlijke structuur van de onderzochte gemeenschappelijke regelingen vormgegeven en voldoet de gemeente daarmee aan de richtlijnen uit de IJsselsteinse Nota Verbonden Partijen? 3. Hoe oordelen betrokken ambtenaren, directies en bestuurders over de responsiviteit van de onderzochte gemeenschappelijke regelingen? 4. Is er bij gemeenschappelijke regelingen een duidelijke koppeling tussen beleidsdoelen van de gemeente IJsselstein enerzijds en doelen van de gemeenschappelijke regeling anderzijds? 5. Hoe geeft de gemeente IJsselstein feitelijk vorm aan sturing van en verantwoording over gemeenschappelijke regelingen, in het bijzonder gekeken naar de rol van de raad? 6. Zijn er aanbevelingen denkbaar waarmee de grip van de gemeente IJsselstein op gemeenschappelijke regelingen verbeterd kan worden?

De rekenkamer startte dit onderzoek met een vraagstelling waarin meer de nadruk werd gelegd op de ‘regisserende rol’ waarvoor de gemeente in het verleden heeft gekozen. Omdat gedurende het onderzoek duidelijk werd dat de gemeente dit begrip inmiddels niet meer centraal stelt, heeft de rekenkamer ervoor gekozen om ook de vraagstelling aan te passen naar een in de ogen van de onderzoekers neutraler benadering met het begrip ‘grip’: het gaat er de rekenkamer tenslotte niet om te beschrijven of de gemeente voldoet aan de principes van het regisseren (wat deze ook mogen inhouden). Het doel van de rekenkamer is meer gelegen in het beantwoorden van de vraag of de gemeente in staat is gebleken sturing te geven aan gemeenschappelijke regelingen, verantwoording af te leggen over deze regelingen en te controleren of de regelingen in voldoende mate de doelstellingen bereiken die voor de gemeente en haar inwoners van belang zijn.

1.3.

Afbakening van het onderzoek

Het onderzoek richt zich op de vraag wat de grip van de gemeente IJsselstein op gemeenschappelijke regelingen is door te kijken naar vier gemeenschappelijke regelingen waaraan de gemeente deelneemt. Het onderzoek richt zich daarmee op het doen van uitspraken over sturing vanuit de gemeente en de verantwoording van de gemeenschappelijke regelingen aan de gemeente. Daarmee richt het onderzoek zich nadrukkelijk niet op het presteren van de onderzochte gemeenschappelijke regelingen, of de sturing en verantwoording wat betreft andere deelnemende gemeenten.

10

Rekenkamer

Omdat de begrippen ‘verbonden partij’ en ‘gemeenschappelijke regeling’ in de praktijk nog wel eens door elkaar worden gebruikt is een definitie van belang. In dit onderzoek hanteren we de definities uit het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Een verbonden partij is dan een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft. IJsselstein maakt vervolgens onderscheid in drie soorten verbonden partijen, namelijk (1) gemeenschappelijke regelingen, (2) stichtingen en verenigingen en (3) vennootschappen en coöperaties.5 Een gemeenschappelijke regeling is een samenwerkingsverband tussen meerdere gemeenten, waarbij de Wet gemeenschappelijke regelingen de grondslag voor de samenwerking vormt. De gemeenschappelijke regelingen vormen een duidelijke meerderheid binnen de verbonden partijen. In afbeelding 1 is een overzicht van de verbonden partijen in IJsselstein opgenomen.

Afbeelding 1: Overzicht verbonden partijen Gemeente IJsselstein

1.4.

Selectie onderzocht gemeenschappelijke regelingen

Ten tijde van de uitvoering van dit onderzoek neemt gemeente IJsselstein deel aan 9 gemeenschappelijke regelingen. De rekenkamer heeft voor dit onderzoek een selectie gemaakt van vier gemeenschappelijke regelingen die zeer uiteenlopen qua omvang, breedte van het takenpakket, de aard van de beleidsterreinen (zowel het fysieke als het sociale domein), en de mate waarin er sprake is van beleidsrijke taken. Op basis van deze criteria is besloten de gemeenschappelijke regelingen Omgevingsdienst regio Utrecht (ODRU), Werk en Inkomen Lekstroom (WIL), Belastingsamenwerking Rivierenland (BSR) en het Regionaal Historisch Centrum, Rijnstreek en Lopikerwaard (RHC) te onderzoeken. Met deze selectie bestrijkt de rekenkamer in het onderzoek circa 19% van de IJsselsteinse begroting en bijna de helft van de uitgaven die in IJsselstein via gemeenschappelijke regelingen verlopen. In het

5

Gemeente IJsselstein, programmabegroting 2022

11

Rekenkamer

derde hoofdstuk van dit rapport zijn de in het onderzoek betrokken gemeenschappelijke regelingen verder beschreven.

1.5.

Onderzoeksverantwoording

De rekenkamer heeft het onderzoek bewust breed aangepakt. Buiten intern betrokkenen heeft de rekenkamer ook het perspectief van de gemeenschappelijke regelingen in het onderzoek betrokken. De rekenkamer achtte het zorgvuldig om bij het onderzoek ook met de directies van de gemeenschappelijke regelingen zelf te spreken. Belangrijk is wel op te merken dat de focus van het onderzoek is blijven liggen op de grip van de gemeente IJsselstein op gemeenschappelijke regelingen en nadrukkelijk niet op het presteren van de gemeenschappelijke regelingen zelf. Na een startbijeenkomst met de ambtelijk betrokkenen is de rekenkamer begonnen met een inventarisatie van relevante documenten over de grip op gemeenschappelijke regelingen, zoals de IJsselsteinse Nota Verbonden Partijen uit 2015 en een eerste analyse van deze documenten. In deze fase is ook een globale inventarisatie ondernomen van de (toen) voorgenomen wijzigingen in de Wet gemeenschappelijke regelingen. Gedurende de looptijd van het onderzoek is het wetsvoorstel door de Eerste Kamer aangenomen, waardoor in dit rapport in paragraaf 2.4 ook duidelijkheid kan worden verschaft over de inhoud van deze wijzigingen. Gelijktijdig aan deze inventarisatie heeft de rekenkamer een normenkader ontwikkeld.

Hierbij zijn concrete normen geformuleerd, waarbij de rekenkamer onder meer aansluiting heeft gezocht bij de richtlijnen die in de IJsselsteinse Nota Verbonden Partijen zijn opgenomen: het normenkader representeert daarmee in hoge mate wat de gemeente zichzelf ten doel heeft gesteld. Na de analyse van algemene documenten hebben de onderzoekers ook een selectie gemaakt uit de gemeenschappelijke regelingen waaraan de gemeente IJsselstein deelneemt met als doel de grip op deze regelingen diepgaander te bestuderen. Na de selectie volgde een tweede ronde in het verzamelen van documenten, ditmaal gericht op documenten die meer specifiek betrekking hadden op de individuele regelingen. Een beschrijving van de geselecteerde gemeenschappelijke regelingen is opgenomen in hoofdstuk 3 van dit rapport. Na de analyse van deze documenten heeft de rekenkamer gespreksleidraden opgesteld en interviews gehouden met alle accounthouders, beleidsadviseurs, businesscontrollers vanuit de gemeente IJsselstein en de directies en accounthouders van de onderzochte gemeenschappelijke regelingen. Omdat in de IJsselsteinse aanpak een belangrijke rol is weggelegd voor raadsleden die zijn benoemd als rapporteur zijn zij ook geïnterviewd. De portefeuillehouders binnen het college van B&W kregen ieder een individuele vragenlijst voorgelegd.

Als laatste zijn interviews gehouden met de portefeuillehouder regionale samenwerking en de bestuursadviseur (a.i.) van de gemeente IJsselstein. De interviews hadden een semi-gestructureerd karakter: het waren open gesprekken waarin de geïnterviewden - buiten een aantal steeds terugkerende items - veel ruimte hadden zaken zelf aan te dragen. Van alle interviews zijn verslagen gemaakt die voor akkoord zijn voorgelegd aan de geïnterviewden.

12

Rekenkamer

Het onderzoek en de voortgang ervan is meerdere keren besproken binnen de vergadering van de rekenkamer. Zoals ook opgenomen in het onderzoeksprotocol van de rekenkamer is in de laatste fase van het onderzoek een voorlopige opzet van het rapport en enkele uitwerkingen voorgelegd en besproken met de tegenlezer binnen de rekenkamer. Nadat de rekenkamer een concept van de rapportage heeft vastgesteld is het rapport voorgelegd voor ambtelijk wederhoor. Na het verwerken van de reactie daarop is de bestuurlijke nota geschreven waarna, zoals gebruikelijk, het college van B&W gevraagd is om een reactie. Deze reactie is één-op-één opgenomen in de bestuurlijke nota. Vanwege ziekte van enkele medewerkers binnen de gemeente IJsselstein heeft het onderzoek al in de eerste fase vertraging opgelopen. Hierdoor was het niet meer mogelijk het rapport voor de verkiezingen te publiceren. Ook na de verkiezingen kampte de gemeente met dit probleem en ontving de rekenkamer met vertraging reactie op verzoeken om informatie.

1.6.

Context: IJsselstein in de regio

Gelijktijdig aan het uitvoeren van dit onderzoek is het gemeentebestuur gestart met het ontwikkelen van een toekomstperspectief 2040. De aanleiding van dit toekomstperspectief is de gedachte dat de gemeente binnen de regio ‘op twee benen hinkt’ door met een been in de verstedelijking van de metropoolregio Utrecht te staan en met het andere in de Lopikerwaard en het Groene Hart.6 Omdat veel vraagstukken die op de gemeente afkomen een ‘regionale component’ in zich hebben is ‘de positionering’ een bestuurlijk vraagstuk dat hoog op de agenda staat van de gemeenteraad van IJsselstein. In een eerste onderzoek is door een extern bureau de IJsselsteinse samenleving over uiteenlopende thema’s geraadpleegd. Het levert een rapportage op waarin beschreven is hoe IJsselsteiners denken over identiteit, wonen en leven, voorzieningen, ondernemen scholing en profilering en duurzaamheid en mobiliteit.

Na de raadpleging heeft het gemeentebestuur zich voorgenomen verdere afwegingen te gaan maken ‘over de manier waarop de gemeente haar taken uitvoert en hoe zij daarbij samenwerkt, in de stad en in de regio.’7 De rekenkamer denkt dat dit rekenkameronderzoek bij de verdere uitwerking daarvan behulpzaam kan zijn: de bevindingen die in hoofdstuk vier zijn beschreven geven inzicht in de mogelijkheden die IJsselstein heeft om als gemeente(raad) de grip op gemeenschappelijke regelingen te versterken – en daarmee indirect ook de positie van de gemeente in de regio. Na dit inleidende hoofdstuk worden in hoofdstuk 2 de actuele ontwikkelingen in Nederland geschetst die een rol spelen bij het ontstaan en samenwerken via gemeenschappelijke regelingen.

6 7

Bureau Ruimtevolk, 2022, p. 4. Bureau Ruimtevolk, 2022, p. 4.

13

Rekenkamer

2. Ontwikkelingen rond gemeenschappelijk regelingen 2.1.

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt de dynamiek beschreven rondom gemeenschappelijke regelingen door eerst kort de oorsprong, groei en het toenemende belang van samenwerking voor gemeenten te schetsen. Ook gaan de onderzoekers hier in op de complexiteit die gepaard gaat met het samenwerken in gemeenschappelijke regelingen en die aanleiding zijn voor een aantal actuele discussies. In paragraaf 2.4 vindt u een samenvatting van de mogelijkheden die de nieuwe Wet gemeenschappelijke regelingen (2022) biedt om de geschetste problematiek aan te pakken.

2.2.

Oorsprong en groei in gemeenschappelijke regelingen

In de ontwikkeling van verzorgingsstaat naar ‘participatiesamenleving’ zijn gemeenten in toenemende mate gaan samenwerken met anderen partijen. Dit kunnen bijvoorbeeld private partijen, gesubsidieerde instellingen, inwoners of gemeenschappelijke regelingen zijn. De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) heeft de toename van verbonden partijen geanalyseerd aan de hand van de omvang van gemeentelijke uitgaven die via deze samenwerkingsverbanden verlopen. Het gaat hierbij dus om budgetten uit de gemeentelijke begroting die via “de handen van verbonden partijen” worden uitgegeven. Zij constateren dat in 2005 slechts 8% van de gemeentelijke uitgaven via samenwerkende partijen verliep, in 2018 is dit percentage toegenomen naar 20%. Bij kleinere gemeenten, onder de 50.000 inwoners zien zij het percentage oplopen naar 40%. 8 De rekenkamer heeft dit percentage voor gemeente IJsselstein berekend. Voor de gemeente IJsselstein geldt dat bijna een derde van de begrote uitgaven via een samenwerkingsverband wordt uitgegeven. Om dit cijfer te nader te duiden vindt u in onderstaande tabel een aantal met IJsselstein vergelijkbare gemeenten9. Overzicht aandeel uitgaven van programmabegroting 2022 dat via samenwerkingsverbanden verloopt

IJsselstein Epe Coevorden Hof van Twente Zeewolde

percentage lasten op totaal begroting 31% 43% 4% 13% 18%

bedrag aan lasten per inwoner € 775 € 1.230 € 139 € 359 € 536

8

ROB (2021), p. 26. De cijfers zijn gebaseerd op de uitgaven van de gemeente aan GR zoals in de programmabegroting 2022 staat vermeld.

9

14

Rekenkamer

2.3.

Spanningen gemeenschappelijke regelingen

Ten tijde van de uitvoering van dit onderzoek staan gemeenschappelijke regelingen volop in de belangstelling. Zo ziet de rekenkamer recent veel journalistieke publicaties waarin er aandacht is voor regionale samenwerking. Het betreft doorgaans zeer kritische beschouwingen, veelal gesteund door een onderzoek naar de beelden en ervaringen van raadsleden met regionale samenwerking. De Volkskrant bericht op basis van een door henzelf uitgevoerd onderzoek dat 61% van de raadsleden zegt geen invloed te hebben op regionale samenwerkingsverbanden.10 In een opiniërend stuk in de Correspondent vestigt Marc Chavannes de aandacht op de noodzaak tot gemeentelijke samenwerking (een ‘vluchtroute’) als gevolg van de vele taken die de gemeente er van het rijk heeft bijgekregen (‘in 2015 ging het met bakken tegelijk de deur uit’). Samen met tekortschietende financiën en de ‘Haagse regels’ wordt volgens Chavannes de ruimte voor eigen beleid en democratisch debat steeds kleiner.11 Een conclusie die ruim drie jaar eerder ook door de Groningse hoogleraar Staatsrecht Elzinga werd getrokken.12 Uit een recente bijdrage van onderzoeksjournalist Lievense Adriaanse in NRC blijkt dat deze vraagstukken ook heel nadrukkelijk spelen in IJsselstein. 13 Ook in het eerder aangehaalde rapport van de ROB wordt ingegaan op de spanningen die het uitvoeren van taken in gemeenschappelijke regelingen oproept.

Met de titel ‘Droomland of niemandsland’14 benadrukt de ROB dat een samenwerkingsverband aantrekkelijk is omdat het vanwege schaalgrootte oplossingen biedt voor gemeenten. Denk daarbij aan efficiency, continuïteit, het voorkomen van herindelingen en omdat steeds meer maatschappelijke opgaven een aanpak vragen die de gemeentegrenzen overschrijdt. Aan de andere kant worden de samenwerkingsverbanden als ‘niemandsland’ gezien, omdat de democratische controle afwezig lijkt. Gemeenteraden hebben onvoldoende grip en invloed op de veelvormige samenwerkingsverbanden waarmee de democratische legitimiteit in het geding komt. Gelet op het voorgaande is het wellicht niet zo verrassend dat in recent onderzoek van de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden (NVR) een meerderheid van de raadsleden de gemeenschappelijke regelingen als een bedreiging voor de lokale politiek ziet, en ontevreden is over de mogelijkheden om regionale besluitvorming te beïnvloeden.15 Gekeken naar eerdere onderzoeken van de NVR (2013, 2017 en 2021) dan valt bovendien op dat deze onvrede de afgelopen jaren is toegenomen. 16

10

Volkskrant, 11 maart 2022. De Correspondent, 2022. 12 Binnenlands Bestuur, 17-12-2019. 13 NRC, 22 februari 2022. 14 ROB, Droomland of niemandsland, juni 2021 15 Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, 2021, p. 4, p. 47. 16 Nederlandse Vereniging voor raadsleden, raadsleden onderzoek 2021 11

15

Rekenkamer

2.4.

Aanpassingen in de Wet Gemeenschappelijke Regelingen

De discussie over de pro’s en contra’s van regionale samenwerking wordt al jarenlang gevoerd. Er lijkt echter nu een momentum om iets aan de geschetste problematiek te doen. Dat begint allereerst bij de constatering dat er, zonder grote structuurwijzigingen of radicale maatregelen op de schaal van concrete samenwerkingsverbanden mogelijkheden tot verbeteringen zijn. De afgelopen jaren hebben veel rekenkameronderzoeken aan het licht gebracht dat samenwerkende gemeentebesturen het nogal laten afweten als het gaat om goede, op de rol van de gemeenteraad toegesneden informatie. Eveneens blijkt dat gemeenteraden op hun beurt weinig gebruik maken van de mogelijkheden die al jaren bestaan om invloed uit te oefenen.17 De wetgever heeft getracht gehoor te geven aan de problematiek rondom de samenwerkingsverbanden die in de vorige paragraaf is geschetst en is met aanpassing van de wet gekomen. Doel van de aanpassing was tweeledig: in de eerste plaats het bewust maken van de reeds bestaande mogelijkheden door het vergroten van kennis daarover onder raadsleden. In de tweede plaats het uitbreiden van de mogelijkheden om als gemeenteraad bij een gemeenschappelijke regeling betrokken te zijn en het verbeteren van de informatiepositie van de raad. In 2021 heeft de Eerste Kamer ingestemd met een wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr).

De inwerkingstreding van de wet is per 1 juli 2022. Het deel van de wet dat rechten geeft aan volksvertegenwoordigers gaat dan direct in. Voor het andere deel (verplichtingen om bestaande gemeenschappelijke regelingen aan te passen, om zo scherpere afspraken te maken over bijvoorbeeld uittreding of evaluatie) geeft de wet een implementatieperiode van 2 jaar.18 De wet biedt raadsleden diverse instrumenten/mogelijkheden om hun kaderstellende en controlerende rol naar een gemeenschappelijke regeling vorm te geven.19 Hieronder volgt een korte schets van de belangrijkste mogelijkheden die de wet raadsleden biedt. Een schematisch overzicht van de wijzigingen vindt u in bijlage 1. Introductie regionale adviescommissie Een dergelijke adviescommissie bestaande uit raadsleden van deelnemende gemeenten kan fungeren als een ‘vooruitgeschoven post’ en het bestuur van de gemeenschappelijke regeling adviseren. Ook kan deze commissie een rol vervullen voor de deelnemende raden door besluiten voor te bereiden en te adviseren bij zienswijze of besluitvorming. De wet biedt een mogelijkheid raadsleden een vergoeding te geven voor extra inspanning door deelname aan een gemeenschappelijke adviescommissie 20. Deze commissie moet door het algemeen bestuur van een gemeenschappelijke regeling worden ingesteld. Dit kan alleen plaatsvinden als alle deelnemende raden hiermee instemmen.

17

Broere, E., Peters, K. en C. Sengers, (2022), p. 11. Nieuwsbericht op de website van de Rijksoverheid na vaststelling van de wet door de Eerste Kamer, d.d. 1412-2021. 19 Tweede Kamer, memorie van toelichting wijziging Wgr 20 De vergoeding voor deze commissie wordt gebaseerd op artikel 3.1.4. van het Rechtspositiebesluit decentrale politieke ambtsdragers. 18

16

Rekenkamer

Verruiming mogelijkheid tot indienen van zienswijze Voorheen bestond deze mogelijkheid alleen bij begrotingsbesluiten, met de nieuwe wet kan bij veel meer besluiten een zienswijze worden voorgelegd. De gemeenschappelijke regeling en de deelnemende raden kunnen gezamenlijk bepalen welke beslissingen van de gemeenschappelijke regeling aan de raden moeten worden voorgelegd voor een zienswijze. De bedoeling is om raden in een vroegtijdig moment invloed te geven op voorgenomen beslissingen. Om te bewerkstelligen dat de zienswijze serieus wordt genomen is bepaald dat altijd gemotiveerd, schriftelijk en voorafgaand aan het besluit op de zienswijze wordt gereageerd. Actieve informatieplicht van het bestuur naar de gemeenteraad De actieve informatieplicht van het bestuur van een gemeenschappelijke regeling naar de gemeenteraad wordt geformaliseerd. Dit is een vergelijkbare plicht zoals die nu van college naar raad geldt. Deze verplichting richt zich niet alleen op informatie over te nemen besluiten, maar betreft alles dat de raad behoort te weten om zijn taak goed te kunnen vervullen. In de regeling moeten afspraken worden gemaakt over de wijze waarop deze informatie wordt aangeleverd.

Termijnen aanleveren kadernota en (ontwerpbegroting) De termijnen voor het aanleveren door het samenwerkingsverband van de kadernota en (ontwerp)begroting (van 8 naar 12 weken vooraf) worden aangepast om raden meer ruimte en positie te geven in het begrotingsproces. Participatie inwoners Het wordt verplicht om in de gezamenlijke regeling afspraken op te nemen over participatie van inwoners en andere belanghebbenden. Binnen gemeenten zijn vormen van inspraak meestal geregeld, voor gemeenschappelijke regeling geldt dit veelal niet. Door expliciet afspraken te maken over participatie van inwoners, maatschappelijke instellingen en bedrijven kan dit geborgd worden bij gemeenschappelijke regeling waar dit wenselijk is. Regionale onderzoekscommissie De raden die actief zijn binnen een gemeenschappelijke regeling kunnen een regionale onderzoekscommissie instellen (gemeenschappelijk recht van enquête) om onderzoek te doen naar de gemeenschappelijke regeling. Met deze ‘stok achter de deur’ kan de raad haar controlerende rol naar het bestuur van de gemeenschappelijke regeling versterken. Ook de lokale rekenkamers krijgen meer duidelijkheid: zij hebben de volledige bevoegdheid onderzoek te doen naar het gevoerde bestuur van een gemeenschappelijke regeling.

De wet verplicht een rekenkamer de andere rekenkamers van de deelnemers te informeren als een onderzoek naar het samenwerkingsverband wordt ingesteld.

17

Rekenkamer

Verplichte afspraken over evaluatie van het samenwerkingsverband Afspraken over evalueren moeten verplicht in de regeling worden opgenomen, zodat er periodiek wordt stilgestaan bij het functioneren van de samenwerking. De gemeenteraden zijn vrij in het bepalen van de frequentie en inhoud van deze evaluaties. Uittreding In de huidige regeling is het al verplicht om in de regeling afspraken te maken over de gevolgen bij uittreding van partijen. Deze regels zijn aangescherpt omdat in de praktijk bleek dat er veel problemen bij uittreding werden ervaren. Toegevoegd is dat in ieder geval afspraken moeten worden gemaakt over de gevolgen voor het vermogen van de rechtspersoon en afspraken over personeel, contracten, huisvesting en investeringen. Na de beschrijving van de algemene ontwikkelingen rondom gemeenschappelijke regelingen in dit hoofdstuk, gaat het volgende hoofdstuk in op de vier specifieke gemeenschappelijke regelingen die voor dit onderzoek zijn geselecteerd.

18

Rekenkamer

3. Beschrijving gemeenschappelijke regelingen in onderzoek 3.1.

Inleiding

In dit hoofdstuk vindt u een korte schets van de vier gemeenschappelijke regelingen waar dit onderzoek zich op richt. In de beschrijvingen van de gemeenschappelijke regelingen in dit hoofdstuk gaan we in op de impact van de taken van de gemeenschappelijke regeling op de inwoners van IJsselstein en de omvang van de financiële middelen die met de regeling gepaard gaan.

3.2.

Regionaal Historisch Centrum Rijnstreek en Lopikerwaard (RHC) RHC

aantal deelnemers begrote lasten 2022 * 1.000 aantal formatieplaatsen bedrag per inwoner percentage begroting IJsselstein

7 € 152 7 €4 0,2%

BSR

ODRU

WIL

10 € 574 61 € 17 0,6%

15 € 1.871 149 € 55 2,0%

4 € 12.402 141 € 367 14,8%

Het RHC voert de wettelijke archieftaken uit. Dat betekent het beheren van archief dat ouder is dan twintig jaar en het ontsluiten/toegankelijk maken van dit archief voor inwoners. De streekarchivaris van het RHC is tevens belast met het interne toezicht op de archiefzorg en het informatiebeheer van de gemeente IJsselstein. Er zijn geen beleidsmatige taken overgedragen aan het RHC. Dit betekent niet dat het RHC niet te maken heeft met externe ontwikkelingen die invloed hebben op de uitvoering van haar taken. In de interviews werden bijvoorbeeld het bedenken van oplossingen voor het duurzaam archiveren van websites en video-notulen van raadsvergaderingen genoemd. Deelnemers aan de gemeenschappelijke regeling RHC zijn naast IJsselstein, de gemeenten Bodegraven-Reeuwijk, Lopik, Montfoort, Oudewater, Woerden en het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden. De samenwerking is formeel geregeld via een gemeenschappelijke regeling die het college met instemming van de raad aangaat. Ook andere besluiten die de gemeenschappelijke regeling aangaan kunnen door het college worden genomen. De algemene leiding van het RHC berust bij de Archiefcommissie. Deze commissie bestaat uit vertegenwoordigers uit de colleges van de deelnemers. De gemeenteraad van IJsselstein ontvangt jaarlijks de ontwerpbegroting en kan daar een zienswijze over indienen.

De overige informatie, zoals jaarverslag en jaarrekening ontvangt de raad ter kennisname. De uitgaven aan deze gemeenschappelijke regeling bedragen minder dan 0,2% van de totale begroting van IJsselstein en de directe impact van het RHC op de inwoners van IJsselstein is

19

Rekenkamer

beperkt. Alleen inwoners die op zoek zijn naar historische informatie krijgen direct met het RHC te maken.

3.3.

Belastingsamenwerking Rivierenland (BSR) RHC

aantal deelnemers begrote lasten 2022 * 1.000 aantal formatieplaatsen bedrag per inwoner percentage begroting IJsselstein

7 € 152 7 €4 0,2%

BSR

ODRU

WIL

10 € 574 61 € 17 0,6%

15 € 1.871 149 € 55 2,0%

4 € 12.402 141 € 367 14,8%

Deze samenwerking bestaat sinds 2008 en heeft als doel om door gezamenlijke professionele uitvoering van de belastingtaken financiële, kwalitatieve en procesmatige voordelen te behalen. Het gaat hierbij om de volgende taken. Heffing en invordering van belastingen, de uitvoering van de Wet waardering onroerende zaken en de uitvoering van de werkzaamheden voor de basisregistratie adressen en gebouwen. In deze gemeenschappelijke regeling werken de gemeenten Culemborg, IJsselstein, Maasdriel, Montfoort, Tiel, West Betuwe (fusiegemeente Geldermalsen, Lingewaal en Neerijnen), West Maas en Waal, Wijk bij Duurstede, de gemeenschappelijke regeling Avri (afvalverwijdering Rivierenland) en het Waterschap Rivierenland samen. De samenwerking is formeel geregeld via een gemeenschappelijke regeling met een algemeen bestuur bestaande uit vertegenwoordigers van de deelnemende partijen en een dagelijks bestuur gekozen uit deze vertegenwoordigers. De BSR heeft geen verordenende bevoegdheden en is een beleidsarme gemeenschappelijke regeling. Het besluit over de belastingverordeningen en de bijbehorende tarieven is een bevoegdheid die bij de individuele gemeenteraden ligt. Ook is de BSR geen statische uitvoeringsorganisatie.

Maatschappelijke ontwikkelingen zoals het aanpassen van het invorderingsbeleid ten tijde van de coronapandemie of de mogelijke toekomstige verruiming van het gemeentelijk belastinggebied heeft invloed op de taken van deze gemeenschappelijke regeling. De financiële bijdrage van IJsselstein aan de belastingsamenwerking is minder dan 1% van het totaal van de begroting van de gemeente IJsselstein. De impact op de inwoners van IJsselstein is groot. Alle inwoners hebben via de belastingaanslagen te maken met de dienstverlening van deze organisatie. De gemeenteraad ontvangt jaarlijks de conceptbegroting en kan daar een zienswijze over indienen.

20

Rekenkamer

3.4.

Omgevingsdienst regio Utrecht (ODRU) RHC

aantal deelnemers begrote lasten 2022 * 1.000 aantal formatieplaatsen bedrag per inwoner percentage begroting IJsselstein

7 € 152 7 €4 0,2%

BSR

ODRU

WIL

10 € 574 61 € 17 0,6%

15 € 1.871 149 € 55 2,2%

4 € 12.402 141 € 367 14,8%

Gemeente IJsselstein is in 2015 toegetreden tot de Omgevingsdienst regio Utrecht. De taken van de omgevingsdienst betreffen advisering op het gebied van milieu en gemeentelijke taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Voor de gemeente IJsselstein voert de omgevingsdienst taken uit op de volgende gebieden: - duurzaamheid en klimaat; - vergunningverlening, toezicht en handhaving; - ontwikkelingen in het kader van de omgevingswet; - overige wettelijke taken (wet geluidshinder, bodembescherming, winkeltijden wet, monumenten) De deelnemende gemeenten aan de omgevingsdienst zijn Bunnik, De Bilt, De Ronde Venen, Montfoort, Oudewater, Renswoude, Rhenen, Stichtse Vecht, Utrechtse Heuvelrug, Veenendaal, Vianen (m.i.v. 2019 Vijfheerenlanden), Wijk bij Duurstede, Woerden, IJsselstein en Zeist. De ODRU is niet alleen een uitvoeringsorganisatie maar ook een kennisorganisatie die een belangrijke rol heeft in de beleidsvoorbereiding van het gemeentelijk beleid. Maatschappelijke ontwikkelingen hebben invloed op de taken van de ODRU. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de invoering van de omgevingswet of problemen rondom PFAS issues. Er zijn diverse specialismen, bijvoorbeeld het archeologisch beleid of milieuaspecten, waarvan de kennis niet meer binnen de gemeente aanwezig is en vanuit de ODRU moet worden betrokken.

De samenwerking is formeel geregeld via een gemeenschappelijke regeling met een algemeen bestuur bestaande uit vertegenwoordigers van de deelnemende partijen en een dagelijks bestuur gekozen uit deze vertegenwoordigers. Een deel van de inwoners en ondernemers van IJsselstein krijgen te maken met de ODRU in verband met vergunningverlening. De financiële bijdrage aan de ODRU bedraagt ruim 2% van de begroting van IJsselstein. De gemeenteraad ontvangt jaarlijks de conceptbegroting en kan daar een zienswijze over indienen.

21

Rekenkamer

3.5.

Werk en inkomen Lekstroom (WIL) RHC

aantal deelnemers begrote lasten 2022 * 1.000 aantal formatieplaatsen bedrag per inwoner percentage begroting IJsselstein

7 € 152 7 €4 0,2%

BSR

ODRU

WIL

10 € 574 61 € 17 0,6%

15 € 1.871 149 € 55 2,2%

4 € 12.402 141 € 367 14,8%

WIL voert vanaf 2013 taken uit voor de deelnemende gemeenten op het terrein van werk en inkomen. Meer specifiek gaat het daarbij om taken waar gemeenten op grond van de volgende wetten toe verplicht zijn: Participatiewet; Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werklozen; Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen; Minimabeleid; Besluit bijstandsverlening zelfstandigen; Wet gemeentelijke schuldhulpverlening; Wet kinderopvang (artikel 1.22 tot en met 1.28); Wet gemeentelijke schuldhulpverlening. Het is de bedoeling dat WIL met behulp van deze regelingen voor een adequaat aanbod van diensten aan inwoners zorgt. Maatschappelijke ontwikkelingen hebben regelmatig een effect op de werkzaamheden van WIL. Voorbeelden hiervan zijn de recente maatregelen voor tijdelijke inkomensondersteuning (TONK) tijdens de coronapandemie. De gemeenten Lopik, Nieuwegein en Houten nemen naast IJsselstein deel aan deze samenwerking. De samenwerking is formeel geregeld via een gemeenschappelijke regeling met een algemeen bestuur bestaande uit vertegenwoordigers van de deelnemende partijen en een dagelijks bestuur gekozen uit deze vertegenwoordigers. De gemeente IJsselstein heeft bevoegdheden op grond van bovenstaande wetten en regelingen overgedragen aan het algemeen bestuur van WIL.

Uitzondering hierop zijn de bevoegdheden rondom het lokaal minimabeleid en de bijzondere bijstand. Bijna 15% (dit is inclusief uitkeringen) van de begroting van IJsselstein wordt uitgegeven door deze verbonden partij. Een deel van de inwoners en ondernemers van IJsselstein heeft te maken met de dienstverlening van dit samenwerkingsverband. De raad van IJsselstein ontvangt via de Planning & Control cyclus informatie over de prestaties van het samenwerkingsverband. De gemeenteraad ontvangt jaarlijks de conceptbegroting en kan daar een zienswijze over indienen. In het volgende hoofdstuk gaat de rekenkamer in op de vraagstelling en bevindingen uit het onderzoek.

22

Rekenkamer

4. Bevindingen 4.1.

Inleiding

In dit vierde hoofdstuk zijn de bevindingen opgenomen waarmee inzicht wordt gegeven in de feitelijke grip van de gemeente op de vier beschreven gemeenschappelijke regelingen. Daarmee gaat de rekenkamer hier in op de eerste vijf deelvragen die in deze studie centraal staan. 1. Is er sprake van een IJsselsteinse visie op de samenwerking met andere gemeenten in gemeenschappelijke regelingen? Hoe wil IJsselstein sturing en verantwoording van gemeenschappelijke regelingen vormgeven? 2. Hoe is de bestuurlijke structuur van de onderzochte gemeenschappelijke regelingen vormgegeven en voldoet de gemeente daarmee aan de richtlijnen uit de IJsselsteinse Nota Verbonden Partijen? 3. Hoe oordelen betrokken ambtenaren, directies en bestuurders over de responsiviteit van de onderzochte gemeenschappelijke regelingen? 4. Is er bij gemeenschappelijke regelingen een duidelijke koppeling tussen beleidsdoelen van de gemeente IJsselstein enerzijds en doelen van de gemeenschappelijke regeling anderzijds? 5. Hoe geeft de gemeente IJsselstein feitelijk vorm aan sturing van en verantwoording over gemeenschappelijke regelingen, in het bijzonder gekeken naar de rol van de raad? Voor de snelle lezer zijn de bevindingen steeds aan het begin van iedere paragraaf terug te vinden. Verderop in de paragraaf staat een toelichting op deze bevindingen.

In de bestuurlijke nota zijn de conclusies en aanbevelingen (deelvraag 6) terug te vinden.

4.2.

De IJsselsteinse visie op samenwerking

Deelvraag: Is er sprake van een IJsselsteinse visie op de samenwerking met andere gemeenten in gemeenschappelijke regelingen? Hoe wil IJsselstein sturing en verantwoording van gemeenschappelijke regelingen vormgeven? De rekenkamer formuleerde hierbij de eenvoudige norm ‘Er is een visie op samenwerking.’ en heeft ervoor gekozen om deze norm aan te vullen met een beschrijving van deze visie en de totstandkoming ervan. Bevindingen: - De visie op samenwerking van de gemeente wordt werkende weg gevormd door de ervaringen die de gemeente opdoet in de dagelijkse praktijk en niet door periodieke systematische evaluatie van samenwerkingsverbanden. Hierdoor bestaat er geen centraal document waarin een visie is beschreven, maar wel een (door de rekenkamer gereconstrueerde) visie die is terug te vinden door het raadplegen van een aanzienlijk aantal documenten.

23

Rekenkamer

-

-

-

-

Het zoeken naar samenwerking waarmee voor de gemeente IJsselstein efficiencyvoordelen optreden, staat sinds 2010 centraal in de IJsselsteinse visie op samenwerking. Hiermee ziet de gemeente zichzelf als regiegemeente. Daaronder verstaat de opsteller in de kern dat de gemeente het beleid zelf blijft bepalen en de uitvoering overlaat aan organisaties waarin de gemeente samenwerkt met andere gemeenten. Daarbij bestaat een voorkeur voor publiekrechtelijke rechtsvormen. De gemeente kan het concept van het zijn van een regiegemeente niet volledig waarmaken als gevolg van de vele taken die de laatste jaren naar de gemeente zijn gegaan (decentralisaties) en de vaak verplichte of gedwongen samenwerking die daarmee gepaard gaat. Hierdoor lijkt de visie van het IJsselsteinse bestuur op samenwerking in de regio te veranderen. In de afgelopen bestuursperiode (2018-2022) neemt het college van B&W een kritischer houding aan ten opzichte van het model van de regiegemeente. Begin 2021 introduceert IJsselstein het begrip netwerkgemeente. Daarmee wordt tot uitdrukking gebracht dat het niet houdbaar is gebleken om alle beleidstaken in eigen beheer te houden. In plaats daarvan wordt beleid meer en meer in de regio vastgesteld, waarbij de gemeente op zijn best lokale accenten kan meegeven.

Waar het gaat om taken waarover de gemeenteraad zelf kan besluiten heeft deze zich niet uitgesproken over welke beleidstaken binnen de invloedssfeer van de gemeente zelf moeten blijven en welke in de regio belegd mogen worden (lokale autonomie versus de politieke bereidheid te delen).

Toelichting op de bevindingen: De rekenkamer heeft diverse documenten aangereikt gekregen waarin de gemeente beschrijft hoe het IJsselsteinse gemeentebestuur aankijkt tegen samenwerking in de regio.21 In deze documenten is sinds 2010 een rode draad te vinden in het gebruik van de begrippen ‘regie’, ‘regiegemeente’ en ‘regiemodel’. Kern van deze begrippen omhelst steeds het voornemen van het toenmalige collegeprogramma om de gemeente te ontwikkelen tot een gemeente waarin uitvoerende taken in hoge mate op afstand zijn geplaatst: een ‘regiegemeente’. In dezelfde bestuursperiode wordt besloten hier verder vorm aan te geven door het zoeken naar samenwerking en ‘per uitvoeringsaspect een passende samenwerkingspartner te zoeken’22. Het belangrijkste motief hiervoor was de slechte financiële situatie waarin de gemeente op dat moment verkeerde. De aanname was dat het op afstand plaatsen van uitvoeringstaken, en deze onderbrengen in samenwerkingsverbanden, tot een efficiënter uitvoering zou leiden waardoor kosten van gemeentelijke taken lager zouden uitvallen. In de bestuursperioden na 2014 heeft de gemeente in belangrijke mate vastgehouden aan deze visie waarin een efficiënte uitvoering het beste tot zijn recht komt als deze op afstand is geplaatst. In de praktijk blijkt het nader invullen van die visie echter lastig, en zijn er steeds 21

De gemeente heeft geen specifiek document waarin een visie op samenwerking is uitgewerkt. Andere gemeenten kiezen hier wel voor zoals bijvoorbeeld de gemeenten Loon op Zand, Helmond, Papendrecht, en Hoorn (Website VNG, geraadpleegd 28 april 2022). Zie ook: Rekenkamercommissie Dongen, Goirle, Loon op Zand, 2015, p. 37). 22 Gemeente IJsselstein, 2010, p. 5.

24

Rekenkamer

terugkerende discussies over hoe de regie versterkt kan/moet worden. Zo verschijnt in 2012 een onderzoeksrapport van de rekenkamercommissie over kaderstelling bij verbonden partijen, welke onder andere aanleiding geeft tot een nieuw op te stellen Nota Verbonden Partijen (NVP) (2015). Hierin wordt duidelijk dat de raad ontevreden is over diens rol ten aanzien van verbonden partijen. Zo zou het beeld bestaan dat niet de gemeenteraad23 de verbonden partij stuurt, maar dat de desbetreffende organisatie zelf de koers bepaald.24 Dat het voor de gemeente lastig is om in de praktijk invulling te geven aan de visie op samenwerking met het regiemodel blijkt eveneens uit een in 2015 verschenen onderzoeksrapport naar de gemeenschappelijke regeling Werk en Inkomen Lekstroom (WIL).25 Hierin concluderen de rekenkamercommissies van Nieuwegein, IJsselstein en Houten dat de gemeenteraden onvoldoende zicht hebben op de ruimte en kosten voor maatwerk. Hierdoor worden de gemeenteraden bij het afwegen van standaardisatie versus maatwerk niet vooraf ‘in positie worden gebracht.’ Vanuit het samenwerkingsverband WIL zou er bovendien sprake zijn van een ‘zekere druk op standaardisatie zonder de afweging en het prijskaartje transparant te maken’. De rekenkamer beveelt in het rapport aan om de raad beter in positie te brengen om de afweging tussen maatwerk en gemeenschappelijk beleid te maken26.

In het verlengde daarvan beveelt de rekenkamer ook aan om de informatievoorziening fundamenteel op de behoefte en rol van de raad voor politiek sturen en controle te richten.27 Met de Nota Verbonden Partijen uit 2015 probeert de gemeente dit vraagstuk aan te pakken door een nadrukkelijk onderscheid te maken tussen de belangen en rollen die een gemeente heeft bij verbonden partijen: het inhoudelijk belang waarin de gemeente het samenwerkingsverband is aangegaan om maatschappelijke doelen te bereiken en het belang van de gemeente als (mede)eigenaar, waarin de bedrijfsvoering en de continuïteit van het bedrijf de boventoon voeren. De nota bevat vervolgens een aantal richtlijnen over hoe om te gaan met deze twee (soms tegenstrijdige) belangen en rollen waarmee er – zo is de gedachte – ook recht wordt gedaan aan de kaderstellende en controlerende rol van de raad.28 Naast deze richtlijnen wordt in de nota een beleidskader geformuleerd op basis waarvan de keuze voor deelname aan nieuwe samenwerkingsverbanden gemaakt zal worden. Met dit beleidskader formuleert de gemeente de uitgangspunten die aan de orde zijn bij het afwegen of de gemeente al dan niet wenst deel te nemen aan een verbonden partij.

Hierin valt op dat de gemeente bij voorkeur zegt te willen participeren in publiekrechtelijke rechtsvormen omdat ‘bij deze rechtsvormen meer aandacht is voor democratische controle en verantwoording.’29 Ook wordt een voorkeur uitgesproken tot deelname aan bestaande samenwerkingsverbanden omdat daarmee de bestuurlijke en ambtelijke efficiency wordt

23

Voor de volledigheid moet hieraan toegevoegd: ‘door tussenkomst van het college’. Gemeente IJsselstein, 2015, p. 2. 25 Rekenkamercommissie IJsselstein, 2015. 26 Onder meer door de prijskaartjes van zowel maatwerk als gemeenschappelijk beleid in kaart te brengen. 27 Rekenkamer IJsselstein, 2015, p. 4-5. 28 Gemeente IJsselstein, 2015, p. 2. 29 Gemeente IJsselstein, 2015a, p. 13. 24

25

Rekenkamer

vergroot. In de nota wordt gesteld dat het noodzakelijk is om de nota na twee jaar te evalueren.30 Deze evaluatie heeft echter niet plaatsgevonden. Ook met het vormgeven aan de ambtelijke samenwerking met Montfoort in UW samenwerking (2014-2018) stond het regiemodel centraal. En na de ontvlechting van het ambtelijke samenwerkingsverband werd de nieuwe eigen organisatie weer opgebouwd vanuit de gedachte dat uitvoeringstaken in hoge mate thuishoren bij professionele uitvoeringsorganisaties en de gemeente zelf een compacte organisatie is met ‘beleid en regie’ als ‘kerntaken.’31 Hoewel bij aanvang van de huidige bestuursperiode (2018-2022) het regiemodel nog steeds wordt omarmt32, neemt het college van B&W wel een kritische houding aan. Het voornemen is de gemeenschappelijke regelingen te gaan evalueren (‘toetsing’) en op grond daarvan te besluiten of en hoe de gemeente ermee verder wil. Zo stelt het college bij aanvang van de bestuursperiode: ‘Grip op gemeenschappelijke regelingen en andere samenwerkingspartners vereist toetsing op prestaties, kosten, financiële voorspelbaarheid, aansturing, contractuele aspecten en ervaring van de burgers. Op grond van een periodieke toetsing gaan we bepalen of voortzetten van samenwerkingsverbanden in de huidige vorm of alternatieven het beste zijn voor IJsselstein.’