RIB 2022 48 - Bijlage 1 - Notitie Aanwijzingsmogelijkheden Omgevingswet

Verkennende notitie

Aanwijzingsmogelijkheden Omgevingswet omgevingsvergunning buitenplanse omgevingsplanactiviteit

Versie 5.0 23 april 2021

1

Gemeente Amsterdam

Datum 23 april 2021 Pagina 2 van 14

Inhoudsopgave 1. Inleiding 2. Bindens adviesrecht 2.1 Kader 2.2 Factoren afweging gebruik maken bevoegdheid 2.3 Richting al dan niet gebruik maken bevoegdheid 3. Verplichte participatie 3.1 Kader 3.2 Factoren afweging gebruik maken bevoegdheid 3.3 Richting al dan niet gebruik maken bevoegdheid 4. Uitgebreide procedure 4.1 Kader 4.2 Factoren afweging gebruik maken bevoegdheid

2

3 3 3 4 9 9 9 11 12 13 13 14

Gemeente Amsterdam

Datum 23 april 2021 Pagina 3 van 14

1. Inleiding Naar verwachting treedt de Omgevingswet op 1 januari 2022 in werking. De omgevingsvergunning zoals we die nu kennen, wordt onder de Omgevingswet in een andere opzet voortgezet. Dit geldt bijvoorbeeld voor de (aanwijzings)bevoegdheden die de Omgevingswet kent bij de zogenaamde omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, de omgevingsvergunning waarmee van het omgevingsplan kan worden afgeweken. Deze (aanwijzings)bevoegdheden gaan over het bindend adviesrecht, verplichte participatie en de uitgebreide procedure. Bij brief van 30 juni 2020 is de commissie RO in haar vergadering van 2 september 2020 over deze bevoegdheden geïnformeerd. In vervolg op die informerende brief worden in deze verkennende notitie de bevoegdheden uitgebreid behandeld. Iedere bevoegdheid wordt apart behandeld, waarbij eerst ingegaan wordt op het kader. Daarna wordt ingegaan op de factoren die een rol kunnen spelen bij de afweging om al dan niet gebruik te maken van de bevoegdheid en wordt hieraan richting gegeven.

2. Bindend adviesrecht 2.1 Kader De gemeenteraad krijgt bij een aanvraag om een buitenplanse omgevingsvergunning voor in door hem aangewezen gevallen een bindend adviesrecht1. Deze aanwijzingsbevoegdheid is te vergelijken met de huidige aanwijzingsbevoegdheid om categorieën van gevallen aan te wijzen waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen van de raad is vereist bij een aanvraag om omgevingsvergunning die afwijkt van het bestemmingsplan. Onder de huidige wetgeving heeft de raad een rol bij de buitenplanse omgevingsvergunning, tenzij hij heeft aangegeven in welke gevallen een verklaring van geen bedenkingen niet vereist is. De Omgevingswet draait dit systeem om. Onder de Omgevingswet heeft de raad geen rol bij de buitenplanse omgevingsvergunning, tenzij hij heeft aangegeven in welke gevallen hij een bindend adviesrecht heeft. Dit betekent dat als de raad geen aanwijzingsbesluit neemt, het buitenplans afwijken van het omgevingsplan juridisch gezien een exclusieve bevoegdheid van het college is. Kortom, wil de raad onder de Omgevingswet een rol blijven vervullen bij de buitenplanse omgevingsvergunning, zal de raad juist gevallen aan moeten wijzen waarvoor het bindend adviesrecht geldt. Als er een aanwijzingsbesluit is genomen en een aanvraag valt onder de gevallen van het aanwijzingsbesluit, dan is het advies van de raad bindend.

Het advies moet in acht genomen worden door het college bij het besluit op de aanvraag voor een buitenplanse omgevingsvergunning 2. Materieel komt dit op hetzelfde neer als het huidige instemmingsrecht van de verklaring van geen bedenkingen. Net als onder de huidige wetgeving bevat de Omgevingswet geen vereisten voor de aanwijzing van gevallen waarvoor het bindend adviesrecht geldt en houdt ze evenmin een beperking in voor 1 2

3

Artikel 16.15a onder b en artikel 16.15b Omgevingswet. Artikel 16.15b Omgevingswet.

Gemeente Amsterdam

Datum 23 april 2021 Pagina 4 van 14

de gevallen die opgenomen kunnen worden in de aanwijzing. Het is volledig aan de raad om hier invulling aan te geven, mits de aanwijzing voldoende duidelijk is en daarmee niet in strijd komt met de rechtszekerheid. De aanwijzing van gevallen waarvoor het bindend adviesrecht geldt, is een algemeen verbindend voorschrift en daarmee niet vatbaar voor beroep3. Het besluit tot aanwijzing moet in het gemeenteblad worden gepubliceerd (artikel 139 Gemeentewet). Zonder die publicatie mist de aanwijzing rechtskracht en is het bindend adviesrecht nooit aan de orde4. De verbindendheid van dit aanwijzingsbesluit kan wel ter discussie worden gesteld in het kader van het beroep tegen het besluit over de buitenplanse omgevingsvergunning 5. 2.2 Factoren afweging gebruik maken bevoegdheid Bij de aanwijzing van gevallen waarvoor een bindend adviesrecht voor de raad gaat gelden, gaat het om de vraag welke ruimte de raad wil houden om sturing te geven aan de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Hierbij kunnen de volgende aspecten een rol spelen: de werking van het huidige aanwijzingsbesluit, de omgevingsvisie, het omgevingsplan en het aantal te verwachten aanvragen om buitenplanse omgevingsvergunning, de proceduretermijn onder de Omgevingswet, de huidige zogenaamde kruimelgevallenregeling en de gevormde jurisprudentie over het gebruik van de huidige aanwijzingsbevoegdheid.

Op deze aspecten wordt hieronder ingegaan. Huidige aanwijzingsbesluit Volgens het huidige aanwijzingsbesluit van 8 september 2010 is geen verklaring van geen bedenkingen van de raad nodig voor de volgende categorieën van gevallen: Aanvragen die niet in strijd zijn met de in de Structuurvisie Amsterdam genoemde kernpunten van beleid (te weten: hoofdgroenstructuur, hoofdwaterstructuur, reserveringen hoofdinfrastructuur, hoogbouwplannen en grootschalige reclamemasten) en; Aanvragen die niet in strijd zijn met de kantoorstrategie van Amsterdam dan wel het locatiebeleid Amsterdam 2008 en; Aanvragen die geen betrekking hebben op een activiteit die aangewezen is bij artikel 7.2, eerste lid, onder a van de Wet milieubeheer dan wel aanvragen die betrekking hebben op een activiteit die aangewezen is bij artikel 7.2, eerste lid, onder b van de Wet milieubeheer voor zover beoordeeld is dat er geen milieueffectrapportage dient te worden opgesteld. Hieronder is een overzicht opgenomen van het aantal afgegeven verklaringen van geen bedenkingen sinds 2009.

3 Mede gezien de jurisprudentie over de huidige aanwijzingsbevoegdheid, zoals ABRvS 16 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1987, AB 2014/93, m.nt. A.G.A. Nijmeijer. 4 Mede gezien de jurisprudentie over de huidige aanwijzingsbevoegdheid, zoals ABRvS 16 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1987, AB 2014/93, m.nt. A.G.A. Nijmeijer. 5 Mede gezien de jurisprudentie over de huidige aanwijzingsbevoegdheid, zoals ABRvS 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1414 en ABRvS 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2432.

4

Gemeente Amsterdam

jaar 2009

Aantal afgegeven VVGB 1

2010

1

2011

1

2012 2013 2014 2015

0 0 0 1

2016 2017 2018 2019 2020

0 0 1 0 0

Datum 23 april 2021 Pagina 5 van 14

onderwerp Oprichten van een zorgboerderij aan de Broekengouw naast nummer 6 van stadsdeel Noord Verharden agrarische veen en weidegebied Osdorperweg 580 592 Recreatieschap Twiske, Recreatieschap Groengebied Amstelland en Recreatieschap Spaarnwoude Geen Geen Geen Hoogbouw blok 1A 1B Sportheldenbuurt Zeeburgereiland Geen Meet inn ter hoogte Maroastraat Hoogbouw TT Vasumweg. Geen Geen

Uit dit overzicht blijkt dat er in de afgelopen 12 jaar vijf verklaringen van geen bedenkingen zijn afgegeven. Dat is zeer beperkt. In de praktijk heeft de toepassing van dit aanwijzingsbesluit en de rolverdeling tussen raad en college bij de buitenplanse omgevingsvergunning op basis hiervan naar behoren gefunctioneerd. Omgevingsvisie, omgevingsplan en het aantal te verwachten aanvragen De opzet van de omgevingsvisie en het omgevingsplan kan van invloed zijn op het aantal te verwachten aanvragen voor een buitenplanse omgevingsvergunning. De mate waarin de raad met de omgevingsvisie en het omgevingsplan inhoudelijke sturing geeft, kan hierbij een rol spelen. De in voorbereiding zijnde Omgevingsvisie 2050 geeft onder andere de beleidsagenda weer richting 2050 voor de inrichting en ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Enerzijds is het een samenvatting van het bestaande beleid, maar anderzijds wordt er nieuwe richting gegeven, die nodig is om de visie uit te voeren. De Omgevingsvisie 2050 vervangt na vaststelling door de raad de huidige Structuurvisie Amsterdam 2040. Het huidige aanwijzingsbesluit is mede gebaseerd op de structuurvisie. Het ligt voor de hand ook in het nieuwe aanwijzingsbesluit een relatie te leggen met de omgevingsvisie.

Op voorhand wordt niet verwacht dat de Omgevingsvisie 2050 van wezenlijke invloed is op het aantal te verwachten aanvragen voor een buitenplanse omgevingsvergunning, mede gezien dat deze voor een belangrijk deel voorziet in voortzetting van het huidige beleid. Bij het opstellen van het omgevingsplan wordt onder andere gestreefd naar regelharmonisatie en maatwerk. Vooralsnog is moeilijk te voorspellen wat het nieuwe omgevingsplan gaat betekenen voor het aantal aanvragen voor een buitenplanse omgevingsvergunning. Er moet in de eerste fase na inwerkingtreding van de Omgevingswet wel rekening gehouden worden met een toename aan aanvragen voor buitenplanse omgevingsvergunningen. Dit komt omdat we vanaf 1 januari 2022 te 5

Gemeente Amsterdam

Datum 23 april 2021 Pagina 6 van 14

maken hebben met het zogenaamde van oftewel het tijdelijke deel van het omgevingsplan, waarin onder andere onze huidige bestemmingsplannen zijn opgenomen. Het uitgangspunt van de Omgevingswet is dat iedere gemeente voor 1 januari 2030 over een volwaardig omgevingsplan beschikt, dat voldoet aan de eisen van de Omgevingswet en waarin geen bestemmingsplannen meer zijn opgenomen. Het opstellen van een omgevingsplan voor het gehele gemeentelijke grondgebied is een omvangrijke opdracht en zal gefaseerd plaatsvinden. Om die reden en ook omdat de praktijk zal moeten wennen aan de nieuwe eisen (waaronder de eisen van het Digitaal Stelsel Omgevingswet) en aan een nieuwe werkwijze die met het omgevingsplan gepaard gaan, zal er de eerste tijd na inwerkingtreding van de Omgevingswet eerder gekozen worden om een project mogelijk te maken via een buitenplanse omgevingsvergunning dan door een wijziging van het omgevingsplan. Gezien het voorgaande kan voor de inhoudelijke regeling van het aanwijzingsbesluit nu nog geen rekening worden gehouden met (de inhoud van) het volwaardige omgevingsplan, dat op 1 januari 2030 voor de hele gemeente moet gelden.

Het voorgaande kan betekenen dat de raad, gebruikmakend van de aanwijzingsbevoegdheid voor het bindend adviesrecht, in de beginfase na inwerkingtreding van de Omgevingswet vaker aan zet komt bij buitenplanse omgevingsvergunningaanvragen dan nu het geval is. In de huidige situatie worden ontwikkelingen immers ook vaak ingepast met een bestemmingsplan. Dat in plaats van het omgevingsplan (nu: bestemmingsplan) vaker de buitenplanse omgevingsvergunning zal worden ingezet, betekent niet dat dit om die reden tot meer werk voor de raad leidt. Het aantal besluiten over het omgevingsplan (nu: bestemmingsplan) zal de eerste tijd minder zijn en vervangen worden door de buitenplanse omgevingsvergunning. Of het uiteindelijk leidt tot meer of minder werk voor de raad, is mede afhankelijk van de inhoudelijke reikwijdte van het aanwijzingsbesluit. Proceduretermijn onder de Omgevingswet In de huidige situatie komt de buitenplanse omgevingsvergunning (niet zijnde een kruimelgeval: zie hierna) tot stand via de uitgebreide voorbereidingsprocedure en geldt hierbij een beslistermijn van 26 weken. Onder de Omgevingswet gaat als uitgangspunt de reguliere voorbereidingsprocedure gelden met een termijn van 8 weken, waarbij de beslistermijn met 6 weken verlengd kan worden. Dit vanwege de doelstelling om tot snellere besluitvorming te komen.

Hiermee dient rekening te worden gehouden bij het bepalen van de reikwijdte van het aanwijzingsbesluit. Immers, als het bindend adviesrecht van de raad in veel gevallen van toepassing zou zijn, zal het in veel gevallen lastig of onmogelijk zijn om binnen de reguliere beslistermijn van 8 weken een besluit te nemen op de aanvraag. Als de beslistermijn niet wordt gehaald, kan de aanvrager aanspraak maken op een dwangsom en direct beroep instellen bij de rechtbank. In de gevallen waarvoor het bindend adviesrecht geldt, zou het college gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid om de uitgebreide procedure van toepassing te verklaren (zie hierna onder 4). Gelet op de doelstelling van een snellere besluitvorming zal echter terughoudend omgegaan worden met deze bevoegdheid. Vanuit het oogpunt van de korte beslistermijn ligt het dan ook in de rede kritisch te zijn op de reikwijdte van het aanwijzingsbesluit. Overigens kan de voorbereidende fase, de fase voorafgaand aan de indiening van een omgevingsvergunningaanvraag, benut worden voor besluitvorming door de raad, zodat de raad 6

Gemeente Amsterdam

Datum 23 april 2021 Pagina 7 van 14

tijdens de formele procedure geen besluit meer hoeft te nemen. Als de raad al eerder een besluit heeft genomen over het ontwerp en het programma, dan wel eerder een besluit heeft genomen over een concept aanvraag, en de ingediende aanvraag past hierbinnen, dan is het voor de raad niet meer nodig om een bindend adviesrecht te hebben. Dit kan betrokken worden bij het nog op te stellen aanwijzingsbesluit. Kruimelgevallenregeling Onder de huidige wetgeving heeft het college de bevoegdheid om zonder betrokkenheid van de raad van het bestemmingsplan af te wijken voor in de wet aangegeven categorieën van gevallen 6. Dit betreft de zogenaamde kruimelgevallenregeling. De belangrijkste categorie betreft de gebruikswijzigingen, waarbij de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet wordt vergroot. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de omzetting van een kantoorpand naar wonen. In de praktijk wordt veel gebruik gemaakt van de kruimelgevallenregeling. De toepassing van deze bevoegdheid door het college heeft in de afgelopen jaren geen aanleiding gegeven voor discussie tussen raad en college. Vanuit dat oogpunt gezien hoeven de categorieën uit de kruimelgevallenregeling niet in de inhoudelijke regeling van het aanwijzingsbesluit opgenomen te worden.

Jurisprudentie aanwijzingsbevoegdheid In de jurisprudentie over het gebruik van de huidige bevoegdheid om gevallen aan te wijzen waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen (vvgb) van de raad nodig is, zijn een aantal criteria ontwikkeld die naar verwachting relevant blijven voor de wijze waarop de bestuursrechter zal kijken naar het gebruik maken van de nieuwe aanwijzingsbevoegdheid. Het gaat om de volgende criteria: De wet bevat geen vereisten voor de aanwijzing van categorieën van gevallen waarin een vvgb niet is vereist en houdt evenmin een beperking in voor de categorieën die opgenomen kunnen worden in de aanwijzing 7. Het is volledig aan de raad om hier invulling aan te geven, mits de regeling voldoende duidelijk is en niet in strijd komt met de rechtszekerheid8. Het op een zodanige wijze formuleren van de categorieën dat aan de aanwijzing geen of nauwelijks nog onderscheidende betekenis valt toe te kennen, voldoet niet aan de daaraan uit een oogpunt van rechtszekerheid te stellen eisen en maakt bovendien de in de wet neergelegde hoofdregel zinledig 9.

6

Artikel 2.12 lid 1 onder a onder 2° Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, artikel 2.7 en bijlage II, artikel 4 Besluit Omgevingsrecht. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een bijbehorend bouwwerk, een gebouw voor een infrastructurele of openbare voorziening (tot bepaalde afmetingen), een dakterras, een antenne installatie, gebruikswijzigingen en tijdelijke afwijkingen voor maximaal 10 jaar. 7 O.a. ABRvS 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3207 en ABRvS 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1889, overweging 4.5. 8 O.a. ABRvS 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8983, AB 2013/74, m.nt. A.G.A. Nijmeijer. 9 Zie ABRvS 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2873, onder 6.3 en ABRvS 28 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3408 .

7

Gemeente Amsterdam

Datum 23 april 2021 Pagina 8 van 14

Een aanwijzingsbesluit waarin staat dat een verklaring van geen bedenkingen nooit vereist is, is in strijd met de wet en derhalve onverbindend. Een dergelijk besluit kan niet worden aangemerkt als een aanwijzing van een categorie van gevallen10. Het aanwijzen als categorie van 'ruimtelijk relevante ontwikkelingen van enige omvang waarover niet eerder door de gemeenteraad een inhoudelijk standpunt is ingenomen, dan wel politiek gevoelige ontwikkelingen' is onvoldoende duidelijk en daarmee onverbindend. Die formulering is dermate ruim en algemeen dat het college de facto zelf mag bepalen om de raad al dan niet een vvgb te vragen11. De aanwijzing als categorie gevallen van aangewezen projecten passen binnen een, niet ouder dan 5 jaar, vastgesteld structuurplan, structuurvisie, beleidsregel, beleidsnotitie en het is in beginsel voldoende duidelijk en rechtszeker. Hetzelfde geldt voor die in overeenstemming zijn met een reeds vastgestelde stedenbouwkundige visie, stedenbouwkundige randvoorwaarden, masterplan, gebiedsvisie, stadsvisie, ontwerpbestemmingsplan of ander ruimtelijk en die passen binnen de kaders van door de gemeenteraad vastgestelde 12 beleid, visies, regionale handreikingen en/of .

De categorie dat er naar het oordeel van het college geen strijd is met een door de raad vastgestelde en geldende structuurvisie of met een geldende provinciale structuurvisie en verordening of een hiervan door de provincie verleende ontheffing, is voldoende duidelijk13. Aan het college mag dus enige beoordelingsruimte worden gelaten bij het bepalen of de aangevraagde activiteit onder een aangewezen categorie van gevallen valt. De criteria die zijn opgenomen ter omschrijving van de aangewezen categorie van gevallen mogen echter niet dermate ruim en algemeen zijn dat, gelet op de reikwijdte daarvan, het college in wezen de vrije hand is gelaten om de gemeenteraad al dan niet een vvgb te vragen14. De raad mag ook categorieën van gevallen aanwijzen waar een vvgb voor is vereist, in plaats van categorieën waar geen vvgb voor is vereist15. Uit deze jurisprudentie blijkt dat op uiteenlopende wijze invulling gegeven kan worden aan deze aanwijzingsbevoegdheid. Een harde grens is dat de hoofdregel de raad geeft een verklaring van geen bedenkingen af, tenzij het gaat om aangewezen gevallen waarvoor dat niet geldt niet mag worden omzeild. Een besluit inhoudende dat de raad voor alle buitenplanse omgevingsvergunningen als adviseur wordt aangewezen, lijkt dus niet mogelijk, omdat hierbij 10

Zie ABRvS 27 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3207, AB 2014/343, m.nt. A.G.A. Nijmeijer, TBR 2014/192, m.nt. W.C.F. van Gelder, M en R 2014/157, m.nt. S. Hillegers en ABRvS 31 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2349, Gst. 2017/8, m.nt. F. Limpens Cuijpers. 11 ABRvS 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1655, AB 2015/204, m.nt. A.G.A. Nijmeijer en BR 2015/70, m.nt. M.Y.C.L. de Wit) en ABRvS 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2207, onder 3.3. 12 Zie o.a. ABRvS 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8983; ABRvS 28 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3408; ABRvS 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2207 en ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:28, BR 2020/28, m.nt. J. Oude Egbrink. 13 ABRvS 28 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3408, ABRvS 27 januari 2016, JBO 2016/36, m.nt. D. van der Meijden en ABRvS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2561. 14 ABRvS 3 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2207. 15 ABRvS 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:631.

8

Gemeente Amsterdam

Datum 23 april 2021 Pagina 9 van 14

geen gevallen worden aangewezen. In dat geval wordt de nieuwe hoofdregel omzeild. Er moet een concrete inkadering plaatsvinden van deze aanwijzingsbevoegdheid, waarbij voldoende duidelijk moet zijn om welke gevallen het gaat. 2.3 Richting al dan niet gebruik maken bevoegdheid Gelet op het voorgaande kunnen de volgende contouren geschetst worden voor het nemen van een aanwijzingsbesluit over het bindend adviesrecht: De raad maakt gebruik van zijn aanwijzingsbevoegdheid om bij nader aan te duiden gevallen een bindend adviesrecht te hebben bij aanvragen voor een buitenplanse omgevingsvergunning. De gevallen in het aanwijzingsbesluit worden zo duidelijk en concreet mogelijk omschreven. Een besluit inhoudende dat de raad voor alle aanvragen voor een buitenplanse omgevingsvergunning als adviseur wordt aangewezen, lijkt niet mogelijk en wordt ook niet voorgestaan. Gelet op de agenda van de raad, het hebben van een werkbare situatie en het uitgangspunt in de Omgevingswet van de (korte) reguliere procedure, is het streven de reikwijdte van het aanwijzingsbesluit niet te ruim te maken. Voor de inhoudelijke regeling van het aanwijzingsbesluit wordt een relatie gelegd met de (nog vast te stellen) Omgevingsvisie 2050 en het thematische beleid over de fysieke leefomgeving. Aanvragen die in strijd zijn met concrete uit de Omgevingsvisie worden onder het bindend adviesrecht gebracht worden.

Hierbij zijn de volgende aan de orde: ruimtelijke reserveringen (hoofdstuk 10), hoofdgroenstructuur/Groenvisie (hoofdstuk 16, Groen) en het hoogbouwbeleid (hoofdstuk 17, Hoogbouw). Daarnaast wordt het plaatsen van windmolens onder het bindend adviesrecht gebracht, ongeacht of dat in strijd is met de daarvoor aangewezen zoekgebieden. Als de raad voor de in het aanwijzingsbesluit op te nemen gevallen eerder heeft ingestemd met een ontwerp en programma, dan wel eerder ingestemd heeft met een conceptaanvraag, en de ingediende aanvraag past hierbinnen, is het bindend adviesrecht niet aan de orde. Omdat de Omgevingswet tot wijzigingen leidt voor het proces van vergunningverlening, wordt er Vergunningenbeleid voorbereid, dat naar verwachting in het vierde kwartaal van 2021 door het college wordt vastgesteld. Het bindend adviesrecht van de raad krijgt daar een plek in.

3. Verplichte participatie 3.1 Kader De Omgevingswet staat een participatieve aanpak voor: het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit, met als doel het proces sneller en beter te laten verlopen. De wijze waarop geparticipeerd wordt, is niet in de Omgevingswet geregeld en daarmee vormvrij. Reden hiervan is dat elke situatie, locatie en activiteit anders is en de participatie daarop afgestemd moet worden. De wet geeft daarom ruimte

9

Gemeente Amsterdam

Datum 23 april 2021 Pagina 10 van 14

voor een eigen invulling. Het nog op te stellen participatiebeleid zal inzicht geven in de wijze waarop participatie kan worden vormgegeven. Deze notitie gaat daar verder niet op in. Bij iedere aanvraag voor een omgevingsvergunning moet worden aangegeven of burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken16. Er geldt daarmee geen wettelijke verplichting tot het organiseren van participatie voorafgaand aan de indiening van een vergunningaanvraag. Als de aanvrager op het aanvraagformulier aangeeft dat er geen gelegenheid tot participatie is gegeven, voldoet de aanvraag aan de indieningseisen. Het niet organiseren van participatie is geen grond om de aanvraag buiten behandeling te laten of te weigeren. Participatie is daarmee geen verplichting. Initiatiefnemers zijn zelf verantwoordelijk voor het al dan niet houden van participatie. De wetgever heeft ervoor gekozen om de participatie niet in regels vast te leggen. Bovendien kunnen er goede redenen zijn om geen participatie te houden. Daarvan kan sprake zijn als belangen van derden niet worden geraakt, bijvoorbeeld bij inpandige bouwwerkzaamheden of activiteiten op grote afstand van naburige percelen. En als belangen van derden worden geraakt, kan er ook sprake zijn van dusdanig gebrouilleerde verhoudingen dat participatie niet zinvol is 17.

Toch is het ontwerp van de Omgevingswet via een amendement gewijzigd in die zin dat de gemeenteraad gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten kan aanwijzen waarbij participatie verplicht is18. Hiermee is participatie voor de aangewezen gevallen een indieningsvereiste geworden19. Dat betekent dat de aanvrager in die gevallen niet de keuze heeft of hij/zij wel of niet aan participatie gaat doen, maar verplicht een participatieproces moet vormgeven. In de aanvraag moet worden toegelicht hoe is geparticipeerd en wat de resultaten daarvan zijn. Maar ook bij deze verplichte participatie heeft de wetgever aan de aanvrager overgelaten op welke wijze geparticipeerd wordt. Als er gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten zijn aangewezen waarvoor participatie verplicht is, moet de aanvrager informatie verstrekken over de gehouden participatie. Verstrekt de aanvrager hier geen informatie over, kan het college de aanvraag buiten behandeling laten20. Als het college van mening is dat er onvoldoende aan participatie is gedaan, kan zij aanvullende informatie vragen. De aanvraag buiten behandeling laten wegens onvoldoende participatie vereist onderbouwing. Daarnaast kan participatie meewegen in de belangenafweging die verricht moet worden bij de buitenplanse omgevingsvergunning.

Dat wil niet zeggen dat de aanvraag zondermeer geweigerd kan worden als participanten te weinig invloed hebben gehad op de inhoud van het initiatief of als er weinig tot geen draagvlak bestaat. Het betekent immers niet dat de aanvraag in strijd is met het toetsingscriterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (voorheen: een goede ruimtelijke ordening). Wel kunnen de resultaten van de participatie in de belangenafweging een rol spelen via hinder en schadelijke gevolgen die omwonenden ervaren. Die belangen moeten dan afgewogen worden tegen het belang dat met de aanvraag 16

Artikel 16.55 lid 2 en 6 Omgevingswet in samenhang met artikel 7.4 Omgevingsregeling. Kamerstukken II 2019/20, 34 986, W, p. 62 63 en Kamerstukken II 2019/20, 34 986, S, p. 27. 18 Kamerstukken II 2018/19, 34 986, nr. 56. 19 Artikel 16.55 lid 7 Omgevingswet. 20 Artikel 16.55, lid 7 Omgevingswet in samenhang met artikel 4:5 lid 1 onder a Algemene wet bestuursrecht. 17

10

Gemeente Amsterdam

Datum 23 april 2021 Pagina 11 van 14

gemoeid is21. Daarnaast kan er beleid zijn dat (specifieke) inspanningen voorschrijft die zijn gericht op het informeren van omwonenden en het verwerven of vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor het initiatief. Als dergelijk beleid is vastgesteld, kan het niet behoorlijk nakomen ervan voor het college reden zijn om niet de gewenste medewerking te verlenen. Over de band van gemeentelijk (participatie)beleid kan een initiatiefnemer dus wel gehouden zijn om gevolg te geven aan participatie inspanningen 22. Het staat de raad vrij om te bepalen of hij gebruik maakt van deze aanwijzingsbevoegdheid en zo ja, welke gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten daaronder vallen. In de Omgevingswet en haar parlementaire geschiedenis zijn hierover nauwelijks concrete criteria te vinden. De aanwijzing van gevallen waarvoor participatie een verplichting is, is een algemeen verbindend voorschrift en daarmee niet vatbaar voor beroep. Het besluit tot aanwijzing moet in het gemeenteblad worden gepubliceerd (artikel 139 Gemeentewet). Zonder die publicatie mist de aanwijzing rechtskracht en is verplichte participatie niet aan de orde. De verbindendheid van dit aanwijzingsbesluit kan wel ter discussie worden gesteld in het kader van het beroep tegen het besluit over de buitenplanse omgevingsvergunning.

3.2 Factoren afweging gebruik maken bevoegdheid Belangrijk vertrekpunt is dat de Omgevingswet geen plicht tot participatie kent. Hierop bestaan twee uitzonderingen. De eerste is het projectbesluit, waarvoor Rijk en provincie bevoegd gezag zijn. Hiervoor is participatie voorgeschreven. De tweede uitzondering is als de raad gevallen heeft aangewezen waarvoor bij de buitenplanse omgevingsvergunning participatie verplicht is. Bij het omgevingsplan is participatie niet verplicht. Een initiatief kan mogelijk gemaakt worden via een omgevingsplan of een buitenplanse omgevingsvergunning. Als een initiatief onder een geval zou vallen waarvoor verplichte participatie is aangewezen bij de buitenplanse omgevingsvergunning, maar er wordt in dat geval gekozen om het initiatief mogelijk te maken via het omgevingsplan, geldt er bij het omgevingsplan geen verplichte participatie, terwijl verplichte participatie wel aan de orde zou zijn bij de buitenplanse omgevingsvergunning. Het nemen een aanwijzingsbesluit leidt daarmee tot een vanuit wettelijk oogpunt gezien ongewenst onderscheid tussen geen participatieplicht bij een omgevingsplan en verplichte participatie bij de buitenplanse omgevingsvergunning voor daarvoor aangewezen gevallen. Waarschijnlijk is dit door de wetgever onvoldoende onderkend.

Het op te stellen participatiebeleid gaat inzicht geven over hoe de gemeente tegen participatie aankijkt en wat de samenleving op dit punt van de gemeente kan verwachten. Het maakt hierbij niet uit via welk instrument een initiatief mogelijk wordt gemaakt. Het verdient dan ook aanbeveling richting te geven aan participatie via het participatiebeleid, waarvan de planning is dat dit in het vierde kwartaal van 2021 door de raad wordt vastgesteld. Omdat daarmee op een integrale wijze wordt aangegeven hoe de gemeente tegen participatie aankijkt, ligt het nemen van

21 22

Zie ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1781, TBR 2019/112. Zie ABRvS 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4209

11

Gemeente Amsterdam

Datum 23 april 2021 Pagina 12 van 14

een aanwijzingsbesluit voor verplichte participatie in het kader van de buitenplanse omgevingsvergunning minder voor de hand. Van belang hierbij is dat bij de besluitvorming over de vaststelling van het omgevingsplan of de buitenplanse omgevingsvergunning een toets moet plaatsvinden aan het gemeentelijk beleid, waaronder het participatiebeleid. Bij strijd met het participatiebeleid kan geweigerd worden om het omgevingsplan vast te stellen of de aanvraag om een buitenplanse omgevingsvergunning te verlenen23. Overigens sturen de stadsdelen in de huidige situatie al op participatie bij omgevingsvergunningen. Zij denken met de aanvrager mee over bijvoorbeeld de grootte van de en de wijze van participatie. Zij doen mee in het participatieproces van de aanvrager en wegen de opbrengsten daarvan mee bij hun besluitvorming. Mede afhankelijk van het nog vast te stellen participatiebeleid kan de werkwijze van de stadsdelen ook na inwerkingtreding van de Omgevingswet worden voortgezet. Een vangnet hierbij vormt de mogelijkheid voor het college (dagelijks bestuur stadsdelen na mandaat) om na indiening van een aanvraag voor een buitenplanse omgevingsvergunning de uitgebreide procedure van toepassing te verklaren. De uitgebreide procedure zou dan ook ingezet kunnen worden als er geen of onvoldoende participatie heeft plaatsgevonden.

Die uitgebreide procedure biedt de mogelijkheid om, naast de zienswijzen, participatie te houden over de aanvraag. Nu participatie niet verplicht gesteld is en participatiebeleid een geschikter middel is om richting te geven aan participatie, ligt een besluit tot het aanwijzen van gevallen waarvoor verplichte participatie is aangewezen bij de buitenplanse omgevingsvergunning minder voor de hand. 3.3 Richting al dan niet gebruik maken bevoegdheid Gelet op het voorgaande ligt het om de volgende redenen niet voor de hand om gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten aan te wijzen waarvoor verplichte participatie gaat gelden: Participatie is een belangrijk uitgangspunt van de Omgevingswet, maar, behoudens een enkele uitzondering, niet verplicht gesteld. Het nemen van een aanwijzingsbesluit leidt, gelet op de systematiek van de Omgevingswet, tot een ongewenst onderscheid tussen participatieplicht bij een buitenplanse omgevingsvergunning en het ontbreken van participatieplicht bij het omgevingsplan. Het participatiebeleid is een geschikter middel om richting te geven aan participatie. Niet alleen kan daarin worden aangegeven wanneer participatie aan de orde is, maar hierin kunnen ook handreikingen worden gedaan voor de wijze waarop participatie kan plaatsvinden.

Omdat de Omgevingswet tot wijzigingen leidt voor het proces van vergunningverlening, wordt er Vergunningenbeleid voorbereid, dat naar verwachting in het vierde kwartaal van 2021 door het college wordt vastgesteld. Participatie krijgt daar een plek in.

23

ABRvS 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4209.

12

Gemeente Amsterdam

Datum 23 april 2021 Pagina 13 van 14

4. Uitgebreide procedure 4.1 Kader In de huidige situatie is op de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag voor een buitenplanse omgevingsvergunning (niet vallend binnen de eerdergenoemde kruimelgevallenregeling) de uitgebreide procedure van toepassing met een beslistermijn van 26 weken. Onder de Omgevingswet is de reguliere procedure met een beslistermijn van 8 weken het uitgangspunt, met een verlengingsmogelijkheid van 6 weken24. Uitzonderingen hierop zijn gevallen waarin een milieueffectrapportage moet worden gemaakt25, in de wet aangewezen gevallen van activiteiten26, als er op verzoek of met instemming van de aanvrager de uitgebreide procedure wordt gevolgd27 dan wel het college besluit de uitgebreide procedure van toepassing te verklaren28. Voor deze uitzonderingen geldt de uitgebreide procedure met een beslistermijn van 26 weken. Hiermee bestaat voor het college (dagelijks bestuur na mandaat) de mogelijkheid om de uitgebreide procedure van toepassing te verklaren op de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag voor een buitenplanse omgevingsvergunning. Deze mogelijkheid is in de wet opgenomen omdat de praktijk leert dat buitenplanse projecten zodanig complex kunnen zijn dat het niet lukt binnen acht weken een zorgvuldig voorbereid en goed gemotiveerd besluit te nemen.

Bijvoorbeeld omdat bepaalde door de aanvrager aangereikte onderzoeksrapporten niet volledig zijn en/of op onderdelen bijstelling behoeven. In het kader van de uitgebreide procedure is er voldoende ruimte om daarover te overleggen en waar nodig de bij de aanvraag gevoegde onderzoeksrapporten te wijzigen. Dit vormt een toevoeging aan de wet om het college meer keuzemogelijkheden te geven om de procedure te volgen die het best past bij een specifieke vergunningaanvraag. Om gebruik te kunnen maken van deze bevoegdheid moet het gaan om activiteiten die aanzienlijke gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving en waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben. Daarnaast moet de aanvrager, voorafgaand aan het nemen van een besluit om de uitgebreide procedure van toepassing te verklaren, door het college in de gelegenheid gesteld worden zijn of haar zienswijze daarover naar voren te brengen. Om die reden kan hiervoor geen algemeen aanwijzingsbesluit genomen worden. Het college zal in gevallen die daarvoor in aanmerking komen, pas een dergelijk besluit kunnen nemen, nadat een aanvraag is ingediend en nadat de aanvrager in de gelegenheid gesteld is hierover zijn of haar zienswijze naar voren te brengen.

24

Artikel 16.64 Omgevingswet. Artikel 16.50 Omgevingswet. 26 Artikel 10.24 Omgevingsbesluit. 27 Artikel 16.65 lid 1 Omgevingswet. 28 Artikel 16.65 lid 4 Omgevingswet. 25

13

Gemeente Amsterdam

Datum 23 april 2021 Pagina 14 van 14

4.2 Factoren afweging gebruik maken bevoegdheid Uitgangspunt van de Omgevingswet bij omgevingsvergunningen is dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is. Dit hangt samen met één van de doelstellingen van de Omgevingswet, een snellere besluitvorming. Vanuit dat oogpunt gezien ligt een terughoudend gebruik van deze bevoegdheid voor de hand. Hierbij speelt een rol dat de vooroverlegfase, vanwege de korte reguliere procedure, in de praktijk naar verwachting belangrijker wordt. Zeker bij grotere projecten heeft de initiatiefnemer er belang bij dat er afstemming heeft plaatsgevonden met het bevoegd gezag voordat de aanvraag wordt ingediend. Dat beperkt voor de initiatiefnemer het risico dat de aanvraag buiten behandeling wordt gelaten of afgewezen wordt omdat bepaalde gevolgen niet inzichtelijk (genoeg) zijn. Aan de andere kant is deze aanwijzingsbevoegdheid in de wet opgenomen om voor projecten met mogelijk aanzienlijke gevolgen en verschillende bezwaren voldoende tijd te hebben om tot een goed besluit te komen. Het hangt onder meer af van de aard en omvang van de aanvraag of het college van deze bevoegdheid gebruik maakt.

Bij de gevallen die aangewezen worden voor het bindend adviesrecht is de kans reëel dat het gaat om activiteiten die aanzienlijke gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving en waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen zullen hebben. Uitgaande van de huidige werkwijze zal het lastig zijn om binnen de termijn van 8 weken (met een verlengingsmogelijkheid van 6 weken) een beslissing op de aanvraag te nemen, waarbij ook de raad een bindend advies heeft kunnen uitbrengen. Rekening houdend met de wettelijke eisen (aanzienlijk gevolgen en bedenkingen van verschillende belanghebbenden), kan bij een aanvraag waarbij het bindend adviesrecht van de raad van toepassing is de uitgebreide procedure van toepassing worden verklaard. De uitgebreide procedure zou ook van toepassing verklaard kunnen worden als er niet of onvoldoende geparticipeerd is. Hoe het college met deze bevoegdheid omgaat, zal nader uitgewerkt worden in het Vergunningenbeleid, dat naar verwachting in het vierde kwartaal van 2021 door het college wordt vastgesteld. Hierover kan al wel opgemerkt worden dat een uniforme toepassing van deze bevoegdheid binnen Amsterdam vooropstaat, zodat de stadsdelen hiermee op dezelfde wijze omgaan.

14