RIB 2022 34 - Bijlage 3 - Raadsbrief actualisering overnachtingsbeleid

Bezoekadres Amstel 1 1011 PN Amsterdam Postbus 202 1000 AE Amsterdam Telefoon 14 020

Retouradres: Postbus 202, 1000 AE Amsterdam

Aan de leden van de gemeenteraad

Datum

27 oktober 2021

Ons kenmerk Uw kenmerk

-

Behandeld door j.visser@amsterdam.nl; e.veul@amsterdam.nl Kopie aan Bijlagen

Onderwerp

1. 2. 3. 4. 5.

Overzicht met lopende initiatieven per 1 augustus 2021 Gebiedskaart 2021 Notitie Afremmen hotelgroei door inzet erfpachtinstrument Notitie Uitwerking Overnachtingsbeleid 2021 en verder, Deel I Notitie Uitwerking Overnachtingsbeleid 2021 en verder, Deel II

Actualisering overnachtingsbeleid en uitbreiding aanpak ‘afremmen groei hotelkamers’ met de instrumenten erfpacht en omgevingsplan en afdoening toezegging aan het lid Van Soest inzake mogelijkheden intrekken onbenutte omgevingsvergunningen.

Geachte raadsleden,

Met deze brief informeert het college u over de actualisering van het overnachtingsbeleid en de uitbreiding van de aanpak met aanvullende instrumenten om verdere hotelgroei tegen te kunnen gaan. Vanaf 1 november 2021 is de aangepaste gebiedskaart van het overnachtingsbeleid in werking getreden. Het deel van de stad waarin we niet meewerken aan nieuwe hotelinitiatieven, het nee-gebied, is sterk vergroot en het aantal nee, tenzij-gebieden is verder ingeperkt. In de stadsdelen Centrum en West zijn helemaal geen nee, tenzij gebieden meer. De actualisering van het overnachtingsbeleid zorgt voor een betere aansluiting op de praktijk en verduidelijking van het beleid op een aantal punten. Om te komen tot een afremming van de groei van het aantal hotels en hotelkamers is er echter meer nodig. Het college heeft gekeken naar aanvullende instrumenten, aangezien directe rechten in bestemmingsplannen de afgelopen jaren bleven zorgen voor een toename van het aantal hotelkamers. Daarom wordt met ingang van 1 november 2021 het erfpachtinstrument ingezet. Dit houdt in dat we bij bestaande planologische hotelrechten in nee-gebieden niet langer meewerken aan het wijzigen van het erfpachtcontract.

Een routebeschrijving vindt u op www.amsterdam.nl.

Gemeente Amsterdam

Datum 27 oktober 2021 Kenmerk 2021/ Pagina 2 van 6

Het hotelinitiatief kan dan niet gerealiseerd worden. Na de invoering van de Omgevingswet zet het college zich in om via het op te stellen omgevingsplan per gebied te bekijken of onbenutte hotelrechten structureel uit bestemmingsplannen kunnen worden weggenomen. Ook brengen we niet geëffectueerde omgevingsvergunningen voor hotelontwikkelingen in kaart en trekken we deze waar mogelijk in. De actualisering van het overnachtingsbeleid en de uitbreiding van de aanpak met aanvullende instrumenten is een grote wens van het college en de raad. Het is onder meer het resultaat van de vervolgacties van een evaluatie van het overnachtingsbeleid, waarover het college u op 16 april 2019 per brief heeft geïnformeerd. Deze acties betroffen de verkenning van de instrumenten erfpacht, bestemmingsplan en voorbereidingsbesluit om de groei van hotels te beperken. Ook zijn de juridische en financiële gevolgen van gebruik van deze instrumenten voor dit doel in kaart gebracht, en is onderzocht welke mogelijkheden de nieuwe Omgevingswet vanaf 2022 biedt. Achtergrond: het overnachtingsbeleid sinds 2016 In 2016 heeft het stadsbestuur het overnachtingsbeleid ingevoerd om de groei van hotels af te remmen. Dit heeft geresulteerd in maatregelen gericht op het beperken van hotelontwikkelingen, het stimuleren van de kwaliteit van hotels, de spreiding van hotelgasten en een gelijk speelveld voor ondernemers.

Het overnachtingsbeleid is restrictief: in de nee-gebieden werkt de gemeente niet mee aan nieuwe hotelontwikkelingen. In de nee, tenzij gebieden werkt de gemeente slechts bij uitzondering mee aan juridisch planologische procedures voor een hotel, en gelden hoge kwaliteitseisen voor nieuwe hotelconcepten. Uit de evaluatie van het overnachtingsbeleid uit 2019 bleek dat het beleid op zichzelf effectief is; slechts twee hotelinitiatieven hebben in de periode 2017 tot 2021 kunnen voldoen aan de strenge eisen. Toch heeft het beleid de realisatie van hotelkamers na 2017 niet kunnen voorkomen; het overnachtingsbeleid bleek niet toereikend in het geval dat een hotelmogelijkheid reeds in een bestemmingsplan was opgenomen. Hotelontwikkelingen op basis van een bestaand - oftewel direct - recht in een bestemmingsplan konden in zowel de nee- als in de nee, tenzij-gebieden doorgaan. De trend die de evaluatie uit 2019 liet zien heeft zich doorgezet met 16 nieuwe hotelinitiatieven over de periode 2019 tot 2021. Het betreft 13 initiatieven op basis van een direct recht, 1 initiatief waarbij de hardheidsclausule is toegepast en 2 initiatieven waarvan de aanvragen nog in behandeling zijn. Door het strenge overnachtingsbeleid zoeken ontwikkelaars bovendien naar de bestaande planologische mogelijkheden die een bestemmingsplan biedt.

Aanpassing Gebiedskaart: meer nee-gebieden en minder nee, tenzij-gebieden Het college is in samenspraak met de dagelijks besturen van de stadsdelen gekomen tot een aanpassing van de gebiedskaart met als gezamenlijk resultaat dat een groot aantal nee, tenzijgebieden is omgezet naar een nee-gebied. De nee, tenzij-gebieden worden beperkt tot ontwikkelingsgebieden waar hotelontwikkeling nog kan bijdragen aan de functiediversiteit in nieuwe of kwetsbare gebieden. Hiervoor verwijs ik u naar de geactualiseerde gebiedskaart. Het uitgangspunt is nog steeds dat de gemeente alleen meewerkt aan nieuwe hotelinitiatieven als aan de strenge voorwaarden uit het overnachtingsbeleid wordt voldaan. Het beleid is en blijft restrictief.

2

Gemeente Amsterdam

Datum 27 oktober 2021 Kenmerk 2021/ Pagina 3 van 6

Aangezien we het belang van functiemenging in de nee, tenzij-gebieden niet uit het oog moeten verliezen, zijn de voorwaarden die in het beleid worden gesteld aan nieuwe hotels getoetst op haalbaarheid. Vanuit stedenbouwkundig oogpunt kan een hotel zorgen voor functiediversiteit in een nog te ontwikkelen gebied en een positieve bijdrage leveren, mits er sprake is van een kwalitatief hoogwaardig hotel met voorzieningen waarvan buurtbewoners gebruik kunnen maken. Nieuw instrument: afremmen groei aantal hotels door inzet erfpachtinstrument per 1 november 2021 Het overnachtingsbeleid werkt in situaties waarbij er afwegingsruimte aanwezig is. Bij directe rechten in bestemmingsplannen is deze planologische afwegingsruimte er niet. Aan het overzicht met lopende initiatieven moeten nog steeds nieuwe initiatieven worden toegevoegd. Een aanscherping van het overnachtingsbeleid is hiervoor niet de oplossing. Om bij bestaande directe rechten in bestemmingsplannen niet altijd mee te hoeven werken aan de ontwikkeling van een hotel heeft het college de inzet van het erfpachtinstrument onderzocht. Het blijkt dat het mogelijk is niet mee te werken aan het wijzigen van erfpachtcontracten voor hotelontwikkelingen. Daartoe heeft het college op 26 oktober 2021 de notitie ‘Afremmen hotelgroei door inzet erfpachtinstrument’ vastgesteld, waarin de bescherming van de leefbaarheid centraal staat.

Dit nieuwe instrument om de toename van hotels in de stad verder te beperken gaat direct in. De notitie geeft een uitwerking van het begrip ‘gemeentelijk belang’ uit het Beleid bestemmingsen bebouwingwijziging uit 2017. Het biedt de gemeente, als uitgever van de grond in erfpacht, ruimte om een verzoek om een erfpachtcontract te wijzigen voor een hotel of uitbreiding van een hotel in een nee-gebied, af te wijzen. In de praktijk betekent dit voor een initiatiefnemer die een hotel wil ontwikkelen of uitbreiden en gebruik wil maken van een direct recht in een bestemmingsplan, dat de gemeente niet meewerkt aan het wijzigen van het erfpachtcontract voor dit doel en dus goedkeuring onthoudt. Het weigeren van medewerking is alleen mogelijk bij locaties die in erfpacht zijn uitgegeven en indien een ander planologisch gebruik mogelijk is. De hoofdregel in dit beleid is dat bij een bestemmingswijziging de gemeente in beginsel meewerkt aan wijziging van de privaatrechtelijke bestemming, als deze wijziging past binnen het bestemmingsplan. Als een gemeentelijk belang zich tegen een dergelijke bestemmingswijziging verzet is het mogelijk om als gemeente hieraan niet mee te werken. Met de vaststelling van de notitie ‘Afremmen hotelgroei door inzet erfpachtinstrument’ heeft het college invulling gegeven aan het begrip ‘gemeentelijk belang’.

Bij de definiëring van het gemeentelijk belang is de bescherming van de leefbaarheid de basis. Daarbij is een koppeling gemaakt met de neegebieden. Het gebruik van erfpacht om ruimtelijk te sturen is geen onaanvaardbare doorkruising van een publiekrechtelijke regeling. De gemeente mag in een erfpachtakte gebruiksbeperkingen opleggen die verder gaan dan het bestemmingsplan. De juridische haalbaarheid van de inzet van het erfpachtinstrument is bij de totstandkoming van de Notitie ‘Afremmen hotelgroei door inzet erfpachtinstrument’ getoetst door gemeenteadvocaat Pels Rijcken. Naast de aanpassingen in de gebiedskaart heeft het college een aantal wijzigingen doorgevoerd in de uitwerkingsnotitie Deel I, om te voorkomen dat het overnachtingsbeleid werkt als een neebeleid en om de nieuw voor oud-regel beter te laten aansluiten op de praktijk. Daarnaast is in Deel

3

Gemeente Amsterdam

Datum 27 oktober 2021 Kenmerk 2021/ Pagina 4 van 6

II het beleid verduidelijkt daar waar het gaat om aanpassingen die níet leiden tot meer slaapplaatsen. Ook is de overgangsregeling uit 2017 ingetrokken.  Toelichting: uniek hotelconcept (uit paragraaf 2.1 van Deel I) De meest bepalende eis voor een nieuw hotelinitiatief is dat een concept zo uniek is, dat het van meerwaarde is voor de directe omgeving én van toegevoegde betekenis voor de hele Amsterdamse markt. Een hotelconcept dient een aantoonbare onderscheidende bijdrage te leveren aan zowel het innovatieve aanbod van verblijfsaccommodaties als aan een bijzonder aspect van het maatschappelijke, culturele of economische klimaat van Amsterdam. Alleen voor typen hotels die nog niet of nauwelijks in Amsterdam zijn vertegenwoordigd wordt een uitzondering gemaakt. Dit is in de praktijk zelden het geval. Uit de toets op haalbaarheid van de criteria komt dat initiatiefnemers in zijn algemeenheid kunnen voldoen aan de eisen op het gebied van buurtbetrokkenheid, duurzaamheid en sociaal ondernemerschap, maar dat de eis van uniciteit ten opzichte van de hele Amsterdamse hotelmarkt zorgt voor de onhaalbaarheid van plannen. Het college ziet dit als een ongewenst effect van het strenge beleid. De strenge eisen ten aanzien van kwaliteit blijven we toepassen, maar de eis dat er sprake moet zijn van een hotelconcept dat nog niet of nauwelijks in Amsterdam is vertegenwoordigd is aangepast.

De eis van uniciteit geldt niet langer voor de hele stad, maar voor het stadsdeel waar het hotelinitiatief is beoogd. Dan hebben hotelinitiatieven die in een nee, tenzij-gebied liggen, en die qua concept innovatief en onderscheidend zijn en aan de overige eisen uit het overnachtingsbeleid voldoen, een reëlere slagingskans dan nu het geval is. Daarmee kan de beoogde functiediversiteit in de nee, tenzij-gebieden worden bevorderd. Voor nieuwe wijken als in Noord of het laatste deel van IJburg kan een hotel namelijk een verrijking zijn van het voorzieningenniveau voor de buurt, voor zowel bewoners als ondernemers.  Toelichting: ‘nieuw voor oud regel’ (uit paragraaf 3.1 van Deel I) Eigenaren van hotels van matige kwaliteit kunnen op grond van de ‘nieuw voor oud regel’ hun hotel transformeren naar bijvoorbeeld wonen om in ruil daarvoor elders een nieuw kwalitatief hoogwaardig hotel te ontwikkelen. Bij een uitruil dient een op te heffen ‘oud’ hotel en te realiseren ‘nieuw’ hotel naar het oordeel van het college in kwantitatief en kwalitatief opzicht in redelijke verhouding tot elkaar te staan. Dit indachtig het beleidsstreven ‘kwaliteit boven kwantiteit’ en ‘het juiste hotel op de juiste plek’.

Een plan zal worden getoetst aan de kwaliteitseisen uit het overnachtingsbeleid, met dien verstande dat maatwerk mogelijk is indien de specifieke omstandigheden van het initiatief dit naar het oordeel van het college rechtvaardigen. Toelichting: aanpassingen die niet leiden tot een toename van het aantal slaapplaatsen (uit paragraaf 4.2 van Deel II) Regelmatig worden aanvragen gedaan voor aanpassingen van hotels die niet leiden tot meer slaapplaatsen. Dit leidt niet tot een vergroting van de overnachtingscapaciteit, maar draagt meestal wel bij aan een verbetering van de kwaliteit van het hotel. Hierbij kan worden gedacht aan het aanbrengen van een lift, installaties voor duurzaamheidsmaatregelen of een uitbreiding van het restaurantgedeelte. Vanaf 2017 verleent de gemeente geen medewerking aan aanpassingen die afwijken van het bestemmingsplan, ook als ze niet leiden tot meer overnachtingscapaciteit. 

4

Gemeente Amsterdam

Datum 27 oktober 2021 Kenmerk 2021/ Pagina 5 van 6

Door de strikte toepassing van het overnachtingsbeleid is de situatie ontstaan dat het onmogelijk is geworden om medewerking te verlenen aan aanpassingen die niet leiden tot een toename van het aantal slaapplaatsen. Als een dergelijke aanpassing in overeenstemming is met alle andere wet- en regelgeving, is er geen goede reden om daar niet aan mee te werken. De verduidelijking houdt in dat afwijken van het bestemmingsplan voor hotelaanpassingen, waarbij het aantal slaapplaatsen niet wordt vergroot, past binnen het overnachtingsbeleid. Zo kunnen hotels – ook in nee-gebieden - blijven investeren in verbeteringen, bijvoorbeeld voor het verduurzamen van hun pand.  Toelichting: intrekking overgangsregeling (uit paragraaf 4.1 van Deel II 2017) Het overnachtingsbeleid kent een overgangsregeling. Om redenen van zorgvuldigheid zijn er in 2016, naast vijf lopende hotelinitiatieven die expliciet als uitzonderingsgeval zijn benoemd, ook drie situaties beschreven waarbij het huidige overnachtingsbeleid niet van toepassing is. De overgangsregeling is in 2016 opgesteld om langlopende initiatieven af te kunnen ronden. Inmiddels is het overnachtingsbeleid ruim vier jaar van kracht. Voor de vijf benoemde uitzonderingen (Heineken Hoek, Spa Zuiver, hotel ’t Mandje, Stadswerf Oostenburg en Geldersekade 30-34) zijn de omgevingsvergunningen inmiddels onherroepelijk.

Er zijn geen initiatieven meer waarvoor het nodig zou zijn de overgangsregeling in de huidige vorm in stand te laten. Invoering Omgevingswet en planologische ruimte voor hotels De verwachting is dat op 1 juli 2022 de Omgevingswet in werking treedt. De wet schrijft voor dat voor 2030 een omgevingsplan wordt opgesteld dat geldt voor heel Amsterdam. Hier werken we in een aantal jaren gebiedsgewijs naartoe. Per gebied zal de planologische ruimte voor hotelfuncties worden beoordeeld en waar mogelijk weggenomen. Voor elk gebied zal worden onderzocht wat de (schade)effecten zijn van het laten vervallen van onbenutte hotelrechten en welke andere mogelijkheden er zijn om via het omgevingsplan te sturen op het afremmen van de groei van hotelkamers en slaapplaatsen. Vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet in 2022 kunnen geen bestemmingsplanprocedures meer worden gestart. Het college ziet daarom af van het nu nog wegnemen van onbenutte planologische hotelrechten via bestemmingsplanherzieningen. Met een voorbereidingsbesluit kan, voorafgaand aan een bestemmingsplanaanpassing, worden voorkomen dat er ongewenste ontwikkelingen in een gebied plaatsvinden. Met het besluit onbenutte planologische hotelrechten niet actief weg te nemen in bestemmingsplannen is het nemen van een voorbereidingsbesluit evenmin relevant.

De financiële gevolgen van het wegnemen van hotelrechten uit bestemmingsplannen zullen bij de wijzigingen van het omgevingsplan per geval worden afgewogen. Bij het ‘wegbestemmen’ van hotelfuncties uit bestemmingsplannen kan er sprake zijn van een planschaderisico, waarbij de omstandigheden van het geval de omvang ervan bepalen. Toezegging beantwoording vraag inzake intrekken niet uitgevoerde omgevingsvergunningen Raadslid Van Soest heeft op 14 mei 2020 in de commissie FED (TA 2020-000522) vragen gesteld over de mogelijkheden om de onbenutte vergunningen voor hotels in te trekken. Ik heb toegezegd

5

Gemeente Amsterdam

Datum 27 oktober 2021 Kenmerk 2021/ Pagina 6 van 6

dit vraagstuk mee te nemen in het onderzoek naar de aanvullende instrumenten om de groei van hotels verder tegen te gaan. Een omgevingsvergunning kan worden ingetrokken als er gedurende 26 weken geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. Deze gegevens zijn niet direct uit het stedelijke vergunningensysteem te halen, waardoor de inventarisatie handmatig wordt uitgevoerd. De inventarisatie met overzichtslijst wordt op korte termijn afgerond. Op basis van de nu beschikbare gegevens is de verwachting dat het aantal verleende maar nog niet uitgevoerde omgevingsvergunningen voor de realisatie van een hotel van beperkte omvang is. Uiterlijk in het tweede kwartaal van 2022 wordt u hierover geïnformeerd. Het college beschouwt met deze brief de toezegging als afgedaan. Ik hoop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. Hoogachtend, Namens het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,

Victor Everhardt Wethouder Economische Zaken

6