Bijlage 1 bij RIB 2021 38 - PBL Monitoring Concept RES

Het nadeel uit zich in moeilijk generiek te duiden en slecht onderling te vergelijken regiobiedingen.

De kwantitatieve verschillen Het verschil tussen het nationaal totaal van het huidige pijplijnvermogen volgens de PBLmonitoringssystematiek en dat volgens de concept-RES’en is met 0,7 TWh relatief klein ten opzichte van het totale huidige en pijplijnvermogen van 26,8 TWh. Per regio zijn de verschillen echter aanzienlijk groter. Bij 11 regio’s was het productieaandeel uit huidig en pijplijn lager dan volgens de PBL-aanpak (samen 2,2 TWh lager). Bij 6 regio’s was er geen verschil of was onvoldoende informatie beschikbaar. En 13 regio’s hadden juist een groter aandeel productie uit huidig en pijplijn dan volgens onze berekeningen (2,9 TWh hoger). Op het niveau van de individuele regio’s zijn er verschillen van tientallen procenten ten opzichte van onze inschatting. Op basis van de consultatieronde en toelichtende gesprekken met een aantal regio’s hebben we de oorzaken van deze verschillen in kaart gebracht en kunnen we antwoord geven op de vraag wat de verschillen betekenen voor de analyse van het doelbereik op nationaal niveau, en wat er nodig zou zijn om op een onderling vergelijkbare manier analyses mogelijk te maken op het niveau van de individuele regio’s.

Oorzaken van de verschillen De consultatieronde over de kwantitatieve opbouw van het bod per regio heeft veel informatie opgeleverd over de achterliggende oorzaken van de verschillen. • RES is een ‘politiek verhaal’ Wat duidelijk naar voren kwam, is dat het regiobod onderdeel is van een politiek verhaal. De concept-RES en het bod zijn iets waar bestuurlijk draagvlak voor is verkregen. Dat betekent dat het bod niet overeen hoeft te komen met de technische werkelijkheid van verwachte productie uit het huidige, pijplijn- en ambitievermogen. Een analyse volgens zo’n opbouw ligt vaak wel ten grondslag aan het bod, maar op bestuurlijk niveau zijn biedingen soms opvallend laag of juist hoog vastgesteld. Technisch komt dit overeen met een lage of juist hoge realisatiegraad van pijplijnprojecten, die in deze gevallen niet zo zeer een relatie met een te verwachte realisatiegraad hebben, maar simpelweg het gevolg zijn van bestuurlijk draagvlak op dat moment. • Vermogen en productie o Vollasturen Regio’s gebruiken vaak andere vollasturen voor pijplijnprojecten dan het PBL, zowel bij grootschalige zon-PV-installaties als bij windparken op land. Vaak hoger dan volgens de PBL-systematiek, maar soms ook lager.

24

Opgave Energieakkoord Bij een aantal regio’s speelt de doelstelling voor wind op land uit het Energieakkoord nog een rol. Die doelstelling van 6.000 MW in 2020 richt zich op een totaal te bereiken vermogen voor wind op land, terwijl het 35 TWh-doel over de productie uit dat vermogen gaat. Dit kan problematisch zijn voor de 10 regio’s met veel ‘wind op land-ervaring’, waar het tot nu toe om windvermogen ging nu het bij de uitvoering van de RES juist om productie gaat. Dit speelt vooral bij de projecten in de pijplijn. Er zijn overigens geen concrete aanwijzingen gevonden dat dit tot problemen heeft geleid, maar het werd door regio’s genoemd als belemmerende factor. Definities Veel van de verschillen zijn te herleiden tot definitieverschillen. Wanneer telt de productie uit gerealiseerd vermogen mee bij het aandeel huidig vermogen en hoe stel je dat vast? o Huidig Maar weinig regio’s beschikten op het moment dat de concept-RES werd gemaakt over de relevante cijfers van het CBS en kwamen daardoor vaak tot andere schattingen op basis van locatiespecifieke schattingen van vollasturen. o Pijplijn Grote verschillen waren het gevolg van wat al dan niet tot het pijplijnvermogen werd gerekend in vergelijking met de PBL-systematiek. De PBLsystematiek is niet altijd als standaard gevolgd.

Die systematiek is in maart 2020 gepubliceerd, wat mogelijk een te laat stadium is geweest voor een aantal regio’s. Verder hebben regio’s om pragmatische redenen soms een extra categorie tussen pijplijn- en ambitievermogen toegevoegd wat tot extra verschillen leidt. Realisatiegraad De realisatiegraad die regio’s voor pijplijnprojecten hanteren is vaak hoger of lager dan het landelijk gemiddelde dat het PBL gebruikt. Deze verschillen zijn logisch en we verwachten dat de regiospecifieke realisatiegraad van pijplijnprojecten een nauwkeuriger waarde geeft dan een nationaal gemiddelde realisatiegraad. Gegevens Bij de realisatie van projecten komt het geregeld voor dat het werkelijk geïnstalleerde vermogen hoger of juist lager is dan te boek staat in de RVO-administratie van de SDE-beschikkingen. Een betere afstemming met RVO is voor de toekomst wel van belang. Over het algemeen gaat het over relatief kleine verschillen. In een enkel geval bleek echter dat het te installeren/saneren pijplijnvermogen volgens de Monitor Wind op Land volgens de regio in werkelijkheid tot een veel lagere productie zou leiden. Wel/geen SDE Er zijn grootschalige zon-PV-projecten die gerealiseerd zijn en nog gerealiseerd gaan worden zonder SDE-subsidie en vallen daarom nu buiten de PBLsystematiek. Ze vallen onder andere stimuleringsmaatregelen, zoals de postcoderoosregeling.

Deze projecten produceerden gezamenlijk de laatste jaren naar schatting ongeveer 0,7 TWh hernieuwbare elektriciteit per jaar. Hoewel niet duidelijk is in hoeverre dit speelt bij regio’s is de verwachting dat alle regio’s die met dit soort projecten te maken hebben deze wel in hun regiobod hebben opgenomen. o

•

•

•

•

De gevolgen Op nationale schaal middelen de gevolgen van de genoemde oorzaken ongeveer uit, waardoor er slechts een klein verschil is tussen het nationale totaal volgens de regio’s en dat volgens de PBLmontoringssystematiek. Uit de verschillen komt naar voren dat de PBL-methodiek overall een onzekerheidsmarge tot gevolg heeft van ongeveer 10 procent in de berekening van de elektriciteitsproductie van de huidig- en pijplijnprojecten. Hier bovenop zijn verschillen mogelijk als gevolg van veranderingen in de gemiddelde realisatiegraad in de toekomst, zowel van de pijplijnprojecten als van toekomstige projecten uit het aandeel ambitie. Deze onzekerheden zijn meegenomen in de analyse van het doelbereik in paragraaf 2.1. Naar aanleiding van de tussentijdse analyse die net als deze Monitor vooral een ‘nationale spiegel’ van de RES aanreikt, hebben zowel regio’s als de RES-opdrachtgevers de behoefte geuit aan kwantitatieve informatie op het niveau van de individuele regio’s. De grote verschillen in aanpak tussen regio’s onderling en met de PBL-systematiek maken het echter niet zinvol om nu een

25

monitor op regionaal schaalniveau te maken met onderling vergelijkbare regiocijfers. De diversiteit in regionale aanpak en de moeilijk in te schatten onzekerheden daaromtrent zijn daar op dit moment te groot voor. Om mogelijk te maken dat de regiocijfers wel goed onderling vergelijkbare zijn is het nodig de eerdergenoemde oorzaken weg te nemen of te kwantificeren. Dat vergt niet alleen nadere afspraken over te gebruiken definities en gegevens die regio’s gebruiken voor hun RES, maar mogelijk ook met CBS en RVO over gegevens van de productie uit windvermogen en grootschalige zon-PV-installaties op regioniveau. Het is van belang om de regie expliciet te beleggen in overleg met de dataleveranciers, de regio’s en het PBL. Het is te bezien of al deze verschillende stappen op tijd kunnen worden gezet voor een regiospecifieke monitor RES 1.0.

2.3 RES en de Klimaat- en Energieverkenning Het PBL publiceert jaarlijks de gevolgen van vastgesteld en voorgenomen klimaat- en energiebeleid in de Klimaat- en Energieverkenning (KEV). In deze paragraaf vergelijken we de resultaten van de KEV 2020 met de getallen uit de concept-RES. Hoe verhouden die getallen zich tot elkaar en wat betekenen de overeenkomsten en verschillen? Wat staat eigenlijk in die KEV? Eenmaal per jaar wordt in de KEV op duidelijke en integrale wijze verslag gedaan van de volle breedte van het gevoerde klimaat- en energiebeleid en de verwachte effecten daarvan. De KEV schetst een integraal beeld tot en met (momenteel) 2030 van de ontwikkelingen in de energievoorziening en het energieverbruik, maar ook van andere activiteiten die tot broeikasgasemissies leiden, zoals in de landbouw en het landgebruik. De KEV legt ook de verbanden tussen autonome ontwikkelingen en ontwikkelingen in het buitenland met wat er in Nederland gebeurt. Als onderdeel van dat grotere geheel bevat de KEV een prognose van de opwekking van hernieuwbare elektriciteit in 2030.

2.3.1 Hernieuwbare elektriciteit in de KEV De prognose van de opwekking van hernieuwbare elektriciteit in 2030 uit de KEV 2020 laat zien dat er ongeveer 41 TWh uit wind en zon-PV op land wordt geproduceerd. Hiervan komt ongeveer 31 TWh op het conto van grootschalige zon-PV-installaties (circa 14 TWh) en wind op land-turbines (circa 17 TWh). Netbeheerders hebben ingeschat of het netwerk bij deze prognose een knelpunt zou kunnen vormen. Als de voorgenomen netwerkuitbreidingen voor de periode tot en met 2030 tot stand worden gebracht verwachten zij bij een ontwikkeling van hernieuwbare elektriciteitsproductie volgens de KEV 2020 dat dit waarschijnlijk past op het netwerk. Er zijn echter nog grote onzekerheden als het productieaandeel uit zon ten opzichte van dat uit wind veel sterker zou toenemen dan tot dusver is meegenomen in de investeringsplannen van de netbeheerders. Die situatie zou zich voordoen als de concept-RES’en tot uitvoering zouden worden gebracht. Het nationale totaal van de biedingen op basis van de concept-RES’en is niet alleen veel hoger dan de KEV-prognose, maar ook zou het aandeel uit zon-PV-installaties sterk groeien.

Achtergronden bij de KEV-prognose hernieuwbare elektriciteit De KEV gaat uit van het nationale klimaat- en energiebeleid. Daarbij gaat het om vaststaand en voorgenomen beleid. In de raming voor 2030 die voor de KEV is gedaan, is het beleid meegenomen – zowel vastgesteld als voorgenomen beleid – dat op 1 mei 2020 openbaar was, dat officieel was medegedeeld en dat concreet genoeg was uitgewerkt. Voor de berekening van de hernieuwbare elektriciteitsproductie onderzoekt de KEV hoe de markt reageert op de randvoorwaarden voor het energiesysteem als geheel. De uitkomst van de 26

berekeningen voor de productie van een techniek in 2030, de toekomstige groei, wordt bepaald door de samenhang van de elektriciteitsvraag, de winstgevendheid van die techniek met het draagvlak voor die techniek, de aanwezigheid van (voldoende) initiatiefnemers en het potentieel. Voor de winstgevendheid van een techniek zijn onder andere de elektriciteitsprijs en subsidies van belang. De SDE+ loopt tot en met 2025, dat wil zeggen dat er na 2025 geen nieuwe beschikkingen voor hernieuwbaar opgewekte elektriciteit volgen. Beschikkingen die eenmaal zijn afgegeven lopen 15 jaar door. De toekomstige groei van een techniek is gebaseerd op een extrapolatie van historische groei, gegeven het potentieel, de winstgevendheid en het draagvlak voor die techniek. De potentieelschatting voor het vermogen wind op land is dat er na de in het Energieakkoord opgenomen doelstelling van 6 GW nog ruimte is voor een verdere doorgroei van enkele GW’s. Dit potentieel is in de KEV een cijfer voor heel Nederland zonder ruimtelijke toekenning. Het potentieel voor groot- en kleinschalige zon-PV-installaties op land en daken vormt voor de KEV-prognose nog geen substantiële belemmering voor de berekende groei van grootschalige zon-PV.

2.3.2 Verschil KEV-prognose en biedingen concept-RES In de KEV-prognose is geen rekening gehouden met alle regiobiedingen uit de concept-RES’en. De KEV-prognose is immers gebaseerd op vastgesteld en voorgenomen beleid. Het ambitiedeel van de concept-RES’en is daarvoor nog niet concreet genoeg en houdt geen rekening met de vraag of investeerders bereid zijn op de hen toegewezen plekken projecten te realiseren. Er is dus geen directe relatie met bestuurlijke afspraken (in wording) in de concept-RES’en. De KEV neemt afspraken mee als ze voldoende concreet zijn om voor wat betreft hernieuwbare elektriciteit te kunnen uitmonden in SDE-aanvragen en -beschikkingen, dan wel of ontwikkelaars zonder subsidie bereid zijn te investeren. Om een indruk te krijgen van welk effect de KEV daaraan toekent wordt in figuur 2.7 de KEV-raming voor 2030 vergeleken met de productie uit het huidige en pijplijnvermogen volgens de methodiek die is gebruikt voor de concept-Res (zie Bijlage).

Zowel bij de KEV-prognose als bij de schatting van huidig en pijplijn is rekening gehouden met een vermindering van de productie als gevolg van sanering van windvermogen (zie paragraaf 2.2.1). De KEV-prognose voor 2030 komt uit op ongeveer 31 TWh en is 5,6 TWh hoger dan de schatting van de productie uit het huidige en pijplijnvermogen. De groei zit vooral bij grootschalige zon-PVinstallaties en in zeer geringe mate bij wind op land-turbines.

27

Wind op land Volgens de KEV-prognose is er op basis van de hiervoor geschetste randvoorwaarden geen substantiele toename te verwachten na uitvoering van de nu bekende pijplijnprojecten voor wind op land. Inschattingen van het potentieel en draagvlak liggen daar vooral aan ten grondslag, want de winstgevendheid van windparken lijkt in ieder geval tot en met 2025 groot genoeg. Het betekent niet dat er na de projecten die nu in pijplijn zitten geen nieuwe windturbines geplaatst kunnen of zullen worden, maar het zal gegeven het huidige beleid om een aanzienlijk kleinere groei gaan. Grootschalige zon-PV Voor grootschalige zon-PV wordt in de KEV een toename verwacht ten opzichte van het huidige en pijplijnvermogen. De productie uit het huidige en pijplijn-zon-PV-vermogen komt overeen met de groei tot en met 2023 in de KEV-prognose (niet aangegeven in figuur 2.7). De toename van 5 tot 6 TWh is dus het gevolg van de verwachte groei van grootschalige zon-PV in de KEV tussen 2023 en 2030. De groei van zon-PV kent evenwel grote onzekerheden. Het huidige subsidiebeleid – beëindiging van de SDE++ voor nieuwe projecten en vermindering van de saldering voor kleinschalig zon-PV – zal rond 2024 en 2025 een remmende werking hebben op de ontwikkeling van zon-PV in den brede (IEA 2020).

Aan de andere kant nemen de kosten van zon-PV en randapparatuur nog steeds af, wat groei juist zou kunnen bevorderen. De totale productie uit zonPV – kleinschalig plus grootschalig – is volgens de KEV 2030-prognose ongeveer 23,6 TWh. Volgens projecties van IEA 9 (2020) zou deze productie al rond 2025 zijn bereikt. De werkelijke groei van de elektriciteitsproductie uit zon-PV is echter sterk afhankelijk van de rest van het energiesysteem inclusief de energie-infrastructuur. De 31 TWh-schatting van de KEV – voor hernieuwbare elektriciteitsproductie uit wind en grootschalige zon-PV op land – is hoger dan de geschatte productie uit huidig en pijplijnvermogen, maar in de KEV is geen rekening gehouden met de (aanvullende) ambitie van de regio’s. Al met al zegt de KEV-prognose voor 2030 dat de 35 TWh-doelstelling op basis van het vaststaand en voorgenomen beleid en op basis van inschattingen ten aanzien van draagvlak, potentieel, winstgevendheid en beschikbare netwerkcapaciteit, niet zal worden bereikt in 2030. Daarvoor is dus extra inspanning nodig en mogelijk extra flankerend beleid, bijvoorbeeld om de gewenste groei van zon-PV (volgens de concept-RES’en) mogelijk te maken.

2.4 Overige hernieuwbare elektriciteitsproductie Naast de 2030-opgave om 35 TWh hernieuwbare elektriciteit op te wekken uit wind op land en grootschalige zon-PV, levert de opwekking van hernieuwbare elektriciteit uit andersoortige installaties ook een belangrijke bijdrage aan het verminderen van de CO2-uitstoot. Voor een aantal van deze soorten installaties zijn in het Klimaatakkoord concrete ambities voorgesteld, zoals voor wind op zee, en voor andere technieken wordt een autonome groei verwacht (Klimaatakkoord 2019, p. 159). Omdat al deze hernieuwbare bronnen in hetzelfde systeem aangesloten zullen worden is het voor het Rijk van belang dat deze integraal worden benaderd en meegewogen worden in het maken van keuzes op nationaal niveau. Voor de regio’s zelf is overige elektriciteitsproductie ook een belangrijk onderdeel van hun energiemix, ondanks het feit dat het niet meetelt in het behalen van de 35 TWh-doelstelling in 2030. Bij ‘Overige’ gaat het over kleinschalige productie van zon-PV bij voornamelijk huishoudens en andere gebouwen, elektriciteit opgewekt uit biomassa en biogas en ook productie uit waterkrachtinstallaties. Het meenemen van deze technieken in het regionale beleid voor

9 De groei van zon-PV volgens IEA (2020) komt voor Nederland neer op een totaal opgesteld vermogen van 25 GWp in 2025, wat overeenkomt met een productie van ongeveer 24 TWh (zie IEA (2020).

28

hernieuwbare energie helpt vaak bij het creëren van draagvlak in de regio. Zo helpt de kleinschalige opwekking van zonne-energie door huishoudens bij het vergroten van betrokkenheid van burgers bij de energietransitie. En waterkracht wordt gezien als een middel voor waterrijke regio’s om hun eigen identiteit in de opgave in te brengen. Ten slotte wordt elektriciteit opgewekt voor eigen gebruik in RWZI’s van de waterschappen uit zuiveringsslib (biomassa).

2.4.1 Overige hernieuwbare elektriciteitsproductie in 2019 en 2030 Tabel 2.2 laat zien dat de overige hernieuwbare elektriciteitsproductie in 2019 8,6 TWh is en volgens de KEV-prognose toeneemt tot 12 TWh in 2030. Samen met de verwachte elektriciteitsproductie uit wind op zee, conform de doelstelling uit het Klimaatakkoord (2019) en de routekaart wind op zee (EZK 2018), telt dit op tot 60,2 TWh in 2030. De afname van de elektriciteitsproductie uit biomassa komt vooral omdat volgens het vastgestelde en voorgenomen beleid de kolencentrales in 2030 zullen zijn gestopt en daarmee ook de elektriciteitsproductie door bij- en meestook van biomassa. Kleinschalige zon-PV groeit fors en komt bijna 3 TWh hoger uit dan de 7 TWh die in het Klimaatakkoord (2019) is verondersteld, als gevolg van autonome groei tot 2030. Waterkracht levert een zeer kleine bijdrage aan de nationale elektriciteitsproductie maar kan lokaal interessant zijn. Waterkracht laat tussen 2019 en 2030 geen groei van betekenis zien als gevolg van het vaststaand en voorgenomen beleid. Tabel 2.2 Nationale totalen in TWh voor de overige hernieuwbare elektriciteitsproductie per techniek CBS

KEV 2020

2019

2030

TWh

TWh

Waterkracht

0,1

0,1

Biomassa

5,8

2,2

zon-PV < 15 kWp

2,7*

9,7

Wind op zee

3,6*1

48,3

Totaal

12,2

60,2

Overige hernieuwbare elektriciteitsproductie

* = niet genormaliseerd, *1

2018-waarde

Bron: CBS (voor 2019) en KEV 2020 (voor 2030).

De meeste regio’s noemen in hun concept-RES de elektriciteitsproductie uit ‘overige’ bronnen. Voor de ontwikkeling van kleinschalige zon-PV worden vaak concrete ambities gesteld, gebaseerd op de landelijke cijfers voor autonome groei of op lokale analyses voor de ruimtelijke potentie voor zonnepanelen op het dak. De provincies en gemeenten spelen vaak een proactieve rol in het stimuleren van kleinschalige zonne-energieproductie, via het woonbeleid of via het ontwikkelen van eigen zonneatlassen. Waterkracht wordt door de regio’s nog als een verkennende mogelijkheid genoemd 10. Bij meerdere regio’s is biomassa een bestaande bron voor hernieuwbare energie en wordt eerder voor warmte ingezet dan voor de productie van elektriciteit. Al met al wordt de forse groei van kleinschalige zon-PV volgens de KEV-prognose bevestigd door het animo van de regio’s. Volgens het Klimaatakkoord (2019) telt deze extra stijging van kleinschalige zon-PV mee in het geval van aanvullende nationale ambities. Tegelijkertijd leidt de sterke groei van kleinschalige zon-PV naar verwachting tot extra knelpunten op het netwerk, vooral op het laag- en middenspanningniveau.

10 Behalve regio Zeeland waar een concrete doelstelling voor waterkracht (135 GWh) wordt genoemd.

29

3 Kwalitatieve aspecten In dit hoofdstuk gaan we in op de impact van de ontwikkelingen en situatie rond de kwalitatieve thema’s: ruimte, draagvlak en netwerk. Ook wordt kort samengevat wat de stand van zaken is met betrekking tot de Regionale Structuur Warmte bij regio’s.

3.1 Ruimtegebruik De regio’s besteden aandacht aan de inbedding van de energietransitie in de ruimte en in het landschap. Bij het kiezen van gebieden voor windparken en grootschalige zon-PV systemen worden ruimtelijke aspecten zoals kenmerken van het landschap en de impact op de leefomgeving meegewogen en er wordt gezocht naar aansluitmogelijkheden met andere thema’s en transities. Deze zoektocht staat echter vaak nog aan het begin. De concept-RES’en zijn met een grote betrokkenheid van vele (ruimtelijke) professionals tot stand gekomen, en velen hebben actief bijgedragen aan het debat. Die betrokkenheid en kunde op alle aspecten van de RES’en zijn essentieel voor het vervolgproces; hoewel de zoekgebieden soms al aangewezen zijn, liggen er toch nog fundamentele ruimtelijke keuzes op tafel. We reflecteren in deze paragraaf op ruimtegebruik en ruimtelijke kwaliteit zoals deze in de RES’en naar voren komen, op de ruimtelijke implicaties in relatie tot het halen van de doelen, en tot slot op de veranderende rol van het Rijk in relatie tot de regio.

3.1.1 Ruimtegebruik en ruimtelijke kwaliteit Een van de veronderstellingen achter het regionaliseren van de energieopgave is dat regio’s zelf het beste weten hoe de energietransitie in hun regio kan worden vormgegeven en wat de ruimtelijke impact daarvan is op lokaal niveau. Ruimtelijke kwaliteit en lokale inpassing zijn daarmee veronderstelde uitkomsten bij de uitvoering van de RES. Voor ruimtelijke kwaliteit worden in de REShandreiking aandachtspunten meegegeven in de zogenoemde ‘ruimtelijke principes’ (soms ‘ruimtelijk afwegingskader’ genoemd): zuinig en meervoudig ruimtegebruik, combineren van opgaven, vraag en aanbod bij elkaar, en aansluiten bij gebied-specifieke kenmerken. De ruimtelijke principes hebben wel een relatie met de principes uit de Nationale Omgevingsvisie (NOVI), maar zijn een redelijk beperkte opvatting van ruimtelijke kwaliteit. In de planpraktijk, en in de toetsingskaders van bijvoorbeeld de Milieueffectrapportage (m.e.r.), worden veel meer, en veel preciezere criteria meegenomen. 11

Ruimtegebruik Ruimtegebruik heeft in alle regio’s aandacht. Alle regio’s werken aan de ruimtelijke aspecten van het doel. Het landschap en landschappelijke kenmerken komen doorgaans terug in de RES. De ruimtelijke uitwerking en de ruimtelijke ateliers worden als procesinstrument ingezet om verschillende partijen met verschillende of zelfs tegenstrijdige belangen bij elkaar te brengen. De manieren om met de ruimtegebruik om te gaan, zijn echter divers zowel in de argumenten als in de procesvorm. Regio’s stellen eigen redeneringen op om tot scenario’s en zoekgebieden te komen. Er worden creatieve, integrerende werkwijzen zoals ateliers ingezet om de ruimtelijke aspecten te adresseren. Ook de uitwerking en mate van detail verschilt sterk tussen regio’s en 11 Meer informatie over de Milieueffectrapportage (m.e.r.) en de pilots die in een aantal regio’s plaats hebben gevonden zijn hier te vinden: https://www.commissiemer.nl/actueel/nieuws/regionale-energiestrategie-en-mer-de-resultaten-en

30

deelregio’s. Soms zijn zoekgebieden ruim gekozen en vaag omgrensd, soms zijn de strategieën al heel precies. De verschillen zijn illustratief voor de fase waar het proces in zit. Het is niet zo verwonderlijk dat het nog een beetje zoeken is naar hoe dat gaat; in korte tijd wordt een hele nieuwe ruimtelijke praktijk voor omgaan met energie en een deel van de energietransitie ontwikkeld.

Ruimtelijke kwaliteit Een belangrijke vraag is hoe de ruimtelijke kwaliteit nader ingevuld wordt en of de plannen in ruimtelijk opzicht ‘goed’ zijn. Hier zijn meerdere criteria en definities voor. De RES zou een goed ruimtelijk plan zijn als ze bijvoorbeeld de verschillende kwaliteiten en opgaven in de regio goed met elkaar in verband brengt, als ze een relatie legt met kwaliteiten op hogere schaalniveaus en als ze een goed kader biedt voor toekomstige projecten. Hoewel er debat mogelijk is over de mate waarin elke regio afzonderlijk geslaagd is om deze drie punten in de RES te leggen, is er over het algemeen wel een goede eerste stap gezet. Veel hangt nog af van de nadere uitwerking. Daarnaast is het interessant om te kijken in hoeverre de regio’s rekening hebben gehouden met de ‘ruimtelijke principes’. De meeste regio’s blijken voor hun RES’en gebruik te maken van die principes. Wel zijn er tussen regio’s duidelijk verschillen en soms tegenstrijdigheden in de interpretatie en toepassing ervan. Ook worden de principes vaak alleen benoemd zonder aan te geven wat er precies mee gedaan wordt, of waarin de meerwaarde voor de regio schuilt. Voor een deel is het beperkte gebruik van de ruimtelijke principes een gevolg van de manier waarop de principes geformuleerd zijn.

Soms spreken de ruimtelijke principes elkaar, en ook zichzelf tegen, zeker als er op meerdere schaalniveaus en tijdschalen gekeken wordt. Bijvoorbeeld clustering van windparken in relatie tot schaal: clustering in een regio of een gemeente leidt mogelijk nog steeds tot een gespreide opstelling op nationale schaal. Er worden drie aandachtspunten naar voren gebracht die de regio’s kunnen helpen om de ruimtelijke kwaliteit verder te brengen. De eerste principe dat in de RES-handreiking naar voren is gebracht, is ‘meervoudig ruimtegebruik’. Regio’s zoeken in hun RES naar combinaties van energieopwekking met andere functies. Creatieve of innovatieve oplossingen zijn beperkt; zonnepanelen op daken en windparken langs de snelweg worden veel genoemd. Het gaat dan vaak om het combineren van functies; het is niet altijd duidelijk of er ook een wisselwerking optreedt waarbij de functies elkaar versterken (‘functionele synergie’). Slechts in enkele gevallen is er een vernieuwende oplossing gevonden, waarbij energieopwekking is gekoppeld aan bijvoorbeeld hernieuwde cultuur-historische elementen in het landschap, zoals het terugbrengen van houtwallen in een energielandschap. Het verdient nadere aandacht van regio's en partners om te zien of de goede voorbeelden tot meer toepassingen kunnen leiden. Een tweede aandachtspunt is het ‘combineren van opgaven’.

De mogelijkheid om verschillende opgaven te combineren wordt verkend door veel regio’s. De regio’s houden rekening met de verschillende opgaven naast elkaar; op deze manier wordt de energietransitie naast opgaven zoals klimaatadaptatie en landbouwtransitie bekeken. Synergie tussen de opgaven wordt wel als ambitie genoemd, maar is nog nauwelijks concreet uitgewerkt. Er worden innovatieve ideeën genoemd, maar die blijven meestal nog bij een ruwe schets, bijvoorbeeld de combinatie van zonne-energie met waterberging, of zonnepanelen bij uiterwaarden, of de combinatie van energieopwekking met kringlooplandbouw. Het combineren van opgaven blijkt dus niet eenvoudig. Het zoeken van hefbomen en het uitwerken daarvan kost extra tijd in een, toch al, krap tijdschema. Het moet allemaal maar net op tijd komen en passen. Daarnaast vergt het combineren van opgaven ook intersectoraal werken. Verschillende opgaven hebben vaak met verschillende afdelingen te maken binnen

31

een gemeentelijke organisatie: extra afstemming maakt het combineren ingewikkelder, niet alleen voor de decentrale overheden maar ook voor het Rijk. Een derde aandachtspunt is de omgang met gebied-specifieke kenmerken. Gebied-specifieke kenmerken zijn vrijwel altijd in kaart gebracht; denk aan het coulisselandschap in Achterhoek of Twente, natuurgebieden zoals de Veluwe of elementen van cultureel erfgoed. De uitwerking van de kenmerken tot een ruimtelijke aanpak verschilt evenwel per regio – zelfs bij gelijke typen landschappen en landschapskenmerken. Verschillende RES’en introduceren bijvoorbeeld vides (gebieden die worden vrijgehouden) ter bescherming van unieke landschappen. Er is tussen de regio’s een grote diversiteit in de gebied-specifieke eigenschappen die tot zo’n vide zouden moeten leiden. Zo zien sommige regio’s energielandschappen met zonneweides en windmolens als een goed recreatielandschap, terwijl andere regio’s juist hun bestaande recreatielandschappen willen beschermen tegen zichtbare energieopwekking. Hetzelfde geldt voor snelwegen. Sommige regio’s zien het vrije uitzicht vanaf snelwegen als panoramalandschappen die beschermd moet worden, andere zien hier de mogelijkheid de lijnstructuur van de snelweg visueel te versterken met een rij windturbines. De keuzes hierin lijken overigens beïnvloed te worden door de voorkeuren van de ingehuurde adviesbureaus.

3.1.2 Invloed op het halen van het doel In hoofdstuk 2 kwam naar voren dat de optelsom van de biedingen die de regio’s in hun conceptRES’en doen hoger zijn dan het 35 TWh-doel. Of dit doel daadwerkelijk bereikt kan worden is voor een groot deel afhankelijk van de mogelijkheden om die zon-PV-installaties en windparken in te passen in de omgeving. Er is een aantal onzekerheden in de ruimtelijke uitwerking van de huidige biedingen, die het totale bod substantieel zouden kunnen verlagen. Hierbij speelt onder andere ook draagvlak onder de bevolking een belangrijke rol. Drie belangrijke onzekerheden bij de ruimtelijke uitwerking De eerste onzekerheid hangt samen met hoe ver de plannen van de regio’s zijn uitgewerkt. Niet elk onderdeel van elke RES is even hard. Plannen die in de RES’en zijn opgenomen zijn soms bestaande projecten, soms plannen die nog in de pijplijn zitten, en soms alleen nog maar zoekrichtingen (het aandeel ambitie). Om dat laatste deel te concretiseren kiezen de regio’s voor verschillende aanpakken. Er zijn regio’s die hun ambitie over gemeenten hebben verdeeld en daarmee ook de ruimtelijke uitwerking bij de gemeenten leggen. Andere regio’s kiezen voor een aanpak met regionale, gemeente-overschrijdende, zoekgebieden. Zoekgebieden kunnen langs categorieën van huidig grondgebruik beredeneerd zijn, of bijvoorbeeld langs een bredere ruimtelijke visie.

Hierbij is naast de concreetheid van deze gebieden ook het verhaal achter hun totstandkoming van belang; zoals in paragraaf 3.2 wordt uitgelegd hebben zoekgebieden die een resultaat zijn van een politiek afwegingsproces of participatieproces meer kans voor het verkrijgen van draagvlak. De tweede onzekerheid is de relatie met het instrumentarium van de ruimtelijke ordening. Een derde van de regio’s heeft bij navraag aangegeven dat de regionale ambitie nog niet past in het vigerend ruimtelijk beleid van de gemeenten of de provincie. In meerdere gevallen wordt er gewerkt aan het aanpassen van dit beleid en daardoor is het nog onzeker of het tot knelpunten gaat leiden. Het verankeren van de regionale plannen in de omgevingsvisies van de gemeenten en provincies moet in de meeste gevallen nog beginnen. De derde onzekerheid is de afstemming die nog plaats moet vinden met andere sectoren, tussen verschillende regio’s, en tussen verschillende overheden. Gevolgen van ruimtelijke keuzes zijn soms sector- en of regio-overstijgend. Er is in het RES-proces wel afstemming geweest, maar niet altijd voldoende om zekerheid te hebben over de doorgang van projecten in zoekgebieden. Sommige zoekgebieden beïnvloeden elkaar, of grotere landschappelijke structuren. De voorgestelde keuzes van individuele regio’s kunnen op bovenregionaal niveau tot nog onvoorziene, en mogelijk

32

ongewenste energielandschappen leiden. Dan is er aandacht nodig voor bovenregionale afstemming. Het hangt af van de afstemming welke uitwerking aan die zoekgebieden gegeven wordt, en of er dan nog wel voldoende ruimte is voor de toegekende hoeveelheid energie.

3.1.3 Rol van het Rijk De afstemming tussen regio en het Rijk is in volle gang. De regio’s gaan verder met de RES, en veel van de regio’s leggen ook concrete punten terug bij het Rijk. In de RES’en is vaak aangegeven dat er hulp van het Rijk nodig is, bijvoorbeeld in het omvormen van onderdelen van de SDE++. De uitkomst van de huidige regeling kan bijvoorbeeld zijn dat kleinschalige windparken van lokale coöperaties moeilijker doorgang vinden, terwijl die in de regio wel gewenst zijn. Een ander belangrijk punt in die afstemming is de Nationale Omgevingsvisie (NOVI). De NOVI stelt een aantal afwegingsprincipes voor, die ook deels in de handreiking RES naar voren zijn gebracht zoals het ‘combinaties van functies gaan voor enkelvoudige functies’ en ‘kenmerken en identiteit van een gebied staan centraal’ (BZK 2020). Al deze principes worden meegewogen en zoveel mogelijk toegepast in de regionale plannen. Of de toepassing door de regio voldoet aan de landelijke eisen is echter niet objectief te toetsen. Het is de vraag welke rol deze landelijke afwegingskaders gaan spelen in de verdere uitwerking van de RES. Tot slot heeft het ruimtelijk beleid van het Rijk zelf invloed op de RES’en. Het Rijk kan zelf overlap-

pende visies maken, nationaal of regionaal, op energie of op andere dossiers. Dat zou de regionale energiestrategieën kunnen helpen of hinderen. Als het Rijk bijvoorbeeld voortgang boekt in het Programma Energiehoofdstructuur (EZK, 2020), zouden specifieke plannen voor warmte aan zekerheid kunnen winnen. Woningbouwbeleid kan ook effect op zoekgebieden hebben, als er bijvoorbeeld concrete locaties voor woningbouwprojecten aangewezen worden.

33

3.2 Draagvlak Een van de leidende veronderstellingen achter de RES is dat de energietransitie het beste vorm kan krijgen in de regio zelf. De gedachte daarbij is dat met een goed ruimtelijk proces de regio de oplossingen kan vinden die het beste passen in de lokale omgeving en het landschap, en dat die daardoor op het meeste draagvlak kunnen rekenen. In deze paragraaf wordt stilgestaan bij de vraag hoe gunstig proces en inhoud van de onderzochte RES’en zijn voor het kunnen ontstaan van dat draagvlak. Draagvlak is de aanwezigheid van een bepaalde mate van steun onder burgers, bedrijven en volksvertegenwoordigers in de regio voor het beleid zoals opgenomen in de concept-RES. 12 In deze studie wordt ervan uitgegaan dat draagvlak voor het beleid in de concept-RES uiteindelijk zal bijdragen aan draagvlak voor concrete projecten voor de ontwikkeling van hernieuwbare energie. Dit is geen automatisme. Burgers kunnen nieuwe overwegingen hebben als het beleid concreet wordt toegepast, in een context met specifieke omstandigheden. Of burgers kunnen negatieve ervaringen opdoen met de manier waarop ze betrokken worden in processen die gericht zijn op het realiseren van concrete projecten. Als een eerste stap wordt er in dit onderzoek echter van uitgegaan dat draagvlak voor de concept-RES in het algemeen gunstig is voor de (snellere) realisering van projecten.

In deze Monitor concept-RES onderzoeken we als PBL niet de mate van draagvlak zelf, direct onder burgers of andere stakeholders. We hebben vooral gekeken hoe regio’s proberen om de randvoorwaarden voor het verkrijgen van draagvlak voor de concept-RES te waarborgen in zowel het procesontwerp, bijvoorbeeld door maatschappelijke participatie, alsook in de inhoud van het beleid. In een aanvullende kwalitatieve analyse van de teksten van wensen en bedenkingen, zienswijzen, en moties die zijn verschenen over de concept-RES gaan we in op de vraag welke onderwerpen partijen 13 klaarblijkelijk belangrijk vinden om hun steun al dan niet te willen uitspreken voor de concept-RES. Bij het onderzoek naar de gunstige randvoorwaarden voor het ontstaan van draagvlak hebben we twee uitgangspunten gehanteerd 14: 1. Het bieden van mogelijkheden om betekenisvol deel te nemen aan het gesprek over het beleid of het project is in het algemeen gunstig voor draagvlak, en dat zal eerder het geval zijn als dit gesprek ook ‘dicht bij de burger’ plaatsvindt, dat wil zeggen op een laag bestuurlijk of geografisch niveau. 2. Daarnaast gaan we ervan uit dat het gunstig is voor draagvlak als aan burgers en hun volksvertegenwoordigers duidelijk wordt gemaakt dat het een politieke keuze is en dat er wat te kiezen valt.

Dat betekent dat niet meer dan nodig van tevoren op de keuze wordt voorgesorteerd door een technocratische voorbereiding; en dat áls de keuzevrijheid door technische overwegingen wordt ingeperkt, dat van tevoren bekend moet zijn. In deze paragraaf gaan we in paragraaf 3.2.1 in op het proces van totstandkoming van de RES, daarna in paragraaf 3.2.2 op een aantal inhoudelijke kenmerken. In paragraaf 3.2.3 geven we een eerste analyse welke issues een rol speelden in de reacties op de RES in gemeenteraden en provinciale staten. Ten slotte gaan we in de laatste paragraaf (3.2.4) in op de vraag, welke kenmerken van het nationale systeem op de langere termijn een risico kunnen vormen voor draagvlak, waarvan sommigen overigens ook door de regio’s zelf al worden aangedragen.

12 En onder organisaties die hen willen vertegenwoordigen (partijen, koepels, lobbygroepen, enzovoort).

13 In deze eerste analyse gaat het alleen nog maar om de analyse van wensen en bedenkingen, moties en zienswijzen

van politieke partijen en andere maatschappelijke organisaties, niet direct van de burgers zelf.

14 Voor een overzicht van de planologische literatuur waar deze uitgangspunten uit voortkomen: zie Evers, et. al.

2019.

34

3.2.1 Het proces van totstandkoming van de RES Er is een grote diversiteit in de manier waarop de regio’s het proces hebben ingericht voor het opstellen van de concept-RES. Die diversiteit betreft de manier waarop ze tot de afbakening van de regio zijn gekomen 15, de manier waarop elke regio de RES-organisatie heeft ingericht en ‘opgehangen’ in de bestaande bestuurlijke structuren, enzovoort. Twee kenmerken van het procesontwerp lichten we er hier uit, namelijk de manier waarop regio’s het uiteindelijke ‘bod’ tot stand brachten, en hoe maatschappelijke participatie werd georganiseerd. Via welke weg is door de regio het uiteindelijke bod (het aantal TWh) tot stand gebracht? Werd het bod op regioniveau bepaald, en vervolgens ‘verdeeld’ over de gemeenten16, of andersom? En werden er eerst zoekgebieden aangewezen, waarna vervolgens de hoogte van het bod werd bepaald? Of werd er op andere gronden een bod vastgesteld 17, waarna gezocht werd hoe en waar het bod ingevuld zou kunnen worden? Om deze variatie in het procesontwerp en de mogelijke relatie tussen procesontwerp en draagvlak in beeld te krijgen, kruisen we beide vragen in een matrix:

Het procesontwerp van kwadrant 4 (zie figuur 3.1) geeft volgens de uitgangspunten van de inleiding van paragraaf 3.2 de meeste kans op draagvlak: het is immers gebaseerd op de potentie van gebieden die relatief lokaal zijn aangewezen, waarin lokale kennis een grote rol kan spelen. Maar ook in de procesontwerpen van de andere drie kwadranten zijn elementen ingebouwd om de mogelijkheden voor het verkrijgen van draagvlak te vergroten. Bijvoorbeeld wanneer een regio uit kwadrant 1 expres een conservatief bod doet richting Rijk, juist om in het gesprek met gemeenten niet te veel druk te zetten en geen potentieel draagvlak te verliezen, terwijl de regionale ambities eigenlijk hoger zijn dan het formele bod. Of in kwadrant 1 en 2, waar regio’s uitgebreide ontwerpateliers op lokaal niveau organiseren, om de mening van de burger zo goed mogelijk mee te nemen. De grote variëteit van procesontwerpen als het gaat om de totstandkoming van het bod is daarom vooral te interpreteren als maatwerk. Elke regio richt het proces in naar wat ze nodig acht om draagvlak te verkrijgen. Of dit ook gelukt is, zal pas in de loop van de komende maanden en jaren blijken. Vooralsnog is het te vroeg om te zeggen welke manier de beste randvoorwaarden voor draagvlak schept.

15 Op basis van eerdere samenwerking op het gebied van energie, op basis van andere eerdere samenwerkingsver-

banden zoals een Gemeenschappelijke regeling, op basis van de provinciegrens (Zie Flevoland, Friesland, Drenthe) of een geheel nieuwe configuratie van gemeenten, soms provincie-overstijgend. 16 Soms is er nog sprake van een tussenlaag van deelregio’s. 17 Bijvoorbeeld op basis van eerdere afspraken, op basis van fair share gezien bevolkingsomvang of energieconsumptie. 35

Het tweede proceskenmerk is de manier waarop de maatschappelijke participatie is ingericht. In praktisch alle regio’s was het organiseren van participatie onderdeel van het procesontwerp. De regio’s hebben over het algemeen veel moeite gedaan om stakeholders uit de samenleving te betrekken. Ondanks een buitengewoon divers beeld van participatievormen en -deelnemers, doen we toch één meer overkoepelende observatie, namelijk dat in veel gevallen het tot nu toe vooral ‘professionele’ organisaties zijn die hun mening konden inbrengen. Met professionele organisaties bedoelen we belangenorganisaties (bijvoorbeeld natuurbehoud, windenergiebedrijven, boerenorganisaties), experts (bijvoorbeeld consultants) en bedrijven. Participatie van de ‘gewone’ burger is meestal pas later voorzien, bij het opstellen van RES 1.0. De reden die hiervoor regelmatig in de concept-RES wordt gegeven, is dat de RES voor burgers veelal abstract blijft, omdat het nog niet gaat om concrete gebieden en projecten, en daarom participatie in dit stadium minder zinvol zou zijn. Op deze conclusie bestaan verscheidene uitzonderingen.

Er is bijvoorbeeld een regio waar concrete zoekgebieden in direct gesprek met omwonenden zijn bepaald, in een aantal regio’s werden burgers betrokken met behulp van ontwerp en visualisaties voor hun eigen (deel)regio, en er zijn regio’s waar innovatieve vormen van participatie werden toegepast (jongerensessies, flitspeilingen, … ). Toch blijft het een belangrijke constatering dat burgers in veel gevallen pas in een volgend stadium van de RES-vorming kunnen participeren, of pas bij concrete projecten. Dit betekent dat veel discussies die het draagvlak zullen beïnvloeden, pas dan plaatsvinden. De geanalyseerde wensen en bedenkingen/zienswijzen/moties geven hiervan al een eerste beeld (zie paragraaf 3.2.3, vooral reacties van politieke partijen). Maar in veel gevallen lijken regio’s pas bij de volgende stappen van het RES-proces, zoals die van concept-RES naar RES 1.0, initiatieven te gaan ontwikkelen om het draagvlak te vergroten door burgers te laten participeren.

3.2.2 De inhoud van de RES’en Uiteraard is het niet alleen het procesontwerp voor de totstandkoming van de RES, maar is het ook de inhoud van de concept-RES zelf die van invloed is op de mogelijkheid dat er draagvlak ontstaat. We bespreken hier twee thema’s: de afbakening en invulling van de in de concept-RES voorgestelde ‘zoekgebieden’ (zie figuur 3.2), en de manier waarop in de concept-RES’en afspraken worden gemaakt over de rol van de burger in de projectfase (dat wil zeggen als er een initiatief voor hernieuwbare elektriciteit wordt gerealiseerd).

Zoekgebieden Eerst over de afbakening en invulling van de zoekgebieden. In bijna alle concept-RES’en wordt gewerkt met ‘zoekgebieden’ of vergelijkbare concepten: aanduidingen voor de plek waar installaties voor opwekking van hernieuwbaar te produceren elektriciteit mogelijk zouden komen (en waar niet). Een blik op deze zoekgebieden leert dat het lang niet altijd duidelijk is of die installaties er in de toekomst daadwerkelijk komen. De zoekgebieden zijn in meer of mindere mate concreet afgebakend of onomlijnd gebleven. Bijvoorbeeld als met een symbool op de kaart alleen een weinig precieze plaatsaanduiding gegeven wordt. Of een symbool dat eigenlijk niet meer is dan een aanduiding van een denkrichting, bijvoorbeeld: ‘hier stimuleren we initiatieven van onderop op de plek waar die zich voordoen’. Soms zijn de aangegeven gebieden niet meer dan landschapstypen, hetgeen nog geen concrete aanduiding van een zoekgebied is. Concreter wordt het in RES’en waar eerst bepaalde principes en randvoorwaarden voor locaties worden opgesteld, en vervolgens met GIS is gekeken welke gebieden daaraan voldoen. Het meest concreet is het echter als er op de kaart vastomlijnde, specifieke gebieden worden aangewezen als zijnde de definitieve zoekgebieden.

Deze ‘vaagheid’ of ‘openheid’ van zoekgebieden in de RES’en maakt het lastiger om in te schatten hoeveel MWh er uiteindelijk gerealiseerd zal kunnen worden in de regio. Maar voor het draagvlak,

36

het onderwerp van deze paragraaf, is deze ‘vaagheid’ niet per se ongunstig. Er wordt wellicht gekozen voor een symbool op de kaart dat alleen maar een bepaalde denkrichting aanduidt, om het gesprek met gemeenten en burgers op gang te brengen en draagvlak te creëren, waar een harde omlijning van het zoekgebied het draagvlak alleen maar aan zou tasten. Problematischer voor het draagvlak kan zijn de mate waarin het zoekgebied het resultaat is van een ‘technische’ exercitie of is aangewezen door experts, in plaats van het resultaat is van een politiek afwegingsproces door volksvertegenwoordigers. Regio’s waar zoekgebieden alleen zijn aangewezen door landschapsexperts zonder naar de mening van de burger te vragen, of door middel van GIS-exercities die met heel scherpe grenzen werken maar waarin gebieden uiteindelijk generiek worden geselecteerd zonder rekening te houden met specifieke omstandigheden, hebben niet de kans gehad hebben om draagvlak te verwerven in een proces van politieke besluitvorming. Tegelijkertijd kunnen zowel vastomlijnde locaties als weinig precieze indicaties zoals een symbool op een kaart beide de uitkomst zijn van een uitgesponnen proces van politieke belangenafweging en participatie. Figuur 3.2 vat de variëteit samen.

Omgaan met projecten Naast de afbakening en invulling van de zoekgebieden is er nog een ander inhoudelijk kenmerk van de RES’en die van belang zou kunnen zijn in relatie tot draagvlak. Het is opvallend dat er in de meeste RES’en nog weinig wordt gezegd over wat de regio wil vastleggen over het omgaan met projecten, dus als een initiatiefnemer, binnen een door de RES aangewezen zoekgebied, een project wil gaan realiseren. Bijvoorbeeld hoe de regio wenst dat omwonenden betrokken worden bij de exacte locatie en vormgeving van de installatie (procesparticipatie), of over het beeld van de regio hoe de 50 procent financiële participatie die in het Klimaatakkoord is afgesproken, of andere financiële compensatie, moet worden geregeld. Dit is des te opvallender, omdat het rapport Monitor participatie hernieuwbare energie op land (Schwencke et al. 2020, p. 59) stelt dat ‘de kans op draagvlak en acceptatie groter is als het bevoegd gezag beleid heeft vastgesteld voor wind- en zonneparken met duidelijke participatie-eisen’. Daarbij is procesparticipatie, waarin bewoners hun inbreng kunnen geven over de definitieve plaatsing en ontwerpaspecten, misschien nog wel belangrijker dan financiële participatie (ibid.). 37

Ook op deze constatering zijn weer belangrijke uitzonderingen te vermelden. Enkele regio’s leggen in de RES bijvoorbeeld vast hoe gemeenten bij een initiatief moeten omgaan met de ‘zonneladder’ (voorkeursvolgorde voor zon-PV-locaties). Andere regio’s reiken lokale partijen gedetailleerde achtergrondkennis aan over het gebied, zodat procesparticipatie goed geïnformeerd plaats kan vinden. Een enkele regio stelt in de concept-RES principes vast over de verdeling van lasten en lusten bij projecten. Sommige regio’s willen dat gemeenten een omgevingsovereenkomst over proces- en financiële participatie afsluiten met initiatiefnemers voordat ze een vergunning verlenen, hetgeen juridisch problematisch is (Noordelijke Rekenkamer, 2020).

3.2.3 Reacties op de RES’en: welke issues spelen een rol? Inmiddels zijn er van politici, burgers en andere stakeholders veel reacties gekomen op de concept-RES’en. In deze monitor hebben we voor de 18 regio’s waarvoor bestuurlijke reacties beschikbaar waren een eerste analyse gedaan van de onderwerpen die naar voren kwamen in wensen en bedenkingen, zienswijzen, amendementen en moties van gemeenteraden, Provinciale Staten en waterschappen. Wat zijn de issues die volgens betrokkenen zelf bepalen of zij hun steun voor de RES kunnen uitspreken of niet? Regio’s schatten al tijdens het opstellen van de concept-RES’en in dat vooral locatiekeuze en landschap, participatie in het proces en keuzes voor opwekkingsmethode de belangrijkste issues zouden zijn in de politieke en maatschappelijke discussie over de RES. Onze eerste analyse bevestigt deze inschatting. Als we kijken welke issues in bijna alle onderzochte regio’s een rol spelen, zijn het precies deze drie. Er wordt vaak naar voren gebracht, dat zonne- en windparken het landschap (de openheid, de skyline, de eigenheid, cultuurhistorische waarde) en natuurwaarden zouden kunnen aantasten. Er wordt gewezen op formele beschermingsregimes (Nationaal landschap, Werelderfgoed, Natura2000), maar ook verwezen naar de alledaagse beleving zoals het ‘uitzicht’ of de gevolgen voor toerisme.

Er wordt niet altijd gepleit voor vrijwaring, maar vaak voor een zorgvuldige inpassing, bijvoorbeeld door zoekgebieden aan te wijzen op plekken waar al veel ‘lelijks’ staat, maar ook door een beter proces van inpassing doordat landschappelijke gevolgen van tevoren middels visualisatie inzichtelijk gemaakt worden, of door een betere afstemming met naburige regio’s. Een apart, steeds terugkerend issue over locatiekeuze is de vraag of de RES zou moeten vastleggen dat er geen zonneparken komen op vruchtbare landbouwgrond. Daarnaast wordt opgeroepen om de participatie bij het opstellen van de RES te verbeteren. Terugkijkend op het proces tot dan toe, merken veel betrokkenen op dat de participatie van burgers (inwoners, andere belanghebbenden) in veel RES’en beperkt is geweest, mede door het strakke tijdspad van het traject en uiteraard de coronamaatregelen. De regio wordt opgeroepen om bij het opstellen van de RES 1.0 meer te doen om burgers goed en tijdig te informeren en te laten participeren. Er worden bijvoorbeeld de volgende verbeteringen voorgesteld: participatie meer gericht op een afspiegeling van de bevolking en op aparte doelgroepen, zoals jongeren; meer betrekken van maatschappelijke organisaties; nieuwe vormen van participatie zoeken (bijvoorbeeld burgerraad, social media, online visualisaties); en begrijpelijke taal gebruiken.

In sommige gevallen wordt gepleit om participatie ook ‘lager’ te organiseren: niet op regionaal niveau en zelfs niet op gemeentelijk niveau, maar op dorpsniveau of bij een project. De vraag waarom in de RES alleen wordt ingezet op de opwekking van windenergie en zonneenergie, is een van de belangrijkste issues in de reacties op de concept-RES’en. In de reacties vraagt men zich bijvoorbeeld af waarom de opwekking van hernieuwbare energie niet in samenhang wordt gezien met maatregelen ter besparing van energie. Daarnaast pleit men ervoor ook andere hernieuwbare bronnen mee te nemen, zoals biogas. Ook innovatieve technieken – of in

38

ieder geval het onderzoek daarnaar – zouden meegenomen moeten worden in deze strategie voor de lange termijn, bijvoorbeeld als het gaat om warmte (geothermie, aquathermie). Qua energiesysteem zouden andere energiedragers (waterstof) in beeld moeten blijven, en opvallend vaak wordt kernenergie als optie genoemd. Daarnaast zijn er issues die niet in alle, maar in de meeste van de 18 onderzochte regio’s spelen. Bijvoorbeeld het issue van financiële participatie in energieprojecten. In de reacties wordt bijvoorbeeld gevraagd om een betere uitwerking hiervan, of zelfs om een prominente plaats, in de RES 1.0. Onder andere door in de RES aan gemeenten een kader voor financiële participatie te geven hoe ze daarmee kunnen omgaan, of zelfs door in de RES vast te leggen dat gemeenten het bij initiatieven moeten eisen (waarbij men in veel gevallen onderkent dat dat juridisch nu niet mogelijk is). Veel van de reacties op dit issue gaan niet alleen over de gewenste hoogte van de financiële participatie (minstens 50 procent, zoals afgesproken in het Klimaatakkoord), maar juist ook om meer diverse vormen van participatie. Bijvoorbeeld ook meer ‘passieve’ vormen van participatie, waarbij het niet noodzakelijk is dat mensen zelf de middelen hebben om te investeren.

Daarbij wordt ook gedacht aan het instellen van fondsen, bijvoorbeeld voor voorzieningen, voor energiemaatregelen, maar ook voor investeringen in bijvoorbeeld scholing en werkgelegenheid. Ook zouden lokale bedrijven moeten kunnen participeren. Regelmatig duikt ook een heel andere manier van financiële deelname aan energieprojecten op, niet speciaal van omwonenden, maar van de hele regio: namelijk in de vorm van een investeringsfonds op regionaal niveau, of een regionaal energiebedrijf De verdeling van lusten en lasten is meer in het algemeen een terugkerend thema. Daarbij gaat het niet alleen om een eerlijke verdeling van de lusten tussen diegene die energieopwekkingsinstallaties ontwikkelen en exploiteren enerzijds en omwonenden anderzijds. Het gaat ook om de verdeling van zoekgebieden over de gemeenten in de regio. Maar het haakt regelmatig ook in op een grotere, landelijke discussie over de gevolgen van de energietransitie voor de woonlasten. De RES wordt dan gezien als onderdeel van die transitie, en de RES zou moeten bijdragen aan de beloofde woonlastenneutraliteit, vaak ook met het oog op minder draagkrachtige huishoudens.

3.2.4 Draagvlakrisico’s als gevolg van nationale systeemkenmerken Of er regionaal draagvlak zal zijn en blijven voor het beleid van de RES’en wordt niet alleen bepaald door zaken die de regio’s zelf in de hand hebben. Behalve zaken als marktontwikkelingen en technische innovaties, zijn er ook nationale (regel)systemen die de randvoorwaarden voor draagvlak in de regio kunnen versterken of bedreigen. In bijna alle concept-RES’en geven regio’s aan wat zij van het Rijk nodig hebben voor het bereiken van hun ambities. Sommige van hun ‘eisen’ zijn ook relevant voor het vergroten van het draagvlak. Zo geven regio’s aan dat het huidige SDEsubsidiesysteem geen rekening houdt met landschappelijke inpassing, en dat het daardoor lastiger is om lagere windmolens te realiseren, of meer zonnepanelen op daken te leggen dan zonneparken in de wei. Aandacht voor die landschappelijke inpassing kan juist relevant zijn voor het draagvlak. Ook zagen we al, dat het ruimtelijkeordeningssysteem het niet mogelijk maakt voor gemeenten om omgevingsovereenkomsten over proces- en financiële participatie als voorwaarde te stellen. Ook dit zou gezien kunnen worden als een beperking van de mogelijkheden om regionaal het eigen beleid hieromtrent, dat aan de regio’s gevraagd wordt te ontwikkelen in de RES, ook door te kunnen voeren.

Maar ook als regio’s niet expliciet de rol van nationale systemen noemen, zijn er in de conceptRES’en toch aanwijzingen te vinden dat deze een rol kunnen spelen. Het is een afbreukrisico voor draagvlak voor de RES’en op de langere termijn, als achteraf blijkt dat regio’s weliswaar het voortouw hebben gekregen om strategieën te ontwikkelen, maar dat er uiteindelijk weinig te beslissen viel. Dat geldt in sterke mate voor de energie-infrastructuur en keuzes op nationaal niveau over de ontwikkeling hiervan. Regio’s krijgen nu de vrijheid om een ruimtelijke strategie voor energieopwekking te maken, die straks wellicht alleen tegen onacceptabele kosten te realiseren omdat

39

aansluiting op het elektriciteitsnet te duur blijkt. Veel regio’s houden in hun concept-RES bij de keuzes van opwekkingsmethodes en zoekgebieden nu weinige rekening met beperkingen van het elektriciteitssysteem, enkele zien deze mogelijke beperking wel van tevoren al aankomen. Maar ook dan blijft de onzekerheid welke keuzes de nationale overheid uiteindelijk zal nemen ten aanzien van de structuur van het netwerk.

40

3.3 Netwerk De huidige en toekomstige mogelijkheden die de energie-infrastructuur biedt voor het aansluiten van nieuw wind- en zonvermogen zijn zeer relevant voor de kosten en haalbaarheid van het regiobod. Om die reden zijn netbeheerders betrokken geweest bij het proces rond het opstellen van de concept-RES’en. Zij hebben op hoofdlijnen aangegeven wat de gevolgen van de concept-RES’en zijn voor de energie-infrastructuur, inclusief een schatting van de kosten, de ruimteclaim en de benodigde tijd om de aanpassingen te verwezenlijken. In de tussentijdse analyse (Matthijsen et al. 2020a) constateerde het PBL op basis van de voorlopige concept-RES’en en netimpactanalyses het volgende: • In vrijwel alle regio’s zijn knelpunten in het netwerk gesignaleerd en deze knelpunten zijn niet altijd voor 2030 oplosbaar. • Regio’s en netbeheerders zoeken al naar passende oplossingen. • Afspraken over prioritering bij het aansluiten van nieuwe projecten en kosten moeten nog worden gemaakt. Deze conclusies blijven onveranderd op basis van de complete set concept-RES’en en de afgeronde netimpactanalyses. Wel hebben netbeheerders hun bevindingen verder uitgewerkt en oplossingsrichtingen ontwikkeld waarmee regio’s in samenwerking met netbeheerders aan de slag kunnen om het aantal knelpunten te verminderen.

Ook heeft TenneT een kwalitatieve analyse gemaakt van de impact van de concept-RES’en op het hoofdnet. Hieronder zetten we de ontwikkelingen vanuit het thema energiesysteemefficiëntie uiteen. Daarbij richten we ons vooral op de invloed van de energie-infrastructuur op het bereiken van het 35 TWhdoel. In hoeverre een realisatie in 2030, hoger dan 35 TWh, geaccommodeerd kan worden is niet rechtstreeks af te leiden uit de netimpactanalyses en is afhankelijk van toekomstige ontwikkelingen. Er is nog geen breed gedragen afwegingskader dat helpt te bepalen in welke volgorde nieuwe projecten recht hebben op een aansluiting. Zijn dat projecten die via een RES tot stand komen, projecten die een specifieke kosten- of netwerkefficiëntie hebben, of simpelweg in volgorde van aanvraag? Prioritering alleen op tijdstip van aanvraag kan in elk geval leiden tot suboptimale oplossingen voor de RES-opgave. In deze paragraaf gaan we in op de knelpunten op het netwerk; wat zijn de gevolgen voor het doelbereik en zijn er genoeg oplossingsrichtingen om de ambities van de regio’s voor hernieuwbare elektriciteitsproductie optimaal te ondersteunen, rekening houdend met de daarmee gepaard gaande kosten, bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak en ruimtelijke en milieubelangen?

3.3.1 Invloed op het halen van de doelen Het huidige elektriciteitsnet is op zo’n manier geoptimaliseerd dat het in grote productie-eenheden elektriciteit levert aan de gebruikers tegen zo laag mogelijke kosten. Dit heeft geleid tot een netwerkredundantie die beperkingen oplegt aan inpassing van hernieuwbare elektriciteitsproductie uit wind op land en grootschalige zon-PV. De netbeheerders zien in de meeste regio’s hoge ambitieniveaus voor wat betreft de productie van hernieuwbare elektriciteit uit wind en zon en dat stelt nieuwe eisen aan het netwerk. Om het gehele aanbod van hernieuwbare elektriciteit van de regio’s te kunnen accommoderen moeten regionale netbeheerders als Stedin, Enexis en Liander de capaciteit van hun netwerk met 30 tot 60 procent uitbreiden. Dat zijn grote investeringen en grote projecten. Liander bijvoorbeeld, beschikt nu over 39.000 kilometer kabel, en verwacht 16.000 tot 24.000 kilometer aan nieuwe kabels te moeten aanleggen. En de komende tien jaar heeft Liander 4.000 tot 12.000 nieuwe laag- en middenspanningsstations nodig naast de bestaande 45.000 stations. 41

Dat de omvang van de benodigde uitbreidingen nog erg onzeker is, komt omdat nog niet duidelijk is welke netwerkefficiëntie waar nodig zal zijn. Dat komt door: • Onduidelijkheid over het uiteindelijke ambitieniveau van de RES’en. De besluitvorming over het in de concept-RES genoemde ambitieniveau moet nog plaatsvinden. • Onduidelijkheid over de toekomstige elektriciteitsvraag in een regio. • Onduidelijkheid over de schaalgrootte van de te ontwikkelen projecten. Het is nog niet duidelijk of het gaat om het aansluiten van een groot aantal kleinere zonne- en/of windparken, of juist om een kleiner aantal grote parken, of iets daartussen in. • Onduidelijkheid over de verhouding tussen het opgestelde vermogen aan zonne- en windenergie. Die heeft namelijk gevolgen voor: o De netwerkefficiëntie (MWh per opgesteld MW zon- of windvermogen). Windenergie is efficiënter dan zonne-energie. Zo kan 1 MW windvermogen jaarlijks meer dan 2.500 MWh elektriciteit produceren terwijl dezelfde hoeveelheid zonvermogen nu niet meer dan 1.000 MWh opbrengt. o De stabiliteit van het netwerk. Op basis van de huidige biedingen zou de verhouding tussen de elektriciteitsproductie uit wind op land- en zonne-energie dalen van 2:1, gemiddeld over de laatste vier jaar, tot circa 1:1 in 2030. Bij twee derde van de regio’s zou op basis van hun concept-RES’en de verhouding nog verder verschuiven richting 1:2.