Bijlage 7. VNG handreiking milieuzonering nieuwe stijl (2019)

Rapport

Milieuzonering nieuwe stijl Voor toepassing onder de Chw/Transitiewet op weg naar de Omgevingswet

Colofon Opdracht Dit rapport is opgesteld door Royal Haskoning DHV en Rho adviseurs voor leefruimte in opdracht van de VNG. Auteurs Rein Bruinsma (RHDHV) Juliette Barrois (Rho) Regie Marco Lurks (VNG) Vormgeving Chris Koning (VNG)

2

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Inhoudsopgave 1

Milieuzonering nieuwe stijl 1.1 Aanleiding: staalkaart bedrijfsmatige activiteiten en Transitiewet 1.2 Kern van deze publicatie 1.3 Een publicatie voor wie? 1.4 Relatie tot de VNG-publicatie ‘Bedrijven en milieuzonering’ 1.5 Op weg naar de Omgevingswet!

5 5 5 6 6 6

2

Mogelijkheden voor milieunormen in de RO 2.1 Scheiding ruimte en milieu volgens bestaande systematiek 2.2 Een stap verder binnen de huidige Wro: milieu regelen vanuit een ruimtelijk belang 2.3 Extra mogelijkheden op grond van de Chw 2.4 Overgang naar de Omgevingswet

7 7 7 8 9

3

Reikwijdte ‘Milieuzonering nieuwe stijl’ 3.1 Voor welke milieuthema’s? 3.2 Gebieden waar deze publicatie zich op richt 3.3 Gebieden waar deze publicatie zich niet op richt

10 10 11 12

4

Nieuwe systematiek voor milieuzonering 4.1 Inleiding 4.2 Regeling voor bedrijventerreinen en andere werkgebieden 4.3 Regeling voor gemengd gebied met wonen (functiemenging) 4.3.1 De basis 4.3.2 Verder dan de basisregeling: casus Schieovers Bijlagen A1 Onderbouwing afstanden en normen bedrijventerrein A2 Opties voor regeling bij ligging bedrijf in meerdere zones bedrijventerrein A3 Voorbeeld planregels bedrijventerrein en ander werkgebied A4 Voorbeeld planregels gemengd gebied A5 Ontwikkeling in de integratie tussen milieu en ruimte A5.1 Jurisprudentie onder de oude WRO A5.2 Wro 2008 A5.3 Jurisprudentie na de Wro 2008 A6 Emissie- en immissienormen A7 Voorbeeld regeling gemengd gebied met een plus: Delft Schieoevers A7.1 Inleiding A7.2 De ambities voor Schieoevers: geschikt maken voor functiemenging A7.3 Hoe deze ambities dichterbij te brengen? A7.4 Communicatie over bewuste mix wonen & werken regelen in het bestemmingsplan A7.5 Milieunorm als vangnet (en flexibiliteit daarbij) Bijlage 1 - Uitgangspunten geluid

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

14 14 14 20 20 22 23 24 26 28 32 34 34 34 35 37 38 38 38 39 42 42 44

3

4

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

1 Milieuzonering nieuwe stijl 1.1

Aanleiding: staalkaart bedrijfsmatige activiteiten en Transitiewet De nieuwe Omgevingswet zorgt voor een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving. Het maatschappelijk doel hierbij is ‘ruimte voor ontwikkeling en waarborgen voor kwaliteit’. Gelet op dit doel is het logisch dat in de Omgevingswet het ruimtelijk spoor en het milieuspoor verder worden geïntegreerd. Het gemeentelijke omgevingsplan is straks hét instrument waarin deze integratie op lokaal niveau plaatsvindt. Een belangrijke vraag bij de integratie van ruimte en milieu is hoe om kan worden gegaan met bedrijvigheid. Binnen het programma ‘Aan de slag met de Omgevingswet’ is hiervoor de staalkaart ‘bedrijfsmatige activiteiten’ voor het omgevingsplan opgesteld. De opgestelde staalkaart is bedoeld als uitnodiging en startpunt richting gemeenten om na te denken over de wijze waarop zij bedrijfsmatige activiteiten binnen hun grondgebied willen reguleren. De staalkaart bevat een aantal mogelijkheden (niet uitputtend) voor de wijze van regulering van bedrijfsmatige activiteiten. De VNG ziet goede kansen om onderdelen van de staalkaart nu al toe te passen. Dit heeft geleid tot deze publicatie: het met milieuzonering nieuwe stijl reguleren van bedrijven in het bestemmingsplan verbrede reikwijdte. Door de Transitiewet kan laagdrempelig een project aangemeld worden voor een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte.

Dit maakt het gemakkelijker onder het huidige recht al te anticiperen op de Omgevingswet.

1.2

Kern van deze publicatie Kern van deze publicatie is om de toelating van bedrijven te reguleren op basis van een beschikbaar gestelde milieuruimte per bedrijf, aan de hand van concrete milieunormen. Deze regels en normen worden gesteld in het belang van een goede ruimtelijke ordening/gezonde en veilige en fysieke leefomgeving, ten behoeve van een optimaal en doelmatig grondgebruik. Het gaat hierbij om regels in het bestemmingsplan verbrede reikwijdte die vanuit dit belang naast de bestaande milieuregelgeving gelden1. De nieuwe voorbeeldaanpak maakt het mogelijk om een passend ruimtelijk kader te creëren voor de inpassing van bedrijven op bedrijventerreinen (en andere werkgebieden) en in gemengd gebied met wonen (functiemenging). Hierbij wordt geen gebruik meer gemaakt van milieucategorieën en een staat van bedrijfsactiviteiten zoals nu nog veelal de praktijk is. Met deze nieuwe voorbeeldaanpak wordt, binnen de kaders van de nu geldende wetgeving, voorgesorteerd op de systematiek onder de Omgevingswet. Onder de nieuwe Omgevingswet worden milieu en ruimte volledig geïntegreerd en zal het gebruikelijk en noodzakelijk zijn om concrete milieunormen op te nemen in het Omgevingsplan. Door het hanteren van concrete milieunormen in het ruimtelijk spoor, kan deze publicatie extra uitdagend zijn voor ruimtelijke ordenaars.

Het verdient aanbeveling om een nieuwe bestemmingsregeling voor bedrijven samen met milieuspecialisten binnen uw organisatie of van een omgevingsdienst op te stellen. Dit geldt ook voor woningbouwplannen waarbij de invloed van bedrijven of bedrijventerreinen relevant is.

1

Deze regels in het bestemmingsplan doen daarmee niets af aan de werking van de milieuregelgeving: de milieuregelgeving blijft onverkort gelden in het belang van de bescherming van het milieu.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

5

1.3

Een publicatie voor wie? Deze publicatie is bedoeld voor initiatiefnemers van ruimtelijke ontwikkelingen, beleidsmedewerkers ruimtelijke ordening en milieu van gemeenten en provincies en hun adviseurs. Maar deze kan ook worden geraadpleegd door andere partijen: bijvoorbeeld bedrijven die willen weten waar zij zich kunnen vestigen en burgers die willen weten of de komst van een bedrijf in hun woonomgeving hinder of gevaar kan veroorzaken. Ook voor die partijen is deze nieuwe publicatie relevant.

1.4

Relatie tot de VNG-publicatie ‘Bedrijven en milieuzonering’ Al in 2017 heeft het bestuur van de VNG aangegeven dat de huidige publicatie ‘Bedrijven en milieuzonering’ niet meer wordt onderhouden en geactualiseerd. Echter de systematiek uit de huidige publicatie is opgenomen in veel bestemmingsplannen. Zolang die bestemmingsplannen van kracht zijn − ook na de overgang in het omgevingsplan van rechtswege - wordt de huidige systematiek toegepast. Gedurende die tijd houdt de huidige publicatie haar waarde, als achtergronddocument bij de in de bestemmingsplannen opgenomen systematiek. Deze nieuwe VNG-publicatie is dan ook een alternatief naast de bestaande VNG-publicatie ‘Bedrijven en milieuzonering’.

1.5

Op weg naar de Omgevingswet! De Omgevingswet komt eraan en de VNG wil zich hier samen met gemeenten en anderen op voorbereiden door in haar publicaties de werkwijze en de geest van de Omgevingswet waar mogelijk te integreren. Met deze nieuwe publicatie wil de VNG gemeenten stimuleren tot en ondersteunen bij het op een alternatieve manier reguleren van bedrijven in het bestemmingsplan, vooruitlopend op de Omgevingswet. De integratie van milieu en RO voor bedrijfsmatige activiteiten is één van de lastigste en meest uitdagende opgaven van het nieuwe Omgevingswetstelsel. Met deze nieuwe uitgave (en dus ook met de staalkaart bedrijfsmatige activiteiten) word dat heel concreet gemaakt. Pionieren hiermee zal niet zonder slag of stoot gaan. Terwijl alle gemeenten, omgevingsdiensten en ook de bedrijven hier wél mee aan de slag moeten gaan om zich deze opgave eigen te maken. De VNG meent dat door een investering nu, (vooral) gemeenten en omgevingsdiensten zich goed voor kunnen bereiden op het nieuwe stelsel van de Omgevingswet vanaf 2021. Deze uitgave voorziet in een ‘standaardregeling’ voor ‘standaard situaties’2. Dit laat onverlet dat er in eerste instantie een uitdaging is om het hele nieuwe stelsel en de nieuwe systematiek eigen te maken en er mee te leren werken.

Door hier op dit moment al in te investeren ontstaat er straks, onder de Omgevingswet, ruimte om de bestuurlijke aandacht en ambtelijke inzet vooral te richten op de bijzondere locaties en situaties. De systematiek van deze publicatie kan worden toegepast voor het plannen en toetsen van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen en de actualisatie van bestaande bestemmingsregelingen voor bedrijven. De publicatie is nadrukkelijk niet bedoeld voor de beoordeling van concrete bestaande situaties en evenmin voor milieuvergunningverlening. Bij milieuvergunningverlening is de grondslag de bescherming van het milieu, met daarbij een eigen afwegings- en toetsingskader. Het ruimtelijk beleid van rijk en provincies biedt gemeenten beleidsvrijheid voor maatwerk op lokaal niveau. Deze nieuwe VNG-publicatie is bedoeld als hulpmiddel en zeker niet als blauwdruk die verplicht dient te worden gevolgd.

2

6

Een gemeente kan dit verder toespitsen op specifieke situaties, zoals de bijlage over functiemenging in Schieoevers laat zien.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

2 Mogelijkheden voor milieunormen in de RO 2.1

Scheiding ruimte en milieu volgens bestaande systematiek Van oudsher scheiding tussen ruimtelijk spoor en milieuspoor Van oudsher bestond er een strikte scheiding tussen het ruimtelijke spoor en het milieuspoor. Het bestemmingsplan biedt het ruimtelijke kader voor (onder meer) de toelating van bedrijven, zonder het opnemen van concrete milieunormen. Het ruimtelijk kader moet zodanig zijn, dat bedrijven zich kunnen vestigen zonder in het milieuspoor tegen grote problemen of beperkingen aan te lopen. Tevens moet het ruimtelijk kader zodanig zijn dat er sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat in de woonomgeving.

Milieu in het bestemmingsplan

Bij het toestaan van bedrijven in een bestemmingsplan zijn ook planregels mogelijk (en vaak ook nodig) die een aanvaardbaar woon- en leefklimaat en voldoende ruimte voor de bedrijfsvoering van bedrijven aannemelijk maken: het is niet mogelijk om in een bestemmingsplan overal alle bedrijven toe te staan zonder enige milieubegrenzingen. Tegelijkertijd was het lang niet toegestaan om in het bestemmingsplan rechtstreeks ruimtelijk relevante milieunormen op te nemen: jurisprudentie liet zien dat dit alleen mogelijk was als het betreffende milieuaspect nog niet uitputtend en exclusief in het milieuspoor gereguleerd was3. Wel zijn er al lange tijd enkele milieuthema’s waarbij wettelijk voor bedrijvigheid juist wel een koppeling moet worden gemaakt tussen bestemmingsplan en milieunormen/milieuspoor: • Wet geluidhinder: gezoneerde industrieterreinen met de bijbehorende geluidzone moeten worden openomen in het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan is juist het enige instrument om een gezoneerd industrieterrein en geluidzone nieuw vast te leggen, te wijzigen of te verwijderen. • Besluit externe veiligheid inrichtingen: in het bestemmingsplan moet de grenswaarde voor het plaatsgevonden risico in acht worden genomen voor kwetsbare objecten en moet rekening worden gehouden met de richtwaarde bij beperkt kwetsbare objecten.

De systematiek van de huidige VNG-publicatie ‘Bedrijven en milieuzonering’ past binnen dit kader Met het bekende principe van functiescheiding tussen milieubelastende en milieugevoelige functies kan voor bedrijven worden voorzien in een ruimtelijk kader, dat past binnen bovenstaande principes. De bestaande VNG-publicatie Bedrijven en milieuzonering geeft deze functiescheiding vorm door de systematiek van inwaartse milieuzonering voor bedrijventerreinen4. Deze milieuzonering is uitgewerkt met een onderscheid in milieucategorieën: hoe groter de afstand tot woningen, hoe hoger de toegestane milieucategorie (en hoe zwaarder de bedrijvigheid). Daarbij wordt in de planregels bij de toegestane milieucategorie verwezen naar een Staat van Bedrijfsactiviteiten met daarin een overzicht van bedrijfsactiviteiten, gekoppeld aan de SBI-codes, en de bijbehorende milieucategorie. Op deze wijze wordt er ruimtelijk geordend zonder milieunormen.

2.2

Een stap verder binnen de huidige Wro: milieu regelen vanuit een ruimtelijk belang Milieurandvoorwaarden opnemen in bestemmingsplan is inmiddels gebruikelijk en aanvaardbaar Van de van oudsher strikte scheiding tussen het ruimtelijke spoor en het milieuspoor is inmiddels geen sprake meer. De jurisprudentie en wetgeving zijn in ontwikkeling sinds 1987, toen in de uitspraak KB Hefshuizen een geluidimmissienorm niet als ruimtelijk relevant werd geacht, tot onder

3 4

Dit blijkt bijvoorbeeld uit de uitspraak ABRvS 25 juni 2003, AB 2003, 380 (Heerhugowaard). Bij inwaartse zonering worden beperkingen aan de milieubelastende functies op het bedrijventerrein opgelegd vanuit de milieugevoelige functies. Geredeneerd vanuit de milieugevoelige functies wordt bepaald welke beperkingen gesteld moeten worden aan de milieubelastende functies.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

7

andere de nieuwe Wro in 20085. Zo werd in de Memorie van Toelichting van de Wro expliciet overwogen dat ‘de regering het denkbaar acht dat in bestemmingsplannen wettelijke (milieu-)kwaliteitsnormen worden opgenomen, die op grond van de wet of de jurisprudentie (vrijwel) volledig bindend zijn’. Het is inmiddels gebruikelijk en niet zelden zelfs noodzakelijk dat er milieunormen en milieurandvoorwaarden worden opgenomen in de planregels, als dit ruimtelijk relevant is (vooral in de gevallen dat normen aanvullend zijn op de normen in het milieuspoor). Bijvoorbeeld vanwege stemgeluid bij horeca, geluid vanwege evenementen, regels over laden en lossen. Ook heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State inmiddels het vastleggen van de geluidverkaveling van gezoneerde industrieterreinen6 in bestemmingsplannen aanvaard als ruimtelijk relevant.

2.3

Extra mogelijkheden op grond van de Chw Veel gemeenten zijn op basis van de Crisis- en herstelwet (Chw) al aan het experimenteren met de Omgevingswet. Met de Transitiewet omgevingsrecht (die de Crisis- en herstelwet aanvult) wordt het voor gemeenten eenvoudiger om gebruik te gaan maken van de ruimere mogelijkheden die de Chw biedt: het verkrijgen van een ‘Chw-status’ kan hiermee gemakkelijker en sneller. De ruimere mogelijkheden onder de Chw hebben grofweg betrekking op: • Bestemmingsplan met verbrede reikwijdte7: Hier staat niet ‘de goede ruimtelijke ordening’ maar ‘de gezonde en veilige fysieke leefomgeving’ centraal. Dit betekent dat regels kunnen worden opgenomen over onder andere: het waarborgen van de veiligheid, het beschermen van de gezondheid, het milieu en duurzaamheid en natuurbescherming. • Bestemmingsplan voor een ontwikkelingsgebied8: Dit bestemmingsplan richt zich op de optimalisering van de milieugebruiksruimte (in de zin van de Chw). Hierbij kan tijdelijk worden afgeweken van milieukwaliteitseisen en kunnen bestaande rechten van bedrijven worden ingeperkt. Hier gelden strikte voorwaarden voor en is gedegen onderzoek en onderbouwing een absolute noodzaak.

Toedelingsprincipe uit staalkaart vanwege het ruimtelijk belang nu al toepasbaar Bij de thematische staalkaart voor het omgevingsplan over bedrijfsmatige activiteiten is gewerkt met een nieuw toedelingsprincipe voor bedrijfsmatige activiteiten. Dit toedelingsprincipe is met een nadere toelichting en enige aanpassingen ook bruikbaar voor bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte onder de huidige wetgeving (Chw/transitiewet). Bij dit toedelingsprincipe wordt per bedrijfsmatige activiteit een gebruiksruimte opgenomen, die wordt begrensd door concrete milieunormen op een standaard afstand van de activiteit. Toepassing van dit toedelingsprincipe in bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte leidt tot milieunormen die niet primair worden gesteld vanuit het belang van de bescherming van het milieu (milieuspoor), maar vanuit een ruimtelijk belang, om te komen tot een goede ruimtelijke ordening c.q. een gezonde en veilige fysieke leefomgeving. In plaats van een milieuzonering aan de hand van milieucategorieën en richtafstanden, wordt hierbij gewerkt met een milieuzonering aan de hand van een gebruiksruimte gekoppeld aan milieunormen. Benadrukt wordt dat deze ‘ruimtelijke’ milieunormen bestaan naast de normen in het milieuspoor. De normen op grond van het Activiteitenbesluit en een eventuele omgevingsvergunning milieu blijven dan ook zelfstandig van kracht.

Het hierboven beschreven toedelingsprincipe is de basis voor deze nieuwe publicatie. Hoe dit toedelingsprincipe uit de staalkaart nu al in bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte kan worden ingezet, vanuit het ruimtelijke belang, is in hoofdstuk 4 uitgewerkt en toegelicht. Daarnaast is voor deze VNG-publicatie met name de mogelijkheid in de Chw/Transitiewet relevant om invulling te geven aan een deel van het Activiteitenbesluit dat tot nu toe nog niet in werking is getreden, namelijk artikel 2.19. Dat artikel maakt het mogelijk om de standaard normen voor geluid uit het Activiteitenbesluit in het milieuspoor gebiedsgericht te differentiëren. De standaard geluidsnormen op de gevel van gevoelige gebouwen uit tabel 2.17a Activiteitenbesluit (onder meer de bekende 50 dB(A) etmaalwaarde) kunnen passend worden

5 6 7 8

8

In bijlage A6 wordt ingegaan op het verschil tussen immissie en emissie. Gezoneerde industrieterreinen op basis van de Wet geluidhinder. Artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet. Artikel 2 lid 1 onder e van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

geacht voor een woonwijk in de stad (gemengd gebied). Voor woningen in een rustige woonwijk zijn in beginsel 5 dB(A) strengere normen passender (zie bijlage A1 en ook bijlage B5.3 van de huidige VNG-publicatie bedrijven en milieuzonering). Door toepassing van artikel 2.19 is het bijvoorbeeld mogelijk om voor een rustige woonwijk 5 dB(A) strengere normen vast te stellen (in het milieuspoor). Dit is analoog aan de normen die in de Handreiking Industrielawaai en vergunningverlening worden voorgesteld voor milieuvergunningverlening. Hierdoor ontstaat een betere aansluiting met het ruimtelijk spoor en de toedelingssystematiek in deze publicatie, zie ook paragraaf 4.1.

Specifieke vereisten toepassing artikel 2.19 Activiteitenbesluit in bestemmingsplan verbrede reikwijdte

Voor de toepassing van artikel 2.19 Activiteitenbesluit gelden een aantal specifieke vereisten: • Afhankelijk van het type gebied en de ideeën over de ontwikkeling hiervan (gebiedsvisie) kan worden besloten af te wijken van de geldende geluidswaarden. • Gemotiveerd moet worden waarom de geluidswaarden zoals opgenomen in artikel 2.17 Activiteitenbesluit niet passend zijn. Er moet sprake zijn van een concrete omstandigheid om af te wijken, bijvoorbeeld omdat het omgevingsgeluid aanzienlijk hoger of lager is, of wanneer de aard en de hoeveelheid van de inrichtingen in het gebied al zodanig anders is dat een andere norm gewenst is • De gevolgen van de aanwijzing voor de in het gebied gelegen inrichtingen, de bewoners van die gebieden en andere belanghebbenden moeten in kaart zijn gebracht en afgewogen.

2.4

Overgang naar de Omgevingswet Publicatie in de geest van de Omgevingswet Zoals in hoofdstuk 1 al is aangegeven anticipeert deze publicatie op de Omgevingswet, door mogelijkheden voor integratie van milieu en ruimte voor bedrijven nu al meer toe te passen. Deze publicatie werkt daarmee in de geest van de Omgevingswet, ook al gaat deze nieuwe publicatie nog nadrukkelijk uit van het huidige recht, waarbij naast de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en de Crisisen herstelwet nog de huidige milieuwetgeving van toepassing is (Wet milieubeheer, met daaronder verschillende AMvB’s waaronder het Activiteitenbesluit): er bestaat naast het ruimtelijk spoor nog steeds een apart milieuspoor. Mede daarom gaat deze publicatie nog steeds uit van het begrip inrichting in de zin van de Wet milieubeheer. Onder de Omgevingswet wordt dat anders.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

9

3 Reikwijdte ‘Milieuzonering nieuwe stijl’ 3.1

Voor welke milieuthema’s? Bij milieuzonering gaat het om de milieuthema’s die afstandsgerelateerd zijn en niet op een ander wijze zijn gereguleerd. Afstandsgerelateerd wil zeggen dat de milieubelasting afneemt bij grotere afstand, zoals bij geluid en geur. Hieronder wordt toegelicht op welke milieuthema’s deze nieuwe publicatie zich richt en op welke niet. Geluid Dit milieuthema is opgenomen in de nieuwe systematiek. Geur Dit milieuthema is opgenomen in de nieuwe systematiek. Externe veiligheid en gevaar Het aspect externe veiligheid wordt in bestemmingsplannen al gericht gereguleerd via planregels die een relatie hebben met het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) en met het Vuurwerkbesluit. Deze planregels gaan over de toelaatbaarheid van Bevi-inrichtingen, de toelaatbaarheid van vuurwerkbedrijven en over de toelaatbaarheid van (beperkt) kwetsbare objecten binnen/buiten veiligheidsafstanden, plaatsgebonden risicocontouren en invloedgebieden. Om deze redenen is het niet nodig het thema externe veiligheid op te nemen in milieuzonering nieuwe stijl. Er zijn wel enkele activiteiten die onder het Activiteitenbesluit vallen, waar veiligheidsafstanden van belang kunnen zijn in de ruimtelijke ordening. Het gaat om activiteiten zoals gasontvangst- en verdeelstations en elektriciteitsdistributie.

Over dit specifieke veiligheidsaspect zijn in deze publicatie wél regels gesteld. Daarnaast zijn er activeiten die potentieel gevaarlijk zijn voor hun omgeving, maar die niet onder het Bevi vallen, zoals schietbanen en kerncentrales. Deze activiteiten komen niet voor op standaard bedrijventerreinen of in gemengd gebied. Deze activiteiten worden op maat bestemd, waarbij het gevaarsaspect op maat zal worden ingepast. Hetzelfde geldt tenslotte voor windturbines, die wel op veel standaard bedrijventerreinen voorkomen. Ook windturbines worden altijd maat bestemd, vanwege onder mee het gevaarsaspect, maar ook vanwege geluid en slagschaduw. Stofhinder Stofhinder is een milieuthema waarvoor in de VNG-uitgave bedrijven en milieuzonering richtafstanden zijn opgenomen. Om de volgende redenen is het evenwel niet nodig het thema stofhinder op te nemen in milieuzonering nieuwe stijl. In het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling staan verschillende regels om stofhinder te voorkomen al direct buiten de inrichting, dus los van de ligging ten opzichte van de woonomgeving. Die regels hebben betrekking op zowel puntbronemissies (zoals een puinbreker) als emissies door de op- en overslag van goederen in de buitenlucht.

Voor die laatste geldt bijvoorbeeld dat wordt voorkomen dat stofverspreiding optreedt die op een afstand van meer dan 2 meter van de bron met het blote oog waarneembaar is; verontreiniging van de omgeving wordt zoveel mogelijk beperkt (artikel 3.32 lid 1 onder a Activiteitenbesluit). Daarnaast zijn andere milieuthema’s zoals geluid, geur en gevaar maatgevend voor de milieubelasting en de aan te houden afstanden tussen bedrijven en woningen. Indices voor verkeersaantrekkende werking, visuele hinder, bodem- en luchtverontreiniging In de VNG-uitgave bedrijven en milieuzonering zijn indices opgenomen voor verkeersaantrekkende

10

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

werking, visuele hinder, bodem- en luchtverontreiniging. Deze indices, met een overigens zeer indicatief karakter, worden in het algemeen nooit vertaald in planregels: ook in de voorbeeldregels in bijlage 2 van de huidige VNG-uitgave is dit niet het geval. Afweging van deze thema’s vindt bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen altijd al plaats zonder verdere borging in de planregels. Er moet altijd in de toelichting van het bestemmingsplan, naast de systematiek van milieuzonering, onderbouwd worden dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Bij een bestemmingsplan voor een nieuw bedrijventerrein vertaalt zich dat in de onderbouwing dat sprake is van een goede en veilige verkeersafwikkeling. Hierbij is in de belangenafweging ook de veranderende omgeving opgenomen (verschijningsvorm en bouwhoogte). Voor de betreffende onderbouwing gebruiken gemeenten in het algemeen andere bronnen dan de indices uit de huidige VNG-uitgave. De betreffende milieuthema’s zijn dan ook niet opgenomen in milieuzonering nieuwe stijl.

Verkeersaantrekkende werking In de huidige bestemmingsplanpraktijk en systematiek van milieuzonering wordt de verkeersaantrekkende werking zoals hiervoor is aangegeven niet separaat in de planregels gereguleerd9: er wordt in het bestemmingsplan volstaan met een onderbouwing over de verkeersgeneratie (op basis van bijvoorbeeld CROW-kengetallen en verkeersmodellen) en de onderbouwing van een aanvaardbare verkeersafwikkeling, evenals een onderbouwing van de gevolgen voor luchtkwaliteit en wegverkeerslawaai. In deze VNG-publicatie is, conform de huidige systematiek, geen regeling voor verkeersaantrekkende werking opgenomen. Het staat gemeenten vrij in voorkomende gevallen, wanneer zij dat wenselijk acht, aanvullend een regeling op te nemen om de verkeersgeneratie verder te reguleren, bijvoorbeeld per bedrijf. Dit is een kwestie van lokale afweging en maatwerk.

3.2

Gebieden waar deze publicatie zich op richt In het stedelijk gebied kunnen grofweg 3 soorten gebieden worden onderscheiden: • Industrieterreinen, bedrijventerreinen of andere werkgebieden (zie kader op volgende bladzijde): dit zijn gebieden waar de bedrijfsfunctie (of een andere werkgerelateerde functie) prevaleert; • woongebieden: dit zijn gebieden waar de woonfunctie (en andere milieugevoelige functies) prevaleert; • gemengde gebieden met wonen (functiemenging): dit zijn gebieden met een tussenvorm met zowel milieugevoelige functies als bedrijfsfuncties, maar ook andere milieubelastende functies zoals horeca, detailhandel et cetera. Deze publicatie richt zich niet op een bestemmingsplanregeling voor bedrijven in al deze gebieden (zie ook paragraaf 3.3. Deze publicatie richt zich op een bestemmingsplanregeling voor: 1. bedrijven op een bedrijventerreinen (zonder geluidzonering Wet geluidhinder) en andere werkgebieden10; 2. bedrijven in gemengde gebieden met wonen (functiemenging).

Bedrijventerreinen en andere werkgebieden Wat wordt bedoeld met bedrijventerreinen? Een bedrijventerrein is met name bedoeld voor de functie ‘bedrijf’‘; dit betreft een ‘onderneming gericht op het produceren, bewerken, herstellen, installeren of inzamelen van goederen, evenals verhuur, opslag en distributie van goederen’ (of een andere begripsbepaling die in het bestemmingsplan voor ‘bedrijf’ wordt gehanteerd). Een bedrijventerrein biedt ruimte voor potentieel

9

10

Dit geldt ook voor het milieuspoor: in het Activiteitenbesluit zijn geen direct werkende regels opgenomen met betrekking tot de indirecte hinder als gevolg van de verkeersaantrekkende werking. Wel kan het bevoegd gezag op grond van de zorgplichtbepaling in artikel 2.1 lid 2 van het Activiteitenbesluit maatwerkvoorschriften stellen met betrekking tot deze vorm van indirecte hinder. De directe hinder (geluid en ook trillingen vanwege het verkeer op het terrein van de inrichting en in de directe nabijheid daarvan) valt overigens wél onder de direct werkende regels in het Activiteitenbesluit. Het onderscheid tussen bedrijventerrein en ander werkgebied is van belang vanwege het verschil in normen uit het Activiteitenbesluit die van toepassing zijn.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

11

hinderlijke bedrijven en is daarom in beginsel niet geschikt voor de aanwezigheid van gevoelige objecten. Aan de rand van bedrijventerreinen liggen vaak overgangsgebieden richting omliggende (woon) wijken. De regeling voor bedrijventerreinen heeft ook betrekking op deze overgangsgebieden. De overgangsgebieden zijn vooral bedoeld en ingericht voor de minder hinderlijke bedrijven. Hier komt veelal een menging van (in het algemeen niet milieugevoelige) functies voor, zoals bedrijven, bouwmarkten, kantoren. Ook de overgangsgebieden zijn in beginsel niet bedoeld voor gevoelige objecten. Het gebied wordt er niet op ingericht en in samenhang met de wel toegelaten functies zou toelating van ‘standaard’ gevoelige objecten (zoals woningen en scholen) in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Combinaties wonen/werken kunnen wel toegelaten worden, in beginsel op maat (dus niet in zijn algemeenheid overal). Als in een dergelijk gebied één of enkele (bedrijfs)woningen liggen, vaak veelal verspreid, wordt nog steeds gesproken van een overgangsgebied. Wat wordt bedoeld met andere werkgebieden? Terreinen die zich in hoofdzaak richten op de toelating van publieksgerichte functies noemen wij in deze publicatie ‘andere werkgebieden’.

Deze werkgebieden zijn met name bedoeld voor functies zoals kantorenlocaties en meubelboulevards of perifere locaties met detailhandel zoals woonwinkels, bouwmarkten en autoshowrooms. Het betreffen gemengde functies zonder wonen. Ook deze ‘werkgebieden’ zijn, net als bedrijventerreinen, in beginsel niet bedoeld en ingericht voor gevoelige functies.

Onderscheid ‘bedrijventerrein’ en ‘ander werkgebied’ vanwege andere geluidsnormen

Het onderscheid tussen bedrijventerreinen en andere werkgebieden is van belang omdat in het Activiteitenbesluit afwijkende geluidvoorschriften gelden voor inrichtingen op een bedrijventerrein. In het Activiteitenbesluit wordt onder een bedrijventerrein verstaan: “cluster aaneengesloten locaties met overwegend bedrijfsfuncties, binnen een in een bestemmingsplan als bedrijventerrein aangewezen gebied, daaronder niet begrepen een industrieterrein …” Dat betekent dat de hierboven beschreven ‘andere werkgebieden’ niet overwegend bestaan uit bedrijfsfuncties en daarmee niet voldoen aan het begrip bedrijventerrein. De standaard 5 dB hogere normen voor geluid als genoemd in artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit zijn dan niet van toepassing.

Verschil tussen bedrijventerrein/ander werkgebied en gemengd gebied met wonen (functiemenging) Deze publicatie onderscheidt ook als gebiedstype een gemengd gebied met wonen (functiemenging, zie de volgende alinea). Het verschil tussen een gemengd gebied met wonen ten opzichte van een bedrijventerrein (overgangsgebied) of een ander werkgebied, waar soms ook enkele (bedrijfs) woningen aanwezig zijn, is dat een bedrijventerrein of ander werkgebied in beginsel niet bedoeld is en ingericht is als woongebied, terwijl een gemengd gebied met wonen dat wél is. Gemengd gebied met wonen (functiemenging) Met gemengd gebied met wonen wordt in deze publicatie bedoeld een (centrum)stedelijk gebied waar een menging van functies inclusief woningen aanwezig is of wordt geambieerd. Er worden naast wonen andere functies toegelaten, zoals horeca, detailhandel, onderwijs, zorg, cultuur en/of lichte bedrijvigheid geschikt voor functiemenging.

3.3

Gebieden waar deze publicatie zich niet op richt De regeling in deze publicatie richt zich verder niet op de volgende gebieden. Woonwijken Een regeling voor bedrijfsmatige activiteiten in een monofunctioneel woongebied is niet in deze publicatie opgenomen: verondersteld wordt dat in een bestemmingsplan voor een woongebied

12

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

geen zelfstandige bedrijfsbestemming wordt opgenomen, behoudens beroepen aan huis en een eventuele maatbestemming voor een al aanwezige bedrijfsfunctie. Buitengebied In het buitengebied gaat de bestemmingsregeling primair om de agrarische sector (met name veehouderijen). Deze kent zijn eigen problematiek en aandachtspunten (zoals geurhinder, ammoniak, fijn stof, gezondheid). In het buitengebied komen ook niet-agrarische bedrijfsactiviteiten voor. De regelingen in deze publicatie richten zich niet op het buitengebied met zijn focus op de agrarische sector. Wel kan de in deze publicatie opgenomen methodiek als eerste aanzet worden gebruikt voor de planregels voor niet-agrarische bedrijfsactiviteiten in het buitengebied. Geluidgezoneerde industrieterreinen Deze industrieterreinen hebben met de Wet geluidhinder een eigen wettelijk regime. Geluidgezoneerde industrieterreinen kennen hun eigen accenten en aandachtspunten voor regulering in het bestemmingsplan, met name op het gebied van geluid. De laatste jaren wordt de geluidruimteverdeling van het gezoneerde industrieterrein steeds vaker vastgelegd in het bestemmingsplan11. Dit betreft geen nieuwe wijze van regulering of een nieuwe inhoud van het bestemmingsplan. Daarom zijn de planregels voor deze gebieden niet verder in deze publicatie opgenomen. Het thema geluid zelf is uiteraard wel één van de kernthema’s van deze publicatie.

Een benadering zonder milieucategorieën en Staat van bedrijfsactiviteiten kan op hoofdlijnen overigens ook geschikt zijn voor geluidgezoneerde terreinen. Voor geluid wordt dan in het bestemmingsplan uitgegaan van een specifieke geluidregeling met een geluidverkaveling (of geluidverdeelplan) in de planregels en op de verbeelding, zoals de laatste jaren meer gebruikelijk wordt in bestemmingsplannen voor gezoneerde industrieterreinen. Voor geur kan standaard wat meer ruimte worden geboden voor de terreindelen met zware bedrijvigheid op grote afstand van omliggende woonwijken, afhankelijk van het gehanteerde geurbeleid.

11

Zie jurisprudentieoverzicht in bijlage A5.3

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

13

4 Nieuwe systematiek voor milieuzonering 4.1

Inleiding In dit hoofdstuk wordt de kern van de nieuwe systematiek uitgelegd en toegelicht. In paragraaf 4.2 komt de regeling voor bedrijventerreinen en andere werkgebieden (functiescheiding) aan bod en in paragraaf 4.3 de regeling voor gemengd gebied met wonen (functiemenging).

4.2

Regeling voor bedrijventerreinen en andere werkgebieden Milieuzonering als onderdeel van een goede ruimtelijke ordening/ veilige en gezonde fysieke leefomgeving Bij het opstellen van een bestemmingsplan moet sprake zijn van een zorgvuldige belangenafweging. Voor een bedrijventerrein is milieuzonering hierbij één van de te beschouwen aspecten, naast aspecten als stedenbouwkundige opzet, verkeer, bodem, luchtkwaliteit, archeologie, water, bebouwingshoogte, bouwvlakken etc. Met het instrument milieuzonering wordt een ruimtelijk kader vastgelegd voor de toelating van bedrijven ten opzichte van woningen en andere gevoelige bestemmingen, met enerzijds als doel het borgen van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat en anderzijds het borgen van ruimte voor bedrijven om hun bedrijf uit te oefenen. Met milieuzonering nieuwe stijl wordt specifiek dit onderdeel van de goede ruimtelijke ordening anders ingevuld. In plaats van een milieuzonering aan de hand van zones met oplopende milieucategorieën en een Staat van bedrijfsactiviteiten, krijgt de milieuzonering nieuwe stijl vorm door zones die bij grotere afstand tot de woonomgeving voorzien in een oplopende gebruiksruimte voor geluid en geur per bedrijf, zonder een Staat van bedrijfsactiviteiten. Gebruiksruimte Het reguleren van de gebruiksruimte voor geluid en geur per bedrijf staat centraal in de nieuwe systematiek voor milieuzonering.

Ook in het Besluit kwaliteit leefomgeving onder de Omgevingswet is gebruiksruimte een belangrijk begrip, zie paragraaf 3.3 “Sturen op de verdeling van gebruiksruimte onder de Omgevingswet” van de Nota van Toelichting bij het Bkl. De gebruiksruimte van een bedrijf is de milieuruimte die een bedrijf op grond van het bestemmingsplan mag benutten voor het uitoefenen van zijn bedrijfsvoering. In deze publicatie gaat het hierbij vooral om de gebruiksruimte op het gebied van geluid en geur. Onderstaand beschrijven wij op welke wijze in de nieuwe systematiek voor milieuzonering wordt gestuurd op gebruiksruimte. Verschillende zones met oplopende gebruiksruimte Met het oog op een goede ruimtelijke ordening/veilige en gezonde fysieke leefomgeving, is het uitgangspunt voor bedrijventerreinen: functiescheiding en het aanhouden van voldoende afstand tot gevoelige gebouwen en locaties. Hoe groter deze afstand, hoe meer gebruiksruimte de bedrijven op een bedrijventerrein krijgen in het bestemmingsplan. De nieuwe systematiek limiteert de gebruiksruimte voor geluid en geur per bedrijf. Dus ieder bedrijf krijgt zijn eigen gebruiksruimte. Hierbij is de hoeveelheid gebruiksruimte afhankelijk van de zone van het bedrijventerrein waarin het bedrijf ligt. Per zone wordt een standaard gebruiksruimte per bedrijf toegekend.

Geluid Geluidregeling voor bedrijventerreinen De regeling onderscheidt voor geluid vier zones met oplopende geluidruimte. De zones sluiten aan bij de huidige zones voor de milieucategorieën 2 tot en met 4.1 uit de bestaande VNG-publicatie.

14

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

In het volgende figuur is de ligging van de verschillende zones ten opzichte van een rustige woonwijk en gemengd gebied schematisch weergegeven.

100 m

Geluid zone 4

200 m

50 m 30 m 10 m

Geluid zone 3 100 m

Gemengd gebied Geluid zone 2

50 m Geluid zone 1

30 m

Rustige woonwijk

De geluidruimte in een zone wordt vastgelegd met geluidnormen per bedrijf op een vaste afstand van de terreingrens van dat bedrijf, zie Tabel 4-1. Geluidruimte voor inrichtingen gelegen binnen de aanduiding

Afstand vanaf grens inrichting

07.00-19.00 uur

19.00-23.00 uur

23.00-07.00 uur

Geluidruimte zone 1

30

45 dB(A)

40 dB(A)

35 dB(A)

Geluidruimte zone 2

50

45 dB(A)

40 dB(A)

35 dB(A)

Geluidruimte zone 3

50

50 dB(A)

45 dB(A)

40 dB(A)

Geluidruimte zone 4

50

55 dB(A)

50 dB(A)

45 dB(A)

Tabel 4-1 gebruiksruimte geluid per bedrijf

In het volgende figuur is voor een aantal fictieve bedrijven schematisch weergegeven waar welke norm geldt. 50 m

55-50-45 dB(A)

Zone 4

50 m 200m

Zone 3

50-45-40 dB(A)

50 m

100m Zone 2 50m 30m

Zone 1

45-40-35 dB(A)

30 m 45-40-35 dB(A)

0m

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

15

De normen en vaste afstanden voor zones 1 en 2 zijn zo gekozen, dat er een goede aansluiting is met de waarden per gebiedstype zoals opgenomen in de huidige VNG-uitgave (45 dB(A) voor een rustige woonwijk, respectievelijk 50 dB(A) voor gemengd gebied). Zie bijlage A1 voor een toelichting daarop. Voor de zones 3 en 4 is eveneens voor een vaste afstand van 50 meter vanaf de terreingrens gekozen, waarbij de normen zijn opgeschaald. Ook dit is in bijlage A1 toegelicht. Waar kan welke zone in het bestemmingsplan worden toegekend? • Geluidruimte zone 1 is de basiswaarde die geldt in de eerste zone van het bedrijventerrein ten opzichte van een rustige woonwijk of een gemengd gebied. (Dit is te vergelijken met milieucategorie 1 en 2 uit de oude VNG-publicatie.) • Geluidruimte zone 2 kan worden toegekend in een zone op een afstand van tenminste 50 meter van rustig woongebied en 30 meter van gemengd woongebied. (Dit is te vergelijken met milieucategorie 3.1 uit de oude VNG-publicatie.) • Geluidruimte zone 3 kan worden toegekend in een zone op een afstand van tenminste 100 meter van rustig woongebied en 50 meter van gemengd woongebied. (Dit is te vergelijken met milieucategorie 3.2 uit de oude VNG-publicatie.) • Geluidruimte zone 4 tenslotte kan worden toegekend in een zone op een afstand van tenminste 200 meter van rustig woongebied en 100 meter van gemengd woongebied.

(Dit is te vergelijken met milieucategorie 4.1 uit de oude VNG-publicatie.) Onderscheid gemengd gebied en rustige woonwijk Net als in de huidige publicatie wordt voor de ligging van de verschillende zones ten opzichte van de woonomgeving onderscheid gemaakt tussen rustig woongebied en gemengd gebied. Er is in de praktijk regelmatig discussie over de typering van een concreet woongebied: rustig of gemengd? Gelet hierop is het aan te bevelen om de verschillende woongebieden in de gemeente op kaart in te delen in rustig woongebied of gemengd gebied. Wat te doen met een bedrijf dat in meerdere zones ligt? Voor bedrijven die in meer dan één zone zijn gelegen zijn er voor het bepalen van de geluidruimte twee opties, die beiden in de voorbeeldregeling zijn opgenomen.

16

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

OPTIE 1 1. Als de inrichting in meer dan één zone ligt, geldt de laagste norm van al deze zones voor de gehele inrichting. OPTIE 2 2. Als de inrichting in meer dan één zone ligt, geldt steeds de voor de betreffende zone geldende norm voor de gehele inrichting, waarbij de norm op de grootste afstand vanaf de inrichting telt. De opties zijn in bijlage A2 beschreven en toegelicht. Hoe omgaan met bedrijfswoningen/andere gevoelige functies? Net zoals in de systematiek met milieucategorieën en staat van bedrijfsactiviteiten kunnen de zones niet zonder meer worden toegepast wanneer gevoelige functies zoals bedrijfswoningen op een bedrijventerrein voorkomen. Het gaat hier om historisch gegroeide situaties waar burgerwoningen (verspreid of gegroepeerd) zijn vermengd met milieubelastende bedrijvigheid. Het gaat ook om gevoelige functies die bewust op een bedrijventerrein of industrieterrein zijn gesitueerd zoals bedrijfswoningen. Deze situaties vallen buiten de kaders van de standaardzones. Hier kan een lager kwaliteitsniveau van het woon- en leefklimaat worden aanvaard. Voor deze gevoelige functies is niettemin een minimaal beschermingsniveau noodzakelijk. Tegelijkertijd dient te worden voorkómen dat naburige bedrijven in het milieuspoor onevenredig worden belemmerd door de aanwezigheid van deze functies.

Bestaande en nieuwe bedrijfswoningen dienen, evenals andere gevoelige functies, daarom bij de uitwerking van de milieuzonering te worden betrokken. Daarbij kunnen de volgende uitgangspunten als leidraad dienen: • Bij het toelaten van gevoelige functies wordt mede rekening worden gehouden met de belangen van bestaande bedrijven (inclusief eventuele planschade). Om knelpunten door de vestiging van nieuwe gevoelige functies te voorkómen adviseert de VNG om nieuwe gevoelige functies alleen toe te laten met een omgevingsvergunning (binnenplans afwijken cq bestemmingsplanactiviteit). • Daarbij zijn nieuwe bedrijfswoningen in het algemeen alleen inpasbaar in zone 1, hooguit in zone 2. • De locaties van bestaande − te handhaven − gevoelige functies worden strak begrensd; het verdient aanbeveling hier mogelijke planschade-effecten mee te wegen. Geluidregeling voor andere werkgebieden Voor andere werkgebieden werkt de systematiek identiek aan die voor bedrijventerreinen. Op andere werkgebieden dan bedrijventerreinen zijn standaard alleen lichtere bedrijven toegelaten. Voor die andere werkgebieden kan daarom in de bestemmingsplanregeling worden volstaan met maximaal zone 2. Cumulatie Het uitgangspunt is dat relevante cumulatie kan worden voorkómen door functiescheiding en het aanhouden van voldoende afstand tot gevoelige objecten.

Hierbij wordt in het bestemmingsplan een beperkte gebruiksruimte per bedrijf opgenomen, die in een aantal zones op steeds grotere afstand van de woongebieden oploopt. De belangrijkste voordelen van deze benadering zijn: • Toetsing, bewaking en regulering van cumulatieve milieuhinder van het gehele bedrijventerrein (vooral geluid via geluidverkaveling) is niet nodig. Hierdoor kan volstaan worden met alleen een individuele toetsing per bedrijf. Dit is conform de huidige praktijk voor bestaande bedrijventerreinen en andere werkgebieden, waarbij gewerkt wordt met de milieuzoneringssystematiek uit de huidige VNG-publicatie. • De benadering beperkt hiermee de administratieve en onderzoeklasten bij vestiging van een nieuw bedrijf (of uitbreiding/wijziging van een bestaand bedrijf). En de vestiging is niet afhankelijk van onderzoek naar de gebruiksruimte van ‘buurbedrijven’.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

17

Een gemeente kan er ook voor kiezen om regels te stellen aan de totale immissies vanwege de bedrijven, om de cumulatieve belasting van het bedrijventerrein op de woonomgeving te begrenzen en beheersen. Bijvoorbeeld wanneer de regeling per bedrijf niet volstaat (er wordt milieuoverlast ervaren) of wanneer de gemeente strakker op cumulatie wil sturen of dit naar het oordeel van het bevoegd gezag vanwege cumulatie noodzakelijk is. Bij een cumulatieve regeling is toetsing en bewaking van de cumulatie noodzakelijk. De cumulatieve regeling valt verder buiten het bereik van deze publicatie. In de staalkaart is overigens een voorbeeld uitgewerkt voor een cumulatieve regeling. Geur Geurregeling voor bedrijventerreinen Voor geur is in deze regeling het onderscheid tussen een rustige woonwijk en gemengd gebied van ondergeschikt belang geacht: in beide gebieden dient geurhinder te worden voorkomen of tot een aanvaardbaar niveau te worden beperkt, waarbij in het huidige beleid op provinciaal niveau en normstelling in beginsel geen onderscheid wordt gemaakt tussen een rustige woonwijk en gemengd gebied zoals dat in deze VNG-publicatie bedoeld is. De zones, normen en de vaste afstanden (waarop de normen gelden) zijn zodanig gekozen, dat: Op de grens van de woonomgeving sprake is van het voldoen aan een scherpe norm voor geur per bedrijf (zones 1 en 2). 1.

Voor bedrijven op een grotere afstand van de woonomgeving (tenminste 100 meter) er sprake is van standaard meer geurruimte, zonder dat dit de grens van de woonomgeving bereikt (zone 3). 2. In het volgende figuur is de ligging van de verschillende zones ten opzichte van een rustige woonwijk en gemengd gebied schematisch weergegeven.

100 m

50 m

10 m

Geur zone 3

100 m

Gemengd gebied Geur zone 2

50 m Geur zone 1

30 m

Rustige woonwijk

Voor geur onderscheidt de voorgestelde regeling de in Tabel 4-2 vermelde zones met bijbehorende geurruimte op een afstand van 30 of 50 meter van de grens van de inrichting. Geurruimte voor inrichtingen gelegen

Afstand vanaf grens inrichting

Als 98 percentiel

Als 99,9 percentiel

Binnen de aanduiding geurruimte zone 1

30 meter

0,5 ouE/m3 of H=-0,5

2 ouE/m3 of 4*H=-0,5

Binnen de aanduiding geurruimte zone 2

50 meter

0,5 ouE/m3 of H=-0,5

2 ouE/m3 of 4*H=-0,5

Binnen de aanduiding geurruimte zone 3

50 meter

1 ouE/m3 of 1*H=-1

4 ouE/m3 of 4*H=-1

Tabel 4-2 gebruiksruimte geur per bedrijf

18

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Geurruimte zone 1 is de basiswaarde. Geurruimte zone 2 kan worden toegekend op een afstand van 50 meter vanaf een woongebied (rustig en gemengd). Geurruimte zone 3 kan worden toegekend op een afstand van tenminste 100 meter vanaf een woongebied (rustig en gemengd). Voor bedrijven die in meer dan één zone zijn gelegen zijn er voor het bepalen van de geurruimte twee opties, die beiden in de voorbeeldregeling zijn opgenomen. De opties zijn vergelijkbaar met die voor geluid. Geurregeling voor andere werkgebieden Op andere werkgebieden dan bedrijventerreinen zijn standaard alleen lichtere bedrijven toegelaten. Voor die andere werkgebieden kan voor de gebruiksruimte voor geur worden volstaan met de basiswaarde, zone 1. Uitsluiten bepaalde zware activiteiten Naast de bepalngen over geluid en geur geldt het volgende. Niet alle bedrijven kunnen direct worden toegelaten. De zwaardere bedrijven passen veelal beter op industrieterreinen en zijn niet of niet goed inpasbaar of alleen inpasbaar na een integrale afweging. Zie Tabel 4-3. Uitgesloten van (directe) toelating

Opmerking

Exploiteren van een Ippc-installatie (Richtlijn industrië- Alleen na integrale afweging. En past vermoedelijk le emissies) beter op industrieterreinen. Activiteiten met externe veiligheidsrisico’s (Bevi, bepaalde opslagen vuurwerk).

Toelating beperkt mogelijkheden aangrenzende percelen. Afweging/inpassing op maat, doorgaans met wijzigingsbevoegdheid. Maatbestemming voor bestaande activiteiten.

Activiteiten die in belangrijke mate geluidhinder veroorzaken (Wet geluidhinder)

Alleen op gezoneerde industrieterreinen

Nieuwe MER(beoordelings)plichtige industriële activi-teiten (boven drempelwaarden in bijlage D besluit mer)

Alleen toelaatbaar indien en voor zover een planMER is uitgevoerd en zonodig een projectMER.

Tabel 4-3 uitsluiting van directe toelating op bedrijventerrein

Normen Activiteitenbesluit en omgevingsvergunning milieu Naast de gebruiksruimte op grond van het bestemmingsplan blijven voor elk bedrijf de normen uit het Activiteitenbesluit of de omgevingsvergunning milieu gelden. Daarin staan bijvoorbeeld ook de normen voor de maximale geluidniveaus (piekgeluiden). Een bedrijf moet zowel voldoen aan de normen in het milieuspoor als aan de normen voor geluid en geur in het bestemmingsplan. Afwijken van de gebruiksruimte uit het bestemmingsplan met een omgevingsvergunning Met een omgevingsvergunning bestemmingsplanactiviteit kan worden afgeweken van de normen voor de gebruiksruimte, indien onevenredig ingrijpende maatregelen nodig zijn om te voldoen aan de normen en derden niet onevenredig in hun belangen worden geschaad. Specifieke afwijking bij recht Voor bestaande activiteiten waar bij recht al een grotere gebruiksruimte is toegelaten (met een omgevingsvergunning milieu of een maatwerkvoorschrift Activiteitenbesluit), moet in het bestemmingsplan die grotere ruimte worden toegekend. Dit kan (bij voorkeur) op maat met een specifieke aanduiding per bedrijf of anders met een vangnetregel. Indieningsvereisten en onderzoek Niet alle bedrijven zullen de standaard gebruiksruimte voor geluid en geur in de verschillende zones nodig hebben. En het zal lang niet altijd nodig zijn om te onderzoeken of kan worden voldaan.

Dit is conform de huidige praktijk. Wel zal door de aanvrager/gebruiker aangetoond dan wel onderbouwd moeten worden, dat kan worden voldaan aan de gestelde normen voor geluid en geur. In de regels is daarvoor een meldingssystematiek opgenomen. Deze systematiek sluit aan bij de

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

19

meldingssystematiek uit het Activiteitenbesluit. Daarnaast is in de regels de mogelijkheid opgenomen om met een nadere eis te verzoeken om een geluid- of geuronderzoek.

4.3

Regeling voor gemengd gebied met wonen (functiemenging)

4.3.1

De basis Goede ruimtelijke ordening cq veilige en gezonde fysieke leefomgeving Een bestemmingsplan voor gemengd gebied bevat met het oog op een goede ruimtelijke ordening een groot aantal regels, zoals regels over stedenbouwkundige opzet, groenvoorzieningen, water, bouwhoogte, bouwvolume, verkeer, parkeren, het voorzieningenniveau etc. En bij de toelating van bedrijven ook regels voor de functie bedrijven, veelal gebaseerd op de huidige VNGpublicatie. Het samenstel van bestemmingen en regels daarover borgt een goede ruimtelijke ordening. Dit in de wetenschap overigens dat er ook nog andere regelingen zijn die op deelaspecten bijdragen aan een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, zoals regels in gemeentelijke verordeningen, maar ook de regels uit het Activiteitenbesluit en de Wet geluidhinder. Bedrijven en andere functies in gemengd gebied met wonen Binnen een gemengd gebied kunnen naast wonen verschillende andere functies worden toegelaten. Dat kunnen, naast functies als detailhandel, kantoren en horeca, ook bedrijfsfuncties zijn (bedrijf: ‘een onderneming gericht op het produceren, bewerken, herstellen, installeren of inzamelen van goederen, alsmede verhuur, opslag en distributie van goederen’).

In deze publicatie is een voorstel opgenomen voor een planregeling voor de toelating van deze bedrijfsfuncties, zonder een verwijzing naar een aan de regels gekoppelde Staat van bedrijfsactiviteiten voor functiemenging (zoals de “Voorbeeld Staat van bedrijfsactiviteiten functiemenging” in bijlage 4 van de VNG-publicatie Bedrijven en milieuzonering). Uitgangspunten Wat wordt bedoeld met gemengd gebied met wonen? Met gemengd gebied met wonen wordt in deze publicatie bedoeld een (stedelijk) gebied waar een menging van functies inclusief woningen aanwezig is of wordt geambieerd en mogelijk gemaakt. Er worden naast wonen andere functies toegelaten, zoals horeca, detailhandel, onderwijs, zorg, cultuur en/of lichte bedrijvigheid, die geschikt is voor functiemenging. Voor welk soort bedrijven is een gemengd gebied met wonen bedoeld? Het uitgangspunt is dat zich in gemengd gebied met wonen alleen bedrijven zullen vestigen, die naar aard en invloed op de omgeving geschikt zijn voor ligging in een gebied met functiemenging inclusief wonen. Dat zijn over het algemeen kleinschalige, vaak ambachtelijke bedrijven, die hoofdzakelijk in de dagperiode in werking zijn. De productiewerkzaamheden geschieden hoofdzakelijk inpandig en er is in beperkte mate sprake van verkeersaantrekkende werking. Vrachtverkeer van en naar het bedrijf vindt vooral plaats in de dagperiode.

Bij een goede bouwkundige constructie is het mogelijk de bedrijfsactiviteiten uit te voeren in hetzelfde gebouw als de woningen, bijvoorbeeld in de plint. Contactgeluid, geurdoorslag en trillingen worden hierbij in voldoende mate voorkomen. Passend planologisch kader voor gemengd gebied met wonen De vraag voor een passend planologisch kader voor deze gebieden is: hoe maak je effectief onderscheid tussen hinderlijke bedrijven en bedrijven geschikt voor functiemenging, uitgaande van de maximale planologische mogelijkheden? Uitsluiting en afbakening De planregeling dient een heldere afbakening te bevatten van toegelaten bedrijven. Om te beginnen door een aantal soorten milieubelastende activiteiten van toelating uit te sluiten.

20

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Uitsluiting Uitgesloten van toelating zijn: 1. Omgevingsvergunningplichtige activiteiten milieu (dat is inclusief activiteiten in de zin van het Besluit externe veiligheid inrichtingen). 2. mer-(beoordelings)plichtige industriële activiteiten in de zin van het Besluit milieueffectrapportage. Dat wil zeggen activiteiten boven de in bijlage D van het Besluit m.e.r. genoemde drempelwaarden. 3. Activiteiten in de zin van de Wet geluidhinder (zogenaamde grote lawaaimakers). 4. Activiteiten, waarvan de in het Activiteitenbesluit of het Vuurwerkbesluit met betrekking tot die activiteiten voorgeschreven afstanden tot kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten, reiken tot gronden waar kwetsbare of beperkt kwetsbare objecten zijn gelegen of op grond van het bestemmingsplan zijn toegelaten.

Ter toelichting op het laatste criterium: alle activiteiten die onder het Bevi vallen zijn omgevings-vergunnigplichtig en zijn om die reden al uitgesloten, zie punt 1. Echter voor bepaalde activiteiten is het Bevi niet van toepassing, maar zijn er met het oog op externe veiligheid wel vaste afstanden opgenomen in het Activiteitenbesluit en het Vuurwerkbesluit. Voorkomen moet worden dat die afstanden reiken tot gronden met direct bouwrecht voor woningen en andere kwetsbare of beperkt kwetsbare objecten in de zin van het Bevi. Immers die objecten zouden dan gebouwd kunnen gaan worden binnen de risico-afstanden, waarmee nieuwe saneringssituaties worden veroorzaakt.

Afbakening In de bestemmingsregels worden alleen bedrijven toegelaten, die geschikt zijn voor functiemenging. De planregels bakenen af wat daaronder wordt volstaan, via de begripsomschrijving en met specifieke gebruiksregels. In de begripsomschrijving kan dit als volgt worden beschreven, als een verbijzondering van het begrip ‘bedrijf’. ‘Bedrijf’: een onderneming gericht op het produceren, bewerken, herstellen, installeren of inzamelen van goederen, alsmede verhuur, opslag en distributie van goederen; ‘‘Bedrijf geschikt voor functiemenging’: bedrijf, dat qua aard en invloed op de omgeving past binnen een gemengd gebied met wonen, ook indien gevoelige objecten zijn gelegen: a direct naast het bedrijf; b in hetzelfde gebouw of een aanpandig gelegen gebouw, indien in dat gebouw gevoelige objecten zijn toegelaten. Voor bedrijven geschikt voor functiemenging gelden de volgende specifieke gebruiksregels in het bestemmingsplan. Het gebruik van een bedrijf geschikt voor functiemenging mag niet leiden tot geluid-, geur-, stof- of trillinghinder buiten dat bedrijf, met dienverstande dat voor geluid en trillingen voldaan moet worden aan de normen uit het Activiteitenbesluit.

Indien er binnen een afstand van 10 meter van de grens van het bedrijf geen gevoelige gebouwen of terreinen zijn toegelaten, moet op een afstand van 10 meter van de grens van het bedrijf worden voldaan aan de normen voor geluid en trillingen. Met het oog op de rechtszekerheid zijn de betreffende normen in bijlage A4 uitgeschreven.

De lat voor de toelating van de functie bedrijf in een gemengd gebied met wonen ligt daarmee hoog: in beginsel mag het gebruik niet leiden tot geluid-, geur-, trilling of stofhinder buiten de grens van het bedrijf. Voor geluid en trillingen wordt dit genormeerd via aansluiting op de normen uit het milieuspoor (Activiteitenbesluit).

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

21

Er is afgezien van het opnemen van een meldingsplicht. Veel bedrijven moeten zich al melden op grond van het Activiteitenbesluit. Een meldingsplicht op grond van het bestemmingsplan voegt niets toe. Communicatie Het is voor zowel toekomstige bewoners als toekomstige bedrijven in het betreffende gemengde gebied van belang zich te realiseren dat het gebied open staat voor zowel woningen als bedrijven (naast eventuele andere functies, zoals detailhandel, horeca, kantoren en maatschappelijke functies). Wij adviseren de toekomstige gebruikers daarover goed te (laten) informeren, en deze informatievoorziening te borgen, bijvoorbeeld door het opnemen van bepalingen daarover bij de gronduitgifte. Daarnaast is het sterk aan te bevelen om bij het gemeenteloket waar bedrijven zich kunnen melden of laten informeren over de vestigingsmogelijkheden, de afdeling milieu of de RUD/OD een rol te geven, om te bezien of het bedrijf dat zich wil vestigen wel geschikt is voor functiemenging en/of daarvoor nog onderzoek nodig is. 4.3.2

Verder dan de basisregeling: casus Schieoevers De regeling uit paragraaf 4.3.1 is een basisregeling voor hoe een gemeente kan omgaan met bedrijven in gemengd gebied: de regeling is geschikt om toe te passen in elk gemengd gebied in Nederland, ongeacht verdere specifieke gebiedskenmerken of ontwikkelingsambities van het gemengde gebied: de regeling biedt ruimte voor bedrijven die geschikt zijn voor functiemenging, met ligging direct naast woningen en/of in het zelfde gebouw. Dit maakt de basisregeling ook geschikt om toe te passen in transformatiegebieden, zeker wanneer de transformatie naar gemengd gebied organisch tot stand komt, zonder vooraf bepaald eindbeeld. Een zeer belangrijke voorwaarde hierbij is overigens wel dat naast deze basisregeling óók regels worden opgenomen over de gebruiksruimte van reeds aanwezige bedrijven in het gebied en in de omgeving. (Deze VNG-uitgave voorziet daar niet in, aangezien dit bij uitstek een kwestie is van maatwerk). Het is voor gemeenten mogelijk om verder te gaan in het toelaten van bedrijven dan in de basisregeling. Dit vereist voorafgaand aan het bestemmingsplan wel een goed doordachte stedenbouwkundige opzet voor het gebied en een beeld van de uiteindelijke invulling van het gebied.

Door ‘aan de voorkant’ geschikte stedenbouwkundige principes bij de (her)ontwikkeling van een gebied te introduceren (en te regelen), biedt dit ‘aan de achterkant’ meer ruimte voor bedrijven. Het ‘verder gaan’ in het toelaten van bedrijven komt hierbij op 2 manieren tot uitdrukking: • Meer mogelijkheden voor bedrijven: door het vastleggen van de specifieke stedenbouwkundige opzet hoeven bedrijven niet met al hun bedrijfsactiviteiten automatisch rekening te houden met woningen naast hun bedrijf (bijvoorbeeld: vervoersbewegingen op hun perceel); • Meer mogelijkheden voor flexibiliteit: door de stedenbouwkundige opzet en specifieke gebiedskenmerken in de afweging te betrekken is het op basis van het bestemmingsplan eerder mogelijk gebruik te maken van maatwerkvoorschriften met hogere milieunormen voor bedrijven. Dit wordt verder uitgelegd in de bijlage. Het verder gaan in het toelaten van bedrijven betekent bijvoorbeeld ruimte in een gemengd gebied voor bedrijven in de maakindustrie, die zich anders alleen op bedrijventerreinen kunnen vestigen. Wat dat betreft loont het voorafgaand bewust nadenken over het stedenbouwkundige concept van een gebied. Een voorbeeld van een dergelijke concept is de casus Schieoevers in de gemeente Delft, zie bijlage A7.

22

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Bijlagen

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

23

A1 Onderbouwing afstanden en normen bedrijventerrein Geluid De systematiek in hoofdstuk 4 onderscheid voor geluid een viertal zones met oplopende geluidruimte. De daarbij gehanteerde afstanden tot een rustige woonwijk en gemengd gebied sluiten aan bij de nu nog veel gebruikte systematiek uit de VNG-publicatie bedrijven en milieuzonering, voor respectievelijk de milieucategorieën 2, 3.1, 3.2 en 4.1. Door deze aansluiting is het relatief eenvoudig om de bestaande systematiek met oplopende maximale milieucategorieën te vervangen door de nieuwe systematiek met zones met oplopende geluidruimte.