Presentatie VNG Participatie en Omgevingswet-1
Tekst van het document
Participatie en de Omgevingswet Mogelijkheden en verplichtingen februari 2023, Sarah Ros
Wat houdt het in? •
Participatie is meer dan de formele momenten waarop alle partijen zienswijzen kunnen indienen. Het betreft juist het betrekken van partijen voordat de formele besluitvorming van start gaat.
•
Participatie gaat over het ophalen van belangen, dat is niet hetzelfde als een burenakkoord.
• Voorbeelden zijn: raadspanels, ontwerpateliers, stadsgesprekken, discussiefora en enquêtes. Ook internetconsultaties zijn een gangbare vorm. • Het is van belang om afspraken te maken met de initiatiefnemer(s). Vooraf moet helder zijn wat de rolverdeling is. • De vertegenwoordigende organen (gemeenteraad, provinciale staten of parlement) moeten toezien op de kwaliteit van besluitvorming, inclusief de invulling van vroegtijdige participatie.
Image: © by h.koppdelaney
Wie participeert?
• Burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen. • Dit is dus een bredere en minder afgebakende doelgroep dan de kring van belanghebbenden zoals wordt gebruikt voor het begrip «belanghebbende» uit de Awb.
Image: © by Felipe Gabaldon
Omgevingswet en Algemene wet bestuursrecht
• Participatie is geen vervanging van rechtsbescherming. Rechtsbescherming (B&B) gaat over de gang naar de rechter, hiervoor sluit de Omgevingswet aan bij de Awb. • Het bestuursorgaan vergaart bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis over de relevante feiten en de af te wegen belangen en moet het besluit motiveren (artikel 3:4 en 3.46 Awb). Participatie is een onderdeel van deze belangenafweging.
Image: © by Ckliger
Het verschil tussen participatie en zienswijzen (inspraak) Participatie • Informeel proces • Vroegtijdig betrekken van belanghebbenden • Een ieder • Resultaat van participatie kan worden meegewogen in het besluit
Zienswijzen • Formeel proces • Gedurende besluitvormingsproces of voorafgaand aan de aanvraag • Belanghebbenden • Resultaat van zienswijzen moet worden meegenomen in het besluit
Van kennisgeving tot motivering
• Kennisgeving bij het omgevingsplan en het projectbesluit. • Motiveringsplicht bij omgevingsvisie, programma, omgevingsplan, waterschapsverordening, omgevingsverordening, voorkeursbeslissing en projectbesluit. • Aanvraagvereiste bij vergunningaanvraag. • Omgevingswet regelt het wat, niet het hoe, participatie is vormvrij.
Image: © by Georgie Pauwels
Participatiebeleid •
De motie Nooren c.s.: decentrale overheden zullen moeten aangeven in hun motiveringsplicht op welke wijze invulling is gegeven aan het toepasselijke decentrale participatiebeleid. Dit geldt niet voor het projectbesluit, rijksbesluiten en de omgevingsvergunning.
•
Als de gemeenteraad gevallen van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten aanwijst waarin participatie verplicht is, ligt het ook voor de hand dat de raad zich een oordeel vormt over de wijze waarop die participatie bij voorkeur moeten plaatsvinden. Maar naast de mogelijkheid van verplicht stellen, kan de aanvraagvereiste participatie niet verder worden uitgebreid.
•
Het participatiebeleid moet liefst voor inwerkingtreding worden vastgesteld.
Image: © by claudiadea131
Participatieverordening •
De Wet versterking participatie op decentraal niveau ligt klaar.
•
Het wetsvoorstel heeft geen betrekking op participatie georganiseerd door initiatiefnemers in het kader van een aanvraag omgevingsvergunning.
•
De inspraakverordening in de Gemeentewet, Provinciewet en Waterschapswet zal worden omgezet naar een ‘participatieverordening’ (vaststelling binnen 1 jaar na iwt).
•
Deze verordeningen richten zich dan niet alleen op de voorbereiding, maar ook op de uitvoering en evaluatie van het beleid (op alle beleidsterreinen), dit is breder dan de fysieke leefomgeving.
•
De participatieverordening stelt regels over de betrokkenheid van inwoners en andere belanghebbenden, maar niet hoe dat moet gebeuren.
Image: © by mariusz kluzniak
Verhouding participatiebeleid en participatieverordening Participatiebeleid kan breder zijn dan alleen de participatieverordening. Het is mogelijk in het participatiebeleid te verwijzen naar regels in de inspraak- en participatieverordening. Een voorbeeld, de verordening zegt: “Het bestuursorgaan informeert voorafgaand aan de participatie belanghebbenden hierover op correcte wijze.” Het beleid kan dan worden ingevuld met de norm voor ‘een correcte wijze’. Het participatiebeleid en de participatieverordening zijn niet inwisselbaar. Het beleid bindt namelijk alleen het bestuursorgaan, niet de burger. In het beleid kan alles worden opgenomen wat het bestuursorgaan relevant acht, de verordening is beperkt tot de wettelijke grondslag.
Image: © by Peter Nijenhuis
Aanvraagvereiste participatie bij vergunning
op basis van omgevingsplan/ -verordening/ waterschapsverordening •
Aangeven OF burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken.
•
Indien ja, verstrekt de aanvrager gegevens over HOE zij zijn betrokken en WAT de resultaten daarvan zijn.
•
Participatie is de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer, niet aan participatie doen is geen weigeringsgrond.
•
De aanvraagvereiste is uitputtend geregeld (m.u.v. Van Eijs), er kunnen geen extra eisen aan worden gesteld.
Image: © by Momentchensammler
Wanneer is participatie zinvol? • Wanneer het een nieuw plan betreft of wordt afgeweken van de regels • Wanneer de impact op de omgeving groot is • Wanneer creativiteit of nieuwe input gewenst is • Wanneer er meerdere belangen spelen • Wanneer wijzigingen/aanpassingen (nog) mogelijk zijn
Wat als de participatie ‘onvoldoende’ is?
Image: © by dave7dean
•
Het is mogelijk om, voorafgaand aan de indiening, een ontwerpaanvraag ter inzage te leggen. Het bevoegd gezag bepaalt zelf een passende termijn voor het indienen van de reacties.
•
Na publieke kennisgeving kan door het bevoegd gezag, op basis van de verstrekte gegevens bij de aanvraag, worden bezien of er nog aanvullend contact met derde partijen nodig is.
•
Artikel 4.8 Awb bevat de mogelijkheid voor een bestuursorgaan om een zienswijze te vragen aan derden die naar verwachting bedenkingen zullen hebben tegen het voorgenomen besluit. Ook bij de reguliere procedure (verlengen beslistermijn).
•
De gemeenteraad kan “gevallen van” buitenplanse omgevingsplanactiviteiten aanwijzen waarbij participatie verplicht is (amendement Van Eijs).
•
Toepassen uitgebreide procedure door college bij aanzienlijke gevolgen en meerdere belangen.
•
Meewegen uitkomst participatie met bindend adviesrecht van de gemeenteraad.
Daarnaast amendement Smeulders c.s. •
De reguliere procedure is het uitgangspunt voor aanvragen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.
•
Indien er sprake is van aanzienlijke gevolgen voor de leefomgeving of er naar verdenking meerdere belangen spelen, kan het bevoegd gezag (college B&W) per besluit bepalen dat de uitgebreide procedure van toepassing is.
•
Het kiezen voor de uitgebreide procedure is dan gewenst om alle belangen in beeld te krijgen voor een zorgvuldige besluitvorming.
•
De gemeenteraad kan het college verzoeken om in overleg te treden met de aanvrager (bij voorkeur tijdens het voortraject van de aanvraag) met het doel om de uitgebreide procedure toe te (gaan) passen.
Image: © by Peter Nijenhuis
Daarnaast amendement Van Eijs c.s. •
Participatie is niet verplicht bij een aanvraag om een omgevingsvergunning.
•
De gemeenteraad kan “gevallen van” buitenplanse omgevingsplanactiviteiten aanwijzen waarbij participatie verplicht is.
•
Dit geldt alleen als het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is.
•
Voor die gevallen waarin de participatie is verplicht, moet de aanvrager aantonen dat hij aan participatie heeft gedaan middels een beschrijving.
•
Niet aan participatie doen, is dan een grond voor het buiten behandeling laten van de aanvraag maar geen weigeringsgrond.
Image: © by Momentchensammler
Bindend adviesrecht gemeenteraad •
Het raadsbesluit “aanwijzingslijst gevallen waarvoor geen verklaring van geen bedenkingen nodig is” vervalt. Regelt u niets, dan hoeft B&W niet naar de raad voor activiteiten die in strijd zijn met het omgevingsplan.
•
U kunt gevallen of categorieën van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten aanwijzen voor verzwaard adviesrecht. Dit advies is bindend. Weeg mee dat de Omgevingswet als doel heeft om besluitvorming over initiatieven sneller en overzichtelijker te laten verlopen (8 wk). En wat zijn de consequenties voor de vergadercyclus van de raad?
Image: © by Felipe Gabaldon
Verzwaard adviesrecht en uitgebreide procedure koppelen?
•
Je kunt het niet direct koppelen, omdat het twee aparte bevoegdheden zijn met aparte voorwaarden. Advieslijst is van de raad en uitgebreide procedure van het college.
•
De gevallen met adviesrecht van de raad verlopen via de ‘advies procedure’ van artikel 16.15a. Voor al deze adviesgevallen bepaalt artikel 16.64 OW dat de reguliere procedure (max te verlengen met 6 weken) van toepassing is.
•
Het college heeft daarnaast de bevoegdheid om afdeling 3.4 Awb (26 wk) van toepassing te verklaren. Dit is een bevoegdheid die niet per definitie verband houdt met het adviesrecht van de raad. Voor het van toepassing verklaren van afd. 3.4 geldt dat daartoe wel moet zijn voldoen aan 16.65, lid 4, sub a) aanzienlijke gevolgen en b) dat naar verwachting verschillende belanghebbenden daartegen bedenkingen zullen hebben.
Image: © by mariusz kluzniak
Projectbesluiten en participatie
https://iplo.nl/participatieomgevingswet/participatieinstrumenten/participatie-projectbesluit/
Zie bovenstaande link voor meer informatie
Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Voorbeelden omgevingsgesprekken en handreikingen Gemeente Goirle: Omgevingsgesprek ondernemerspagina en menukaart Omgevingsgesprek | Gemeente Drimmelen grote en kleine plannen Overige documenten - jouw Doetinchem - Samen aan zet met de Omgevingswet (omgevingswetdoetinchem.nl) handreiking en checklist
Voorbeeld Beleidskader Participatie Gemeente Dordrecht
Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Kwaliteit bepalen van participatie
Burgerparticipatie wordt in de nieuwe Omgevingswet een belangrijk onderdeel van de beoordeling van initiatieven in de leefomgeving. De wet, die waarschijnlijk per 1 juli 2023 in werking treedt, stelt geen eisen aan de vorm van participatie. Maar hoe beoordeel je de kwaliteit van participatie? En hoe weten initiatiefnemers en burgers welke eisen worden gebruikt bij de beoordeling? Om gemeenten en andere organisaties die gaan over de leefomgeving handvatten te geven, schreef een groep participatie-experts een ‘handreiking voor burgerparticipatie’. NEN faciliteerde de ontwikkeling van dit whitepaper.
Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Sluit aan bij het Leernetwerk Participatie van de VNG
• • • • •
Voor alle bestuursorganen Uitwisselen van producten/voorbeelden Toegang tot de databank van het leernetwerk Beantwoording van vragen Deelname aan digitale netwerk- en kennissessies (1 x in de 6 wk)
Aanmelden via: Angelique.vandeBeek@VNG.NL
Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Beleidsregels stellen over participatie van initiatiefnemer of niet? •
Artikel 4:81, eerste lid Awb. Hierin staat dat bestuursorgaan het vrij staat om beleidsregels te maken over hun eigen bevoegdheden.
•
Beleidsregels gaan verder dan alleen beleid, deze zijn specifieker en expliciet benoemd in de Awb. Zie hierover ook de pagina van het IPLO over beleidsregels. College heeft geen bevoegdheid om een aanvraag OPA te weigeren omdat niet is voldaan aan de participatievereisten, omdat het geen weigeringsgrond is. Het is een indieningsvereiste. Daarom kunnen er ook geen beleidsregels over worden opgesteld, hoogstens beleid. Maar dat beleid kan nooit verder gaan dan het wettelijke stelsel Omgevingswet. College kan ook geen indieningsvereisten hierover stellen; dit is in strijd met art. 7.4 omgevingsregeling. Zoals bekend kan de gemeenteraad zich bij de aangewezen gevallen ook een oordeel vormen over de wijze waarop die participatie verplicht kan worden gesteld. Citaat: “Als de gemeenteraad gevallen aanwijst waarin participatie verplicht is, ligt het ook voor de hand dat de raad zich een oordeel vormt over de wijze waarop die participatiemogelijkheden bij de aangewezen gevallen bij voorkeur zouden moeten plaatsvinden.” De raad kan wel beleid maken over de wijze van participatie bij een dergelijke aangewezen buitenplanse OPA, maar dat bindt niet de initiatiefnemer.
College en raad kunnen zelf, in aanvulling op de participatie, mensen of organisaties in de gelegenheid stellen een zienswijze in te dienen, als zij naar verwachting bedenkingen zullen hebben tegen het voorgenomen besluit (dat gaat dan expliciet ook om een gewone aanvraag opa in de reguliere procedure). Uitspraak van de RvS over Etriplus van 18 december 2019: “Het vorenstaande neemt niet weg dat, bijvoorbeeld op grond van gemeentelijk beleid, van een initiatiefnemer kan worden verlangd dat hij (specifieke) inspanningen verricht die zijn gericht op het informeren van omwonenden en het verwerven of vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor de gewenste ontwikkeling. Het niet behoorlijk nakomen van een dergelijke verplichting kan voor het bestuursorgaan reden zijn de gewenste medewerking niet te verlenen.” In het geval van Etriplus ging het om een bestemmingsplan en niet alleen een aanvraag afwijken van het bestemmingsplan en ging het om de raad ipv het college. Let op dat in deze uitspraak het woord beleidsregel en niet beleid is genoemd. Ter achtergrond nog de verhandeling uit de parlementaire geschiedenis over de inhoudelijke eisen aan participatie. In de Nadere Memorie van Antwoord van 29 november 2019 staat een hele verhandeling n.a.v. Kamervragen. https://www.eerstekamer.nl/behandeling/20191129/nadere_memorie_van_antwoord_2/document3/f=/vl43jcpi8uz5_opgemaakt.pdf
•
• •
• •
•
•
Demo DSO en indieningsvereiste participatie
https://iplo.nl/digitaal-stelsel/introductie/landelijke-voorziening/algemene-set-indieningsvereisten-omgevingsloket/
Ministerie van Infrastructuur en Milieu