Lokaal eigendom en omgevingsbijdragen voor zonneparken - Prof dr ir A G Bregman en Mr J J Karens

Het vonnis van de Rechtbank Roermond werd echter vernietigd door een uitspraak van het Hof ’s-Hertogenbosch van 26 juli 200632. Daarbij overweegt het Hof dat in de Kroonbeslissing besloten ligt dat dat aan de wijze van planuitvoering in de vorm van particulier opdrachtgeverschap in het publiek belang een dringende behoefte bestaat. In een arrest van 15 februari 2008 laat de Hoge Raad het arrest van het Hof in stand.33

30

KB 6 mei 2004, nr. 04001759 (Venray), Stcrt. 2004, nr. 96, p. 11; BR 2004, p. 975, m.n. B.S. ten Kate. Rechtbank Roermond, 13 april 2005, nr. 64200/HA ZA 04-920 (LJN AT4380). 32 Hof ’s-Hertogenbosch, 25 juli 2006, rolnr. C0500980/RO en C0500991/RO. 33 HR 15 februari 2008, ECLI:NL:HR:2008:BB7030. 31

20

5. Analyse 5.1.

Participatie van omwonenden van zonneparken in de Wro

Gelet op de beschrijvingen uit de voorgaande hoofdstukken van dit rapport rijst de vraag welke beleidsmatig wenselijke mogelijkheden voor lokaal eigendom van zonneparken ad ultimo juridisch kunnen worden afgedwongen. In dit verband is een aantal aspecten van belang. Een eerste vraag is hoe de 50% lokaal eigendomswens uit het Klimaatakkoord moet worden gezien. Uit de bewoordingen van de tekst van het Klimaatakkoord volgt dat het om een streven gaat, niet om een algemene verplichting. Tegelijkertijd wordt aangegeven dat het een inspanningsverplichting is voor de initiatiefnemer bij alle hernieuwbare energieprojecten om een aanbod te doen om omwonenden, zo mogelijk verenigd in een coöperatie of andersoortig gemeenschappelijk initiatief, te laten participeren in het project.34 Van een ontwikkelaar mag dus wel gevraagd worden dat hij zich inspant om omwonenden de gelegenheid te geven om mee te kunnen investeren en mede-eigenaar te worden indien zij dat wensen. Gelet daarop lijkt de 50% lokaal eigendom niet als een algemene verplichting te zijn bedoeld, maar dient de ontwikkelaar in ieder geval aan te tonen dat hij zich ingespannen heeft om omwonenden te laten investeren en meeprofiteren van het zonnepark.

Omdat het Klimaatakkoord geen wettelijke status heeft kan aan deze algemene wens geen bindende werking ontleend worden, en is deze dus op zichzelf ook niet afdwingbaar jegens ontwikkelaars. Indien gemeenten een vorm van (financiële) participatie in gemeentelijk beleid voorschrijven gaat dat doorgaans, zo volgt ook uit enkele recente uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak, om een inspanningsverplichting35, waarbij de initiatiefnemer de door hem gedane inspanningen zal moeten aantonen. Met een dergelijke inspanningsverplichting kan het resultaat, namelijk een zeker percentage lokaal eigendom niet afdwingbaar gemaakt worden. Uit de jurisprudentie volgt dat het bieden van financiële participatie een manier is om aan die inspanningsverplichting te voldoen.36 In veel gevallen zal het enkel aantonen dat er door initiatiefnemer inspanningen zijn verricht niet zoveel voeten in aarde hebben; er dient enkel aangetoond te worden dat de mogelijkheid voor financiële participatie geboden is. Dat dan uiteindelijk niet een zeker aandeel lokaal eigendom gerealiseerd kan worden mag geen reden zijn om planologische medewerking op grond van de Wro en Wabo te weigeren.

Of het ontbreken van lokaal eigendom en financiële participatie van omwonenden in het zonnepark ook een weigering kan opleveren om planologische medewerking te verlenen, is gelet op de reikwijdte van de Wro, waarin alleen ruimtelijke belangen een rol spelen, onzeker. Eenzelfde vraag kan worden gesteld aan het verbinden van een daartoe strekkende voorwaarde aan een omgevingsvergunning voor planologische afwijking. Een andere vraag die in het verlengde van het afdwingen van lokaal eigendom van zonneparken gesteld kan

34

Toelichtende notitie Afspraken participatie en lokaal eigendom in Klimaatakkoord - april 2020, p. 4 Rb. Noord-Nederland 15-4-2020, ECLI:NL:RBNNE:2020:1650 (Zonnepark Fluitenberg), r.o. 9.3. 36 ABRvS 1-4-2020, ECLI:NL:RVS:2020:958. 35

21

worden is of een gemeenteraad op voorhand bij vaststelling van het bestemmingsplan ruimte kan reserveren voor lokale zonne-energie initiatieven. Zoals in paragraaf 3.1. aangegeven dient het bevoegd gezag bij het nemen van dergelijke planologische maatregelen (gemeenteraad respectievelijk College van B&W) die bevoegdheid uit te oefenen in het belang van een goede ruimtelijke ordening (art. 3.1 Wro). Het moet daarbij steeds gaan om belangen die verband houden met de aan de grond te geven bestemming. Dit betekent dat het moet gaan om belangen die ruimtelijke relevant zijn. Op grond van het legaliteitsbeginsel dient het handelen van een bestuur plaats te vinden op basis van een door de wet toegekende bevoegdheid, in dit geval de Wro en de Wabo. Het specialiteitsbeginsel houdt in dat een bestuursbevoegdheid slechts mag worden uitgeoefend in het kader van de bevoegdheid verlenende wet en de belangen die daarmee gediend worden (art. 3:4 lid 1 Awb). Verliezen gemeenten deze grenzen uit het oog, dan kan de consequentie zijn dat de bestuursrechter de weigering van planologische medewerking vernietigt wegens bijvoorbeeld schending van art. 3:4 Awb (specialiteits- en/of evenredigheidsbeginsel) of art.

3:3 Awb (verbod van détournement de pouvoir).37 Naar onze mening is niet op voorhand met zekerheid aan te geven in hoeverre de gewenste gedeeltelijke exploitatie door particulieren van een zonneparken is te kwalificeren als een belang dat mee kan wegen bij planologische medewerking. Gelet op het feit dat bij lokaal eigendom van zonneparken de nadruk ligt op het versterken van de financiële participatie van particulieren, terwijl de ruimtelijke kenmerken van de zonneaker daardoor niet noodzakelijkerwijs anders worden, hebben wij, op basis van de Wro en de jurisprudentie omtrent dit punt aanzienlijke twijfel. De totstandkoming van de wettelijke regeling voor particulier opdrachtgeverschap van woningen laat echter zien dat de vraag of iets als een belang wordt beschouwd dat mee kan wegen in de ruimtelijke besluitvorming aan gewijzigde inzichten onderhevig is. In dat licht houden wij er rekening mee, dat hier uiteindelijk een redenering wordt gevolgd die vergelijkbaar is met de redenering in de jurisprudentie ten aanzien van onteigening ten behoeve van particulier opdrachtgeverschap bij woningbouw, zoals hiervoor in paragraaf 4.3. beschreven. Daarbij doelen wij op een vergelijking met de situatie voor de regulering van particulier opdrachtgeverschap onder de oude WRO.

Voor inwerkingtreding van de huidige Wro (en het Bro) op 1 juli 2008 ontbrak, zoals op dit moment voor lokale energieopwekking, ook een wettelijke basis om voor woningbouw bestemde gronden aan te wijzen voor particulier opdrachtgeverschap Bij de vergelijking van zonneparken met particulier opdrachtgeverschap passen – samengevat weergegeven - de volgende overwegingen: • De huidige wetgeving (Wro en Bro) geven de gemeente een expliciete bevoegdheid om voor woningbouw bestemde gronden aan te wijzen voor particulier opdrachtgeverschap. Van een wettelijke basis om binnen de bestemming zonneparken een deel aan te wijzen voor exploitatie door particulieren (omwonenden) is echter geen sprake; • Voor inwerkingtreding van de huidige Wro (en het Bro) op 1 juli 2008 ontbrak ook een wettelijke basis om voor woningbouw bestemde gronden aan te wijzen voor particulier opdrachtgeverschap. Desalniettemin vonden dergelijke aanwijzingen ook 37

Zie ook de noot van H.D. Tolsma, AB 2020/41 onder ABRvS 28-08-2019, ECLI:NL:RVS:2019:2950.

22

toen al plaats. Zoals in paragraaf 4.3. van dit rapport bleek, bleef in rechte staande de stelling van de gemeente dat het aan particuliere kopers toekennen van het recht om zelf een architect en een aannemer te kiezen behoort tot de ‘vorm van planuitvoering’ zoals die door de gemeente mag worden bepaald. Indien grondeigenaren niet bereid en in staat zijn om door de toegekende bestemming te realiseren overeenkomstig de door de gemeente gewenste vorm van planuitvoering, dan kunnen zij geen geslaagd beroep doen op zelfrealisatie teneinde onteigening af te wenden. Geoordeeld werd dat aan de wijze van planuitvoering in de vorm van particulier opdrachtgeverschap in het publiek belang een dringende behoefte bestond. Eenzelfde redenering zou ook denkbaar zijn voor het claimen van een deel van het aantal hectares van een zonnepark voor exploitatie door particulieren (uit de omgeving van een zonnepark) met betrekking tot een deel van dit park.

Hoewel niet op voorhand volledige zekerheid kan worden geboden ten aanzien van de uitkomst van een gerechtelijke procedure, lijkt in beginsel verdedigbaar dat ook aan projectruimte voor de omgeving van een zonnepark in het publiek belang een dringende behoefte bestaat en dat bij het aanwijzen daarvan in het bestemmingsplan sprake is van een wijze van planuitvoering waaraan en grondeigenaar zich moet conformeren – desnoods op straffe van onteigening van het betreffende deel. Kortom: het ‘claimen van projectruimte voor de omgeving van een zonnepark’ kan worden vergeleken met het ‘claimen van een gronden voor particulier opdrachtgeverschap’ in die zin, dat ik beide gevallen door een gemeente een gedeelte van gronden waaraan een bepaalde bestemming is toegekend (in het ene geval de bestemming zonnepark en in het andere geval de bestemming wonen), een onderscheid wordt gemaakt tussen gronden die de betreffende marktpartijen binnen de gegeven bestemming voor eigen rekening en risico mogen ontwikkelen enerzijds en gronden die door de gemeente worden geclaimd ten behoeve van particulieren, om henzelf ‘op deze wijze ‘eigen ondernemer’ te laten zijn: in het ene geval door zelf opdracht te geven voor de bouw van een woning en in het andere geval door hen zelf als energieproducent op te treden.

Een verschil met particulier opdrachtgeverschap voor woningbouw is dat de woningbouw door particulieren of collectieven van particulieren vrij gemakkelijk te organiseren valt, terwijl dat voor de meeste particulieren die een zonnepark mede wensen te exploiteren een stuk complexer is. Overigens zou, net als bij particulier opdrachtgeverschap van woningen, tevens een variant van collectief opdrachtgeverschap overwogen kunnen worden waarbij particulieren verenigd zijn in een collectief verband. Wij achten het in beginsel verdedigbaar dat ook aan projectruimte voor de omgeving van een zonnepark in het publiek belang een dringende behoefte bestaat en dat bij het aanwijzen daarvan in het bestemmingsplan sprake is van een wijze van planuitvoering waaraan en grondeigenaar zich moet conformeren – desnoods op straffe van onteigening van het betreffende deel. Of de dringende behoefte naar lokaal eigendom van zonneenergie een publiek belang is op zichzelf voorstelbaar, te meer nu het gaat om een evenwichtige verdeling van lusten en lasten van (nabijgelegen) installaties voor de opwekking van zonne-energie. Indien de mogelijkheid van het werken met een minimumpercentage particulier opdrachtgeverschap voor zonneparken beproefd wordt kan tevens gezocht worden naar een integraal percentage lokaal eigendom.

In dat geval kan bij zonneparken op gronden in publiek eigendom, waar de gemeente in beginsel zelf kan bepalen volgens welke criteria aan welke partijen gronden worden uitgegeven. Er kan dan

23

mogelijk zelfs een hoger lokaal eigendom dan 50% behaald worden hetgeen ruimte bij andere projecten maakt om daar een lager percentage te behalen. Een laatste aspect dat in dit verband van belang is, is dat bij het reserveren van gronden voor particuliere (collectieve) exploitatie van zonneparken in een bestemmingsplan primair een vorm van planuitvoering centraal staat. Het bevoegd gezag dient – zeker indien het uiteindelijk zou aankomen op een onteigeningprocedure in gevallen waarin een private eigenaar weigert om medewerking te verlenen aan gedeeltelijke exploitatie door particulieren van en zonnepark - aan te tonen dat er behoefte is aan lokaal eigendom in het concrete geval. In dat geval ligt de verantwoordelijkheid bij de gemeente om aan te tonen dat de beoogde wijze van planontwikkeling aansluit bij de lokale vraag.

5.2.

Participatie van omwonenden van zonneparken in de Omgevingswet

In paragraaf 3.2. werd overwogen dat, waar onder de Wro – met het oog op de mogelijke vertaling naar een bestemmingsplan of de omgevingsvergunning voor planologische afwijking – de cruciale vraag bleek of financiële participatie bij zonneparken wel als ruimtelijk relevant aspect heeft te gelden, onder de Omgevingswet voor de mogelijkheden om financiële participatie bij zonneparken te vertalen naar een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit cruciaal zijn of dit een relevant aspect is in het kader van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.38 Gevoegd bij de in paragraaf 3.2. eveneens weergegeven notie dat de wetgever met de Omgevingswet in het algemeen ruimte wil bieden voor het met juridische middelen kunnen realiseren van bestaand gemeentelijk beleid ten aanzien van de leefomgeving zoals dat reeds onder de Wro bestaat, is de veronderstelling gerechtvaardigd dat hetgeen in paragraaf 5.1 ten aanzien van participatie van omwonenden van zonneparken in de Wro werd overwogen, mutatis mutandis ook van toepassing is op participatie van omwonenden van zonneparken in de Omgevingswet, zij het dat de Omgevingswet nadrukkelijker grondslagen geeft voor het opnemen van participatieverplichtingen in gemeentelijk beleid die een rol spelen bij vergunningverlening.

5.3.

Omgevingsbijdragen voor zonneparken in de Wro

Zoals in paragraaf 3.3. aangegeven kan van verplicht kostenverhaal op grond van het exploitatieplan jegens initiatiefnemers van zonneparken geen sprake zijn, omdat het realiseren van een zonnepark niet voorkomt op de lijst met bouwplannen in artikel 6.2.1. Bro. Wel is het mogelijk om met een initiatiefnemer van een zonnepark (vrijwillig) in een anterieure overeenkomst afspraken te maken over het betalen van een omgevingsbijdrage. Indien een gemeente in een overeenkomst met de eigenaar van de gronden waarop het zonnepark wordt gerealiseerd echter de afspraak dat deze eigenaar (tevens exploitant) uit het exploitatieresultaat bijdragen ter beschikking stelt, dan is naar onze mening sprake van betaalplanologie indien de gemeente het tekenen van zo’n overeenkomst als voorwaarde stelt voor het verlenen van planologische medewerking. Dit zou immers neerkomen op het kunnen ‘kopen van een bestemmingswijziging’, hetgeen in de parlementaire geschiedenis van de Wro nadrukkelijk is afgekeurd. De betreffende gemeente zou dan een financieel risico lopen van terugvordering van bedragen wegens onverschuldigde betaling. 38

Kamerstukken II 2018/19, 35133, 5, p. 3, waarin het uitgangspunt herhaalt wordt dat de publiekrechtelijke besluitvorming en afweging van verzoeken om planologische medewerking te verlenen telkens plaats dient te vinden op basis van planologische overwegingen.

24

Bijdragen op grond van een anterieure overeenkomst kunnen immers uitsluitend op basis van vrijwilligheid worden overeengekomen, ook indien er een koppeling wordt gelegd met een structuurvisie. Hierbij tekenen wij aan dat de opvatting van de Afdeling in de casus Oldebroek naar onze mening geen ruimte biedt om planologische medewerking aan de realisatie van een zonnepark afhankelijk te maken van betaling van een omgevingsbijdrage. Anders dan in de betaling door de eigenaren van de recreatiewoningen in de casus Oldebroek, strekt een omgevingsbijdrage die door initiatiefnemers van zonneparken moet worden betaald, niet tot een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit in samenhang met het verlies aan ruimtelijke kwaliteit (in Oldebroek als gevolg van de teruggang van recreatieve mogelijkheden binnen de gemeente), maar vormt zo’n omgevingsbijdrage een alternatief voor kennelijk niet (tijdig) te organiseren financiële participatie door omwonenden. Het vermeende verlies aan ruimtelijke kwaliteit is echter niet afhankelijk van het al dan niet door particulieren medeexploiteren van het zonnepark. Dat is niet anders indien een mate van lokaal eigendom wordt aangevuld met een omgevingsbijdrage voor marktpartijen, omdat de door de gemeente gewenste mate van participatie niet haalbaar is.

Ook dan is een omgevingsbijdrage feitelijk niet bedoeld als compensatie voor het verlies van omgevingskwaliteit, maar ter vervanging van een deel van de beoogde, maar kennelijk niet realiseerbare financiële participatie door omwonenden.

5.4.

Omgevingsbijdragen voor zonneparken in de Omgevingswet

Onder de Omgevingswet zullen 4 manieren van kostentoedeling bestaan: (1) kostenverhaal op privaatrechtelijke basis, (2) kostenverhaal op publiekrechtelijke basis, (3) financiële bijdragen op privaatrechtelijke basis en (4) financiële bijdragen op publiekrechtelijke basis. In paragraaf 3.4. is aangegeven dat de onder (1), (2) en (4) genoemde mogelijkheden van kostentoedeling voor initiatiefnemers van zonneparken niet kan leiden tot het betalen van omgevingsbijdragen, omdat het toepassingsbereik van deze mogelijkheden zich beperkt tot bouwplannen die zijn opgesomd in artikel 8.13 Omgevingsbesluit. Het realiseren van zonneparken valt onder geen van de daar genoemde categorieën. De enige mogelijkheid die resteert is die van omgevingsbijdragen in de vorm van financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied als bedoeld in artikel 13.22 Omgevingswet. Zoals in paragraaf 3.4. aangegeven heeft de Minister voor Wonen en Milieu te kennen gegeven bereid te zijn om tegemoet te komen aan de wens van de Kamer tot uitbreiding van de reikwijdte van artikel 13.22, zodanig dat ook een overeenkomst over financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied kan worden gesloten, onder meer in geval van ‘het bouwen van een nieuw bouwwerk (geen gebouw zijnde) voor opwekking of winning, omzetting of transport van energie of gasvormige, vloeibare of vaste stoffen als energiedrager’.

Hieronder valt naar onze opvatting ook het realiseren van zonneparken. Hierbij moet wel worden aangetekend dat deze uitbreiding niet betekent dat gemeenten hiermee de mogelijkheid hebben gekregen om initiatiefnemers van zonneparken onder de Omgevingswet te dwingen tot het betalen van een omgevingsbijdrage. In de toelichting bij de nota van wijziging waarbij artikel 13.22 werd geïntroduceerd, werd immers opgemerkt dat, met de toevoeging van dit artikel, het mogelijk blijft de huidige praktijk te kunnen doorzetten. Zoals in paragraaf 3.4 geciteerd vervolgt de toelichting echter als volgt: “Zo wordt bereikt dat ontwikkelingen doorgang vinden terwijl tegelijkertijd de kwaliteit van de

25

fysieke leefomgeving verbeterd wordt. (…) Ook mag uit het bestaan van de mogelijkheid om een overeenkomst te sluiten over financiële bijdragen voor ontwikkelingen van het gebied niet afgeleid worden dat het mogelijk zou zijn planologische wijzigingen te kopen. De publiekrechtelijke besluitvorming en afweging van verzoeken om planologische medewerking dienen telkens plaats te vinden op basis van planologische overwegingen. De ontwikkeling moet derhalve altijd planologisch aanvaardbaar zijn en voldoen aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het eerste lid biedt de mogelijkheid om in overeenkomsten op vrijwillige basis afspraken te maken over financiële bijdragen voor ontwikkelingen van het gebied.’ Een en ander leidt ondergetekenden tot de slotsom dat ook onder de Omgevingswet geen ruimte bestaat om planologische medewerking aan de realisatie van een zonnepark afhankelijk te maken van betaling van een omgevingsbijdrage. Een omgevingsbijdrage die door initiatiefnemers van zonneparken moet worden betaald, strekt niet tot een verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving in samenhang met het verlies aan kwaliteit van diezelfde leefomgeving, maar vormt ook onder de Omgevingswet slechts een alternatief voor kennelijk niet (tijdig) te organiseren financiële participatie door omwonenden.

Het vermeende verlies aan kwaliteit van de leefomgeving is echter niet afhankelijk van het al dan niet door particulieren mede-exploiteren van het zonnepark.

26

6. Conclusies 6.1.

Beantwoording van de vraag over privaat eigendom

De eerste vraag die Holland Solar aan het IBR heeft voorgelegd ziet op de situatie waarin sprake is van een initiatief voor een zonnepark op gronden die in privaat eigendom zijn. De vraagstelling luidt als volgt: “Kan een gemeente de eis van een minimaal percentage lokaal eigendom en/of een verplichte omgevingsbijdrage als voorwaarde opnemen in het beleid wat betreft de ontwikkeling van (toekomstige) zonneparken, dan wel als zwaarwegend argument voor vergunningverlening?”. Anders geformuleerd: “Als het streven naar 50% lokaal eigendom inzake de (toekomstige) ontwikkeling van hernieuwbare energieprojecten op land (wind en/of zonne-energie) niet een resultaat oplevert waar het bevoegd gezag comfortabel mee is, staan haar dan middelen ter beschikking om alsnog een minimaal percentage (van 50%) lokaal eigendom of als alternatief een omgevingsbijdrage af te dwingen?”. Uit de analyse in hoofdstuk 5 van dit rapport blijkt dat, hoewel gemeenten in ruimtelijke beleid de wenselijkheid van lokaal eigendom bij zonneparken kunnen vastleggen, voor het door een gemeente afdwingen van lokaal eigendom in de vorm van verplichte financiële participatie in zonneparken onder de huidige wetgeving een expliciete wettelijke basis ontbreekt.

Wel blijkt uit jurisprudentie dat het opnemen van een participatieverplichting in gemeentelijk beleid resulteert in een inspanningsverplichting voor de initiatiefnemer om participatie te organiseren, waarbij het streven naar financiële participatie een vorm kan zijn om aan die inspanningsverplichting te voldoen. Op basis van de wetgeschiedenis en jurisprudentie over het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ achten wij het onzeker of financiële participatie als een ruimtelijk belang te kwalificeren is, dat op zichzelf reden kan geven om geen planologische medewerking te verlenen. Zoals in hoofdstuk 5 aangegeven is een redenering denkbaar, waarbij een vergelijking van een dergelijke vorm van lokaal eigendom wordt gemaakt met de mogelijkheid voor gemeenten om voor woningbouw bestemde gronden aan te wijzen voor particulier opdrachtgeverschap. Die mogelijkheid werd in de jurisprudentie gesanctioneerd, ook reeds voordat toen een expliciete bevoegdheid van de gemeente daartoe nog ontbrak. Eenzelfde redenering zou ook voor het claimen van een deel van een zonnepark voor exploitatie door particulieren (uit de omgeving van een zonnepark) met betrekking tot een deel van dit park, denkbaar zijn.

Hoewel de uitkomst van een eventuele gerechtelijke procedure niet is te voorspellen omdat niet op voorhand zeker is of financiële participatie als een relevant ruimtelijk belang zal worden gekwalificeerd), zou een uitkomst van zo’n procedure derhalve kunnen zijn dat ook aan projectruimte voor de omgeving van een zonnepark in het publiek belang een dringende behoefte bestaat en dat bij het aanwijzen daarvan in het bestemmingsplan sprake is van een wijze van planuitvoering waaraan en grondeigenaar zich moet conformeren – desnoods op straffe van onteigening van het betreffende deel. Indien die lijn wordt gevolgd ligt het op de weg van de gemeente om, bijvoorbeeld bij vaststelling van het bestemmingsplan, aan te tonen dat aan een dergelijke

27

vorm van lokaal eigendom in het concrete geval behoefte bestaat. Indien die behoefte evident ontbreekt kan planologische medewerking niet onthouden worden. Omdat de wetgever met de Omgevingswet in het algemeen ruimte wil bieden voor het met juridische middelen kunnen realiseren van bestaand gemeentelijk beleid ten aanzien van de leefomgeving zoals dat reeds onder de Wro bestaat, is de veronderstelling gerechtvaardigd dat een dergelijke redenering in beginsel ook kan worden gehouden ten aanzien van participatie van omwonenden van zonneparken in de Omgevingswet. Wel geeft de Omgevingswet nadrukkelijk meer mogelijkheden om procesparticipatie op lokaal niveau vorm te geven in participatiebeleid, en bij de aanvraag van een omgevingsvergunning verplicht te stellen. Of dat ertoe kan leiden dat financiële participatie kan worden verlangd is echter onzeker. Voor een verplichte omgevingsbijdrage, zoals een bijdrage aan een gebiedsfonds, biedt noch de huidige wetgeving, noch de Omgevingswet enige ruimte. De parallel met de bijdrage die voor recreatieve bewoning in de zaak Oldebroek moest worden betaald gaat niet op nu een omgevingsbijdrage in het geval van een zonnepark een alternatief voor kennelijk niet (tijdig) te organiseren financiële participatie door omwonenden zou zijn.

Het vermeende verlies aan ruimtelijke kwaliteit is echter niet afhankelijk van het al dan niet door particulieren medeexploiteren van het zonnepark. Een vrijwillige omgevingsbijdrage op basis van een anterieure overeenkomst is wel mogelijk.

6.2.

Beantwoording van de vraag over gemeentelijk eigendom

De tweede vraag die Holland Solar aan het IBR heeft voorgelegd ziet op de situatie waarin sprake is van een initiatief voor een zonnepark op gronden die eigendom zijn van de gemeente. De vraagstelling luidt als volgt: “Wat zijn de antwoorden op de onder 1. geformuleerde vragen indien de gemeente eigenaar is van de gronden waarop het initiatief zal worden gerealiseerd?” Indien de gemeente op voorhand eigenaar is van de gronden waarop de realisatie van een zonnepark is voorzien, dan kan de gemeente bij de gronduitgifte (in eigendom dan wel in erfpacht) er voor kiezen om een deel van de gronden uit te geven aan een groep particulieren (die zich in een zeker verband hebben georganiseerd), dan wel aan potentiële gegadigden voor de afname van gronden als eis te stellen dat een deel van de gronden c.q. een aandeel in het gehele exploitatieresultaat van het zonnepark wordt gereserveerd voor (een samenwerkingsverband van) omwonenden. Ook kan de gemeente een zeker deel van de financiële opbrengst van de gronduitgifte bestemmen voor de verbetering van de ruimtelijke kwaliteit. Dit geldt zowel onder de huidige wetgeving als na inwerkingtreding van de Omgevingswet. Bovenstaande gaat over gronden die reeds in gemeentelijk eigendom zijn. Het is echter ook goed mogelijk dat een gemeente met het oog op maatschappelijke doelstellingen zelf gronden aankoopt.

Eén van de instrumenten die de gemeente heeft om gronden in eigendom te verkrijgen, is (onder huidig recht en onder de Omgevingswet) de vestiging van een voorkeursrecht. De vestiging van het voorkeursrecht houdt in dat de gemeente op specifieke percelen door middel van een besluit een recht vestigt als gevolg waarvan eigenaren en/of beperkt gerechtigden van deze percelen de grond eerst aan de gemeente moeten aanbieden, als zij deze willen verkopen. Het gaat dus om een passief instrument:

28

enkel als de eigenaar wil verkopen heeft de gemeente het eerste recht om de gronden aan te kopen. Er bestaat dus na vestiging van een voorkeursrecht geen plicht voor de grondeigenaar om te gaan verkopen. Het voorkeursrecht kan helpen om publieke doelen te verwezenlijken. Indien de gemeente de grond aankoopt kan deze gebruikt worden voor de realisatie van projecten in lokaal eigendom en heeft zij meer regie over de eisen die daarbij gesteld worden. Dat de vestiging van een voorkeursrecht ten behoeve van de toekomstige ontwikkeling van zonneparken mogelijk is, blijkt uit een recent voorbeeld uit de gemeente Laarbeek die ten behoeve van de toekomstige ontwikkeling van windenergie op 142 agrarische percelen een voorkeursrecht heeft gevestigd.39 De gemeente geeft het volgende aan: Het is nog niet gezegd dat er windturbines komen, maar áls die er komen, dan wil de gemeente dit alleen onder bepaalde voorwaarden. Die voorwaarden zijn: het betrekken van de lokale omgeving in het proces, zorgvuldige ruimtelijke inpassing, het creëren van maatschappelijke meerwaarde en de mogelijkheid tot financiële participatie van inwoners en/of de lokale besteding van een deel van de opbrengsten.40 Ook voor zonneparken is een dergelijke wijze van regievoering door de gemeente denkbaar. Bij de vestiging van het voorkeursrecht speelt doorgaans planologisch beleid en besluitvorming een grote rol.

Voorafgaand aan de vestiging van het voorkeursrecht kan de gemeente lokaal beleid hebben vastgesteld waarin de kaders van de ontwikkeling voor hernieuwbare energie zijn opgenomen, en een structuurvisie hebben vastgesteld waarin globale locatie-aanwijzingen voor zonneparken zijn opgenomen (art. 4 lid 1 Wvg). Mocht dat beleid er niet zijn dan dient de gemeente na vestiging van het voorkeursrecht de planologische kaders verder uit te werken door een structuurvisie vast te stellen en het bestemmingsplan te wijzigen (art. 5 lid 1 Wvg). Bij de toepassing van het voorkeursrecht past wel de kanttekening dat in gevallen waarin een (agrarische) grondeigenaar een samenwerkingsovereenkomst sluit met een marktpartij die bereid en in staat is om het zonnepark te realiseren overeenkomstig de door de gemeente gewenste wijze van planuitvoering, een dergelijke grondeigenaar niet meer kan worden onteigend. In die situatie heeft een eigenaar feitelijk geen prikkel om zijn gronden aan de gemeente aan te bieden en evenmin om aan de gemeente kenbaar te maken dat hij een overeenkomst met een marktpartij heeft gesloten, aangezien dit deze overeenkomst voor vernietiging door de rechter vatbaar maakt.

Pas wanneer de gemeente tot onteigening zal overgaan, omdat de grondeigenaar de gronden in eigendom houdt, zal een dergelijke overeenkomst de eigenaar van pas komen om zich te beroepen op zijn zelfrealisatierecht, nu hij het zonnepark gezamenlijk met de ontwikkelaar zal realiseren. De conclusies ten aanzien van gemeentelijk eigendom en de mogelijke functie van het voorkeursrecht gelden zowel onder de huidige wetgeving als onder de Omgevingswet.

39

Stcrt. 2020, 17900. https://www.laarbeek.nl/nieuws/voorkeursrecht-voor-mogelijke-ontwikkeling-kleinschaligwindpark 40

29